城市社區(qū)黨委書記隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

聶偉 陳家喜 谷志軍

摘 要：城市社區(qū)黨委書記是影響社區(qū)治理績效的至關(guān)重要因素。對(duì)S市637個(gè)社區(qū)普查數(shù)據(jù)的實(shí)證分析結(jié)果表明：城市社區(qū)黨委書記隊(duì)伍的性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)都比較合理，來源渠道比較廣泛，工資待遇有所提升。但城市社區(qū)黨委書記隊(duì)伍建設(shè)也存在后備隊(duì)伍斷層、權(quán)力運(yùn)行不暢、培訓(xùn)效果不佳、工作任務(wù)重、工作壓力大、管理監(jiān)督不完善、晉升退出渠道不通暢等問題。加強(qiáng)城市社區(qū)黨委書記隊(duì)伍建設(shè)，應(yīng)從選拔與培養(yǎng)、履職與保障、管理與監(jiān)督、晉升與退出等方面采取有效措施，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)黨委書記隊(duì)伍的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)黨委書記；城市治理；社區(qū)治理

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）03-0018-06

基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社區(qū)是黨在城市工作的基礎(chǔ)。社區(qū)黨委書記是基層治理的支點(diǎn)，是社區(qū)組織的主心骨，是社區(qū)發(fā)展的領(lǐng)頭雁?；鶎又卫淼暮脡?、社區(qū)組織凝聚與否、社區(qū)發(fā)展成效如何，與社區(qū)黨委書記密切相關(guān)。黨在基層各項(xiàng)政策的貫徹狀況、從嚴(yán)治黨的落實(shí)狀況、黨群關(guān)系的密切狀況、黨群服務(wù)的開展?fàn)顩r等，也與社區(qū)黨委書記息息相關(guān)。因此，摸清社區(qū)黨委書記隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀，找出社區(qū)黨委書記隊(duì)伍建設(shè)存在的突出問題，并針對(duì)問題進(jìn)行精準(zhǔn)施策，對(duì)于鞏固基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、提升基層治理能力現(xiàn)代化，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

國內(nèi)關(guān)于城市社區(qū)黨委書記的研究，多將社區(qū)黨委書記作為社區(qū)工作者來展開分析，很少將社區(qū)黨委書記作為單獨(dú)群體進(jìn)行針對(duì)性研究。即使有少數(shù)研究是對(duì)社區(qū)黨委書記進(jìn)行探討的，也是基于某區(qū)縣的個(gè)案分析，而缺乏大規(guī)模的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，樣本的代表性和結(jié)論的普遍性有待進(jìn)一步提升。為彌補(bǔ)已有研究的不足，本文以城市社區(qū)黨委書記為調(diào)研對(duì)象，在對(duì)S市637個(gè)社區(qū)黨委書記普查①及對(duì)典型社區(qū)進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析目前城市社區(qū)黨委書記隊(duì)伍建設(shè)的基本狀況、存在問題，并嘗試提出加強(qiáng)城市社區(qū)黨委書記隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)策。

一、城市社區(qū)黨委書記隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

城市社區(qū)黨委書記隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)是否合理，直接關(guān)系著城市社區(qū)黨委書記隊(duì)伍的生命力和戰(zhàn)斗力。課題組調(diào)查結(jié)果顯示，與其他地區(qū)相比，S市的社區(qū)黨委書記隊(duì)伍性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)都比較合理，薪酬待遇有所提升，來源渠道廣泛。

1.性別結(jié)構(gòu)相對(duì)優(yōu)化

根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截止到2017年4月，S市在崗社區(qū)黨委書記共計(jì)637名，其中男性481名，女性156名，男女比例約為3.08∶1。與云南農(nóng)村社區(qū)黨組織書記男女比例4.74∶1相比②，S市社區(qū)黨委書記的性別比例更趨于合理，女性擔(dān)任社區(qū)黨委書記的比例明顯較高。社區(qū)治理的公共性和公益性、社區(qū)參與的自愿性和自主性等特性，客觀上需要發(fā)揮女性的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，女性社區(qū)黨委書記的增加有助于進(jìn)一步提升社區(qū)治理公共性和社區(qū)參與水平?？梢哉f，S市社區(qū)黨委書記性別配置相對(duì)較為合理。

2.年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)合理

調(diào)查結(jié)果顯示，S市社區(qū)黨委書記年齡最小者為30歲，最大者為62歲，平均年齡約46歲，標(biāo)準(zhǔn)差為5.4歲。其中，30—39歲的80人，占8.6%；40—49歲的415人，占65.1%；50—62歲的142人，占22.3%。與南京棲霞區(qū)社區(qū)黨委書記的年齡結(jié)構(gòu)③相比，S市社區(qū)黨委書記的年齡呈現(xiàn)出“兩頭小中間大”的紡錘式結(jié)構(gòu)，老中青搭配合理，有利于保持隊(duì)伍的活力和可持續(xù)性。

3.文化素質(zhì)相對(duì)較高

調(diào)查結(jié)果顯示，S市社區(qū)黨委書記的學(xué)歷以高中、中專為主，占63.3%，初中僅占2.8%，大專占26%，本科及以上占7.8%。其中，84%的社區(qū)黨委書記參與了在職學(xué)歷教育，258人獲得在職大專學(xué)歷，277人獲得在職本科及以上學(xué)歷。與西部農(nóng)村地區(qū)的村黨組織書記以初中及以下學(xué)歷為主、南京棲霞社區(qū)黨委書記以高中學(xué)歷為主的結(jié)構(gòu)相比，S市社區(qū)黨委書記的文化素質(zhì)相對(duì)較高，這有助于他們利用信息化、現(xiàn)代化、專業(yè)化等手段應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社區(qū)治理事務(wù)。

4.薪酬待遇水平相對(duì)提升

S市社區(qū)黨建標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)意見明確指出，在崗社區(qū)黨委書記享受七級(jí)職員待遇，任職滿6年，經(jīng)規(guī)定程序可使用事業(yè)單位編制，這大幅提升了社區(qū)黨委書記的薪酬待遇。調(diào)查結(jié)果表明，2016年，S市社區(qū)黨委書記的平均年收入約為12.58萬元，最小值為5萬元，最大值為25萬元。其中，年收入10萬元以下的占18.1%，10萬—12萬元的占42.4%，13萬—15萬元的占25.2%，16萬元及以上的占14.3%。該收入水平顯著高于濟(jì)南市社區(qū)居委會(huì)工作人員月工資（2900元）④，也高于南京市社區(qū)工作人員月工資（3500元）⑤。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)黨委書記對(duì)收入比較滿意的占48.1%，非常滿意的占9.6%，不滿意和非常不滿意的僅占11.4%。相對(duì)于其他城市“薪酬待遇差、福利不佳、收入滿意度低”，S市社區(qū)黨委書記的薪酬待遇水平極大地調(diào)動(dòng)了社區(qū)黨委書記的工作積極性，激發(fā)了他們的工作激情，保障了社區(qū)黨委書記隊(duì)伍的穩(wěn)定與發(fā)展。

5.來源渠道廣泛

社區(qū)黨委書記選拔的標(biāo)準(zhǔn)、資格、程序和結(jié)果，直接決定著社區(qū)黨委書記隊(duì)伍的整體素質(zhì)。普查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，S市社區(qū)黨委書記仍然以選舉產(chǎn)生和內(nèi)部晉升為主，兩者比例之和達(dá)到66%。但上級(jí)黨委政府選派區(qū)、街道的優(yōu)秀干部擔(dān)任社區(qū)黨委書記的比例越來越高，2016年達(dá)到155人，占24.4%。同時(shí)，S市還采用公開遴選的方式，從社會(huì)中公開選拔優(yōu)秀人才擔(dān)任社區(qū)黨委書記，2016年選拔61名，占9.6%?？傮w來說，與以往干部選人單純從原有社區(qū)工作隊(duì)伍選任社區(qū)黨委書記相比，S市社區(qū)黨委書記人選的選拔渠道趨于多元化。把社區(qū)黨委書記選優(yōu)配強(qiáng)，有利于構(gòu)建一支素質(zhì)優(yōu)良、能力突出的社區(qū)黨委書記隊(duì)伍。

二、城市社區(qū)黨委書記作用發(fā)揮的制約因素

目前，S市社區(qū)黨委書記隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但社區(qū)黨委書記建設(shè)過程中還存在一些不可忽視的問題與挑戰(zhàn)，制約著社區(qū)黨委書記隊(duì)伍作用的發(fā)揮。

1.后備隊(duì)伍結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)斷層現(xiàn)象，影響隊(duì)伍的可持續(xù)發(fā)展

當(dāng)前S市的社區(qū)黨委書記任職時(shí)間短，大部分“一把手”經(jīng)驗(yàn)少、資歷淺。49.1%的社區(qū)黨委書記任職還沒超過3年，任職4—6年的僅占15.8%，任職7—9年的占15.5%，任職10年及以上的占19.5%。年齡方面，45歲及以下的社區(qū)黨委書記占45.2%。呈現(xiàn)該局面的主要原因在于后備隊(duì)伍的年齡與資歷斷層。一方面，年齡斷層。隨著社區(qū)黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用日益凸顯，對(duì)社區(qū)黨委書記的能力素質(zhì)也提出了更高要求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，S市F區(qū)的社區(qū)定員實(shí)行“只出不進(jìn)”措施，且學(xué)歷和知識(shí)層次偏低，年齡偏大，整體素質(zhì)不高，導(dǎo)致社區(qū)黨委書記的合適人選偏于緊張，年輕干部呈現(xiàn)“斷崖式減少”。另一方面，經(jīng)驗(yàn)與資歷斷層。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，S市F區(qū)大部分有豐富工作經(jīng)驗(yàn)的社區(qū)黨委書記面臨退休，而有豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)的后備干部又不足，還有少數(shù)符合條件的人員存在“過渡一下”“當(dāng)跳板”的心態(tài)。這在一定程度上給社區(qū)黨委書記的換屆選舉、干部任職延續(xù)性帶來困擾，導(dǎo)致部分社區(qū)黨委存在班子人員難選齊、難配強(qiáng)等問題。

2.少數(shù)社區(qū)黨委書記權(quán)力運(yùn)行不暢，領(lǐng)導(dǎo)核心未能彰顯

近年來，S市在加強(qiáng)社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心地位方面采取了一系列措施，社區(qū)黨建標(biāo)準(zhǔn)化管理從制度上全面保障了社區(qū)黨委的人事安排權(quán)、重要事項(xiàng)決定權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)保障權(quán)、管理監(jiān)督權(quán)等的運(yùn)行，極大地促進(jìn)了黨委書記權(quán)力作用的有效發(fā)揮。但問卷結(jié)果顯示，當(dāng)前對(duì)社區(qū)事務(wù)能行使全部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的社區(qū)黨委書記僅占51.7%，大部分能行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的占46.5%，還有1.8%的社區(qū)黨委書記在大部分社區(qū)事務(wù)上不能發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用。上級(jí)政府布置的相關(guān)任務(wù)，49.8%的社區(qū)黨委書記能全部完成，49.4%的社區(qū)黨委書記大部分能完成，還有小部分社區(qū)黨委書記不能有效完成，這嚴(yán)重影響著社區(qū)的和諧有序發(fā)展。

第一，部分社區(qū)黨委書記權(quán)威不夠，統(tǒng)籌能力不強(qiáng)。雖然黨建標(biāo)準(zhǔn)化管理之后，在一定程度上加強(qiáng)了社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，但仍然有部分社區(qū)黨委書記政治領(lǐng)導(dǎo)能力弱，整合凝聚作用不強(qiáng)，致使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威遲遲難以樹立。一些社區(qū)黨委書記面對(duì)社區(qū)股份公司董事長時(shí)底氣不足。比如，S市Y區(qū)雖然明確賦予社區(qū)黨委對(duì)股份公司行使審計(jì)監(jiān)督提請(qǐng)權(quán)，但社區(qū)黨委并未有效行使這一權(quán)利，23個(gè)社區(qū)黨委有18個(gè)沒有行使該項(xiàng)職權(quán)。一些社區(qū)黨委書記統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力弱，在轄區(qū)各類組織如業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)社會(huì)組織和駐社區(qū)單位缺乏影響和威望，難以開展區(qū)域化的黨建工作。個(gè)別社區(qū)黨委書記在工作中不是怨政策不配套，就是怨領(lǐng)導(dǎo)不支持、群眾不理解，不善于做群眾思想工作，不利于社區(qū)的和諧與穩(wěn)定。

第二，部分社區(qū)黨委書記抓黨建工作效果不佳。雖然74.6%的社區(qū)黨委書記會(huì)組織黨員學(xué)習(xí)和宣傳政策，但實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分社區(qū)黨委書記對(duì)黨建工作作為第一政績的認(rèn)識(shí)不足，抓黨建工作不到位。一些社區(qū)黨委書記身兼數(shù)職，被各類會(huì)議、考核和專項(xiàng)任務(wù)纏身，無暇對(duì)黨建工作進(jìn)行總體謀劃和具體落實(shí)，黨建工作常常停留在以會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件貫徹文件上，滿足于“傳聲筒”和“轉(zhuǎn)經(jīng)筒”角色。還有一些社區(qū)黨委書記存在畏難情緒，面臨流動(dòng)黨員多、活動(dòng)開展難、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)缺乏等問題，將黨建工作簡化為做臺(tái)賬、填報(bào)表、寫報(bào)告的文字層面，黨建活動(dòng)的“規(guī)定動(dòng)作”被大大簡化甚至取消。

3.培訓(xùn)效果不佳，業(yè)務(wù)能力難以提升

S市各區(qū)堅(jiān)持以增強(qiáng)黨性、提高素質(zhì)為重點(diǎn)，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨員隊(duì)伍教育管理工作。2016年全市社區(qū)黨委書記平均接受5次專題培訓(xùn)。其中，4次及以下者占53.1%，5—10次者占36.5%，10次及以上者占10.3%。這一定程度上增強(qiáng)了黨組織書記的履職意識(shí)和能力，但總體而言，現(xiàn)行的教育培訓(xùn)機(jī)制科學(xué)性不夠，不利于社區(qū)黨委書記業(yè)務(wù)能力的提升。

第一，培訓(xùn)方式“三多三少”。雖然社區(qū)黨委書記參與培訓(xùn)的次數(shù)不斷增多，但政府難以采取有效方法有針對(duì)性地進(jìn)行培訓(xùn)。一是課堂講授多、實(shí)地考察少。S市95.7%的社區(qū)黨委書記參與過上級(jí)黨委和政府組織的各類培訓(xùn)班，但僅有58.5%的社區(qū)黨委書記參與過調(diào)研，“請(qǐng)進(jìn)來”和“走出去”不平衡。比如，F(xiàn)區(qū)的YT社區(qū)，2016年全年接待考察團(tuán)156次，但沒有一次到其他社區(qū)參觀學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。二是理論灌輸多、經(jīng)驗(yàn)傳授少。S市93.3%的社區(qū)黨委書記參加了高校、黨校、社科院等專家、教授開展的專題講座，但這些講座多是理論知識(shí)傳輸，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。專題講座中也很少邀請(qǐng)擁有一線經(jīng)驗(yàn)的干部和業(yè)務(wù)骨干傳授社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)。三是傳統(tǒng)方法多、現(xiàn)代手段少。社區(qū)黨委書記培訓(xùn)方法主要以區(qū)黨委、街道基層黨校集中培訓(xùn)為重點(diǎn)，集中學(xué)習(xí)黨的理論、政策和相關(guān)文件等，現(xiàn)代手段應(yīng)用不夠。比如，全市參與網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程課堂的比例僅占35.6%，參與情景模擬培訓(xùn)者僅占11.9%。

第二，培訓(xùn)內(nèi)容“三重三輕”。一是內(nèi)容設(shè)計(jì)重普遍性、輕實(shí)際需求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前干部培訓(xùn)教學(xué)內(nèi)容體系框架安排重視普遍性，忽略社區(qū)干部的實(shí)際需求，不能完全按照社區(qū)黨委書記“干什么”和“缺什么”進(jìn)行培訓(xùn)。二是內(nèi)容選擇重理論、輕業(yè)務(wù)，重研究、輕應(yīng)用。部分培訓(xùn)以基礎(chǔ)理論、專業(yè)知識(shí)講授為主，聯(lián)系實(shí)際時(shí)熱衷于借鑒和比較國際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)本地社區(qū)的業(yè)務(wù)問題缺乏充分調(diào)查研究，教學(xué)內(nèi)容的針對(duì)性不強(qiáng)。

4.工作任務(wù)重，工作壓力大

第一，承擔(dān)超負(fù)荷、超權(quán)責(zé)的任務(wù)。問卷結(jié)果顯示，S市有38.2%的社區(qū)黨委書記認(rèn)為上級(jí)政府布置的工作任務(wù)非常重；不到5%的社區(qū)黨委書記認(rèn)為工作任務(wù)適中或較輕；56.2%的社區(qū)黨委書記對(duì)當(dāng)前工作任務(wù)不滿意。一年中最忙碌的事主要集中在抓安全生產(chǎn)（88%）、環(huán)境整治（44.2%）、維護(hù)穩(wěn)定（44.2%）和落實(shí)上級(jí)布置的任務(wù)（42.7%）。各級(jí)政府行政壓力的傳導(dǎo)，終端就是社區(qū)一級(jí)，基層事務(wù)千頭萬緒，“上面千條線，下面一根針”的傳統(tǒng)難題，始終困擾著基層。作為最基層的“一把手”，社區(qū)黨委書記幾乎承擔(dān)了所有責(zé)任。

第二，工作時(shí)間長，工作壓力大。社區(qū)的工作無法按照一天8小時(shí)、一周5天計(jì)算工作量，社區(qū)黨委書記幾乎24小時(shí)隨時(shí)待命。比如，在G區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)黨委書記的正常工作時(shí)間內(nèi)基本是在忙于參加各類會(huì)議，只有休息時(shí)間才能處理日常工作。35.1%的社區(qū)黨委書記對(duì)工作時(shí)間不太滿意，94%的社區(qū)黨委書記認(rèn)為當(dāng)前工作壓力比較大或非常大，22.6%的社區(qū)黨委書記經(jīng)常感受到工作讓自己身心俱疲。

5.管理存在缺失，監(jiān)督仍存在風(fēng)險(xiǎn)

第一，考核管理機(jī)制不完善，難以有效發(fā)揮激勵(lì)作用。一是考核標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)不合理。雖然制定了社區(qū)黨委書記考核辦法，但考核指標(biāo)不夠系統(tǒng)和完善，沒有充分考慮不同社區(qū)的基礎(chǔ)，存在考核標(biāo)準(zhǔn)、考核指標(biāo)“一般齊、一樣粗”的現(xiàn)象，導(dǎo)致考核結(jié)果不能準(zhǔn)確反映社區(qū)的工作內(nèi)容和工作績效。問卷結(jié)果顯示，21.7%的社區(qū)黨委書記認(rèn)為當(dāng)前考核機(jī)制有待進(jìn)一步改進(jìn)，62.6%的社區(qū)黨委書記認(rèn)為當(dāng)前考核指標(biāo)比較真實(shí)地反映了社區(qū)黨委書記的工作內(nèi)容，7.1%的社區(qū)黨委書記認(rèn)為最近一次考核結(jié)果與自己的實(shí)際工作績效存在較大差距。二是考核方法不完善。當(dāng)前考核方法以定性為主、定量為輔，以聘期考核為主、日?？己藶檩o。比如，在F區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，考核方法主要依賴于述職評(píng)議和座談匯報(bào)，對(duì)量化考評(píng)方法運(yùn)用不多；日?？己松?，考核頻率偏低，工作責(zé)任無法壓實(shí)。三是考核結(jié)果應(yīng)用不到位。部分街道未能將考核結(jié)果與績效獎(jiǎng)金等掛鉤，激勵(lì)作用不明顯。比如，F(xiàn)區(qū)部分街道在社區(qū)黨委書記考核結(jié)果運(yùn)用上區(qū)別較小，在考核獎(jiǎng)金上差距甚微，導(dǎo)致部分社區(qū)黨委書記產(chǎn)生“干好干壞一個(gè)樣”的心理，影響了社區(qū)黨委書記的工作干勁和工作實(shí)效。

第二，權(quán)力監(jiān)督存在疏漏。一是監(jiān)督制度有缺失。問卷結(jié)果顯示，S市還有22.4%的街道未建立社區(qū)黨委書記個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度，4.5%的街道未建立談心談話制度，7.7%的街道未建立社區(qū)黨委書記工作紀(jì)實(shí)和定期述職制度，11.5%的街道未建立社區(qū)黨委書記離任前后的經(jīng)濟(jì)審計(jì)制度。二是監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。部分社區(qū)黨委書記習(xí)慣于自律，對(duì)他律存在消極抵觸心理。比如，在G區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分社區(qū)黨委書記認(rèn)為監(jiān)督黨委書記的條框太多，限制了黨委書記權(quán)力的行使和作用的發(fā)揮。三是監(jiān)督合力不夠。多數(shù)區(qū)仍未建立嚴(yán)密的社區(qū)黨委書記監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，未建立廉政監(jiān)督員隊(duì)伍，未設(shè)立社區(qū)監(jiān)督聯(lián)絡(luò)站、社區(qū)紀(jì)委，未能深化社區(qū)黨委書記“八小時(shí)以外”的監(jiān)督管理。

6.晉升通道遇阻，退出機(jī)制不暢

雖然社區(qū)黨建標(biāo)準(zhǔn)文件出臺(tái)后社區(qū)黨委書記的待遇有所提升，按規(guī)定程序可以使用事業(yè)編制，但社區(qū)黨委書記的晉升和退出缺乏明確規(guī)范。

第一，晉升渠道不夠明確。87.8%的上級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)（區(qū)組織部門、街道書記、分管負(fù)責(zé)人等）認(rèn)為，很有必要進(jìn)一步拓展黨委書記的提升空間；但61.5%的社區(qū)黨委書記認(rèn)為晉升難度大。當(dāng)前S市各區(qū)對(duì)于黨委書記的晉升標(biāo)準(zhǔn)、程序等缺乏明確的制度設(shè)計(jì)和操作規(guī)范，84.2%的社區(qū)黨委書記愿意轉(zhuǎn)崗到上級(jí)部門任職，49.2%的社區(qū)黨委書記愿意跨社區(qū)流動(dòng)。但當(dāng)前社區(qū)黨委書記晉升到上級(jí)部門、跨社區(qū)流動(dòng)的通道尚未打通，職業(yè)成長存在障礙。

第二，退出機(jī)制不夠暢通。一方面，退出標(biāo)準(zhǔn)不明晰。社區(qū)黨委書記管理者認(rèn)為，當(dāng)前退出制度的主要問題在于缺乏完善的退出指標(biāo)體系（31.2%）和明確的退出標(biāo)準(zhǔn)（59.1%）。目前多數(shù)區(qū)未建立社區(qū)黨委書記調(diào)整退出機(jī)制實(shí)施辦法，缺乏退出操作細(xì)則。另一方面，社區(qū)一把手“固化”。調(diào)查結(jié)果顯示，S市社區(qū)黨委書記與居委會(huì)主任一肩挑比例達(dá)87.9%，社區(qū)黨委書記與工作站站長一肩挑比例達(dá)69.3%，黨委書記、居委會(huì)主任、工作站站長三職一肩挑比例達(dá)62.7%。從長遠(yuǎn)來看，這個(gè)群體相對(duì)“凝固”，他們一干就是很多年，有的直至退休。而與之相對(duì)應(yīng)，副站長、工作人員等的晉升則遙遙無期。

三、推動(dòng)城市社區(qū)黨委書記隊(duì)伍健康發(fā)展的對(duì)策

黨和政府應(yīng)該從社區(qū)黨委書記的選拔與培養(yǎng)、履職與保障、管理與監(jiān)督、晉升與退出四個(gè)方面采取有效措施，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨委書記隊(duì)伍的健康發(fā)展。

1.寬口徑選拔，全方位培養(yǎng)

第一，以選優(yōu)配強(qiáng)為標(biāo)準(zhǔn)拓展選拔渠道。目前，S市社區(qū)黨委書記的選拔采取了社區(qū)內(nèi)部選拔、機(jī)關(guān)選派和社會(huì)公開選拔三種方式，打通了面向社會(huì)公開選拔的通道。但采取公開選拔做法的目前只有兩個(gè)區(qū)，并且5年以上社區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)的限制條件也將很多優(yōu)秀人才拒之門外。黨和政府應(yīng)進(jìn)一步拓展社區(qū)黨委書記選拔的途徑：一是拓寬社區(qū)黨委書記來源渠道。除從社區(qū)工作人員中選拔和上級(jí)選派之外，還可以采取公開選聘的方式，從參加社區(qū)服務(wù)的志愿者、大學(xué)畢業(yè)生、駐區(qū)社區(qū)單位人員、轉(zhuǎn)業(yè)和退伍軍人中選拔政治素質(zhì)高、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、熱愛社區(qū)黨建的優(yōu)秀人才。二是探索社區(qū)第一書記轉(zhuǎn)任社區(qū)黨委書記的銜接機(jī)制。在尊重個(gè)人意愿和規(guī)范選拔流程的基礎(chǔ)上，對(duì)于一些工作能力突出、群眾口碑良好的社區(qū)第一書記，可以轉(zhuǎn)任為社區(qū)黨委書記，轉(zhuǎn)任后保留其原有的機(jī)關(guān)人員身份待遇以及晉升提任通道。三是統(tǒng)籌做好社區(qū)黨委書記后備隊(duì)伍的選拔培養(yǎng)。要高度重視社區(qū)黨委書記隊(duì)伍老化現(xiàn)象，通過組織篩選、群眾推薦等形式，盡快建立一支德才兼?zhèn)洹?shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理的社區(qū)黨委書記后備干部隊(duì)伍。

第二，以能力提升為導(dǎo)向重塑培養(yǎng)體系。當(dāng)前亟待加強(qiáng)社區(qū)黨委書記的政治領(lǐng)導(dǎo)能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、貫徹執(zhí)行能力和群眾工作能力。目前的教學(xué)體系難以全面提升上述能力，所以，政府應(yīng)堅(jiān)持以培養(yǎng)社區(qū)黨委書記的核心能力為基本導(dǎo)向，重構(gòu)培養(yǎng)體系，從增進(jìn)培訓(xùn)的及時(shí)性、針對(duì)性和實(shí)用性的角度出發(fā)，改革現(xiàn)有培訓(xùn)體系，全方位提升社區(qū)黨委書記的能力素質(zhì)。一是加強(qiáng)社區(qū)黨委書記教育培訓(xùn)的統(tǒng)籌規(guī)劃。堅(jiān)持把社區(qū)黨委書記培訓(xùn)納入年度干部培訓(xùn)計(jì)劃，明確培訓(xùn)重點(diǎn)任務(wù)，科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)課程，加強(qiáng)構(gòu)建政治理論培訓(xùn)、社區(qū)治理能力培訓(xùn)、社區(qū)治理實(shí)務(wù)培訓(xùn)等有機(jī)結(jié)合的培訓(xùn)體系。二是完善培訓(xùn)教學(xué)模式。積極探索新型培訓(xùn)方式，建立市內(nèi)跨區(qū)域和跨省市的交流學(xué)習(xí)機(jī)制，定期組織社區(qū)黨委書記到先進(jìn)典型社區(qū)調(diào)研考察，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)和案例觀摩，在經(jīng)驗(yàn)交流中提升能力。三是創(chuàng)新培訓(xùn)內(nèi)容。改變以往單純把專家教授“請(qǐng)進(jìn)來”的模式，將“干什么學(xué)什么”與“缺什么補(bǔ)什么”結(jié)合起來，針對(duì)社區(qū)黨委書記工作過程中面臨的問題和實(shí)際需求，從信息、國土、建設(shè)、信訪等職能部門選拔一批基層經(jīng)驗(yàn)豐富的業(yè)務(wù)骨干，開設(shè)智慧黨建”“安全生產(chǎn)”“綜治維穩(wěn)”“環(huán)境整治”等核心課程，切實(shí)提升培訓(xùn)效果。

2.聚焦主業(yè)主責(zé)，健全保障機(jī)制

第一，聚焦主業(yè)主責(zé)，延伸權(quán)責(zé)清單。社區(qū)黨委書記履職可以參照權(quán)力清單制度，加快制定完善三張清單：黨建責(zé)任清單、社區(qū)工作清單和黨群服務(wù)清單。明確履職承諾、任期目標(biāo)考核等權(quán)責(zé)事項(xiàng)，促使社區(qū)黨委書記對(duì)照清單突出重點(diǎn)地開展工作。一是黨建責(zé)任清單。涵蓋社區(qū)黨委書記抓黨建的責(zé)任重心和工作要點(diǎn)，明確開展好組織生活、管理好支部黨員、發(fā)展好黨員隊(duì)伍、打造基層黨建特色品牌的工作要求。二是社區(qū)工作清單。明確社區(qū)黨委書記在社區(qū)治理中的權(quán)責(zé)范圍，包括社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)平安建設(shè)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)自治等。三是黨群服務(wù)清單。突出社區(qū)黨委書記在開展黨群服務(wù)重心工作、制度化聯(lián)系群眾、幫扶困難群眾中的具體要求。

第二，完善保障機(jī)制，增添工作動(dòng)力。一是明確社區(qū)黨委書記事業(yè)單位待遇的各項(xiàng)配套政策，落實(shí)社區(qū)黨委書記事業(yè)編制的使用，凸顯社區(qū)黨委書記相對(duì)于股份公司董事長而言在政治待遇上的優(yōu)越性。二是針對(duì)社區(qū)黨委書記兼職居委會(huì)主任后工作量較大的問題，建議在兼任的居委會(huì)中設(shè)置常務(wù)副主任，由常務(wù)副主任具體負(fù)責(zé)居委會(huì)的日常管理事務(wù)。三是注重人文關(guān)懷，適當(dāng)增加心理疏導(dǎo)課程，有針對(duì)性地為社區(qū)黨委書記講授心理調(diào)適的相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)，及時(shí)疏導(dǎo)心理郁積，緩解心理壓力。

3.嚴(yán)格考核評(píng)價(jià)，強(qiáng)化過程監(jiān)督

第一，強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)，明確獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。一是完善考核評(píng)價(jià)制度。政府應(yīng)出臺(tái)《社區(qū)黨委書記管理制度》，從制度上明確社區(qū)黨委書記的崗位職責(zé)、工作內(nèi)容、獎(jiǎng)懲機(jī)制和監(jiān)督考評(píng)機(jī)制；重點(diǎn)圍繞社區(qū)黨建、社區(qū)治理、黨群服務(wù)清單、廉潔自律等內(nèi)容，統(tǒng)一制定社區(qū)黨委書記的量化考核指標(biāo)體系；由街道按照定性評(píng)價(jià)與定量考核相結(jié)合，民主測(cè)評(píng)與組織考核相結(jié)合，經(jīng)常性考察、年度考核和聘期目標(biāo)考核相結(jié)合的方式，開展考核工作。二是突出考核結(jié)果的運(yùn)用?？己瞬块T及時(shí)對(duì)考核情況梳理匯總，并以書面形式統(tǒng)一反饋給社區(qū)，督促社區(qū)黨委書記認(rèn)真梳理在自己查擺、上級(jí)點(diǎn)評(píng)和群眾評(píng)議中存在的突出問題，列出問題清單，制定整改措施，逐項(xiàng)抓好落實(shí)。結(jié)合目標(biāo)管理和考核評(píng)議的情況，對(duì)成績突出的按規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，與個(gè)人年終獎(jiǎng)金、評(píng)先評(píng)優(yōu)、使用事業(yè)編制等掛鉤；對(duì)考核評(píng)議較差的進(jìn)行批評(píng)教育，誡勉談話，責(zé)令改正；對(duì)個(gè)別問題嚴(yán)重不能勝任崗位要求或不能履行競(jìng)選承諾的及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，真正做到“能者上、平者讓、庸者下”。

第二，貫通監(jiān)督權(quán)力鏈條，彌補(bǔ)監(jiān)督漏洞。S市社區(qū)黨建標(biāo)準(zhǔn)化文件出臺(tái)之后，社區(qū)黨委書記集社區(qū)工作站站長、居委會(huì)主任、股份公司監(jiān)事長等多重身份于一身，掌握著人事安排權(quán)、事項(xiàng)決定權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)保障權(quán)和管理監(jiān)督權(quán)。伴隨社區(qū)黨委書記權(quán)力的增加，如何強(qiáng)化監(jiān)督成為管理的重要環(huán)節(jié)。除了個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度、談話談心、工作紀(jì)實(shí)與述職、經(jīng)濟(jì)審計(jì)制度之外，還應(yīng)強(qiáng)化任中監(jiān)督與日常監(jiān)督。一是明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，完善規(guī)則。梳理社區(qū)黨委書記廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，重點(diǎn)圍繞社區(qū)干部人事任免、重大事項(xiàng)決策、社區(qū)財(cái)務(wù)支出、民生微實(shí)事的選題等重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)權(quán)力運(yùn)行流程，構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。二是推進(jìn)公開，接受群眾監(jiān)督。全面推廣社區(qū)事務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開和黨務(wù)公開，接受黨員群眾監(jiān)督。三是強(qiáng)化紀(jì)檢，接受組織監(jiān)督。各地社區(qū)可參照北京的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立社區(qū)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，配備社區(qū)紀(jì)檢委員，深化社區(qū)黨委書記的日常監(jiān)督。

4.暢通晉升通道，健全退出機(jī)制

第一，暢通上升渠道，促進(jìn)橫向流動(dòng)。一方面，政府可制定出臺(tái)崗位晉升辦法，選拔連續(xù)三年考核名列前茅、文化程度高、年齡較小的社區(qū)黨委書記掛職街道和區(qū)級(jí)職能部門，符合提任條件的，可提拔任職。街道集中換屆選拔干部及招錄公務(wù)員時(shí)，可以面向社區(qū)黨委書記預(yù)留一定比例的職數(shù)，實(shí)行定向提拔，確保優(yōu)秀社區(qū)黨委書記得到提拔。另一方面，政府可出臺(tái)社區(qū)黨委書記橫向流動(dòng)辦法，采用區(qū)內(nèi)流動(dòng)和跨區(qū)流動(dòng)相結(jié)合，鼓勵(lì)跨區(qū)交流和調(diào)動(dòng)。

第二，健全退出機(jī)制，完善實(shí)施辦法。積極探索不合格社區(qū)黨委書記退出機(jī)制，以所在社區(qū)年終考核排名和群眾評(píng)議滿意率作為考核考察的主要依據(jù)，對(duì)任職期間違法亂紀(jì)以及連續(xù)考核排名末位的實(shí)行退出機(jī)制。明確重大工作失誤追責(zé)機(jī)制，依據(jù)責(zé)任大小確定懲處機(jī)制，減薪、降職降級(jí)直至退出社區(qū)黨委書記一職。

注釋

①2017年的調(diào)查中，調(diào)查組在全市645個(gè)社區(qū)中，共發(fā)放問卷（社區(qū)黨委書記）問卷645份，因8個(gè)社區(qū)黨委書記空缺或退休，所以回收有效問卷637份，有效回收率為98.7%。發(fā)放社區(qū)黨委書記上級(jí)管理者（區(qū)組織部門領(lǐng)導(dǎo)、街道書記）問卷156份，回收有效問卷156份，有效回收率100%。

②蘇文蘋等：《云南民族地區(qū)村（社區(qū)）基層黨組織建設(shè)中存在的問題及對(duì)策研究——基于511名村（社區(qū)）黨組織書記學(xué)員的調(diào)查》，《經(jīng)濟(jì)師》2015年第1期。

③南京棲霞區(qū)社區(qū)黨委書記的年齡結(jié)構(gòu)是：30—40歲占8%，40—50歲占42%，50—60歲占42%。參見中共棲霞區(qū)委黨校課題組：《村（社區(qū)）黨組織書記履職能力提升研究》，《中共南京市委黨校學(xué)報(bào)》2013年第4期。

④唐斌堯：《城市社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第5期。

⑤賈志科：《社區(qū)工作者隊(duì)伍結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀、問題與對(duì)策——基于南京市54個(gè)社區(qū)的實(shí)證研究》，《中州學(xué)刊》2015年第3期。

責(zé)任編輯：浩 淼 思 齊