高月

邊疆是國家領(lǐng)土的重要組成部分，邊疆治理體系、治理能力建設(shè)更是國家建設(shè)的題中應(yīng)有之意。新疆作為中國重要的邊疆地區(qū)，遠(yuǎn)離國家政治中心，百余年來一直是中央政府著力提升治理能力的地域。而清朝作為中國歷史上最后一個大一統(tǒng)王朝，其在統(tǒng)治末期對邊疆的治理與統(tǒng)合，為中國多民族統(tǒng)一國家的形成奠定了重要基礎(chǔ)。其中，清朝治理新疆的理念和方式尤為值得梳理和總結(jié)，為當(dāng)今邊疆治理體系和治理能力建設(shè)提供鏡鑒。

“因俗而治”：早期清朝的新疆治理

清朝統(tǒng)一新疆后，在北疆的蒙古、哈薩克游牧地區(qū)以及哈密、吐魯番實行扎薩克制，在南疆塔里木盆地實行伯克制；同時，根據(jù)大量內(nèi)地漢人進(jìn)入巴里坤至烏魯木齊一帶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際情況，在土地開墾集中的地區(qū)設(shè)置州縣。清朝在新疆采取“因俗而治”的政策，實施多元化治理，既是自身國勢強(qiáng)盛、有能力震懾邊疆地區(qū)的體現(xiàn)，同時也與新疆周邊形勢密不可分。統(tǒng)一伊始，在清朝統(tǒng)治范圍以西是哈薩克、柯爾克孜各部落的游牧地，再向西則是向清朝朝貢的汗國、部落。直至18世紀(jì)末以前，日后對新疆影響最顯著的英俄兩國勢力尚未靠近新疆。既無外部威脅之虞，清朝尚有震懾之威，加之清朝在南疆地區(qū)較諸準(zhǔn)噶爾統(tǒng)治時期實行輕徭薄賦政策，新疆因之在乾嘉兩朝保持了六十余年的穩(wěn)定。

19世紀(jì)初，平靜的外部環(huán)境被打破，浩罕國開始崛起于費爾干納盆地，并向喀什噶爾地區(qū)滲透勢力，張格爾之亂以后，借機(jī)侵?jǐn)_新疆，染指喀什噶爾。19世紀(jì)中葉以降，俄國勢力侵入巴爾喀什湖以東以南地區(qū)，逼近伊犁；英國則占據(jù)了印度河流域，染指克什米爾，逼近新疆西南邊界。

在外部環(huán)境惡化的同時，清朝對新疆內(nèi)部的掌控亦出現(xiàn)危機(jī)。清朝統(tǒng)一新疆后，雖然通過廢除伯克的世襲制、削弱伯克治權(quán)、政教分離等手段，將伯克“由世襲土官改為朝廷流官”，[1]在因俗而治原則下進(jìn)行了有限度的改土歸流，但這種有限度的改土歸流并未改變南疆基層治權(quán)由伯克掌控的本質(zhì)。伯克長期壟斷基層治權(quán)，造成清政府垂直管理斷層，南疆基層民政事務(wù)脫離清政府管控。同時，伯克對基層治理的把控造成清政府的輕徭薄賦政策并不能惠及普通民眾，伯克在轄地內(nèi)大肆兼并土地，階級矛盾日益突出，道光年間的烏什事件即由阿奇木伯克阿卜杜拉的暴虐統(tǒng)治引發(fā)。

清朝統(tǒng)一新疆以來的治理觀念和治理方式已無法適應(yīng)內(nèi)外情勢的變化，無法繼續(xù)將新疆置于有效控制之下。光緒元年（1875），清朝面對東南沿海和新疆同時出現(xiàn)的邊疆危機(jī)，做出了海防與塞防并重的決策，由此開啟了其轉(zhuǎn)變治理理念，變革治理方式，再度統(tǒng)合新疆的過程，直至清亡。

從內(nèi)外之分到遠(yuǎn)近之別：治疆理念的轉(zhuǎn)變

清朝定鼎中原后，秉承唐、元、明等王朝大一統(tǒng)理念，對不同地域、不同族群采取不同治理措施，最終形成了大一統(tǒng)疆域格局。[2]但在大一統(tǒng)疆域內(nèi)部，此種分而治之的治理策略衍生出中心與邊緣、內(nèi)與外的二元對立，即在中心地區(qū)施行以行省制為核心的直接治理，在邊緣地區(qū)施行以羈縻體制為核心的間接治理，且從中心到邊緣治理力度呈現(xiàn)逐層衰減的同心圓結(jié)構(gòu)。具體而言，滿洲發(fā)祥之地東北地方和漢人占多數(shù)的內(nèi)地行省處于疆域的內(nèi)層，內(nèi)外蒙古、新疆、西藏等藩部地區(qū)處于疆域的外層。此種表面上的大一統(tǒng)和實際上的族群分治在整個清代前中期并行不悖，共同形成清朝的多元帝國構(gòu)造。

迨至清末，此種“華夷分治”的大一統(tǒng)受到強(qiáng)烈沖擊。一方面，清政府的權(quán)威已與清前中期不可同日而語，內(nèi)部政治危機(jī)和社會矛盾不斷激化，尤其是咸同軍興以后，軍政權(quán)力逐漸由中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移，地方勢力坐大；另一方面，列強(qiáng)不斷向邊疆地區(qū)滲透，邊疆危機(jī)突顯。為了應(yīng)對邊疆危機(jī)，避免藩部從王朝疆域中脫離，清朝從19世紀(jì)70年代開始，對邊疆治理理念進(jìn)行大幅調(diào)整。具體就新疆而言，此種調(diào)整突出表現(xiàn)在海防與塞防之爭中。

海防與塞防之爭的本質(zhì)是廷臣疆吏面對西北與東南同時出現(xiàn)的邊疆危機(jī)，在國防戰(zhàn)略重點選擇上的嚴(yán)重分歧。同治十三年（1874）十一月，直隸總督李鴻章上《覆奏海防條議》，力主海防，放棄新疆。[3]陜甘總督左宗棠則力主收復(fù)新疆，海防與塞防并重。[4]從雙方的觀點來看，海防與塞防之爭的核心問題是在內(nèi)憂外患背景下如何重新定義疆域以及新疆在疆域中的地位問題，即新疆是“可棄之夷地”還是“必爭之祖業(yè)”。

關(guān)于新疆之地位，海防派代表人物李鴻章從海防重于塞防立論，認(rèn)為“新疆不復(fù)，于肢體之元氣無傷，海疆不復(fù)，則腹心之大患愈棘”，繼而主張中國無久守新疆之能力，應(yīng)棄守新疆，仿照曾國藩“暫棄關(guān)外，專清關(guān)內(nèi)”之議，“嚴(yán)守現(xiàn)有邊界，且屯且耕，不必急圖進(jìn)取”，“招撫伊犁、烏魯木齊、喀什噶爾等回酋，準(zhǔn)其自為部落”，如越南、朝鮮略奉正朔即可，如此“兩存之則兩利”。[5]此種主張實際上是將新疆在疆域中的地位由藩部降為屬國，將新疆邊緣化，放棄清朝收復(fù)新疆以來對新疆的治權(quán)。

海防論的核心觀點是棄守新疆，但棄守新疆并非肇端于海防與塞防之爭，而是有著復(fù)雜的歷史淵源。自乾隆朝平定新疆以降，清廷官員不斷對踞守新疆進(jìn)行“成本評估”，即使在乾隆戡定新疆之初，因每年從內(nèi)地援撥新疆二三萬兩白銀，就有人認(rèn)為這是“耗中事西”，[6]得不償失。此后，每當(dāng)新疆出現(xiàn)戰(zhàn)事或危機(jī)，棄守新疆的言論就會隨之而起。[7]

有清一代，棄守新疆的言論亦有著深刻的思想根源。在華夷之辨框架下，世居新疆的維吾爾、哈薩克等民族是所謂的“夷”，是化外之民，新疆也是化外之地，在疆域構(gòu)造中的重要性遠(yuǎn)遜于中原地區(qū)，因此，一旦邊疆地區(qū)出現(xiàn)危機(jī)，就有人提出舍棄這些地區(qū)以求中原的安定。不獨廷臣疆吏，彼時時論亦有“慎固封守”新疆未失之地，已失之地“不必急急于此時”之論。[8]這種言論此后也未因海防、塞防之爭結(jié)束而終結(jié)。[9]李鴻章之后，譚嗣同更是提出將內(nèi)外蒙古、新疆、西藏分賣于英俄，“結(jié)其歡心，而坐獲厚利”。[10]

不同于海防派在華夷之防框架內(nèi)討論新疆在王朝疆域中的地位問題并得出新疆可棄的觀點，塞防派更多地將新疆視為“祖宗基業(yè)”，而非可以隨意放棄的化外之地。

左宗棠從歷史上新疆對于疆域完整和安全的重要性角度說明新疆之不可棄，其中，新疆、蒙古、京師三者在國土防衛(wèi)方面的連帶關(guān)系，是左宗棠力主收復(fù)新疆最重要的邏輯支撐：“伊古以來，中國邊患，西北恒劇于東南”；“我朝定鼎燕都，蒙部環(huán)衛(wèi)北方，百數(shù)十年無烽燧之警”，“蓋高宗朝削平準(zhǔn)部，兼定回部，開新疆，立軍府之所貽也”；“重新疆者，所以保蒙古，保蒙古者，所以衛(wèi)京師”；“若新疆不固，則蒙部不安，匪特陜、甘、山西各邊時虞侵軼，防不勝防，即直北關(guān)山，亦將無安眠之日”。[11]

表面上的零和之爭并未產(chǎn)生非此即彼的結(jié)果，清廷最后實際上同時接受了海防派與塞防派的主張，海防、塞防并重。光緒元年五月三日，清廷任命左宗棠“以欽差大臣督辦新疆軍務(wù)”，令西征部隊“速籌進(jìn)兵，節(jié)節(jié)掃蕩”；[12]五月三十日，又在海防上做出人事安排，任命李鴻章為北洋大臣，沈葆楨為南洋大臣，主持海防。[13]海防、塞防并重反映了彼時清廷在國力式微、無力以祖宗成法統(tǒng)合疆域的情境下，對王朝領(lǐng)土、邊界、主權(quán)的再次確認(rèn)和界定。但這一決定并未終止海防與塞防之爭，隨著左宗棠收復(fù)新疆進(jìn)程的推進(jìn)，爭論仍在持續(xù)。

從光緒二年（1876）八月清軍發(fā)動收復(fù)新疆的第一場戰(zhàn)役至同年十一月，清軍接連收復(fù)米泉、烏魯木齊、瑪納斯等要地，在北疆的阿古柏勢力被剿除。清軍的順利進(jìn)軍并未消除有關(guān)新疆的爭論，此時爭論的焦點是清軍應(yīng)該進(jìn)軍到何處，即完全收復(fù)新疆還是部分收復(fù)新疆。

武英殿大學(xué)士文祥此前雖力挺左宗棠收復(fù)新疆，但他實際上主張以收復(fù)烏魯木齊為終點，“烏垣既克之后，宜趕緊收束，乘得勝之威，將南八城及北路之地酌量分封眾建而少其力”，“慎勿因好大喜功，鋪張過甚，致墮全功”。[14]與李鴻章同主海防的鮑源深奏稱：“自烏魯木齊、瑪納斯二城克復(fù)，天威已足遠(yuǎn)震，似規(guī)取南路之舉尚可緩進(jìn)徐圖。”[15]帝師、戶部右侍郎翁同龢也認(rèn)為收復(fù)北疆已達(dá)到目的，如進(jìn)軍南疆則是“空中原而營石田”的徒勞之舉。[16]出自李鴻章門下的郭嵩燾認(rèn)為收復(fù)北疆“得一鎮(zhèn)守烏魯木齊之大臣，信義威望足以相服，可保百年無事”，[17]主張放棄南疆。

停兵北疆的主張雖甚囂塵上，但力主收復(fù)全疆的左宗棠不為所動，繼續(xù)進(jìn)軍，并于光緒三年（1877）五月取得重大勝利，打開了南疆門戶，阿古柏身死。此后，左宗棠力主南疆“地不可棄，兵不可?！薄18]在左宗棠的堅持下，加之軍事上的節(jié)節(jié)勝利，清政府最終下定決心收復(fù)全疆。光緒三年十二月，西征軍肅清和田之?dāng)?，取得完全勝利，收?fù)了除伊犁外的全部新疆地區(qū)。光緒七年（1881），曾紀(jì)澤代表清政府與沙俄簽訂《中俄伊犁條約》，中國收回伊犁和特克斯河流域的部分領(lǐng)土。至此，海防與塞防之爭徹底結(jié)束。

治疆理念通過具體的治疆策略得到體現(xiàn)，海防與塞防之爭為我們考察清朝治疆理念的轉(zhuǎn)變提供了一個具象的載體。海防與塞防之爭的過程也是清朝治疆理念轉(zhuǎn)變的過程，抑或可以說海防與塞防之爭是清朝治疆理念轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)形式。從中我們可以發(fā)現(xiàn)，面對邊疆危機(jī)，清朝已徹底放棄夷夏的對立，確認(rèn)了新疆作為王朝疆域不可分割組成部分的屬性，即清朝的治疆理念已由夷夏之防框架下的內(nèi)外之分轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑卫眢w系內(nèi)的遠(yuǎn)近之別。

改設(shè)行?。褐谓绞降霓D(zhuǎn)變

光緒十年（1884），新疆改設(shè)行省。行省制對于新疆而言是全新的政制形式，其面對的“對手”是施行于南疆的伯克制和遍布全疆的軍府制。

在收復(fù)新疆的戰(zhàn)爭狀態(tài)下，一方面伯克自身的財產(chǎn)受到?jīng)_擊，開始走向沒落；另一方面，基層民眾對伯克的人身依附關(guān)系出現(xiàn)松動，伯克制的統(tǒng)治基礎(chǔ)與戰(zhàn)亂之前相比已不可同日而語。故此，戰(zhàn)亂平定之后，伯克舊制已“萬難再圖規(guī)復(fù)”。[19]左宗棠因之主張抓住“天事、人事均有可乘之機(jī)”，[20]廢伯克，置行省。新疆建省后，伯克因之裁撤。

從乾隆朝到光緒朝，清朝通過兩次戰(zhàn)后重建完成對伯克制的改造。乾隆朝統(tǒng)一新疆后，依托中央政府的權(quán)威和強(qiáng)盛的國力，對于伯克制度有統(tǒng)有放，既對其進(jìn)行有利于己的改造，統(tǒng)其職，削其權(quán)，又將其作為統(tǒng)治新疆基層社會的工具，因俗而治，恩威并施，具有因勢利導(dǎo)的特點。光緒朝收復(fù)新疆后，一改因俗而治的傳統(tǒng)，改設(shè)行省，推廣州縣，撤銷伯克，具有很強(qiáng)的順勢而為的色彩。此種順勢而為具有內(nèi)外兩方面含義。一方面，清朝自身國勢衰微，對邊疆地區(qū)的統(tǒng)合力和號召力已與清前期不可同日而語，邊疆地區(qū)對清政府的向心力亦有垮塌之虞，孱弱的國力不足以支撐通過伯克施行間接治理；另一方面，外部勢力的滲透已嚴(yán)重威脅清政府對新疆的統(tǒng)治基礎(chǔ)，清政府必須對新疆尤其對南疆地區(qū)加強(qiáng)直接統(tǒng)治，對原有政制進(jìn)行觸及機(jī)理的改造，以抵御外部勢力的威脅。

較諸建省后行省制對于伯克制的取代，行省制與軍府制則陷入糾纏當(dāng)中。

清朝于乾隆二十七年（1762）設(shè)立總統(tǒng)伊犁等處將軍，統(tǒng)轄整個新疆。其目的很明確，即鞏固戰(zhàn)果，震懾新疆。[21]具體而言，清朝在統(tǒng)一新疆過程中和統(tǒng)一新疆伊始，設(shè)置了都統(tǒng)、參贊大臣、辦事大臣等職，建立起軍府體系，伊犁將軍是新疆軍府體系的最高軍政長官。

新疆建省后，州縣作為基層治理的載體逐漸取代原有的參贊大臣、辦事大臣、領(lǐng)隊大臣等職，是治理方式由粗放向精細(xì)的轉(zhuǎn)變。“都統(tǒng)、參贊、辦事、協(xié)辦、領(lǐng)隊各缺，概予裁撤”，[22]道府州縣數(shù)量逐漸增加，最終形成了四道、六府、八廳、二十一縣的行省建置框架。但與內(nèi)地行省相比，新疆的行省制具有一定特殊性，這種特殊性突出表現(xiàn)在其所統(tǒng)領(lǐng)的郡縣行政體系并非是對原有軍府制的鼎革和替換。

一方面，新疆行省制一定程度上繼承了軍府制下軍政合一的治理方式。軍府制下各級官員的職責(zé)雖偏向于軍事功能，但亦管轄行政、司法、財政等事務(wù)，是以軍事功能為主抑或以軍統(tǒng)政的軍政合一體制。行省制下新疆巡撫除了具有內(nèi)地行省巡撫所具有的“布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核群吏，會總督以詔廢置”等職能外，兼兵部侍郎右副都御史，具有督辦全疆軍務(wù)、節(jié)制文武之權(quán)。其下之各道除管理錢糧外，亦兼兵備道，節(jié)制轄境武職。因此，雖然在軍事職能方面巡撫及各道只具有軍政管理權(quán)而非直接調(diào)動、指揮軍隊之權(quán)，但新疆的行省制仍具有軍政合一的特質(zhì)，只不過是以政統(tǒng)軍的軍政合一，而非軍府制下的以軍統(tǒng)政。

另一方面，更為重要的是，建省后新疆巡撫與伊犁將軍并存。在清末新疆政制改革進(jìn)程中，如何協(xié)調(diào)行省制與軍府制即巡撫與將軍的關(guān)系一直是改革的重點問題。早在建省之前，劉錦棠即對建省后可能形成的巡撫與將軍治權(quán)重疊的局面深表擔(dān)憂，奏稱：“如設(shè)巡撫，不但鎮(zhèn)迪道無須都統(tǒng)兼轄，即將軍亦無庸總統(tǒng)全疆，免致政出多門，巡撫事權(quán)不一?！盵23]改設(shè)行省后，伊犁將軍的治權(quán)雖被壓縮至伊、塔一隅，但仍“有專理蒙、哈部落之權(quán)”[24]且從建省后新疆政制改革的過程來看，伊犁將軍與新疆巡撫之間多有齟齬。[25]

從新疆建省一直延續(xù)到清亡的撫軍分治為彼時新疆獨有的政治現(xiàn)象，表面觀之，這是新疆政制改革不徹底的表現(xiàn)，但筆者認(rèn)為，這非但不能說明新疆政制改革的實際成效，而且是清廷加強(qiáng)對新疆統(tǒng)治的刻意之舉。清初以降，在新疆行政體系中，軍政大權(quán)由滿員掌控，如歷任伊犁將軍中除海祿、松筠、長齡以外均為滿人，鎮(zhèn)迪道所屬各道府州縣職務(wù)共計165人次任職，其中，滿人106人次，占據(jù)絕對優(yōu)勢。[26]太平軍興后，伴隨漢族地主武裝的迅速崛起，漢族官員在整個官僚行政體系中的地位得到提升。左宗棠收復(fù)新疆的過程也是漢族官員逐漸掌控新疆基層治理事權(quán)的過程，新疆改設(shè)行省是對新疆基層治理事權(quán)發(fā)生由滿族官員向漢族官員轉(zhuǎn)移的追認(rèn)。但為了最大限度保留伊犁將軍的權(quán)力，同時限制巡撫權(quán)力，清廷采取了不設(shè)總督、巡撫與將軍并立的做法，這既是滿漢官僚集團(tuán)在權(quán)力分配問題上的妥協(xié)，也是清政府在完全掌控新疆主權(quán)和治權(quán)后，為了加強(qiáng)中央對地方督撫的控制，避免內(nèi)地行省督撫尾大不掉之勢在新疆重演，而有意為之的制度安排，如此，巡撫與將軍之間互相牽制，無法形成一家獨大。

另外，對于撫軍分治，除了要認(rèn)識到分治的客觀結(jié)果，還須注意清政府的主觀動機(jī)，即清政府為何要在已經(jīng)改設(shè)行省的新疆保留軍府制，而且賦予其相當(dāng)大的權(quán)力。究其原因，除了限制巡撫之權(quán)、避免尾大不掉以外，另一個重要原因是清政府將此種政治形態(tài)作為統(tǒng)合疆域的重要手段。具體而言，新疆建省及所進(jìn)行的基層政制改革使得直接治理在新疆絕大部分地區(qū)成為可能，在府廳州縣——省——中央這個垂直權(quán)力結(jié)構(gòu)中，省對府廳州縣的掌控達(dá)到歷史最佳時期，但中央對省的統(tǒng)治力度則遠(yuǎn)不及省對府廳州縣的統(tǒng)治力度。故此，在新疆收復(fù)后已無分離之虞的情況下，清政府積極介入并主導(dǎo)省級權(quán)力運作，在撫、軍權(quán)力糾葛過程中凸顯中央權(quán)威，以加強(qiáng)對新疆的統(tǒng)合。

綜合來看，新疆建省雖然沒有從根本上改變政制多元化的局面，但還是在大部分地區(qū)確立了相對整齊劃一的體制，“加強(qiáng)了新疆與祖國內(nèi)地在政治上經(jīng)濟(jì)上的統(tǒng)一，又在一定程度上解放了生產(chǎn)力，從而為清朝統(tǒng)治最后時期新疆政局的穩(wěn)定提供了保證”，[27]是“中國邊疆史上的里程碑”。[28]同時，更為重要的是，建省徹底終結(jié)了君臣關(guān)于經(jīng)營新疆得失搖擺不定的態(tài)度，同時也徹底改變了新疆在整個版籍中的地位，是清朝治疆方式的戰(zhàn)略性變革。

清末新政：疆域均質(zhì)化的努力

從建省初期的治理歷程來看，建省這種突破“帝國行政力量所能控制的政治地理極限”[29]的行為，所表征的主權(quán)宣示作用明顯大于治權(quán)提升作用。但清末新政開始后，新疆的政制改革被納入全國范圍的整齊劃一的改革之中，不僅形式與行省一致，內(nèi)容也與行省趨同，豐富了政府治理手段，也在一定程度上增強(qiáng)了政府治理能力。

在清末邊疆與內(nèi)地判然兩分的形勢下，如何實現(xiàn)改革措施在全部疆域都能夠得到貫徹執(zhí)行，減小邊疆與內(nèi)地的差別，最終實現(xiàn)整個疆域的均質(zhì)化，是清政府必須解決的問題。對此，清政府采取了差別對待邊疆與內(nèi)地的做法。宣統(tǒng)二年十月十一日上諭稱：“凡開設(shè)議院以前，地方應(yīng)行提前趕辦事項，著即懔遵前旨切實遵行，其有邊遠(yuǎn)省份與腹地情形顯有不同，應(yīng)辦各事有不得不分別先后緩急者，準(zhǔn)由該督撫等據(jù)實奏明，請旨裁奪?！盵30]應(yīng)該說，這種差別對待已經(jīng)超出了因地制宜的范疇，在一定程度上是清末王朝統(tǒng)治階層心中疆域構(gòu)造以及重新統(tǒng)合疆域努力的體現(xiàn)，既正面王朝建祚以來疆域內(nèi)部的差異性，同時力求均質(zhì)化。這在清末新政期間主要表現(xiàn)在三個方面：

第一，新疆審判廳的籌辦。按照清政府預(yù)備立憲清單，預(yù)備立憲第二年籌辦省城及商埠等處各級審判廳，第三年一律成立。合格的法務(wù)人員即推檢是開辦審判廳的基礎(chǔ)，按照新疆的籌劃，宣統(tǒng)二年，應(yīng)設(shè)立審判廳九處，“需用推檢至少應(yīng)三十員以上”，但按照法部要求，推檢人員“應(yīng)以考試及格及有免考資格人員為限”。[31]新疆地處邊陲，文化教育水平落后于內(nèi)地，如與內(nèi)地在同一標(biāo)尺下考試選拔法務(wù)人員，必然通過者寥寥，影響審判廳設(shè)立。為了追求統(tǒng)一抑或與內(nèi)地同質(zhì)的政治體制，清政府在考試方面給予了新疆特殊照顧，對新疆考生不要求赴京參考，而是在新疆專設(shè)考點，由新疆提學(xué)使和按察使主考，同時，有意降低新疆考試試題難度，提高新疆錄取率。在京師參加考試的考生錄取率約為15%，但新疆參加考試35人，錄取8人，錄取率達(dá)到22%。[32]

對新疆的變通體現(xiàn)出清政府在政治改革進(jìn)程中力求整齊劃一、強(qiáng)化中央政府主導(dǎo)的努力與新疆作為傳統(tǒng)藩部和新設(shè)行省的實際情況之間存在齟齬。清政府著力強(qiáng)化頂層制度設(shè)計，同時為了突出自身的主導(dǎo)地位，對新疆予以一定的制度“恩惠”。表面觀之，制度的頂層設(shè)計與中央政府對于邊疆地區(qū)的照顧之間似乎存在矛盾，是制度執(zhí)行力不足的體現(xiàn)，但實際上，這恰恰能夠從反向證明中央政府意圖在掌握對制度的解釋權(quán)的基礎(chǔ)上，恩威并施，掌握改革的主導(dǎo)權(quán)，以最小成本實現(xiàn)新疆的改革在內(nèi)容上與內(nèi)地行省一致，最終實現(xiàn)疆域的均質(zhì)化。

第二，咨議局的籌辦。在籌辦過程中，巡撫聯(lián)魁雖稱“曷敢以地居邊徼稍涉因循”，但同時強(qiáng)調(diào)“憲法之舉廢須視民格之優(yōu)劣以為準(zhǔn)”，稱“新疆之民種類之雜、品格之卑，較之內(nèi)地相去奚倍蓰”，如以咨議局選舉章程衡量，實有諸多窒礙難行之處，提出變通實行之法。具體辦法是參照各國屬地立法會辦法，官紳并用，“官由司局慎選諳通法政之員呈請派委，紳由本省機(jī)關(guān)及寄居之漢民具有選舉資格者公同推擇呈明地方官轉(zhuǎn)呈司局詳請派委”，同時在南疆地區(qū)多設(shè)漢語學(xué)堂，俟通漢語漢學(xué)者漸多，將其納入第二屆選舉?？梢?，聯(lián)魁強(qiáng)調(diào)的是國民素質(zhì)與制度的匹配問題和新疆在國民素質(zhì)方面較諸內(nèi)地的特殊性。[33]

聯(lián)魁改選舉為委派、完全顛覆咨議局性質(zhì)的辦法得到清政府允準(zhǔn)。宣統(tǒng)元年（1909），新疆在省城成立咨議局，“將咨議局議長、議員慎選官紳如額派委開辦”，[34]設(shè)議長一人、副議長二人、常駐議員四人、議員二十三人、滿營專額議員一人。[35]

清末咨議局是資產(chǎn)階級立憲派參與政治活動的平臺和載體，這在內(nèi)地省份表現(xiàn)得尤為明顯，但就新疆而言，建省未久，實業(yè)方興，特殊的政治體制和人口結(jié)構(gòu)決定了其內(nèi)部尚未形成資產(chǎn)階級這一“中層結(jié)構(gòu)”。在缺少內(nèi)生動力的情況下，由外部行政命令搭建起的咨議局框架，雖無助于推動新疆既有政制進(jìn)行趨向西方政制的改革，但對清朝中央政府而言，在新疆設(shè)立咨議局形式重于內(nèi)容，即咨議局本身對于清末政制改革的點綴作用以及新疆設(shè)立咨議局對于在整個疆域內(nèi)推進(jìn)改革的象征作用，大于其所具有的資政功能以及對清末政制改革的推動作用。

第三，教育改革。新政開始后，新疆基本上遵照清政府頒布的《奏定學(xué)堂章程》進(jìn)行了教育行政體系和學(xué)校體系改革，在省級層面設(shè)立提學(xué)使司，在各屬設(shè)立勸學(xué)所，同時設(shè)立各級學(xué)堂。光緒三十四年（1908），新疆巡撫根據(jù)新疆實情提出對教育改革進(jìn)行五處變通，意圖突破學(xué)部定章：一是不實行保結(jié)，二是不征收學(xué)費，三是津貼獎賞不能盡裁，四是班級不能劃一，五是課程不能完備。對此，學(xué)部充分認(rèn)同新疆的特殊性，稱新疆僻居西北，風(fēng)氣晚開，較之腹地各省情形迥異，“概以定章相繩，難免不無窒礙，自應(yīng)量予變通，以利推行”，允準(zhǔn)了新疆提出的變通辦法。[36]

學(xué)部之所以在厲行整齊劃一的國民教育改革大背景下，對新疆興學(xué)辦法予以變通，其根本出發(fā)點是在新疆既有條件下施行新式教育改革，兼顧新疆的特殊性與全國的統(tǒng)一性。即不惜通過變通實現(xiàn)邊疆與內(nèi)地改革同步，進(jìn)而實現(xiàn)國民教育的均質(zhì)化。

結(jié)語

從光緒元年（1875）清朝決定收復(fù)新疆至清朝退出歷史舞臺，三十余年間，清朝治理新疆的理念和方式發(fā)生重大變化。一方面，清朝統(tǒng)治者改變了將新疆視為化外之地抑或疆域構(gòu)造中特殊地域的觀念，通過行省制改革和新政改革，新疆的藩部屬性已漸趨淡化；另一方面，王朝統(tǒng)治者致力于加強(qiáng)新疆治權(quán)，變間接治理為直接治理，令新疆不僅具有行省之名，同時在施政方式上也與內(nèi)地行省同質(zhì)，具有行省之實。理念轉(zhuǎn)變與方式變革共同促進(jìn)了清朝對新疆的再統(tǒng)合。

關(guān)于清朝對邊疆地區(qū)的統(tǒng)合方式，日本學(xué)者茂木敏夫進(jìn)行了形象的描述，認(rèn)為清朝通過近代條約體系被動地將以往模糊的邊界明確為國界，“進(jìn)而在其內(nèi)側(cè)將中央權(quán)力不分濃淡地均勻地覆蓋全部疆域，包括過去實行異質(zhì)統(tǒng)治的東北和藩部，實現(xiàn)國家形態(tài)由傳統(tǒng)向近代的轉(zhuǎn)變”。[37]從清朝再次統(tǒng)合新疆的歷程來看，茂木敏夫的觀點具有一定的適用性?！吨卸硪晾鐥l約》簽訂后，清朝的西北國界基本被確定，此后的新疆建省和新政改革可視為清朝覆蓋中央權(quán)力的過程。這個過程既促進(jìn)了新疆與內(nèi)地的同質(zhì)化，也進(jìn)一步明確了清朝對新疆的絕對主權(quán)。

構(gòu)建行之有效的治理體系是歷代中央政府治理新疆的終極目標(biāo)，非如此，不足以將新疆納入有效控制之下。清朝對新疆再統(tǒng)合的過程也是重新在新疆構(gòu)建治理體系的過程。在這個過程中，清朝在整體上力求同質(zhì)化，但在具體細(xì)節(jié)上差別對待新疆與內(nèi)地，且同質(zhì)化與差別化并行不悖。這表明，清朝比較重視新疆在民族構(gòu)成、政治傳統(tǒng)等方面的特殊性，采取多樣化的治理方式，務(wù)求實效。此種多樣化治理與清初對新疆的因俗而治有著本質(zhì)不同。多樣化治理以強(qiáng)化政府治權(quán)為前提，注重政府治理體系由上而下的構(gòu)建和治權(quán)的逐層滲透，即直接治理，而因俗而治本質(zhì)上是假手地方傳統(tǒng)政治、宗教權(quán)威的間接治理，二者在治理效能上不可同日而語。歷史對比表明，加強(qiáng)政府直接治理、建立高效的治理體系是治理新疆的核心要義。

（作者單位：中國社會科學(xué)院中國邊疆研究所；武漢大學(xué)國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心）

注釋：

* 2013年度國家社會科學(xué)基金青年項目“清末新政時期中央政府對邊疆地區(qū)的治理與統(tǒng)合研究”（項目批準(zhǔn)號：13CZS054）階段性研究成果。

[1] 潘志平：《1759～1911年新疆的變亂》，載《中國邊疆史地研究》1994年第3期。

[2] 于逢春認(rèn)為清朝疆域最終奠定的空間坐標(biāo)是資料斷限于1820年的《嘉慶重修大清一統(tǒng)志》及所附《皇輿全圖》，其“既承載著中國歷史內(nèi)在發(fā)展所能達(dá)到的空間極致，又記述著康熙帝祖孫四代對領(lǐng)土、邊界、主權(quán)與邊民所具有的清晰界定與認(rèn)知理念，還附麗著沙俄與西歐列強(qiáng)對清朝領(lǐng)土主權(quán)的國際承認(rèn)?！保ㄓ诜甏海骸墩撝袊蜃罱K奠定的時空坐標(biāo)》，載《中國邊疆史地研究》2006年第1期）。筆者認(rèn)為該論點具有一定的合理性，并據(jù)此認(rèn)為清廷做出的海防與塞防并重的決定是對清朝疆域的再次確認(rèn)和界定。

[3] 支持者包括兩江總督李經(jīng)羲、山西巡撫鮑源深、河南巡撫錢鼎銘、閩浙總督李鶴年以及沿海省份地方官員多贊成其說，并得到醇親王奕、刑部尚書崇實等重臣的支持。

[4] 這一倡議得到了軍機(jī)大臣文祥、湖南巡撫王文韶、江西巡撫劉秉璋、江蘇巡撫吳元炳、漕運總督文彬等官員的支持。

[5] 李鴻章：《覆奏海防條議》，載左錫九輯：《海防要覽》卷下，《續(xù)修四庫全書·子部·兵家類》，上海古籍出版社2002年版，第126頁。

[6] 左宗棠：《左宗棠全集》奏稿六，岳麓書社1992年版，第648頁。

[7] 清中葉以后，國力式微，大和卓的后裔不斷在南疆制造叛亂，此時一些官員認(rèn)為新疆已成為一個沉重的負(fù)擔(dān)，“取之雖不勞，而守之或太費”（魏源：《圣武記》卷四，中華書局1984年版，第158頁），主張放棄新疆。道光朝清軍進(jìn)剿張格爾之亂克復(fù)西四城后，參贊軍務(wù)武隆阿建議“西四城各塞環(huán)逼外夷，處處受敵，地不足守，人不足臣”，“與其糜兵餉于無用之地，不若歸并東四城”（魏源：《圣武記》卷四，中華書局1984年版，第188頁）。1830年，在平定玉素甫入寇過程中，署理陜甘總督鄂山再次主張西四城“防守實難周密”，“又值糜餉勞師，以國家有用之經(jīng)費，用之于無益之荒陬”，不如令其仿土司之制自行保護(hù)（《清宣宗實錄》卷一七八，道光十年十月甲寅條）。咸同年間，隨著邊疆危機(jī)的加深，棄守新疆的言論更是甚囂塵上。1857年，署理甘肅布政使張集馨提出除烏魯木齊、伊犁兩地外，放棄新疆其余各城，“回八城防兵及辦事大臣撤回”，“南路如果裁撤安靜，再議北路”（張集馨：《道咸宦海見聞錄》，中華書局1981年版，第229～230頁）。至同治末年，隨著阿古柏和沙俄勢力對新疆侵略的加深以及東南方向海疆危機(jī)的爆發(fā)，棄守新疆的言論得以集中出現(xiàn)并在封疆大吏、廷樞要臣中獲得了更廣泛的支持。

[8] 《論借餉征回事》，載《申報》1876年3月3日。

[9] 日俄戰(zhàn)后，有人提出改新疆為藩國，“改行封建制度，鎮(zhèn)以親王，使之自守疆土，并切實講求武備”；有人認(rèn)為“新疆情勢，本與內(nèi)地不同，雖列在版圖，而實與所拓之殖民地?zé)o異，其對待之策，亦不能與內(nèi)地一例”。參見《論治理新疆之法宜加改良》，載《教育雜志（天津）》1905年第17期；《請改新疆為藩國》，載《大陸（上海）》1905年第3期。

[10] 譚嗣同：《譚嗣同全集》，中華書局1998年版，第211頁。

[11] 左宗棠：《左宗棠全集》奏稿六，岳麓書社1992年版，第701～702頁。

[12] 朱壽鵬編：《光緒朝東華錄》，中華書局1958年版，總第35頁。

[13] 中國史學(xué)會編：《洋務(wù)運動》（一），上海人民出版社1973年版，第154頁。

[14] 李玉麟：《西陲事略》卷上，成文出版社1968年版，第3～4頁。

[15] 《防務(wù)檔》，光緒三年三月八日鮑源深奏疏。轉(zhuǎn)引自楊策：《論所謂海防與塞防之爭》，載《近代史研究》1984年第4期。

[16] 《翁同日記》（三），光緒三年四月十七日，中西書局2012年版。

[17] 郭嵩燾、曾紀(jì)澤、薛福成：《三星使書牘》卷一，上海廣智書局1923年版，第48～51頁。

[18] 左宗棠：《左宗棠全集》奏稿六，岳麓書社1992年版，第649頁。

[19] 《劉襄勤公奏稿》卷三，馬大正、阿拉騰奧其爾主編：《清代新疆稀見奏牘匯編》（第三冊），新疆人民出版社2013年版，第1028頁。

[20] 左宗棠：《左宗棠全集》奏稿七，岳麓書社1992年版，第170頁。

[21] 如乾隆帝所言：“伊犁及回部非巴里坤、哈密內(nèi)地可比，即須駐兵屯田，仍當(dāng)以滿洲將軍大員駐守，非鎮(zhèn)道綠營所能彈壓”（《清高宗實錄》卷六一〇，乾隆二十五年四月己丑條）。

[22] 《劉襄勤公奏稿》卷七，載馬大正、阿拉騰奧其爾主編：《清代新疆稀見奏牘匯編》第三冊，新疆人民出版社2013年版，第1147頁。

[23] 朱壽鵬編：《光緒朝東華錄》，中華書局1958年版，總第1381頁。

[24] 王樹枏等纂修：《新疆圖志》卷一六，上海古籍出版社2015年版，第1979頁。

[25] 其中，伊塔道治權(quán)之爭是最明顯的表現(xiàn)。光緒十四年（1888）正月，清政府準(zhǔn)劉錦棠之請，“添置新疆伊塔道，如鎮(zhèn)迪道例”。伊塔道下轄伊犁府、精河直隸廳、塔城直隸廳。伊塔道的設(shè)立遭到時任伊犁將軍色楞額等軍府官員的反對，提出“地方文武仍歸將軍、副都統(tǒng)就近專轄”。劉錦棠則提出明確劃分將軍與巡撫的職權(quán)。清政府最后采取了折中辦法，以使巡撫與將軍互為掣肘，即鎮(zhèn)迪道歸伊犁將軍節(jié)制，歸巡撫監(jiān)察考核。參見張志遠(yuǎn)：《從伊塔道的設(shè)立看新疆巡撫與伊犁將軍的權(quán)利之爭》，載《黑河學(xué)刊》2013年第2期。

[26] 齊清順、田衛(wèi)疆：《中國歷代王朝治理新疆政策研究》，新疆人民出版社2004年版，第136頁。

[27] 潘志平：《1759～1911年新疆的變亂》，載《中國邊疆史地研究》1994年第3期。

[28] 《劍橋中國晚清史》下冊，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第115頁。

[29] 王明珂：《華夏邊緣：歷史記憶與族群認(rèn)同》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第186頁。

[30][31] 《開缺新疆巡撫聯(lián)魁奏陳籌備第三年第二屆憲政成績折》，載《政治官報》宣統(tǒng)三年四月十九日，第1272號。

[32] 《法部覆核新疆考試法官錄取各員名單》，載《北洋官報》1911年第2723期。

[33] 《新疆巡撫聯(lián)魁奏籌備立憲第一屆事宜并將咨議局選舉章程酌擬變通辦法折》，載《學(xué)部官報》1909年第92期。

[34] 《新疆巡撫袁大化開缺新疆巡撫聯(lián)魁會奏籌備憲政辦理情形折》，載《政治官報》宣統(tǒng)三年閏六月初二日，第1343號。

[35] 王樹等纂修：《新疆圖志》卷四五，上海古籍出版社2015年版，第820頁。

[36] 《咨新疆巡撫暫準(zhǔn)變通學(xué)務(wù)辦法文》，載《學(xué)部官報》1908年第72期。

[37] 茂木敏夫著，孫江譯：《清末近代中國的形成與日本》，載《近代中國的國家形象與國家認(rèn)同》，上海古籍出版社2003年版，第246頁。