城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接問題研究

劉立志

摘 要：本文闡述了城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系及兩者銜接的重要性，對城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間存在問題進行了詳細分析，同時探討了加強城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間銜接的措施，以供參考。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地利用規(guī)劃；銜接

1 前言

土地資源是國家的基礎(chǔ)和命脈， 甚至有些國土資源少的國家還要填海造陸，由此可見土地資源的重要性。在城市建設(shè)發(fā)展壯大的背景下，很多建筑用地都超越了本身的規(guī)劃范疇，造成土地過度侵占和浪費，有悖于土地合理利用的原則，那么如何合理分配城市用地、如何銜接城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的問題，正是我們需要深入思考和探討的問題。

2 城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃二者之間的關(guān)系

城市規(guī)劃是一定時期內(nèi)城市發(fā)展的目標和計劃、是城市建設(shè)的綜合部署，也是城市建設(shè)的管理依據(jù)。土地利用規(guī)劃是為了合理開發(fā)、利用、整治、保護土地所采取經(jīng)濟、技術(shù)、工程等綜合措施而進行的長期的土地組織的布局與配置。城市規(guī)劃的基本任務(wù)是對城市各項建設(shè)和發(fā)展進行綜合部署和具體安排，以保障城市社會經(jīng)濟的發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃的基本任務(wù)是從國家全局和長遠利用出發(fā)，在保護耕地的前提下，協(xié)調(diào)各類用地需求，統(tǒng)籌安排各類用地的規(guī)模和布局，以促進土地資源的充分、高效利用，保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。從各自基本任務(wù)看，在土地利用上，兩者的關(guān)系是整體與局部，面與點的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃是整個區(qū)域的規(guī)劃，城市只是其中的一部分。但在實施過程中兩者之間存在諸多矛盾， 有必要在新一輪規(guī)劃修編過程中加強“兩規(guī)”之間的相互協(xié)調(diào)、銜接。

3 城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃銜接的重要性

城市經(jīng)濟的不斷發(fā)展加快了對城市土地資源的開發(fā)和利用，改善了人們的生活方式，提高了城市居民生活水平，同時也造成了城市環(huán)境的一些破壞，土地資源在城市建設(shè)的過程中并沒有得到有效地利用，甚至有些城市的土地資源出現(xiàn)了緊缺現(xiàn)象，土地資源價格不斷上漲，影響了城市居民的生活和城市經(jīng)濟的發(fā)展，并且違背了《中華人民共和國土地管理》中的相關(guān)規(guī)定，實際土地的利用量已經(jīng)超過了規(guī)劃土地的用量。城市中心土地稀缺的情況下，城市發(fā)展逐漸向城市邊緣擴展，造成周邊地區(qū)環(huán)境的破壞，打破了原有環(huán)境的生態(tài)平衡。如果不能進行科學(xué)的城市規(guī)劃和土地規(guī)劃銜接工作，城市建設(shè)完成以后會出現(xiàn)交通擁擠，城市公共設(shè)施無法利用或者利用率低等情況。耕地資源是城市進行開發(fā)建設(shè)過程中土地資源的重要來源，沒有合理的城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，將造成生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞，影響人們的日常生活。

4 城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間存在問題

土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃的組成部分， 是土地利用宏觀的、指導(dǎo)性的長期規(guī)劃。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃在城市建設(shè)和國土開發(fā)整治等方面的深化和具體落實，當前城市規(guī)劃建設(shè)中存在發(fā)展定位不當、盲目擴大規(guī)模、空間布局不合理、城市缺乏特色，城市規(guī)劃科學(xué)性不足、嚴肅性和權(quán)威性不夠等問題。而在第二輪土地利用總體規(guī)劃編制時，各地的城市總體規(guī)劃也在不斷修編， 由于上層國土規(guī)劃的劃分不明及城市規(guī)劃和土地規(guī)劃理論方法的完善度不同， 使城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的矛盾突顯。

4.1 重視“發(fā)展優(yōu)先”還是資源保護”

土地利用總體規(guī)劃強調(diào)自上而下的資源保護和開發(fā)控制模式，它建立了耕地轉(zhuǎn)用和開發(fā)補充的一整套政策和控制體系。而城市總體規(guī)劃強調(diào)“發(fā)展優(yōu)先”。它立足于城市區(qū)域范圍，為了城市的發(fā)展而不惜調(diào)動城市所在市域范圍內(nèi)的一切資源甚至城市市域以外的資源來為建設(shè)服務(wù)。

4.2 規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模如何平衡

對城市總體規(guī)劃中城鎮(zhèn)用地范圍的確定， 城市規(guī)劃部門有一套較為科學(xué)合理的方法；而《中華人民共和國土地管理法》第二十二條規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當符合國家規(guī)定的標準，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?！?，這實際上賦予土地利用總體規(guī)劃確定“城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模”的重任。目前土地利用總體規(guī)劃在確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模方面還沒有形成一套科學(xué)合理行之有效的方法體系和內(nèi)容體系， 土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)村莊建設(shè)用地規(guī)模受到包括城市規(guī)劃專家和城市規(guī)劃部門等多方的質(zhì)疑。

4.3 城鎮(zhèn)用地向哪個方向擴展

在城鎮(zhèn)用地發(fā)展方向確定上， 城市總體規(guī)劃通過分析評價城鎮(zhèn)區(qū)域社會經(jīng)濟條件和自然資源條件， 根據(jù)規(guī)劃城市用地適用性評價來確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴展的空間布局，根據(jù)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模控制和耕地保護、環(huán)境保護要求來確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展方向。

5 加強城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間有效銜接的措施

5.1 堅持可持續(xù)發(fā)展的觀念

土地資源長期利用是我國土地規(guī)劃的核心內(nèi)容，土地的合理分配和統(tǒng)籌規(guī)劃能保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和城市建設(shè)經(jīng)濟協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，土地資源是有限的，但通過實現(xiàn)合理化布局就能達到良性循環(huán)和永續(xù)利用。城市規(guī)劃應(yīng)綜合考慮城市發(fā)展的資源與環(huán)境問題，預(yù)測在不同決策方案下城市系統(tǒng)的潛在發(fā)展水平；在土地資源承載力的約束下，努力拓寬城市規(guī)劃的內(nèi)涵和領(lǐng)域，形成可持續(xù)發(fā)展觀指導(dǎo)下的城市規(guī)劃的新思路。

5.2 堅持“資源保護”與“發(fā)展優(yōu)先”并重的原則制定規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃從土地資源供給出發(fā)，以上級下達的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標為前提，按計劃編制規(guī)劃。城市總體規(guī)劃則是從社會、經(jīng)濟、歷史、產(chǎn)業(yè)政策、人文等多種因素綜合分析， 按市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會需求編制規(guī)劃。在規(guī)劃制定過程中城鎮(zhèn)建設(shè)要堅持節(jié)約用地、少占耕地的原則，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局；另一方面充分考慮城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求和保障農(nóng)業(yè)的關(guān)系，在土地利用率較高，土地供給量不可能增加的情況下，盡可能提高土地利用集約度，解決土地的供需矛盾。

5.3 應(yīng)保持規(guī)劃應(yīng)有的彈性土地

利用總體規(guī)劃的彈性主要是指在確保土地利用總體規(guī)劃應(yīng)有功能的前提條件下，規(guī)劃編制和實施管理的靈活性、可調(diào)整性和應(yīng)變能力。城市總體規(guī)劃彈性強調(diào)的是從城市形態(tài)與結(jié)構(gòu)的合理性角度考慮城市建設(shè)用地組織，同時提出實施規(guī)劃時對人均指標的嚴格控制，建立用地對人口增長所對應(yīng)的指標規(guī)定，建設(shè)用地規(guī)劃控制容量相對人口目標值具有一定的彈性系數(shù)。

5.4 應(yīng)加強各類規(guī)劃管理部門之間的協(xié)作

在現(xiàn)行的土地管理體制下，土地管理部門與城市規(guī)劃部門之間缺乏工作上的協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)上的溝通甚至存在一些摩擦和互不合作的現(xiàn)象，使“兩規(guī)”難以真正協(xié)調(diào)。這些決定了在土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下制定的土地供應(yīng)計劃與城市規(guī)劃中的土地需求計劃相脫節(jié)，要使“兩規(guī)”規(guī)劃更好的協(xié)調(diào)，必須改變部門觀念，加強各部門間的溝通與合作，在編制土地利用總體規(guī)劃時，應(yīng)當充分反映城市發(fā)展的要求，在協(xié)調(diào)中應(yīng)遵循局部服從整體的原則，協(xié)調(diào)應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為主。在進行建設(shè)用地項目預(yù)審時，凡符合城市規(guī)劃而城市規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模超過了土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地區(qū)范圍的，必須以土地利用總體規(guī)劃為準。

6 結(jié)束語

綜上所述，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在協(xié)調(diào)性上雖有差異，但堅持長期可持續(xù)發(fā)展的思想和土地良性循環(huán)的方針，可以使兩種規(guī)劃有序的銜接起來，讓土地合理分工，讓民眾有飯可吃、有房可住、有路可行。真正實現(xiàn)節(jié)約型社會，保證生態(tài)環(huán)境與社會資源共同發(fā)展、進步。

參考文獻：

[1] 王彥忠.淺談城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接問題[J].人間，2015（16）：31.