□ 厲進(jìn)偉

（惠州學(xué)院，廣東 惠州 516000）

自1991年我國最早成立的深圳市 “天景花園”小區(qū)業(yè)主委員會（以下簡稱業(yè)委會）至今，經(jīng)過20多年的時間，業(yè)委會組織在我國得到迅速發(fā)展，成為居民管理自身事務(wù)、參與基層社區(qū)治理的重要組織載體，在基層民主和社區(qū)治理中發(fā)揮出越來越重要的作用。在肯定業(yè)委會獲得顯著發(fā)展的同時還必須看到，業(yè)委會在成立、運(yùn)行、維權(quán)、監(jiān)督等方面仍存在一些亟待解決的問題，特別是在業(yè)委會的成立方面。目前，全國已成立業(yè)委會的小區(qū)占全部住宅小區(qū)的比例約為30%，其中東部地區(qū)為37.93%，中部地區(qū)為22.17%，西部地區(qū)為33.3%，［1］除上海市的業(yè)委會成立比例達(dá)到82.9%以外，國內(nèi)其他各個地方不同程度地存在業(yè)委會成立比例不高和業(yè)委會成立困難等現(xiàn)象，［2］筆者將其稱為業(yè)委會“成立難”問題。業(yè)委會作為基于小區(qū)業(yè)主共有財產(chǎn)所形成的社區(qū)居民自治組織，其成立不僅直接涉及到人民基層民主權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)，而且對社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和完善也具有十分重要的影響，因而有必要加強(qiáng)對業(yè)委會成立問題的研究。從業(yè)委會這一領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀來看，已有對業(yè)委會成立問題進(jìn)行探討的主要是物業(yè)管理實(shí)務(wù)領(lǐng)域的從業(yè)者，所以針對業(yè)委會成立問題的理論研究還相對缺乏。為此，筆者將運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易成本理論，在劃分業(yè)主成立業(yè)委會交易成本構(gòu)成的基礎(chǔ)上，通過對H市業(yè)委會成立環(huán)節(jié)面臨困難調(diào)查結(jié)果的分析，闡明造成當(dāng)前業(yè)委會“成立難”問題的相關(guān)原因，提出了破解業(yè)委會“成立難”問題的對策思考，希望能夠?qū)ν七M(jìn)業(yè)委會的相關(guān)研究和業(yè)委會制度的完善有所助益。

一、業(yè)主成立業(yè)委會的交易成本構(gòu)成

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中，交易成本并沒有形成統(tǒng)一的概念，最早提出交易成本概念的科斯指出：交易成本是通過價格機(jī)制組織生產(chǎn)的費(fèi)用，最明顯的就是發(fā)現(xiàn)相對價格的費(fèi)用，還有市場每筆交易的談判和簽約費(fèi)用，以及利用價格機(jī)制存在的其他方面的費(fèi)用。［3］其后的學(xué)者對交易成本概念的定義也不盡相同，如阿羅將交易成本界定為“經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行費(fèi)用”。張五常則認(rèn)為交易成本是 “衡量和明確交易單位和實(shí)施契約的成本”。迪屈奇把交易成本定義為三個因素：“調(diào)查和信息成本、談判和決策成本、制定和實(shí)施決策的成本”。馬修斯認(rèn)為“交易成本包括事前準(zhǔn)備合同和事后監(jiān)督及強(qiáng)制合同執(zhí)行的費(fèi)用，與生產(chǎn)費(fèi)用不同，它是履行一個合同的費(fèi)用”。［4］可見，盡管研究者們在定義交易成本概念的側(cè)重點(diǎn)和范圍上有所不同，但在交易成本的核心內(nèi)涵上并沒有實(shí)質(zhì)性的差別，即交易成本是參與者使用某種特定的制度（契約形式）所花費(fèi)的費(fèi)用。

對于交易成本產(chǎn)生的原因，威廉姆森將其歸結(jié)為兩類：一是交易特性要素，主要由資產(chǎn)專用性、不確定性和交易頻率等組成，決定了交易——協(xié)約的方式及協(xié)約關(guān)系中應(yīng)采用的規(guī)制結(jié)構(gòu)；二是人的因素，主要是指人的有限理性和機(jī)會主義行為傾向。［5］加林·庫普曼也認(rèn)為，人們行為的不確定性也是造成交易成本的重要原因。［6］

筆者認(rèn)為，如果將業(yè)委會成立的相關(guān)法律制度作為一種契約，在法律制度相對確定的條件下，對業(yè)委會成立活動關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)放在這種已經(jīng)形成的契約（法律制度）在現(xiàn)實(shí)中如何得以貫徹并實(shí)現(xiàn)。從國家法律制度確定的治理結(jié)構(gòu)來看，業(yè)委會的成立過程主要包含以下四種契約關(guān)系：第一種是小區(qū)業(yè)主內(nèi)部首先需要形成要求召開業(yè)主大會成立業(yè)委會的群體性契約，形成群體性契約的標(biāo)志就是業(yè)主共同聯(lián)名要求成立業(yè)委會的書面申請；第二種是小區(qū)開發(fā)商和物業(yè)公司為業(yè)主提供必要的相關(guān)資料和條件，協(xié)助配合業(yè)主和政府部門成立業(yè)委會的工作；第三種是政府對業(yè)主成立業(yè)委會主要承擔(dān)著制度供給、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、行政執(zhí)法、備案確認(rèn)等方面的職責(zé)；第四種是小區(qū)業(yè)主必須完成向政府相關(guān)部門提交成立業(yè)委會的書面申請、參與召開業(yè)主大會、選舉產(chǎn)生業(yè)委會委員、提交政府相關(guān)部門備案等程序。［7］

透過交易成本的視角審視當(dāng)前國內(nèi)業(yè)委會成立的狀況，業(yè)委會“成立難”問題的客觀存在說明業(yè)主成立業(yè)委會的交易成本過高，限制了業(yè)主成立業(yè)委會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。換句話說，盡管國家法律制度規(guī)定了業(yè)主、開發(fā)商和物業(yè)公司、政府等相關(guān)主體在業(yè)委會成立過程中的契約關(guān)系和契約責(zé)任，但現(xiàn)實(shí)中業(yè)主成立業(yè)委會面臨著過高的交易成本導(dǎo)致各個地方不同程度地存在著業(yè)委會成立比例不高和業(yè)主成立業(yè)委會遭遇困難的現(xiàn)象，這無疑表明，法律文本意義上的契約關(guān)系和契約責(zé)任在現(xiàn)實(shí)中還難以得到真正有效的履行和實(shí)現(xiàn)。

為了對這一問題進(jìn)行研究，首先應(yīng)明確業(yè)主成立業(yè)委會的交易成本構(gòu)成。筆者認(rèn)為，業(yè)主成立業(yè)委會的交易成本構(gòu)成是業(yè)主在成立業(yè)委會過程中所產(chǎn)生的具體成本分類，從業(yè)主成立業(yè)委會的現(xiàn)實(shí)過程來看，主要包括以下幾個方面的交易成本：其一，業(yè)主的組織成本，即小區(qū)業(yè)主為了達(dá)成成立業(yè)委會的群體性契約所進(jìn)行的組織活動產(chǎn)生的成本。根據(jù)不同業(yè)主發(fā)揮作用的差異，業(yè)主的組織成本又可分為發(fā)起人的組織成本和普通業(yè)主的參與成本。由于發(fā)起人是小區(qū)業(yè)主內(nèi)部達(dá)成群體性契約的主要推動者，因而發(fā)起人的組織成本相對更為重要。其二，業(yè)主的博弈成本，即在開發(fā)商和物業(yè)公司阻撓小區(qū)業(yè)主成立業(yè)委會的情況下，業(yè)主采用溝通交流、要求政府相關(guān)部門介入、請求媒體報道、司法訴訟等方式與開發(fā)商、物業(yè)公司進(jìn)行博弈活動所花費(fèi)的成本。其三，業(yè)主的執(zhí)行成本，即小區(qū)業(yè)主為了完成向政府相關(guān)部門提交要求召開業(yè)主大會成立業(yè)委會的書面申請、組織和參與業(yè)主大會、選舉產(chǎn)生業(yè)委會委員、對成立的業(yè)委會進(jìn)行備案等一系列法律法規(guī)所規(guī)定的步驟和手續(xù)所花費(fèi)的成本。其四，業(yè)主的監(jiān)督成本，即小區(qū)業(yè)主在成立業(yè)委會的過程中監(jiān)督政府及其相關(guān)部門和工作人員履行法定職責(zé)所花費(fèi)的成本。

二、H市小區(qū)業(yè)委會成立環(huán)節(jié)面臨的困難

H市位于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，共有856個住宅小區(qū)，已成立業(yè)委會的住宅小區(qū)數(shù)量為223個，占全部小區(qū)數(shù)量的26.05%，低于全國30%的平均水平。2015年10月至2017年2月，課題組對H市的小區(qū)業(yè)委會成立環(huán)節(jié)面臨的困難進(jìn)行了專項社會調(diào)查，主要采用問卷調(diào)查，同時結(jié)合訪談?wù){(diào)查和文獻(xiàn)調(diào)查。其中，問卷調(diào)查選取20個小區(qū)作為調(diào)查對象，每個小區(qū)分別抽樣選取25戶，共500位居民作為調(diào)查樣本，沒有成立業(yè)委會的小區(qū)和已經(jīng)成立業(yè)委會的小區(qū)各占一半。調(diào)查共發(fā)放問卷500份，回收問卷中有效問卷為451份，合格率為90.2%，其中業(yè)主回答的問卷為404份，占合格問卷的89.58%。在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，課題組還對8個小區(qū)的8位業(yè)委會委員（每個小區(qū)1位）進(jìn)行訪談?wù){(diào)查，以便深入了解這些小區(qū)業(yè)委會成立過程中出現(xiàn)的問題。調(diào)查結(jié)果顯示，業(yè)主成立業(yè)委會的主要困難在于以下四個方面：

（一）缺少組織成立業(yè)委會的發(fā)起人

從本次對H市沒有成立業(yè)委會小區(qū)的調(diào)查結(jié)果來看，對于所在小區(qū)沒有成立業(yè)委會的原因，有62.58%的居民認(rèn)為成立業(yè)委會過程中遇到的主要困難是缺少發(fā)起人，導(dǎo)致業(yè)主過于松散。而在已成立業(yè)委會的8個小區(qū)中，通過與8位業(yè)委會委員的訪談了解到，這些小區(qū)中業(yè)委會成立的發(fā)起人，主要是企業(yè)組織中的管理人員、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的干部、大學(xué)教師和退休人員，他們基本屬于社會中產(chǎn)或以上階層，普遍具有較高的知識和文化素養(yǎng)，維權(quán)意識和公益心較強(qiáng)，具有一定的組織能力和相對充裕的時間，但小區(qū)中具備以上條件的業(yè)主數(shù)量相對較少。

課題組通過與業(yè)委會委員訪談了解到，當(dāng)物業(yè)的行為對業(yè)主利益影響不大時，很少有業(yè)主愿意承擔(dān)發(fā)起人的責(zé)任。但若小區(qū)業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)公司或其他主體的矛盾上升到較激烈的程度或侵害到大部分甚至全體業(yè)主的重大利益，或必須通過業(yè)委會才能行使重要集體權(quán)利的情況下，即業(yè)主參與成立業(yè)委會的收益大于投入的成本時，一些具有較強(qiáng)組織能力的業(yè)主出于主觀意識（公益心）或個人利益等方面的原因，會動員其他業(yè)主參與進(jìn)而推動成立業(yè)委會。這是為什么H市盡管成立業(yè)委會的小區(qū)比例不高，但也有26.05%的小區(qū)能夠成立業(yè)委會的主要原因。

（二）開發(fā)商、物業(yè)公司阻礙業(yè)主成立業(yè)委會

從本次對H市沒有成立業(yè)委會小區(qū)的調(diào)查結(jié)果來看，有32.9%的居民認(rèn)為開發(fā)商和物業(yè)公司的阻撓是所在小區(qū)沒有成立業(yè)委會的重要原因；在已成立業(yè)委會的8個小區(qū)中，有35.2%的居民表示成立業(yè)委會過程中的主要阻力來自開發(fā)商和物業(yè)公司；在對8位業(yè)委會委員的訪談中，有4位業(yè)委會委員反映成立業(yè)委會的過程中遭遇過開發(fā)商和物業(yè)公司的阻力。此外，本次調(diào)查在對媒體資料的檢索中還發(fā)現(xiàn)有不少業(yè)主投訴成立業(yè)委會的過程中遭遇過開發(fā)商和物業(yè)公司的阻撓行為，如不給業(yè)主提供召開業(yè)主大會所必需的資料和相關(guān)條件，對業(yè)主采取利誘分化的方式瓦解小區(qū)業(yè)主的集體行動，有的甚至進(jìn)行人身威脅等。影響最大的一個事例是，某市A小區(qū)業(yè)主在所屬街道辦事處的指導(dǎo)下于2013年1月成立了業(yè)主大會籌備組，但開發(fā)商以防止泄露業(yè)主“隱私”為由，拒絕向籌備組提供包含有業(yè)主聯(lián)系方式的業(yè)主清冊，致使籌備組無法組織召開業(yè)主大會，直到2014年11月，H市房管局才明確表示開發(fā)商必須向籌備組提供包含業(yè)主聯(lián)系方式的業(yè)主清冊。至此，整個事件才得以結(jié)束，而此時業(yè)主大會籌備組工作已被停滯長達(dá)近兩年之久。

（三）政府在業(yè)委會成立事務(wù)上的履職不力

從本次調(diào)查所了解的情況看，業(yè)委會的成立和發(fā)展問題引起H市政府的重視源于2014年該市110名人大代表在H市人大會議上提出的《加強(qiáng)小區(qū)建設(shè)和管理的議案》，這一議案獲得H市人大通過后交由該市人大常委會監(jiān)督辦理。H市政府十分重視該議案，形成了《關(guān)于加強(qiáng)小區(qū)建設(shè)和管理的議案辦理方案報告》作為回復(fù)，并獲得該市人大常委會會議通過。在《關(guān)于加強(qiáng)小區(qū)建設(shè)和管理的議案辦理方案報告》中，H市政府制定了提高H市業(yè)委會成立比例的目標(biāo)，提出在2015年實(shí)現(xiàn)成立業(yè)委會的小區(qū)在全部小區(qū)中覆蓋率達(dá)到30%、2016年覆蓋率達(dá)到70%、2017年覆蓋率實(shí)現(xiàn)90%的發(fā)展目標(biāo)。H市政府還推出了將物業(yè)公司配合成立業(yè)委會工作納入物業(yè)服務(wù)行業(yè)信用檔案、對新成立業(yè)委會的社區(qū)給予財政專項補(bǔ)貼等配套政策來保證這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但從本次的調(diào)查結(jié)果來看，H市政府對業(yè)委會成立活動的支持并沒有達(dá)到理想的效果，不僅2015年業(yè)委會覆蓋率達(dá)到30%的預(yù)定目標(biāo)截止到2016年末都沒有實(shí)現(xiàn)，而且居民對H市政府在業(yè)委會成立事務(wù)上的履職狀況滿意度也不高。如本次調(diào)查中對沒有成立業(yè)委會小區(qū)居民的調(diào)查結(jié)果顯示，有35.48%的居民表示缺乏街道、居委會和房管部門的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)是導(dǎo)致所在小區(qū)沒有成立業(yè)委會的重要原因；對已經(jīng)成立業(yè)委會小區(qū)居民的調(diào)查同樣顯示，有29.6%的居民表示缺乏街道、居委會和房管部門的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)是成立業(yè)委會過程中遇到的主要困難。另外，8位接受訪談的業(yè)委會委員中，有3位委員反映在成立業(yè)委會過程中缺乏政府相關(guān)部門的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，另外還有1位業(yè)委會委員表示，房管部門在對該業(yè)委會進(jìn)行備案的過程中，態(tài)度冷漠，備案時間超過法定時限。

（四）業(yè)委會成立的相關(guān)法律依據(jù)不足

從本次調(diào)查的結(jié)果來看，成立業(yè)委會的相關(guān)法律規(guī)定不足，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是H市政府制定的城市性法規(guī)存在服務(wù)意識明顯不足的問題。在對8位業(yè)委會委員的訪談中，有3位委員表示相關(guān)法律規(guī)定操作性不強(qiáng)，特別是H市《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》第五條 “業(yè)主成立業(yè)主委員會，應(yīng)當(dāng)向街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，以下略）提供要求協(xié)助成立業(yè)主大會的書面報告和與規(guī)定條件相應(yīng)的有效房產(chǎn)證明、身份證的復(fù)印件等資料，有效房產(chǎn)證明應(yīng)當(dāng)提供原件核對”的規(guī)定。這里的“與規(guī)定條件相應(yīng)的有效房產(chǎn)證明、身份證的復(fù)印件”，指的是20%以上聯(lián)名要求召開業(yè)主大會成立業(yè)委會業(yè)主的房產(chǎn)證和身份證的復(fù)印件。然而，國務(wù)院《物業(yè)管理條例》和H市所屬的《廣東省物業(yè)管理條例》均沒有相關(guān)要求，這顯然增加了發(fā)起人組織業(yè)委會成立工作的難度。如在本次調(diào)查中M小區(qū)業(yè)主反映，他們在向所在街道辦事處提交要求召開業(yè)主大會成立業(yè)委會的書面申請時，被街道辦事處以缺乏樓棟代表為由予以拒絕。樓棟代表是指由每個樓棟推舉一名業(yè)主，主要負(fù)責(zé)向本樓棟內(nèi)其他業(yè)主通知召開業(yè)主大會選舉業(yè)委會等相關(guān)事宜。但推舉樓棟代表的相關(guān)要求H市《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》中并沒有任何規(guī)定，經(jīng)了解是街道辦事處的上級相關(guān)部門對業(yè)主成立業(yè)委會不成文的統(tǒng)一要求。作出這一要求的本意是為了確保召開業(yè)主大會時能夠通過發(fā)揮樓棟代表的溝通聯(lián)絡(luò)作用，使參會業(yè)主達(dá)到國務(wù)院《物業(yè)管理條例》第十二條所規(guī)定的 “業(yè)主大會應(yīng)當(dāng)有物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)專有部分建筑物占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且總?cè)藬?shù)超過半數(shù)的業(yè)主參加”的參會比例，從而保證業(yè)主大會的合法性。然而，業(yè)主反映小區(qū)內(nèi)由于個別樓棟入住比例過低，無法推舉樓棟代表，建議由其他樓棟代表幫助代為通知該樓棟業(yè)主參加業(yè)主大會，這一建議被街道辦事處拒絕，導(dǎo)致該小區(qū)業(yè)主要求召開業(yè)主大會選舉業(yè)委會的書面申請沒有得到街道辦事處的同意。二是國務(wù)院《物業(yè)管理條例》對業(yè)主參與業(yè)主大會比例的規(guī)定過于嚴(yán)苛，導(dǎo)致召集業(yè)主大會的難度較大。《物業(yè)管理條例》第十二條規(guī)定：“業(yè)主大會應(yīng)當(dāng)有物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)專有部分建筑物占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且總?cè)藬?shù)超過半數(shù)的業(yè)主參加。”從本次對沒有成立業(yè)委會小區(qū)居民的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，有19.35%的居民將難以召集業(yè)主大會作為成立業(yè)委會的主要困難。另據(jù)對8位業(yè)委會委員的訪談結(jié)果顯示，只有1位業(yè)委會委員表示由于所在小區(qū)規(guī)模較小（只有兩棟樓），因而有條件在成立首屆業(yè)委會后每年定期召開一次業(yè)主大會，其余7位業(yè)委會委員均表示，由于所在小區(qū)難以召集符合國務(wù)院《物業(yè)管理條例》規(guī)定要求的業(yè)主大會，所以在召開首屆業(yè)主大會成立業(yè)委會之后就再沒有定期召開過業(yè)主大會。

三、業(yè)主成立業(yè)委會產(chǎn)生交易成本的原因分析

（一）有限理性和不確定性

有限理性是由赫伯特·西蒙提出的，即人所能掌握的信息是不完全的，同時由于人的智力資源也是一種稀缺資源，因而人對事物的認(rèn)識也是有限的。［8］庫普曼斯也指出，交易成本的存在與人們行為的不確定性有關(guān)。［9］對H市業(yè)委會成立狀況的調(diào)查結(jié)果顯示，有限理性和不確定性對業(yè)主和政府這兩種主體具有重要影響。比如缺少發(fā)起人是H市業(yè)主成立業(yè)委會面臨的首要難題，而缺少發(fā)起人除了小區(qū)中符合發(fā)起人條件的業(yè)主數(shù)量相對較少之外，更為重要的原因是受有限理性和不確定性因素的影響，使得發(fā)起人需要面臨較高的組織成本，導(dǎo)致很少有業(yè)主愿意承擔(dān)發(fā)起人的工作。從有限理性和不確定性的角度看，發(fā)起人的組織成本主要來自以下幾個方面：一是由于業(yè)委會管理小區(qū)共有財產(chǎn)形成的收益對于小區(qū)全體業(yè)主具有非排他性，所以業(yè)委會事務(wù)屬于“小區(qū)性公共物品”，由此產(chǎn)生的業(yè)主普遍“搭便車”心理，往往導(dǎo)致很少有業(yè)主愿意承擔(dān)發(fā)起人的工作。二是了解、掌握和運(yùn)用成立業(yè)委會相關(guān)的法律規(guī)定和物業(yè)管理知識需要發(fā)起人付出一定的學(xué)習(xí)成本。三是小區(qū)其他業(yè)主、開發(fā)商和物業(yè)公司、政府相關(guān)部門這三個方面是否支持成立業(yè)委會仍存在著極大的不確定性，也使得發(fā)起人的成立活動面臨著極高的風(fēng)險。所以，有限理性和不確定性形成的組織成本往往導(dǎo)致很少有業(yè)主愿意承擔(dān)發(fā)起人的工作，從而造成業(yè)委會的“成立難”問題。有限理性和不確定性對政府在業(yè)委會成立事務(wù)中履職的影響主要表現(xiàn)在：一是在制度供給上，中央政府和地方政府特別是城市政府的制度供給者都不是“完全理性人”，受不完全信息和認(rèn)識程度的限制，制度供給者提供的制度往往存在一定的不足，進(jìn)而造成制度執(zhí)行上的困難，增加業(yè)主成立業(yè)委會的執(zhí)行成本。二是在制度實(shí)施上，政府工作人員的有限理性主要表現(xiàn)為不了解、不熟悉業(yè)委會成立方面的法律法規(guī)或相關(guān)政策，或者對業(yè)主成立活動的信息掌握不夠，不能有效履行其法定職責(zé)，完成對業(yè)主成立活動的管理和服務(wù)工作，最終增加了業(yè)主的執(zhí)行成本和監(jiān)督成本。

（二）機(jī)會主義

“理性的人會以狡黠的方式追求自身的利益，他會以隨機(jī)應(yīng)變、投機(jī)取巧的方式，有目的、有策略地利用信息（說謊、隱瞞、欺騙等）。”［10］也就是說，機(jī)會主義是參與者通過不正當(dāng)?shù)姆绞阶非笞陨砝孀畲蠡男袨閮A向。在業(yè)委會成立事務(wù)中，機(jī)會主義主要出現(xiàn)在開發(fā)商和物業(yè)公司、政府部門及其工作人員這兩類主體身上。對于開發(fā)商和物業(yè)公司來說，盡管國家法律規(guī)定了開發(fā)商和物業(yè)公司在業(yè)委會成立事務(wù)中的相關(guān)責(zé)任，但其是否履行法定責(zé)任卻受自身利益、與業(yè)主的博弈能力、政府監(jiān)管的嚴(yán)格程度等因素的影響。如果業(yè)委會的成立明顯威脅到開發(fā)商和物業(yè)公司已經(jīng)形成的既得利益，而且其實(shí)際博弈能力明顯強(qiáng)于松散的業(yè)主群體，再加上政府監(jiān)管相對較弱，那么開發(fā)商和物業(yè)公司選擇機(jī)會主義的收益將明顯大于成本。因此，本次對H市業(yè)委會成立狀況調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的開發(fā)商和物業(yè)公司采用拒絕提供相關(guān)資料、利誘分化業(yè)主、人身威脅、暴力阻撓等方式阻礙業(yè)主成立業(yè)委會的現(xiàn)象說明，開發(fā)商和物業(yè)公司在業(yè)委會成立事務(wù)中存在著較為明顯的機(jī)會主義行為。而業(yè)主群體為了應(yīng)對開發(fā)商和物業(yè)公司的機(jī)會主義行為，無疑需要付出高昂的博弈成本。

對于政府部門及其工作人員來說，在業(yè)委會成立事務(wù)中的機(jī)會主義主要表現(xiàn)為追求個人利益、小團(tuán)體利益、部門利益而濫用公權(quán)力的行為。從本次調(diào)查所反映的情況看，政府部門及其工作人員的機(jī)會主義主要表現(xiàn)在行政立法和法律執(zhí)行這兩個環(huán)節(jié)。在行政立法環(huán)節(jié)，如H市相關(guān)行政部門主導(dǎo)制定的H市 《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》第五條關(guān)于對聯(lián)名要求召開業(yè)主大會成立業(yè)委會的業(yè)主需要提供房產(chǎn)證明和身份證明的規(guī)定，顯然有利于減少參與指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作的相關(guān)行政部門核實(shí)業(yè)主身份的工作量。在法律執(zhí)行上，政府部門及其工作人員的機(jī)會主義主要表現(xiàn)為履職缺位和履職不當(dāng)。在本次調(diào)查中，政府部門履職缺位的典型事例無疑當(dāng)屬H市房管部門對A小區(qū)開發(fā)商違法行為的行政執(zhí)法缺位。因此，不管是行政立法層面的機(jī)會主義，還是法律執(zhí)行層面的機(jī)會主義，都需要參與成立業(yè)委會的業(yè)主特別是發(fā)起人付出更多的執(zhí)行成本和監(jiān)督成本來彌補(bǔ)或糾正這種機(jī)會主義行為所產(chǎn)生的影響。

（三）資產(chǎn)專用性

資產(chǎn)專用性是指 “在不犧牲生產(chǎn)價值的條件下，資產(chǎn)可用于不同用途和由不同使用者利用的程度，它與沉淀成本概念有關(guān)，它通常與沉淀成本概念有關(guān)”。［11］對于公共部門中是否存在資產(chǎn)專用性問題，威廉姆森指出，在公共部門中物質(zhì)資產(chǎn)專用性可能并不存在，但人力資本專用性在公共部門這一領(lǐng)域中也同樣存在。［12］從本次調(diào)查的結(jié)果來看，業(yè)委會成立事務(wù)中存在的資產(chǎn)專用性問題主要表現(xiàn)為直接負(fù)責(zé)業(yè)委會成立事務(wù)的政府相關(guān)部門在人力資本投入上的相對不足。目前，從各地的實(shí)踐來看，一般都是采用“屬地管理”的原則，主要由街道辦事處直接負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)業(yè)委會的成立事務(wù)。然而，街道辦事處受編制條件等方面的限制，通常由兼職人員負(fù)責(zé)業(yè)委會工作，但因其在業(yè)委會成立事務(wù)方面的知識、經(jīng)驗(yàn)和能力不足，很多時候不僅難以給業(yè)主提供應(yīng)有的幫助，有時甚至還增加了業(yè)主的困難。在本次調(diào)查中，對居民的問卷調(diào)查、對業(yè)委會委員的訪談結(jié)果以及一些社會影響較大的業(yè)委會成立受阻事件都證實(shí)了這一問題的存在。這種人力資本投入上的不足，不僅導(dǎo)致業(yè)主需耗費(fèi)更多的時間、精力和資源來完成法律法規(guī)所規(guī)定的相關(guān)成立步驟和手續(xù)，甚至有時還要通過輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等途徑來解決由此產(chǎn)生的問題。因此，人力資本投入上的不足直接影響的是業(yè)主成立業(yè)委會的執(zhí)行成本和監(jiān)督成本，這無疑也是業(yè)主成立業(yè)委會交易成本過高的重要原因。

（四）委托代理機(jī)制的失靈

從委托代理機(jī)制的角度看，在中央政府——省級政府——城市政府——城市政府相關(guān)部門這一委托代理關(guān)系中，城市官員作為接受上級政府委托的主要負(fù)責(zé)人，對其職位升遷影響更為重要的是城市經(jīng)濟(jì)增長、財政收入、社會穩(wěn)定、勞動就業(yè)等方面的政績指標(biāo)。業(yè)委會發(fā)展事務(wù)不僅處于明顯相對次要的地位，甚至在一定程度上還與關(guān)系其升遷的主要政績指標(biāo)存在一定程度的沖突。之所以這么說，是因?yàn)樵诋?dāng)前中國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型過程之中，地方經(jīng)濟(jì)增長和財政收入主要來源于房地產(chǎn)及其附屬行業(yè)，這一點(diǎn)在二三四線城市表現(xiàn)得尤其明顯。以H市的地方稅收結(jié)構(gòu)為例，從已公開的政府信息來看，2012年H市房地產(chǎn)稅收入和建安業(yè)稅收入合計為99.1億元，占全部地方稅收收入的56.8%；2013年房地產(chǎn)和建安業(yè)稅收收入合計為120億元，占全部地方稅收收入的58.2%，H市的地方經(jīng)濟(jì)特別是地方稅收對房地產(chǎn)行業(yè)的依賴程度可見一斑。因而，對于城市經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定負(fù)有主要責(zé)任的城市官員來說，如何為在地方經(jīng)濟(jì)增長中占有重要權(quán)重的房地產(chǎn)行業(yè)和企業(yè)創(chuàng)造更為有利的經(jīng)營環(huán)境，進(jìn)而充分利用房地產(chǎn)行業(yè)和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)增長和財政收入等政績目標(biāo)，往往成為其更為關(guān)心的問題。在委托代理機(jī)制存在某種程度失靈的條件下，政績考核體系驅(qū)動著城市官員相對更加重視房地產(chǎn)行業(yè)和企業(yè)的產(chǎn)出，而房地產(chǎn)行業(yè)特別是房地產(chǎn)企業(yè)及其附屬的物業(yè)服務(wù)企業(yè)的既得利益與業(yè)委會事業(yè)發(fā)展又存在一定程度的沖突，這就使得業(yè)委會事業(yè)的發(fā)展往往難以得到城市官員應(yīng)有的重視。但由于城市官員對業(yè)主成立業(yè)委會交易成本構(gòu)成的各個方面均有影響，其中受影響最大的是業(yè)主的監(jiān)督成本和執(zhí)行成本，所以城市官員所處的地位決定了業(yè)主群體必須通過持續(xù)性地努力和推動，才能自下而上地逐漸督促城市官員更加重視業(yè)委會發(fā)展問題。這是我們在分析業(yè)主成立業(yè)委會交易成本過高的相關(guān)原因時，對委托代理機(jī)制失靈給予足夠關(guān)注的原因。

四、破解業(yè)委會“成立難”問題的相關(guān)思考

通過對H市小區(qū)業(yè)委會“成立難”問題的調(diào)查和分析，筆者認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，包括業(yè)委會“成立難”在內(nèi)的業(yè)委會發(fā)展問題的解決和業(yè)委會制度的真正完善，需要業(yè)主群體提高對共有財產(chǎn)重要性的認(rèn)識，增強(qiáng)公共精神，降低國民經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)行業(yè)依賴程度，轉(zhuǎn)變政府管理模式。對于當(dāng)前國內(nèi)業(yè)委會成立環(huán)節(jié)面臨的困難，可以考慮從以下幾個方面著手降低業(yè)主成立業(yè)委會的交易成本，提高業(yè)委會的成立比例，逐步破解業(yè)委會的“成立難”問題。

（一）完善業(yè)委會成立的相關(guān)法律規(guī)定，降低業(yè)主成立業(yè)委會的執(zhí)行成本

完善業(yè)委會成立的相關(guān)法律規(guī)定，首先應(yīng)對國務(wù)院《物業(yè)管理條例》中關(guān)于召開業(yè)主大會業(yè)主參會比例的規(guī)定進(jìn)行修改。如其第十二條“業(yè)主大會應(yīng)有物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)專有部分建筑物占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且總?cè)藬?shù)超過半數(shù)的業(yè)主參加”的規(guī)定。這一規(guī)定不僅增加了召開首屆業(yè)主大會的難度，而且也損害了業(yè)主大會制度的活力和可持續(xù)性。我國香港特別行政區(qū)的規(guī)定是10%，［13］顯然這種采用業(yè)主較低參會比例的制度設(shè)計使得參會業(yè)主不會因?yàn)槿毕瘶I(yè)主的行為而無法決定包括選舉業(yè)委會在內(nèi)的小區(qū)公共事務(wù)。反過來，如果缺席業(yè)主認(rèn)為業(yè)主大會決定違法，可以通過司法訴訟等途徑撤銷業(yè)主大會的違法決定來維護(hù)自身的合法權(quán)益，由此需要付出的維權(quán)成本則有助于抑制業(yè)主的缺席行為，這一規(guī)定值得立法者參考和借鑒。因此在適當(dāng)降低業(yè)主大會業(yè)主法定參會比例的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)抓緊清理地方立法和城市立法中妨礙業(yè)主成立業(yè)委會的相關(guān)規(guī)定，對于明顯增加業(yè)主交易成本的相關(guān)規(guī)定應(yīng)盡快進(jìn)行修改或刪除，同時各地的地方立法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門應(yīng)積極聽取和吸收業(yè)主群體的意見和建議，定期調(diào)整相關(guān)規(guī)定和要求，為業(yè)主成立業(yè)委會創(chuàng)造良好的制度條件。另外，由于當(dāng)前開發(fā)商和物業(yè)公司阻礙業(yè)委會成立的現(xiàn)象普遍存在，建議在國務(wù)院《物業(yè)管理條例》第二章業(yè)主和業(yè)主大會中進(jìn)一步明確建設(shè)單位和物業(yè)服務(wù)企業(yè)在協(xié)助召開業(yè)主大會和選舉產(chǎn)生業(yè)委會事務(wù)上的法律義務(wù)，在第六章法律責(zé)任部分中增加對拒絕履行協(xié)助責(zé)任的建設(shè)單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的處罰規(guī)定，以引導(dǎo)和推動各地完善自身的地方性法規(guī)，強(qiáng)化對開發(fā)商和物業(yè)公司的責(zé)任約束，減少業(yè)主成立業(yè)委會的阻力。

（二）強(qiáng)化業(yè)委會發(fā)展的責(zé)任約束機(jī)制，化解業(yè)主成立業(yè)委會的監(jiān)督成本

一是應(yīng)加強(qiáng)對業(yè)委會事務(wù)所涉及的城市官員和政府部門的責(zé)任約束，提高業(yè)委會發(fā)展指標(biāo)在政績考核體系中的權(quán)重，尤其是應(yīng)將業(yè)委會成立比例作為衡量業(yè)委會發(fā)展程度的首要指標(biāo)，從而使業(yè)委會事業(yè)的發(fā)展得到更多關(guān)注，為業(yè)委會成立工作提供更有力的政策和組織支持。二是在加強(qiáng)對城市官員和相關(guān)部門責(zé)任約束的條件下，應(yīng)特別注意強(qiáng)化對基層街道辦事處在業(yè)委會成立事務(wù)上的政績考核。街道辦事處是指導(dǎo)協(xié)調(diào)業(yè)委會成立活動的直接責(zé)任主體，為加強(qiáng)對街道辦事處工作的監(jiān)督，應(yīng)將其所轄區(qū)域內(nèi)符合法定條件的小區(qū)能否成立業(yè)委會作為考核工作績效的重要指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，還需要將推進(jìn)業(yè)委會成立工作的責(zé)任落實(shí)到具體的工作人員，定期對業(yè)委會成立工作的完成情況進(jìn)行考核，對落實(shí)業(yè)委會成立工作不認(rèn)真和不到位的工作人員進(jìn)行問責(zé)，從而強(qiáng)化街道辦事處對業(yè)委會成立工作的推動責(zé)任。三是應(yīng)重視對業(yè)委會成立工作的相關(guān)資源支持，尤其是增加對直接負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作的基層街道辦事處的人力資本投入。對于一些街道辦事處所轄區(qū)域面積過大、住宅小區(qū)數(shù)量較多的，可以考慮適當(dāng)增加從事業(yè)委會事務(wù)的專職工作人員，更有效地處理業(yè)委會事務(wù)。同時應(yīng)加強(qiáng)對街道辦事處相關(guān)工作人員的培訓(xùn)，定期組織相關(guān)專業(yè)性培訓(xùn)，幫助街道辦事處工作人員提升處理業(yè)委會事務(wù)上的知識和能力，更好地服務(wù)于業(yè)委會的成立工作。

（三）強(qiáng)化開發(fā)商和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的相關(guān)責(zé)任，減少業(yè)主成立業(yè)委會的博弈成本

對于開發(fā)商和物業(yè)阻礙業(yè)主成立業(yè)委會的現(xiàn)象，可以考慮利用經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)化服務(wù)企業(yè)的相關(guān)責(zé)任。在一些試點(diǎn)城市中，規(guī)定“開發(fā)商與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂的前期物業(yè)管理委托合同中必須包括，物業(yè)服務(wù)企業(yè)有義務(wù)與當(dāng)?shù)鼗鶎诱椭鞴懿块T配合，協(xié)助所在小區(qū)在前期物業(yè)階段成立業(yè)委會，如果沒能在前期物業(yè)管理階段成立業(yè)委會，則視為未完成合同內(nèi)容，業(yè)主有權(quán)要求物業(yè)管理費(fèi)減半”。［14］同時還應(yīng)規(guī)定，從開發(fā)商與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂前期物業(yè)管理委托合同起，到該小區(qū)入住率達(dá)50%以上滿3年，或者首位業(yè)主入住達(dá)5年以上為前期物業(yè)管理階段的期限。目前，各地一般將小區(qū)入住率達(dá)50%以上或首位業(yè)主入住達(dá)兩年以上設(shè)定為允許成立業(yè)委會的時間條件，所以這里設(shè)定的前期物業(yè)管理階段的期限實(shí)際上為小區(qū)預(yù)留了3年時間來運(yùn)作成立業(yè)委會，只要各方盡力推動和支持，完全有較為充裕的時間來完成這項工作。這一做法的好處在于，通過將物業(yè)服務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益與所在小區(qū)前期物業(yè)管理階段能否成立業(yè)委會直接掛鉤，將有助于改變物業(yè)服務(wù)企業(yè)被動抵制業(yè)主成立業(yè)委會的態(tài)度，使其更容易從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)主動協(xié)助業(yè)主的成立活動，從而減少業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)公司的博弈成本，降低業(yè)主成立業(yè)委會的難度。

（四）扶持業(yè)委會聯(lián)合會組織的發(fā)展，分擔(dān)業(yè)主成立業(yè)委會的組織成本

支持業(yè)主成立業(yè)委會應(yīng)考慮引入社會第三方力量，通過非營利性社會組織的參與來為業(yè)主服務(wù)，而業(yè)委會聯(lián)合會組織恰好可以滿足這一需求。業(yè)委會聯(lián)合會之所以能為業(yè)主成立業(yè)委會提供支持和幫助，一是因?yàn)闃I(yè)委會聯(lián)合會作為城市中的非營利性社會組織，既不同于有著嚴(yán)格科層等級制結(jié)構(gòu)的政府部門，又不同于以追求自身利潤最大化為目標(biāo)的企業(yè)實(shí)體，它是以代表和維護(hù)業(yè)主群體的整體利益為宗旨，具有明顯的公益性特征，這就使其在幫助業(yè)主成立業(yè)委會的過程中能夠更多地從業(yè)主的角度出發(fā)服務(wù)于業(yè)主。二是業(yè)委會聯(lián)合會是由來自不同小區(qū)的業(yè)委會委員組成，他們在各自小區(qū)成立業(yè)委會的過程中積累了豐富的知識和經(jīng)驗(yàn)，而且通過定期的學(xué)習(xí)交流活動，對成立業(yè)委會相關(guān)的國家法律法規(guī)和政策更為熟悉，能夠在很大程度上幫助業(yè)主解決成立過程中面臨的各種問題。因而，各地應(yīng)積極扶持業(yè)委會聯(lián)合會組織的發(fā)展，支持城市內(nèi)不同小區(qū)的業(yè)委會聯(lián)合起來成立市一級業(yè)委會聯(lián)合會，條件尚不成熟的地區(qū)可以先行成立區(qū)一級業(yè)委會聯(lián)合會。在此基礎(chǔ)上，鼓勵業(yè)委會聯(lián)合會組織在業(yè)委會成立事務(wù)中發(fā)揮其公益性和代表性作用，充分利用互聯(lián)網(wǎng)等媒介和手段為沒有成立業(yè)委會的小區(qū)業(yè)主提供宣傳和咨詢服務(wù)，幫助業(yè)主了解和掌握成立活動所需的相關(guān)知識、信息和經(jīng)驗(yàn)，并幫助業(yè)主向政府相關(guān)部門反映在業(yè)委會成立過程中遇到的問題和困難，幫助業(yè)主成立業(yè)委會。而業(yè)委會聯(lián)合會組織的發(fā)展，將有效分擔(dān)業(yè)主成立業(yè)委會的組織成本，可為業(yè)主提供有力的外部社會性支持，從而更好地解決當(dāng)前存在的業(yè)委會“成立難”問題。

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