侯慶斌

(上海大學(xué) 歷史系，上海 200444)

自晚清開埠以來，上海逐漸形成一市三治的行政格局。其中華界市政管理延續(xù)了官紳合作的模式。地方官負責(zé)治安和稅收，并允許士紳和商人提供公共服務(wù)。*參見劉石吉：《明清時代江南市鎮(zhèn)研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1987年，第120～127頁。[美]林達·約翰遜：《上海：一個正在崛起的江南港口城市，1683～1840》，參見[美]林達·約翰遜編，成一農(nóng)等譯：《帝國晚期的江南城市》，上海：上海人民出版社，2005年，第208～220頁；周青松：《上海地方自治研究(1905～1927)》，上海：上海社會科學(xué)院出版社，2005年。上海租界有別于華界，由外國領(lǐng)事和僑民負責(zé)日常事務(wù)。目前有關(guān)上海城市管理的研究有以下三類：一是從器物和技術(shù)層面考察市政設(shè)施的現(xiàn)代化；*馬長林編：《上海的租界》，天津：天津教育出版社，2009年；馬長林編：《上海公共租界城市管理研究》，上海：中西書局，2011年。二是以警政和衛(wèi)生防疫為對象，展現(xiàn)租界中西方城市管理理念和機構(gòu)的移植；*張彬：《上海英租界巡捕房制度及其運作研究》，上海：上海人民出版社，2013年；彭善民：《公共衛(wèi)生與上海都市文明》，上海：上海人民出版社，2007年；Kerrie MacPherson, A Wilderness of Marshes : the Origins of Public Health in Shanghai, 1843-1893 (Lanham : Lexington books, 1987) ；Anne Glaise, L’Evolution Sanitaire et Médicale de la Concession Fran?aise de Shanghai entre 1850 et 1950, thèse de doctorat (Université Lumière Lyon, 2005)。三是從城市功能的角度，研究租界中的城市規(guī)劃。*陸燁：《宜居城市的管理：以上海法租界中部地區(qū)為中心》，《社會科學(xué)》2011年第12期；練育強：《城市、規(guī)劃、法制：以近代上海為個案的研究》，北京：法律出版社，2011年。本文所討論的“城市治理”不同于一般意義上的城市管理，而是強調(diào)城市管理中的法制因素。以往研究多以公共租界為中心，如劉文楠注意到西方法律觀念和租界衛(wèi)生治理的內(nèi)在聯(lián)系，著重考察英美法傳統(tǒng)中的“妨害”概念對上海公共租界衛(wèi)生行政的影響。*劉文楠：《治理“妨害”：晚清上海工部局市政管理的演進》，《近代史研究》2014年第1期。限于史料，學(xué)界有關(guān)晚清上海法租界的研究相對滯后。不可否認，上海公共租界和法租界的城市治理存在一定的相似性，但兩個租界的市政立法分別受到普通法和大陸法的影響，法律移植的過程各異。此外，已有研究對市政法規(guī)的實際效果缺乏深入討論，無法揭示租界立法、司法與城市治理三者間的有機聯(lián)系。本文以頗具特色的違警罪作為切入點，探討法租界城市治理中的法律移植、制度設(shè)計和司法實踐，進而檢討違警司法在租界城市治理中的得失。

1810年《法國刑法典》中，違警罪被首次納入西方成文法，構(gòu)成大陸法系中一類獨特的刑事違法范疇。該法典第四卷規(guī)定了違警行為的種類和量刑標準。狹義的違警罪指違反警察管理法規(guī)的行為，廣義的違警罪包括妨害公共安全和秩序，并受到法律法規(guī)制裁的一般行為。違警罪的出現(xiàn)對法國市政立法起到指導(dǎo)作用，違警司法遂成為城市日常治理的核心。本文首先追溯違警罪在法國刑法中出現(xiàn)的思想背景及其司法制度，繼而考察法國領(lǐng)事將違警罪引入法租界，進而建立以市政法規(guī)、巡捕房和會審公廨為核心的違警司法體系的經(jīng)過。最后，本文還將以違警案件的數(shù)量和違警罪量刑為考察對象，評估違警司法在租界城市治理中的實際效果。

一、 19世紀法國本土的違警罪及其司法體系

17世紀的歐洲，公共管理和近代城市的出現(xiàn)相伴而生。城市治理主要采取一種依據(jù)法規(guī)進行主動干預(yù)的模式(mode réglementaire)，以應(yīng)對人口增長、流動性增加和經(jīng)濟發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。*⑧ [法]?？轮?，錢翰等譯：《安全、領(lǐng)土與人口》，上海：上海人民出版社，2010年，第304～305、299～302頁。違警罪便出現(xiàn)于這一背景之下。舊制度時期，法國地方官就開始審理市鎮(zhèn)違警案(infractions de police municipale)，但違警罪并未寫入刑法典中。當(dāng)時的法國刑法將違法行為分為輕罪(petit crime)和重罪(grand crime)。法國大革命之后，1810年《法國刑法典》將刑事違法行為分為違警罪(contravention)、輕罪(délit)和重罪(crime)。*1810年《法國刑法典》主體部分一直適用至1994年2月28日。

這種罪分三類的立法原則首先受到意大利法學(xué)家貝卡利亞的影響。18世紀法國啟蒙思想家對本國刑事司法系統(tǒng)批評尤多，矛頭直指誤判、冤案和濫刑。*[法]卡斯東·斯特法尼著，羅結(jié)珍譯：《法國刑法總論精義》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1998年，第77、78～79頁。貝卡利亞繼承了孟德斯鳩和百科全書派的觀點。在1764年出版的《論犯罪與刑罰》一書中，他提出刑事司法的兩項重要原則：一是罪刑法定原則，即法典中沒有禁止的行為均不得視為犯罪；二是刑罪相適應(yīng)原則，即根據(jù)違法行為的性質(zhì)，設(shè)置相應(yīng)的刑罰等級以示區(qū)別，保障懲罰的必要性和公正性。*[意]切薩雷·貝卡利亞著，黃風(fēng)譯：《論犯罪與刑罰》，北京：中國方正出版社，2003年，第10～11頁。這兩項原則得到法國刑事法院的積極響應(yīng)，推動了法國公權(quán)力機關(guān)的改革。*[法]卡斯東·斯特法尼著，羅結(jié)珍譯：《法國刑法總論精義》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1998年，第77、78～79頁。較之舊制度時期的法國刑法，1810年《法國刑法典》規(guī)定：“任何違警罪、任何輕罪、任何重罪，均不得處以其實施之前法律未明文規(guī)定的刑罰?！?Code pénal de l’empire fran?ais (Paris: L’Imprimerie Impériale, 1810) 1.同時，《法國刑法典》針對違警罪、輕罪和重罪，設(shè)置不同的刑罰種類和量刑區(qū)間以防止濫刑。除此之外，將違警罪納入刑法典與歐洲國家中警察(police)權(quán)力的上升密切相關(guān)。在歐洲近代早期，police一詞并非專指警務(wù)人員，而是泛指市鎮(zhèn)公共管理中的各類官員。police伴隨封建制而生，保留了大量行政職能。17世紀后期，法國出現(xiàn)了“警察學(xué)”，旨在討論治理國家的理論與技術(shù)。police的種類繁多且職權(quán)甚廣，除抓捕罪犯外，還負責(zé)管理公共衛(wèi)生、街道交通、社會救濟、管制物價、約束居民日常行為(如禁止衣著奢侈、禁止鋪張浪費)等。*[法]?？轮?，錢翰等譯：《安全、領(lǐng)土與人口》，上海：上海人民出版社，2010年，第304～305、299～302頁。法國大革命期間，隨著地方自治程度的加強和市政機構(gòu)權(quán)力的擴張，police在城市治理中的地位愈發(fā)重要。*Georges Duby (ed.), Histoire de la France urbaine: la ville de l’ge industriel (Paris : Editions du Seuil, 1983) 544.?？聦olice的出現(xiàn)視為國家治理技術(shù)發(fā)展中的重要階段。封建制瓦解和宗教革命是警察學(xué)興起的背景，國家理性不必服從于基督教教義或是某種超驗宇宙論，而是轉(zhuǎn)向國家利益本身。*Graham Burchell, Colin Gordon and Peter Miller (eds.), Foucault Effect: Studies in Gouvernmentality with two lectures by and an interview with Michel Foucault (Chicago: University of Chicago Press, 1991) 10-14.隨著法律法規(guī)的健全，police的權(quán)力從公領(lǐng)域向私領(lǐng)域滲透，國家對社會的控制也日益加深。*Ulrich Br?ckling, Susanne Krasmann and Thomas Lemke (eds.), Gouvernmentality : Current Issues and Future Challenges (NewYork : Routledge, 2011) 4.

增設(shè)違警罪的意義在于，根據(jù)違法行為的危害性，通過差異化量刑區(qū)分一般違法行為和犯罪行為。違警罪在法國法典中由受刑種類所定義?！斗▏谭ǖ洹返?款規(guī)定：“凡施以違警罪刑罰(peine de police，也譯作治安刑)的違法行為皆屬違警罪?！?Code pénal de l’empire fran?ais (Paris : L’Imprimerie Impériale, 1810) 1.違警罪刑罰包括罰金(1～15法郎)和監(jiān)禁(1～5天)，共有三級，對應(yīng)不同的罰金數(shù)額和監(jiān)禁時間。《法國刑法典》第471至483款劃定違警行為的范圍，涉及公共治安、交通秩序、街頭商販、公序良俗等?？梢娺`警罪刑罰中的“police”一詞并沒有褪去它自17世紀以來所包含的社會治理的意味。該法典第484款還補充規(guī)定：“凡現(xiàn)有刑法典沒有涉及到的行為，而有專門的法律(loi)法規(guī)(règlement)加以約束，那么法庭將遵守這些法律法規(guī)?！?同上書，參見第78頁。此處的“法規(guī)”指由執(zhí)法機關(guān)頒布的地方行政法規(guī)，不同于中央立法機關(guān)通過投票批準實施的法律。行政法規(guī)在懲罰違法行為時需服從《法國刑法典》中違警罪的量刑標準。*Pierre Pactet et Georges Vedel, Institutions politiques : Droit constitutionnel (Paris : Maison et Cie, 1968) 603.違警案件應(yīng)由地方刑事法院系統(tǒng)中的違警法庭審理，但在司法實踐中，大部分違警行為并不一定開庭審理，而是經(jīng)行政程序進行懲處。*[法]卡斯東·斯特法尼著，羅結(jié)珍譯：《法國刑法總論精義》，第184、25～27頁。違警行為刑罪化是19世紀大陸法系中的特色。有批評者指出，從違警行為的性質(zhì)和違警罪刑罰的種類上看，違警罪似乎不足以納入刑事違法行為的范疇。將違警罪納入刑法典，混淆了行政執(zhí)法和刑事司法的界限。不過，也有學(xué)者強調(diào)違警行為刑罪化的積極意義在于國家創(chuàng)造了一種阻滯犯罪的機制，通過懲治輕微違法行為，防止其發(fā)展為嚴重犯罪，客觀上擴大了社會治理的范圍。*[法]卡斯東·斯特法尼著，羅結(jié)珍譯：《法國刑法總論精義》，第184、25～27頁。

簡而言之，19世紀的法國城市治理中，《法國刑法典》和地方市政法規(guī)共同構(gòu)成了裁定違警罪的法律依據(jù)，并由地方法院、警察和市鎮(zhèn)議會等執(zhí)法機構(gòu)監(jiān)督實施。17世紀末以來，普通法中同樣存在違警罪(police offense)。違警罪在大陸法與普通法中的立法原理完全不同。英國的違警罪源自普通法中的“妨害”(nuisance)概念。妨害指那些給不動產(chǎn)或個人健康造成“傷害、不便和損失”的行為。治理妨害旨在維護私人業(yè)主的權(quán)益。*William Blackstone, Commentaries on the Laws of England (Vol. III) (Oxford: Clarendon Press, 1775) 222.普通法中妨害的概念非常模糊，且針對妨害行為缺乏明確的懲罰標準。違警罪的范圍完全依據(jù)地方行政的實際需要而設(shè)。19世紀以來，妨害概念演變?yōu)橛姓⒎ǖ乃枷雭碓?，衍生出《妨害消除法》等一系列專門法規(guī)。由于歐陸與英美在立法傳統(tǒng)上的差異，19世紀普通法中尚無違警司法的一般原則和統(tǒng)一的違警罪量刑標準。與之相比，大陸法系中的違警罪是三大刑事違法范疇之一。1810年《法國刑法典》第四卷中詳細規(guī)定了違警罪的定義、違警行為的種類及其對應(yīng)的刑罰標準。大陸法中違警罪的出現(xiàn)，與消除妨害并無直接關(guān)系，而是從懲罰的合理性和必要性方面，將違警罪與其他刑事重罪加以區(qū)別，進而成為市政立法的主要參考。

二、 法租界違警司法體系的建立與市政立法的演進

中國傳統(tǒng)立法中沒有“違警罪”或相應(yīng)的違法范疇。清律將現(xiàn)代意義上的刑事訴訟分為州縣自理的輕罪案件和需要逐級審轉(zhuǎn)復(fù)核的重罪案件。盡管清代地方行政中沒有市政立法的觀念，*[美]約翰·瓦特：《衙門與城市行政管理》，參見[美]施堅雅編，葉光庭等譯：《中華帝國晚期的城市》，北京：中華書局，2000年，第439～451頁。但不可否認，清律中確實存在一些與現(xiàn)代意義上的城市管理相關(guān)的法條，如《刑律·人命·車馬殺傷人》規(guī)定：“凡無故于街市、鎮(zhèn)店馳驟車馬，因而傷人者，減凡斗傷一等。”*田濤、鄭秦點校：《大清律例》，北京：法律出版社，1999年，第437、617頁。又如《工律·河防·侵占街道》規(guī)定：“凡侵占街巷通路而起蓋房屋及其圍圃者，杖六十，各令(拆毀修筑)復(fù)舊。其(所居自己房屋)穿墻而出穢污之物于街巷者，笞四十。(穿墻)出水者，勿論?！?田濤、鄭秦點校：《大清律例》，北京：法律出版社，1999年，第437、617頁。其他法條中也不乏嚴懲違反儒家禮教和社會公益的行為，但面對城市管理的復(fù)雜性，這些有限的法律和條例仍顯不足。*[美]西比勒·范·德·斯普倫克爾：《城市的社會管理》，參見[美]施堅雅編，葉光庭等譯：《中華帝國晚期的城市》，第733頁。

19世紀40年代列強在上海相繼開辟租界。起初，英美租界中的外國僑民成立道路碼頭委員會，負責(zé)租界中的日常管理和市政建設(shè)。1854年之后英美領(lǐng)事成立工部局，履行市政管理職責(zé)。法租界創(chuàng)立之初，一切事務(wù)均由法國領(lǐng)事處理，無專門的市政管理機構(gòu)。1853至1854年小刀會占據(jù)上?？h，清政府無力保護租界。法國領(lǐng)事勢單力薄，不得不接受英美領(lǐng)事的建議，由工部局臨時統(tǒng)一管理三國租界。這期間，由于法國領(lǐng)事與英美領(lǐng)事對小刀會的態(tài)度不同，雙方的合作很快名存實亡。法國領(lǐng)事愛棠在1854年12月30日寫給外交部的信中指出，英美領(lǐng)事無意保護法國人的利益，最佳策略是維持法租界的獨立性。*[法]梅朋、傅立德著，倪靜蘭譯：《上海法租界史》，上海：上海譯文出版社，1983年，第220、419～420頁。此外，小刀會和太平天國運動相繼禍及江南地區(qū)，大量難民涌入租界，導(dǎo)致市政管理的壓力陡增。清政府無暇顧及租界事務(wù)，外國領(lǐng)事借機不斷蠶食上海地方政府在租界中的行政權(quán)和司法權(quán)，將清政府的勢力排除在租界城市治理之外。捍衛(wèi)租界獨立性并應(yīng)對華洋雜居的復(fù)雜局面構(gòu)成法租界市政立法的背景。

1856年法租界巡捕房成立。1859年法國領(lǐng)事敏體尼公布違警章程，并設(shè)立違警裁判所審理違反警務(wù)章程的行為，違警司法體系初具雛形。*史梅定編：《上海租界志》，上海：上海社會科學(xué)院出版社，2001年，第18頁。法方此舉并未招致清政府的反對。究其原因，誠如法國領(lǐng)事在回顧租界歷史時所言，“租界中的違警行為在清代法律中不屬于違法行為”。*Note sur la cour mixte fran?aise par G. Soulié décembre 1905，法國外交部檔案館南特分館，檔案號：635PO/A/ 164。中法雙方在立法和城市管理中的差異有利于法國領(lǐng)事獨攬違警案件的審判權(quán)。

19世紀60年代法國領(lǐng)事籌立公董局。公董局相當(dāng)于市議會，由法國領(lǐng)事主持，成員以法國商人為主，在城市管理中兼具立法和行政的雙重職能。1866年《法租界公董局組織章程》草案第14款規(guī)定法國領(lǐng)事有權(quán)審理違警案件。1869年9月，英美德三國領(lǐng)事承認該章程的有效性，至此法國領(lǐng)事對法租界內(nèi)違警案件的審判權(quán)得到各方認可。*[法]梅朋、傅立德著，倪靜蘭譯：《上海法租界史》，上海：上海譯文出版社，1983年，第220、419～420頁。同年10月，法國領(lǐng)事頒布《公董局警務(wù)路政章程》(以下簡稱《警務(wù)章程》)。這是法租界最基本的市政法規(guī)，它確定了違警罪的范圍，并由巡捕房監(jiān)督執(zhí)行。此外，法租界會審公廨成立于1869年4月，由上海道臺和法國領(lǐng)事的代表會同審理租界中華人為被告的各類訴訟。法國領(lǐng)事將已有的違警裁判所并入其中，會審公廨便成為違警案件的審判機構(gòu)。至此以《警務(wù)章程》、巡捕房和會審公廨為核心的違警司法體系初步形成。

基于普通法中治理妨害的觀念，公共租界當(dāng)局建立了與法租界類似的違警司法體制。1854年，英美領(lǐng)事簽署頒布的《土地章程》第9款中已經(jīng)將違章建筑、堆放危險品、堵塞道路、肆意喧鬧等事項歸為“惹厭之事”(nuisance)，違者處以5～25元不等的罰款。*Land Regulations for the Foreign Settlement of Shanghai (Shanghai : The North-China Daily News & Herald Ltd., 1932) 10；中文版參見史梅定主編：《上海租界志》，第685頁。1866年英美領(lǐng)事修訂《土地章程》，增加42條附律(by-laws)，將治理妨害的目標進一步精細化，構(gòu)成了公共租界市政法規(guī)的主體。*蒯世勛等：《上海公共租界史稿》，上海：上海人民出版社，1980年，第446頁。截至1869年，公共租界內(nèi)同樣形成以市政法規(guī)、巡捕房和會審公廨為核心的違警司法體系。上海租界兩個違警司法制度的差異表現(xiàn)在執(zhí)法過程中的華洋權(quán)力結(jié)構(gòu)不同。公共租界工部局由英美僑民組成，不隸屬于任何國家。它有立法權(quán)和行政權(quán)，并兼管巡捕房。公共租界會審公廨的法官由上海道臺和外國領(lǐng)事的代表組成，原則上以中方讞員為主，外國陪審為輔。這種違警司法體制受制于工部局、外國領(lǐng)事和中方讞員三方，一定程度上影響了違警審判的效率。例如，公共租界會審公廨中方讞員視違警罪為不甚重要的小事，常在審判時替華人被告求情，最終減免他們的懲罰，或是采用寬容和教化的態(tài)度來對違章者進行訓(xùn)誡，無法起到懲治和救濟的作用。*參見劉文楠：《治理“妨害”：晚清上海工部局市政管理的演進》，《近代史研究》2014年第1期。反觀法租界，自19世紀60年代末，公董局和巡捕房直接聽命于法國領(lǐng)事。不僅如此，法租界會審公廨的法國陪審比公共租界會審公廨的外國陪審擁有更多特權(quán)，它的地位高于中方讞員，在司法審判中占據(jù)主導(dǎo)地位。*參見張銓：《上海法租界會審公廨》，《史林》1994年第2期。1869年，英美等國領(lǐng)事和上海道臺頒布《上海洋涇浜設(shè)官會審章程》(簡稱《會審章程》)，建立了公共租界會審公廨。該法院有權(quán)審理洋人為原告華人為被告的華洋訴訟、華人之間的民刑訴訟以及租界內(nèi)的違警案件。同年，上海道臺與法國領(lǐng)事議定《法租界會審協(xié)議》，規(guī)定法租界會審公廨不受《會審章程》的約束，同時還規(guī)定凡《會審章程》賦予外國領(lǐng)事的權(quán)力，法國領(lǐng)事同樣享有。事實上造成法國領(lǐng)事在法租界會審公廨的日常司法中擁有極大的話語權(quán)。參見《上海外事志》編輯室編：《上海外事志》，上海：上海社會科學(xué)院出版社，1999年，第131頁。法國領(lǐng)事的專權(quán)保障了違警司法體制的高效運轉(zhuǎn)。

法租界的市政立法原則上適用于全體居民，但是由于外國僑民享有領(lǐng)事裁判權(quán)，不受會審公廨的管轄。加之租界內(nèi)華人遠多于外國人，所以市政立法主要針對華人居民而設(shè)。1869年版《警務(wù)章程》共計31款：第一類為道路交通類(9款)，如限制車速、不得阻塞交通、不得隨意挖掘路面等。第二類針對店鋪和流動商販(6款)，如規(guī)定招牌的高度、營業(yè)時間、定期檢查旅館客棧的住宿登記簿等。第三類涉及公共安全(5款)，如禁止攜帶兇器上街、不得非法儲存易燃品等。第四類關(guān)乎公序良俗(3款)，如禁止妓女在街頭聚集、禁止有傷風(fēng)化的著裝、禁止售賣淫穢品。*史梅定編：《上海租界志》，第712～714、714頁。法國領(lǐng)事移植違警罪時深受法國本土法律傳統(tǒng)的影響。通過比對可知，以上23款內(nèi)容完全照搬自1810年《法國刑法典》中與違警罪相關(guān)的法條。例如：《警務(wù)章程》第20款規(guī)定：“不準將石塊、硬物或垃圾任意向行人投擲或拋入他人的住房、住宅、柵欄或花園內(nèi)。”該款與《法國刑法典》第475款第8條正文相同；*⑤ Code pénal de l’empire fran?ais (Paris : L’Imprimerie Impériale, 1810) 75；史梅定編：《上海租界志》，第713、714頁。《警務(wù)章程》第28款規(guī)定：“客棧、旅館以及帶家具的住房出租人均應(yīng)及時和全面地在專用的登記簿上將下列情況作好登記：住宿者的姓名、人數(shù)、常住地址、住入日期、離開日期等?！痹摽钆c《法國刑法典》第475款第2條完全一致。⑤

在《警務(wù)章程》其余8款中，法國領(lǐng)事在移植法國刑法時，針對法租界內(nèi)華洋雜居的實際情況，做出相應(yīng)調(diào)整。其中，與乞丐治理和衛(wèi)生治理相關(guān)的條款最具代表性。乞丐和流民之間并無清晰的界限，構(gòu)成社會不穩(wěn)定因素。清政府試圖將乞丐和流浪者納入保甲制度，由官府登記監(jiān)管，但由于保甲制度逐漸廢弛，所以清代地方官主要依賴地方幫會管理乞丐，政府僅僅起到監(jiān)督作用。*[美]盧漢超：《叫街者：中國乞丐文化史》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012年，第122～150頁。在西方，工業(yè)革命之后，乞討和流浪才被視為非法行為。舊制度時期，路易十四曾試圖通過發(fā)放許可證來區(qū)分真正需要救濟的窮乞丐和有犯罪傾向的流浪漢，但是收效甚微。*Thomas McStay Adams, Bureaucrats and Beggars : French Social Policy in the Age of the Enlightenment (Oxford : Oxford University Press, 1991) 136～142.1810年《法國刑法典》中將乞討(mendicité)和流浪(vagabondage)歸為輕罪(délit)，違法性質(zhì)重于違警罪?！斗▏谭ǖ洹返?74款和第275款規(guī)定，若行乞者身體強壯，或是貧弱乞丐執(zhí)意乞討，拒絕進入政府的收容所，那么該乞丐將被處以一個月到兩年不等的監(jiān)禁。*Code pénal de l’empire fran?ais (Paris : L’Imprimerie Impériale, 1810) 42.第276款中規(guī)定，若乞丐偽造創(chuàng)傷或疾病并暴露于人時，將被處以六個月以上兩年以下的監(jiān)禁。*Code pénal de l’empire fran?ais (Paris : L’Imprimerie Impériale, 1810) 42.華洋雜居的局面形成后，乞丐的管理是法租界城市中的頑疾。警務(wù)處年報顯示，乞丐中不乏犯罪嫌疑人。即便與犯罪行為無涉，這些為數(shù)眾多的乞丐被巡捕房描述為“衣衫襤褸”、“污穢”和“令人作嘔”之人，影響了城市的面貌。*Rapport sur le service de la Garde Municipale pour l’année 1893，法國外交部檔案館南特分館，檔案號：635PO/C/284，第5頁。乞丐們寄居在上?？h，白天進租界乞討，晚上回城過夜，這種流動性增加了管理的難度。*Rapport sur le service de la Garde Municipale pour l’année 1894，法國外交部檔案館南特分館，檔案號：635PO/C/285，第5頁。晚清法租界監(jiān)獄容量有限，嚴格移植法國刑法對乞丐實施監(jiān)禁刑并不現(xiàn)實?！毒瘎?wù)章程》第26款規(guī)定：“捕房人員有權(quán)不讓乞丐在馬路上乞討，尤其是那些為了贏得過路人的憐憫，故意將潰爛的創(chuàng)口或令人不忍目睹的身體殘廢部分裸露的乞丐?！?史梅定編：《上海租界志》，第712～714、714頁。該款顯示法租界當(dāng)局移植《法國刑法典》時，將乞討罪從輕罪降為違警罪。巡捕有權(quán)禁止乞丐乞討，但在面對為數(shù)眾多的乞討者時，巡捕房實際承擔(dān)的只是監(jiān)督的任務(wù)。*Rapport sur le service de la Garde Municipale pour l’année 1895，法國外交部檔案館南特分館，檔案號：635PO/C/286，第3頁。該款的后半部分移植自《法國刑法典》第276款，目的是優(yōu)先治理那些影響市容和路人觀感的惡意乞討者。

衛(wèi)生治理是《警務(wù)章程》的另一個特色。中國傳統(tǒng)社會缺乏個人衛(wèi)生和公共衛(wèi)生的觀念。1843年英國傳教士雒魏林注意到上海街道臟亂，下水道如同細菌池。*William Lockhart, The Medical Missionary in China: A Narrative of Twenty Years Experience, London: Hurst and Blackett, 1861, p.37.1862年日本來華考察團成員記述當(dāng)時上?！凹S芥路滿，泥土足埋，臭氣穿鼻，其污穢不可言狀”。*[日]峰潔：《清國上海見聞錄》，參見[日]日比野輝寬等著，陶振孝等譯：《1862年上海日記》，北京：中華書局，2012年，第28頁。華人常把死亡的貓狗和家禽扔入河道之中，導(dǎo)致上海每年炎暑時節(jié)疫病流行。*[日]納富介次郎：《上海雜記》，參見[日]日比野輝寬等著，陶振孝等譯：《1862年上海日記》，第15～16頁。華人將不良衛(wèi)生習(xí)慣帶入租界，故《警務(wù)章程》規(guī)定華人需到指定位置倒垃圾、禁止將垃圾倒在道旁或河浜、禁止存放有異味的物品妨礙他人或損害公共衛(wèi)生等。這些內(nèi)容反映了法租界當(dāng)局改造華人衛(wèi)生習(xí)慣的努力，收效顯著。1872年一篇時論指出上海各個租界街道潔凈，“過其旁者不必掩鼻”。該文認為租界衛(wèi)生狀況優(yōu)于上?？h的原因是“租界之規(guī)定之早而禁之嚴”。*《租界街道潔清說》，《申報》1872年7月20日，第1版。另一則短評提到租界管理之嚴，無人敢在道旁便溺，以致行人內(nèi)急，“多有便于褲中者”。*《美中不足》，《上海新報》1872年12月26日，第3版，參見沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第59輯，臺北：文海出版社，1990年，第4408頁。這則描述或許夸張，但也一定程度上反映了租界法規(guī)的震懾力。

《警務(wù)章程》是上海法租界城市管理中最基本的行政法規(guī)，此后不斷修訂完善。以1889年版《警務(wù)章程》為例，它在1869年版《警務(wù)章程》的基礎(chǔ)上合并了一些條款，使內(nèi)容更加簡潔。此外還增加了一些新的內(nèi)容，試舉幾例如下。針對道路交通：1889年版第2款將1869年版第2、3兩款合并，并補充規(guī)定車輛靠左行駛、車夫或駕駛?cè)藛T必須隨時攜帶相關(guān)駕駛許可證件。此外，1889年版第15款為新增內(nèi)容。該款規(guī)定禁止汽車、人力車、獨輪車超載，以免發(fā)生事故。針對道旁店鋪和流動商販：1889年版第17、20款分別對1869年版第21款進行擴充，將街頭流動商販的營業(yè)時間縮短1個小時，將咖啡館和飯店的營業(yè)時間從晚上11點延長至午夜12點。1889年版第22款為新增內(nèi)容，禁止零售商販賣摻假或是有損人體健康的飲料，同時禁止向醉漢出售酒精飲料。1889年版第23款中正式將鴉片煙館納入管轄范圍，除注冊登記外，鴉片煙館的招牌必須置于醒目位置。*Règlement municipal de police et de voirie de 1889, 參見 Règlements Municipaux relativement à la Voirie, aux Travaux Publics et à l’Eclairage Electrique (Shanghai : Kelly & Walsh Printers, 1897) 2-10.

公董局會議記錄顯示，除《警務(wù)章程》之外，法租界當(dāng)局還頒布了其他市政法規(guī)，如《法大馬路華人店鋪條例》(1890年)、《當(dāng)鋪經(jīng)營條例》(1897、1906年)、《養(yǎng)狗條例》(1900、1906年)、《家禽屠宰與肉類銷售條例》(1903年)、《奶制品管理條例》(1905年)、《人力車管理條例》(1906年)、《煙館經(jīng)營條例》(1907年)、《用電條例》(1907年)、《乘坐電車須知》(1908年)等。其中一部分法規(guī)是《警務(wù)章程》個別條款的衍生物，如《機動車管理條例》(1904、1906年)等等。

《警務(wù)章程》內(nèi)容的完善以及其他市政法規(guī)數(shù)量的增加，反映了晚清上海法租界的高速發(fā)展和城市治理的日趨復(fù)雜。1907年法國領(lǐng)事和法租界公董局討論《用電條例》的修訂稿時便指出，修訂后的章程較舊有章程更加嚴格，加大對違規(guī)用電的懲罰力度。之所以這么做，主要考慮到當(dāng)時法租界電壓上升和用戶用電量的增加，不得不采取一些必要的預(yù)防措施。*Séance Générale du Conseil du 20 Mars 1907，參見Le Compte-rendu de la gestion pour l’exercice de 1907, 法國外交部檔案館南特分館，檔案號：635PO/C/298，第59頁。市政法規(guī)關(guān)乎公共安全和社會秩序，主要目的仍致力于改造華人生活習(xí)慣。例如華人有焚燒紙錢紀念先人的習(xí)俗，此舉極易引發(fā)火災(zāi)，故各版《警務(wù)章程》中均禁止華人“在馬路上或在住屋旁焚燒紙錠”。*參見1869年《警務(wù)路政章程》第19款和1889年《警務(wù)路政章程》第26款。再者一例，華人有食用野味的習(xí)慣，常有人在租界私售野味，構(gòu)成衛(wèi)生隱患。1869年版《警務(wù)章程》規(guī)定每年3月份至9月份期間禁止私售野味，1889年版《警務(wù)章程》將禁止期提前至2月份。1899年公董局修訂《警務(wù)章程》時徹底禁止沿街兜售野生動物。*Séance Générale du Conseil du 27 Septembre 1899, 參見Le Compte-rendu de la gestion pour l’exercice de 1899，法國外交部檔案館南特分館，檔案號：635PO/C/290，第53頁。

法租界市政法規(guī)的內(nèi)容關(guān)乎租界居民的日常生活，顯示了法租界當(dāng)局傳播西方城市理念、改造租界華人居民的生活習(xí)慣和塑造現(xiàn)代城市生活的努力。法租界當(dāng)局在大量移植法國成文法典的過程中，也不乏根據(jù)租界內(nèi)華洋雜居的情況作出的調(diào)適。不過值得注意的是，《警務(wù)章程》及其他市政法規(guī)均對違警行為的懲罰標準或量刑區(qū)間言之不詳。在司法實踐中，法國領(lǐng)事將違警行為的懲罰權(quán)完全交由巡捕房和會審公廨。

三、 違警罪量刑與城市治理的效果

租界中違警行為數(shù)量龐大，但只有一小部分進入刑事訴訟程序。前文提及的各類市政法規(guī)中，只有違反個別條款才會被法院起訴。在司法實踐中處理違警行為分為三種情況。對一般的違警行為，巡捕往往就地處理。對性質(zhì)較重的違警行為，巡捕會將當(dāng)事人帶回捕房，處以數(shù)小時監(jiān)禁。例如，某趕豬人不諳法租界警務(wù)章程，在路上肆意驅(qū)逐豬群，被巡捕所見，帶回捕房“管押數(shù)點鐘即行釋放”。*《法捕房瑣事》，《申報》1889年1月8日，第4版。性質(zhì)最為嚴重的違警案件交由會審公廨審理。根據(jù)中法之間的協(xié)議，法租界會審公廨必須使用清代的刑罰，且僅有權(quán)審理罪至笞杖刑以下的輕罪案件。*清律規(guī)定了笞、杖、徒、流、死五種主要刑罰。笞、杖刑對應(yīng)輕罪案件，徒、流、死刑對應(yīng)重罪案件。根據(jù)上海道臺與法國領(lǐng)事之間的協(xié)議，法租界內(nèi)發(fā)生的重罪案件，法租界會審公廨無權(quán)過問，需將之移交到上?？h衙進行初審，繼而進入清政府的逐級審轉(zhuǎn)復(fù)核程序中。盡管法國刑法典中，違警罪刑罰為罰金刑和監(jiān)禁刑，但就法租界內(nèi)的違警罪量刑而言，不僅要考慮到中法刑罰體系的差異，更需要視違警案件的實際情況而定。具體量刑方面，罰金刑只能適用于有一定資本的違規(guī)商販。如1898年3月，某華人奶販屢次向牛奶中注水，違反奶制品經(jīng)營條例，被會審公廨處罰金20元。*“Cour Mixte,” L’Echo de Chine 7 mars 1898: p3. L’Echo de Chine中文名為《中法新匯報》，是晚清時期上海最主要的法文報紙，其中有大量關(guān)于法租界會審公廨的報道。在絕大多數(shù)違警案件中，被告多是貧苦之人，罰金刑難以實施。加之巡捕房監(jiān)獄容量有限，因此會審公廨的違警罪刑罰起初以笞杖刑和枷號為主，輔之罰金刑，鮮有監(jiān)禁刑。例如1881年5月，法租界內(nèi)有外來藝人在街頭演唱淫戲，違反警務(wù)章程，故演唱者被拘至?xí)徆?，分別被處以杖刑。*《花鼓夫人》，《申報》1881年5月18日，第2版。

1905年晚清司法改革廢除笞杖刑和枷號，全面推行罰金刑和監(jiān)禁刑。這項新政自1905年11月起在法租界會審公廨生效，此后法租界內(nèi)違警罪刑罰種類與法國本土相一致。例如1906年9月數(shù)人在茶館聚賭，分別被判一個月監(jiān)禁。*“Cour Mixte Fran?aise,” L’Echo de Chine 26 septembre 1906: p3.同年11月有人攜帶匕首上街，被判六個月監(jiān)禁。*“Cour Mixte Fran?aise,” L’Echo de Chine 9 novembre 1906: p3.不過，罰金刑的實施難度仍然存在，法租界內(nèi)監(jiān)獄容量擴容速度緩慢，會審公廨面對龐大的違法群體顯得力不從心。1905年12月，法國領(lǐng)事向上海道臺一方面抱怨清政府廢除身體刑，將導(dǎo)致華人不再畏懼懲罰；另一方面，他強調(diào)租界監(jiān)獄的條件遠好于華界監(jiān)獄，客觀上削弱了監(jiān)禁刑的震懾力。*Lettre de Taotai à Ratard 2 novembre 1905；Lettre de Ratard à Taotai 4 novembre 1905；Lettre de Ratard à Rouviez 15 février 1906，法國外交部檔案館南特分館，檔案號：635PO/A/166。1907年初法國領(lǐng)事決定將部分刑期超過一個月的犯人，移交到上?？h監(jiān)獄服刑，以緩解租界監(jiān)獄的壓力。這一政策持續(xù)至1908年10月。

針對一時的社會問題，會審公廨會在短時間內(nèi)施以重刑。法租界公董局為擴大稅源，允許賭場、妓院和鴉片煙館合法存在，但是有大量娛樂場所為避稅而不在公董局登記。*Séance Générale du Conseil du 25 Février 1891，參見Le Compte-rendu de la gestion pour l’exercice de 1891，法國外交部檔案館南特分館，檔案號：635PO/C/282，第10頁。1894年警務(wù)處年報提到非法賭場呈現(xiàn)新趨勢，一是賭徒借茶館為掩護設(shè)局賭博，二是大量賭攤設(shè)在英法租界交界處，增加了執(zhí)法難度。于是巡捕房請求會審公廨加大對聚賭者的違警罪量刑。*Rapport sur le service de la Garde Municipale pour l’année 1894，法國外交部檔案館南特分館，檔案號：635PO/C/285，第5頁。次年警務(wù)處年報顯示：“去年對聚賭者的嚴懲收到了效果：在法律追責(zé)之下，今年只發(fā)現(xiàn)了一家非法賭場。老板和四名伙計被會審公廨處以非常嚴重的刑罰。”*Rapport sur le service de la Garde Municipale pour l’année 1895，法國外交部檔案館南特分館，檔案號：635PO/C/286，第3頁。

違警司法在滿足租界治理的短期目標之余，還需在相對較長的時段中考察違警司法對城市治理的影響。下表是1880年至1911年法租界中違警案件的統(tǒng)計數(shù)據(jù)：

表1 1880～1911年期間法租界內(nèi)違警案件的數(shù)量* 上海市公安史志編纂委員會編：《上海公安志》，上海：上海社會科學(xué)院出版社，1997年，第219頁。

通過查閱歷年法租界警務(wù)處年報，此處需要澄清“違警行為”(acte contraventionnel)和“違警案件”(affaire contraventionnelle)的區(qū)別。違警行為的數(shù)量不等于違警案件的數(shù)量。違警案件不包括那些“不甚重要”和“根本不值得起訴”的違警行為。*Rapport sur le service de la Garde Municipale pour l’année 1907，參見Le Compte-rendu de la gestion pour l’exercice de 1907，法國外交部檔案館南特分館，檔案號：635PO/C/297，第390頁。所以表1數(shù)據(jù)中不包含一般的違警行為，而只是巡捕房和會審公廨受理的違警案件數(shù)量的總和。在一個較長的時段內(nèi)，該表能夠反映性質(zhì)較為嚴重的違警行為的量變情況。

影響違警案件數(shù)量的變量很多。本文僅選取能夠在檔案中量化的重要變量進行分析，即華人人口(含流動人口)、巡捕數(shù)量和市政法規(guī)的數(shù)量。一般而言，租界中的華人(尤其是華人流動人口)往往不諳租界法規(guī)，所以人口和市政條例數(shù)量的增長都可能增加違警案件的數(shù)量。而法租界警力提升與違警案件數(shù)量的關(guān)系比較復(fù)雜。警力的增長一方面增加了發(fā)現(xiàn)違警行為的可能性，另一方面也對潛在的違警行為起到震懾作用。

自1880年以來，法租界內(nèi)15歲以上華人常住人口和流動人口總數(shù)持續(xù)增長，到1910年已達到87783人。*Séance du Conseil du 28 novembre 1910，參見Le Compte-rendu de la gestion pour l’exercice de 1910, 上海市檔案館，檔案號：U38-1-2456，第 82頁。1880～1911年之間，巡捕人數(shù)也呈現(xiàn)連續(xù)上升趨勢，從72人增至459人。*Le Rapport au Conseil Municipal pour l’Exercice 1880, 參見Le Compte-rendu de la gestion pour l’exercice de 1880，法國外交部檔案館南特分館，檔案號：635PO/C/270，第11頁 ；Rapport sur le service de la Garde Municipale pour l’année 1910，參見Le Compte-rendu de la gestion pour l’exercice de 1910，上海市檔案館，檔案號：U38-1-2456，第163頁。同一時期市政法規(guī)的數(shù)量也在持續(xù)增加?？紤]到1900年2月法租界擴界后地理范圍不再變化，因此以1899年為節(jié)點，將表1分兩部分加以考察。1880至1899年間違警案件的量變毫無規(guī)律，均值為4144件/年，難以得出上海法租界的華人人口、警力和市政條例的數(shù)量的上升與違警案件數(shù)量之間的顯著關(guān)系。1900至1911年間三個變量仍然繼續(xù)增長，但年平均違警案件數(shù)卻呈現(xiàn)下降趨勢，減至2863件/年。尤其1905年之后有兩個現(xiàn)象值得注意：首先，1906年違警案件數(shù)量較1905年下降47%，是晚清時期歷年違警案件數(shù)量降幅最大的一次；其次，1906～1911年間年平均違警案件數(shù)僅為2282件，而1880～1905年間的年平均違警案件數(shù)為3983件。1905年之后年平均違警案件數(shù)量較1905年之前下降了43%。在警力、人口和市政條例數(shù)量持續(xù)增長，且上述三個變量與違警案件數(shù)量之間的對應(yīng)關(guān)系不甚明確的前提下，1905年之后違警案件的量變可能和違警刑罰種類的變化密切相關(guān)。雖然1906年以后違警案件數(shù)小幅上升，甚至在1909年和1910年出現(xiàn)加速上升的勢頭，但刑罰改革之后法租界年平均違警案件數(shù)量仍低于刑罰改革之前的水平。

上述變化顯示：1906年之前年違警案件數(shù)量大致在3000至5000件之間波動，說明中國傳統(tǒng)的笞杖刑雖被西方人認為野蠻殘酷，但在違警司法中的震懾力有限。巡捕房總巡在1892年警務(wù)處年報中感慨，違警罪多是累犯所為，身體刑限制了違警司法的效果。*身體刑的局限性在于犯人能夠通過行賄等諸多手段，減輕笞杖對身體的傷害。參見Rapport sur le service de la Garde Municipale pour l’année 1892，法國外交部檔案館南特分館，檔案號：635PO/C/283，第2頁。此外，從1905年底開始，違警司法中廢除笞杖刑，將監(jiān)禁刑上升為主刑。1906年的違警案件數(shù)較1905年已經(jīng)大幅下降，表明監(jiān)禁作為近代刑罰中最重要的自由刑，對違警行為起到一定震懾作用。1905年底法國領(lǐng)事對清政府刑罰改革后果的擔(dān)憂部分出自他個人的臆斷。最后，從1908年底開始，刑期超過一個月的犯人不再移交上?？h監(jiān)獄，而是留在法租界內(nèi)服刑。這極有可能是1909年起違警案件增速上升的一個原因。這從一個側(cè)面說明，對于短期監(jiān)禁而言，由于租界監(jiān)獄的條件優(yōu)于華界監(jiān)獄，在租界服刑客觀上削弱了監(jiān)禁刑的震懾力?？傮w而言，1905年刑罰改革之后，監(jiān)禁刑和罰金刑徹底取代了笞杖刑，極有可能是違警案件數(shù)量下降的主要原因，對法租界的城市治理產(chǎn)生了良好的效果。

四、 結(jié) 語

與華界中官紳合作的模式相比，違警司法是租界城市管理的特色。晚清上海法租界當(dāng)局將違警罪引入市政立法和城市治理中，很大程度上借鑒了法國本土經(jīng)驗，并根據(jù)租界華洋雜居的情況進行調(diào)整。法國領(lǐng)事建立并逐步完善了一套以市政法規(guī)、巡捕房和會審公廨為核心的違警司法體系。租界當(dāng)局通過官方主導(dǎo)下的市政立法將治理目標精確化，不僅規(guī)訓(xùn)華人居民的日常行為，而且塑造了一個西方文明標準下的現(xiàn)代都市秩序。巡捕房起到日常監(jiān)督的作用，會審公廨則是保障市政法規(guī)實施的最終環(huán)節(jié)。從短期來看，違警司法通過加重量刑能夠有效地治理城市中的社會問題。從長期來看，違警司法的效果一定程度上受到違警罪刑罰種類的影響。尤其是1905年會審公廨刑罰改革之后，年平均違警案件數(shù)量得到明顯遏制。

量刑標準的長期缺失是上海法租界違警罪移植過程中的主要問題。租界當(dāng)局通過調(diào)節(jié)量刑達到城市治理的某些短期目標，卻導(dǎo)致了司法不公。整個晚清時期，法租界違警罪和其他刑事犯罪的刑罰種類一致，但是在量刑方面并沒有明顯的等級差別。以1905年刑罰改革之后為例。1907年4月3日，某車夫違章行車，被判兩個月監(jiān)禁。同一天，某華人因入室盜竊受審，同樣被判兩個月監(jiān)禁。*“Cour Mixte Fran?aise,” L’Echo de Chine 4 avril 1907: p5.兩起案件中的量刑相同，但兩者的社會危害性大相徑庭。有時違警罪刑罰過重，甚至超過嚴重刑事犯罪的量刑。例如1906年12月21日，某華人違反警務(wù)章程，被處以五個月監(jiān)禁；*“Cour Mixte Fran?aise,” L’Echo de Chine 22 décembre 1906: p5,3.同年11月21日某華人被控拐賣婦女，罪名成立，雖然這一違法行為在法國刑法和清律中均屬重罪，但被告僅僅被判三個月監(jiān)禁。*“Cour Mixte Fran?aise,” L’Echo de Chine 22 décembre 1906: p5,3.違警罪量刑的不規(guī)律性，違背了法國刑事立法中罪分三等的初衷，未能實現(xiàn)根據(jù)刑罰等級區(qū)分一般違法行為和嚴重犯罪行為的目的。法租界內(nèi)違警罪的移植及其司法實踐，側(cè)重擴大法國領(lǐng)事在租界治理中的權(quán)限，并未兼顧司法公正。違警司法一方面將現(xiàn)代城市管理方式引入近代中國，具有積極的意義；另一方面，租界當(dāng)局用西方文明標準來約束和改造華人居民的生活習(xí)慣，是一種強者對弱者的規(guī)訓(xùn)。違警罪量刑標準的缺失，雖然便于法租界當(dāng)局通過調(diào)整量刑的多寡來實現(xiàn)城市治理的特定目標，但難以保證華人居民得到公正的對待，一定程度上反映出租界內(nèi)華洋間的不平等關(guān)系。