國內(nèi)外帶薪休假制度的回顧與思考

吳琪

摘要：我國帶薪休假制度的醞釀經(jīng)歷了一個長期的歷史過程，在具體實施中也面臨過諸多復(fù)雜情況，橫向?qū)Ρ任鞣桨l(fā)達(dá)國家?guī)叫菁僦贫鹊闹朴喤c實施，無疑對探索具有中國特色的帶薪休假實施模式有著積極的指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：帶薪休假 中國特色 實施

2012年3月11日，瑞士就帶薪休假時間從4周延長到6周的提議進(jìn)行全民公投，約67%的瑞士人否決了這項給自己放更多假的提議。此事立即成為歐洲各大媒體議論的焦點，質(zhì)疑的、贊同的、嘲諷的、擔(dān)憂的……，不一而足。有的媒體更把這件事情提到了“國家文化”的層面來進(jìn)行闡述，認(rèn)為不同價值觀和文化觀的國家對帶薪休假的思考和實踐各不相同。其實，如何合理享受帶薪休假一直是社會各界關(guān)注的話題，國內(nèi)外的思考和實踐也各有特色。

一、我國帶薪休假制度醞釀與制訂的回顧

中華人民共和國建國后，關(guān)于帶薪年休假管理規(guī)定的制訂和實施有一個較長的醞釀過程。上世紀(jì)八十年代，我國有部分地區(qū)和單位嘗試推行過年休假制度，如1980年四川省勞動局就關(guān)于解決渡口市勞動工資問題的實施意見向當(dāng)時的國家勞動總局去函請示，國家勞動總局的復(fù)函中有：“關(guān)于年休假制度問題，原則上同意按你局意見執(zhí)行，待國務(wù)院有正式文件下達(dá)后，改按國務(wù)院規(guī)定執(zhí)行?！?1983年青海省也下發(fā)過規(guī)定：“常年在海拔三千五百零一米以上地區(qū)工作的正式職工，每年休假一次，每次三十天?！边@些年休假制度，只是針對當(dāng)時當(dāng)?shù)靥厥馇闆r的一種處理辦法，并不具有普遍性。

1990年3月，人事部在《關(guān)于離休干部健康休養(yǎng)和干部年休假問題的通知》中進(jìn)行過說明：“關(guān)于在職干部、工人的休假問題，涉及面較廣，需要通盤考慮。根據(jù)國務(wù)院指示結(jié)合我國實際情況，我部正在會同勞動部等有關(guān)部門，研究擬定國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)單位的干部、工人年休假辦法?！?/p>

四年后，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會于1994年7月5日通過的《中華人民共和國勞動法》第四十五條明確提出：“勞動者連續(xù)工作一年以上的，享受帶薪年休假。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。” 之后國務(wù)院和各相關(guān)部門多次將帶薪年休假具體辦法制訂工作提上了辦事日程。1994年8月31日，勞動部在《關(guān)于印發(fā)“貫徹勞動法的依據(jù)和需立法的項目”、“應(yīng)與勞動法配套的立法項目工作計劃表”的通知》中提出：“第四十五條規(guī)定了年休假制度。需制定《職工年休假條例》，擬9月份報送國務(wù)院，爭取今年年底前出臺?！?2001年國務(wù)院辦公廳 《轉(zhuǎn)發(fā)國家計委關(guān)于“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施意見的通知》中指出：“推行職工帶薪年休假制度，有關(guān)部門要盡快制定具體實施辦法。” 2004年勞動和社會保障部在《關(guān)于印發(fā)2004年勞動和社會保障工作要點的通知》中表示：“積極推進(jìn)立法工作。做好勞動保障監(jiān)察條例、帶薪年休假規(guī)定的修改完善工作，爭取年內(nèi)出臺?！?/p>

因為帶薪年休假問題牽涉面廣，相關(guān)問題眾多，帶薪年休假管理規(guī)定的制訂遲遲未決，絕大多數(shù)單位處于觀望狀態(tài)，期間能起到指導(dǎo)性作用的是1995年勞動部在“關(guān)于印發(fā)《〈國務(wù)院關(guān)于職工工作時間的規(guī)定〉問題解答》的通知”中的答復(fù)：“在國務(wù)院沒有發(fā)布企業(yè)職工年休假規(guī)定以前，1991年6月15日中共中央、國務(wù)院共同發(fā)出的《關(guān)于職工休假問題的通知》應(yīng)繼續(xù)貫徹執(zhí)行。”

由此可知，自從《勞動法》發(fā)布相關(guān)規(guī)定以來的一段較長時間里，因為面臨情況復(fù)雜，無法及時制定帶薪年休假管理制度，帶薪年休假因此缺乏具體實施辦法的指導(dǎo)，《勞動法》規(guī)定的帶薪年休假也并沒有得到真正落實。直到2008年《職工帶薪年休假條例》的實施，和隨即發(fā)布的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員帶薪年休假實施辦法》、《企業(yè)職工帶薪年休假實施辦法》，才標(biāo)志著帶薪休假邁上規(guī)范化的軌道，我國的休假制度開始與國際社會休假制度分散休假模式逐步接軌。

二、西方發(fā)達(dá)國家?guī)叫菁僦贫冉ㄔO(shè)的過程

相比之下，西方發(fā)達(dá)國家包括帶薪休假在內(nèi)的福利體系的建設(shè)并非一蹴而就，同樣也經(jīng)過了一個長期的階段。在英國，“19世紀(jì)中期有些工業(yè)企業(yè)開始實行帶薪休假，如在煤氣企業(yè)工作一年以上的工人可享有一周帶薪休假，工作兩年及以上可有兩周帶薪假期?！?883年，德國頒布了《疾病保險法》、《工傷保險法》和《養(yǎng)老、殘廢、死亡保險法》，形成了歐洲福利制度的雛形。1918年英國“印刷工業(yè)聯(lián)合會通過集體談判的形式為全體印刷業(yè)工人贏取了一份協(xié)議，所有在印刷業(yè)工作一年以上的工人每年將獲得一周的帶薪假期?！?942年，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝弗里奇，發(fā)表《貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)》報告，提出建立“社會權(quán)利”新制度，包括失業(yè)及無生活能力之公民權(quán)、退休金、教育及健康保障等理念，成為當(dāng)代福利國家制度的藍(lán)圖。二戰(zhàn)后，歐洲各國的福利制度進(jìn)一步建設(shè)和完善， 為維持歐洲社會長期穩(wěn)定和共同繁榮做出了重要貢獻(xiàn)。

我們以英國《帶薪休假法案》的醞釀出臺為例，1912年作為工黨領(lǐng)袖的蘭斯伯里正式向議會提交英國歷史上第一份帶薪休假提案，但未獲通過。1929年工黨議員諾森在時隔17年后再次向議會提交帶薪休假提案，仍沒有通過議會二讀。到經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)和發(fā)展的1936年，諾森又一次提交了帶薪休假提案，經(jīng)過政府成立的帶薪休假調(diào)查委員會歷時近兩年的調(diào)查，1938年7月，才通過了《帶薪休假法案》。該法案通過的前提是，英國到1937年通過集體談判獲得帶薪休假的工人已經(jīng)達(dá)到400萬人，約占當(dāng)時英國人口總數(shù)的10%，且當(dāng)時英國在1929-1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后經(jīng)濟(jì)獲得長足發(fā)展，工作時間縮短等為帶薪休假的實行做了很好的鋪墊。因為當(dāng)時英國各級勞工組織的充分發(fā)展，《帶薪休假法案》在構(gòu)建法律框架的同時，將帶薪休假的談判權(quán)下放給予了各行業(yè)部門的工會委員會，由勞資雙方根據(jù)實際情況，進(jìn)行充分的溝通協(xié)商，形成各行業(yè)部門的帶薪休假實施細(xì)則，政府在其中起到的主要是指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用。

三、探索具有中國特色的帶薪休假實施模式

在我國，一項新的、關(guān)系到勞資雙方切身利益的制度實施起來從來不是易事。帶薪休假制度的制訂并不意味著它能夠真正貫徹落實，除了全民休閑意識、休閑文化的培養(yǎng)之外，政府部門的有效指引、各級單位的積極參與也起到很重要的作用。

首先，中國民眾對自身的實際情況要有清醒的認(rèn)識，這是實施帶薪年休假的前提。帶薪年休假是一項具有積極意義的、能夠增加全民幸福感的惠民政策，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于上升時期，合理實行帶薪休假可以拉動消費，有一定促進(jìn)生產(chǎn)力的作用。但不能奢求帶薪年休假立即就能與歐洲高福利國家相媲美，根據(jù)我國實際經(jīng)濟(jì)狀況應(yīng)當(dāng)允許它有一個適當(dāng)?shù)恼{(diào)整期。中國數(shù)千年來以農(nóng)立國，土地需要辛勤的勞作才能回饋家人的溫飽，遇上天災(zāi)人禍更要辛苦掙扎努力求生。長期在土地上耕耘的奮斗史在民族的心理上烙下了深深的印痕。先賢諄諄教誨：“生于憂患，死于安樂”，在中國崛起、民族自強(qiáng)的艱難過程中，勤勞、奮斗、努力始終是中華民族的一種主旋律。如果說2010年人均國民生產(chǎn)總值就達(dá)到6.7萬美元的瑞士人拒絕延長假期是一種“富貴不驕”的富足者的自律，那么人均國民生產(chǎn)總值尚不足1萬美元的中國，更應(yīng)有清醒的憂患意識和“貧困不怨”的自強(qiáng)精神。

其次，政府部門應(yīng)當(dāng)審時度勢，合理引導(dǎo)，逐步進(jìn)行國家福利體系建設(shè)。根據(jù)我國的實際情況，政府部門在推行帶薪休假制度時，既要考慮民眾平衡工作與休閑的需求，也應(yīng)充分認(rèn)識現(xiàn)實的國情，采取逐步推進(jìn)、重點突破等等方式，使帶薪休假制度的實施條件逐步成熟，最終水到渠成。

原勞動和社會保障部在《關(guān)于印發(fā)2008年勞動和社會保障工作要點的通知》（勞社部發(fā)[2008]1號）中提出：“加大勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度。開展勞動保障監(jiān)察執(zhí)法年活動，以貫徹實施《勞動合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》和《職工帶薪年休假條例》等法律法規(guī)為重點，強(qiáng)化日常主動檢查，加大對投訴舉報案件查處力度?！钡?008年兩會過后，新成立的人力資源和社會保障部在《關(guān)于印發(fā)二00八年人力資源和社會保障工作要點的通知》（人社部發(fā)[2008]6號）并未提出對貫徹實施《職工帶薪年休假條例》“強(qiáng)化日常主動檢查”的字眼，代之以“加快立法步伐，……研究制定《職工帶薪年休假條例實施辦法》”。之所以會有這樣的改變，或許是因為帶薪年休假條例的全方位落實，尚有較大難度。帶薪休假條例頒布后，有許多研究者撰文認(rèn)為帶薪休假實施辦法過于粗放，且政府部門未就帶薪休假實施辦法的落實制訂檢查方案，導(dǎo)致許多單位輕易規(guī)避帶薪休假而使其落于空談，從而建議由政府部門負(fù)責(zé)建立帶薪休假的一攬子的實施細(xì)則和專項檢查方案，用行政甚至執(zhí)法的力量迅速將帶薪休假落實到位。筆者認(rèn)為，中國幅員遼闊，情況復(fù)雜，各地區(qū)各行業(yè)發(fā)展差異很大，應(yīng)當(dāng)允許帶薪休假有一個逐步推行的緩沖期。即使在《帶薪年休假條例實施辦法》推出后，也還不具備進(jìn)行專項檢查的條件，許多更為迫切而棘手的問題，比如保障農(nóng)民工工資發(fā)放，切實維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益等，仍是勞動保障部門工作的重點。

再次，政府勞動保障監(jiān)察部門對于帶薪年休假進(jìn)行方向性指導(dǎo)的同時，也應(yīng)采取積極措施，在一些實施有難度的領(lǐng)域果斷出擊、打破堅冰。因為中國缺乏獨立于單位自身之外的各級工會組織，像西方發(fā)達(dá)國家那樣基本委托勞工組織就帶薪年休假的實施進(jìn)行勞資談判的條件并不具備，政府部門仍然扮演著很重要的角色，在一些關(guān)鍵的領(lǐng)域，必須要政府部門有針對性的推動和促進(jìn)才能使相關(guān)福利措施得到落實?？上驳氖?，我國政府正在這些方面進(jìn)行著積極的努力。2012年2月27日，交通運輸部、人力資源和社會保障部、全國總工會聯(lián)合宣布從2012年3月起開展為期兩年的“出租汽車行業(yè)和諧勞動關(guān)系創(chuàng)建活動”，將逐步推行出租汽車企業(yè)員工制經(jīng)營模式，并普遍開展以出租汽車司機(jī)車輛承包費用、社會保險、勞動收入、休息休假等為主要內(nèi)容的工資集體協(xié)商。一時之間，讓“的哥”有尊嚴(yán)地勞動，不再整年超時加班，享受合理休息休假的議論迅速吸引了公眾的眼球，并贏得廣泛的贊譽。

我們期待著通過政府部門的有效引導(dǎo)，各級單位的積極參與，包括帶薪年休假等在內(nèi)的各項福利措施能逐步貫徹落實，中國的勞動者能體面地勞動，享受著舒適的假期，創(chuàng)造并享受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，實現(xiàn)國家目標(biāo)、組織目標(biāo)與個人目標(biāo)的和諧統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)

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[2] 汪建強(qiáng)，1938年英國《帶薪休假法案》研究及其啟示，2010年第6期，西南石油大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）