范麗莉， 牛 壯

(長(zhǎng)安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，西安 710000)

2015年7月1日，使用滴滴專車軟件在濟(jì)南西站送客的陳超被濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心的執(zhí)法人員認(rèn)定為非法運(yùn)營(yíng)，并對(duì)其進(jìn)行2萬(wàn)元處罰。因不承認(rèn)自己的違法行為，陳超向濟(jì)南市中區(qū)人民法院遞交了起訴狀，要求市客管中心撤銷行政處罰。鑒于案情復(fù)雜，原本應(yīng)于6月17日之前一審宣判的山東濟(jì)南“專車第一案”被確定延期3個(gè)月。2016年7月27日，交通運(yùn)輸部等七部委正式對(duì)外發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱“暫行辦法”)，共七章四十條，對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)公司、網(wǎng)約車車輛和駕駛員、網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)行為和法律責(zé)任等方面作出了詳細(xì)規(guī)定[1]。“暫行辦法”在短時(shí)間內(nèi)得以發(fā)布，說(shuō)明我國(guó)政府部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到網(wǎng)約車治理問(wèn)題的急迫性與復(fù)雜性。那么，網(wǎng)約車治理問(wèn)題是如何被構(gòu)建的？又有哪些關(guān)鍵力量推動(dòng)網(wǎng)約車治理問(wèn)題進(jìn)入政府政策議程？網(wǎng)約車治理問(wèn)題的決策議程又是如何呈現(xiàn)的？本文擬從多源流模型視角切入，對(duì)網(wǎng)約車新政制定過(guò)程的演進(jìn)軌跡和內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行分析。

一、多源流模型分析框架及其適用性

(一)金登的多源流模型分析框架

美國(guó)政策科學(xué)家約翰·W.金登教授修正了由邁克爾·科恩(Michael Cohen)、詹姆斯·馬奇(James March)和約翰·奧爾森(John Olsen)提出的組織選擇的垃圾桶模型，在此基礎(chǔ)上，金登教授提出了多源流模型分析框架，主要包括問(wèn)題溪流、政策溪流和政治溪流。所謂問(wèn)題源流，指并不是通過(guò)某種政治壓力或?qū)θ说恼J(rèn)識(shí)重視而引起政府決策者關(guān)注的，而是那兒本來(lái)就存在一個(gè)問(wèn)題，通過(guò)反映問(wèn)題的指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和對(duì)問(wèn)題的反饋等因素引起政府部門的關(guān)注；政策源流是指政策建議的產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計(jì)以及受到重視的過(guò)程[2]；政治源流內(nèi)包括的則是國(guó)民情緒、有組織的政治力量、政府中關(guān)鍵人事的調(diào)整、政黨在國(guó)會(huì)中分布情況的變化和相關(guān)利益集團(tuán)訴求等因素。三大源流相互獨(dú)立，按照自身的發(fā)展軌跡運(yùn)行。當(dāng)三大源流耦合時(shí)，“政策之窗”隨之打開，某一社會(huì)問(wèn)題上升到政策議程中的概率也會(huì)大大增加。由于政策之窗開啟時(shí)間短暫，在政策之窗打開之前，政策企業(yè)家的出現(xiàn)推動(dòng)三大源流耦合。政策企業(yè)家應(yīng)該把握時(shí)機(jī)，使政策建議與政治契機(jī)相結(jié)合、政治事件與政策問(wèn)題相結(jié)合，這就是金登教授描述的多源流模型分析框架。

多源流模型分析框架回答了為什么有些公共問(wèn)題會(huì)被提上政策議程，并且在眾多備選方案中脫穎而出，受到?jīng)Q策者重視，主要包括以下幾個(gè)方面：幾種事物同時(shí)匯集在一起；有溪流的匯合；它是事物的結(jié)合；一串因素合并成一個(gè)混合物；它是一種混合物[3]。多源流模型分析框架作為重要的公共政策分析工具，分析問(wèn)題是如何引起政府部門關(guān)注的，備選方案是怎樣產(chǎn)生的，政策議程是如何建立的，對(duì)在政策制定過(guò)程中長(zhǎng)期被人們忽視的重要問(wèn)題作了系統(tǒng)回答。

(二)多源流模型的適用性

多源流模型作為西方舶來(lái)品，揭開了公共問(wèn)題如何走上政策議程的“黑匣子”。它雖然給我國(guó)公共政策研究提供了一種有效的政策分析工具，但是否能夠真實(shí)反映我國(guó)公共政策的內(nèi)在機(jī)理？探索多源流模型在我國(guó)的適用性，無(wú)非從該模型的演進(jìn)軌跡和立足我國(guó)本土實(shí)踐兩個(gè)維度進(jìn)行剖析。

從多源流模型的演進(jìn)軌跡來(lái)看。金登教授用了長(zhǎng)達(dá)4年(1976—1979)的時(shí)間進(jìn)行了247次深度訪談，其中在運(yùn)輸領(lǐng)域訪談114次。從訪談對(duì)象人員結(jié)構(gòu)來(lái)看，有21%的訪談對(duì)象是國(guó)會(huì)辦事人員，要么是委員會(huì)辦事人員，要么是辦事機(jī)構(gòu)人員；有34%的訪談對(duì)象是行政部門人員，主要包括內(nèi)閣各部、委和局，政治任命官和高級(jí)文官等；其余45%的訪談對(duì)象是政府外部人員，包括新聞工作者、研究人員、學(xué)者和咨詢顧問(wèn)等。從訪談方法來(lái)看，金登教授首先確定某些關(guān)鍵職位的辦事人員進(jìn)行訪談；其次，通過(guò)滾雪球的方法請(qǐng)?jiān)L談對(duì)象幫其確定應(yīng)該訪談的其他人員。金登教授修正垃圾桶模型過(guò)程中，在交通運(yùn)輸領(lǐng)域開展了大量的訪談，無(wú)論從訪談對(duì)象、人員結(jié)構(gòu)還是訪談方法上看，用多源流模型分析我國(guó)交通運(yùn)輸政策具有很好的契合度。

從多源流模型分析我國(guó)公共政策實(shí)踐來(lái)看。截至目前，筆者從中國(guó)知網(wǎng)核心期刊欄目進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)相關(guān)文獻(xiàn)共85篇，其中主要包括教育政策(25)、人口政策(7)、土地住房政策(4)和食品安全政策(4)，其余文獻(xiàn)涵蓋運(yùn)輸政策、醫(yī)療政策、環(huán)保政策和養(yǎng)老政策等。向玉瓊等通過(guò)多源流理論探討我國(guó)大氣污染防治政策變遷的動(dòng)力，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題溪流、政策溪流與政治溪流的匯合推動(dòng)了我國(guó)大氣污染防治的變遷，但變遷的根本動(dòng)力來(lái)自政治溪流[4]。黃俊輝等認(rèn)為校車安全問(wèn)題政策議程變化的關(guān)鍵是三大源流的耦合，政策企業(yè)家在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)推動(dòng)源流匯合，打開政策之窗[5]。范逢春等認(rèn)為，在我國(guó)公眾情緒、執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)和政府換屆三股支流共同構(gòu)成了農(nóng)業(yè)人口市民化政策轉(zhuǎn)型的政治溪流[6]22。這些研究成果表明多源流模型對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)政策具有較強(qiáng)的解釋力，將多源流模型引入本案例研究是合適的。當(dāng)然，將該模型引入中國(guó)實(shí)際時(shí)，需要對(duì)模型作出一定的修正或補(bǔ)充，此部分在后文會(huì)有討論。

二、網(wǎng)約車新政的多源流模型分析

(一)問(wèn)題源流：網(wǎng)約車治理問(wèn)題如何被建構(gòu)

公共政策的出臺(tái)往往都會(huì)經(jīng)歷“社會(huì)狀況—社會(huì)問(wèn)題—政策議程”的轉(zhuǎn)化問(wèn)題[6]。問(wèn)題之所以能夠引起政府部門關(guān)注，關(guān)鍵在于某些有影響力指標(biāo)的變化、焦點(diǎn)事件的產(chǎn)生或?qū)ΜF(xiàn)有項(xiàng)目的反饋等要素影響決策對(duì)某一問(wèn)題重要性的評(píng)價(jià)。在網(wǎng)約車新政制定過(guò)程中，相關(guān)重要指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和媒體報(bào)道等共同構(gòu)成了問(wèn)題源流。

1.相關(guān)重要指標(biāo)

一方面，網(wǎng)約車發(fā)展迅速得益于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)步。網(wǎng)約車的出現(xiàn)實(shí)際上是人們將互聯(lián)網(wǎng)思維運(yùn)用到傳統(tǒng)出租車行業(yè)，利用互聯(lián)網(wǎng)透明、迅捷等特點(diǎn)，構(gòu)建網(wǎng)上信息服務(wù)平臺(tái)，匹配服務(wù)供給與消費(fèi)需求，打破乘客與司機(jī)之間的信息不對(duì)稱，實(shí)現(xiàn)共享。換言之，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)是共享經(jīng)濟(jì)生存和發(fā)展的基石。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到7.1億，其中手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模6.56億，較2015年底增加3656萬(wàn)人，手機(jī)在上網(wǎng)設(shè)備中占據(jù)主導(dǎo)地位[7]。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)出租車行業(yè)的深度融合衍生出新型約車模式網(wǎng)約車，而網(wǎng)約車高效、快捷、舒適的特點(diǎn)使其在出行市場(chǎng)迅速擴(kuò)張，這些表現(xiàn)足以說(shuō)明移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)是網(wǎng)約車行業(yè)得以迅速發(fā)展的關(guān)鍵原因。

另一方面，網(wǎng)約車市場(chǎng)已經(jīng)初具規(guī)模。自2010年我國(guó)網(wǎng)約車開始出現(xiàn)，經(jīng)過(guò)5年發(fā)展，網(wǎng)約車行業(yè)已經(jīng)形成一個(gè)拉動(dòng)消費(fèi)、增加就業(yè)的巨大行業(yè)?！?016年中國(guó)專車市場(chǎng)分析報(bào)告》中指出，2015年我國(guó)專車市場(chǎng)發(fā)展迅猛，日均訂單成交量從1月的9萬(wàn)單/天發(fā)展至12月的63萬(wàn)單/天；專車市場(chǎng)規(guī)模增長(zhǎng)潛力較大，預(yù)計(jì)到2020年專車市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到5000億元，說(shuō)明網(wǎng)約車市場(chǎng)在我國(guó)已經(jīng)初具規(guī)模。網(wǎng)約車不僅提高了資源的配置效率，彌補(bǔ)了交通運(yùn)力不足，在滿足人們差異化出行需求的同時(shí)提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。2016年滴滴出行平臺(tái)為社會(huì)提供了1750萬(wàn)個(gè)靈活的就業(yè)機(jī)會(huì)，每天直接為207.2萬(wàn)名司機(jī)提供人均超過(guò)160元的收入。盡管高效、方便、快捷的網(wǎng)約車提供了諸多社會(huì)效益，但面對(duì)行政規(guī)制和與傳統(tǒng)出租車行業(yè)利益之爭(zhēng)，不得不使網(wǎng)約車行業(yè)放慢腳步，找準(zhǔn)市場(chǎng)定位。這些衡量網(wǎng)約車發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)既能夠反映出網(wǎng)約車行業(yè)巨大的市場(chǎng)需求，又能夠體現(xiàn)需求背后的利益之爭(zhēng)已然浮出水面，政策規(guī)制也成為必然。

2.焦點(diǎn)事件

問(wèn)題通常不是因?yàn)橹笜?biāo)而自明，它需要一些推動(dòng)力引起決策者的關(guān)注。這些助推力是由關(guān)注這個(gè)問(wèn)題的一次危機(jī)、一種變得流行的符號(hào)或政策制定者的個(gè)人經(jīng)歷來(lái)提供。有時(shí)，一次危機(jī)難以引起決策者關(guān)注，但如果這些事件在一段時(shí)間內(nèi)連續(xù)不斷地發(fā)生，則可能使決策者意識(shí)到某一普遍問(wèn)題的存在。引起政府部門關(guān)注網(wǎng)約車治理問(wèn)題的焦點(diǎn)事件主要由出租車罷運(yùn)和網(wǎng)約車安全隱患兩部分構(gòu)成。以滴滴出行為例，2014年1—8月，滴滴出行為了占領(lǐng)出租車市場(chǎng)份額，對(duì)乘客和司機(jī)進(jìn)行了如下補(bǔ)貼：2014年1月10日，滴滴打車乘客車費(fèi)立減10元，司機(jī)立獎(jiǎng)10元；2014年2月17日，滴滴打車乘客返現(xiàn)10～15元，新司機(jī)首單立獎(jiǎng)50元；2014年3月7日，滴滴打車乘客每單隨機(jī)減免6～15元等[8]。滴滴出行的高額補(bǔ)貼政策引起出租車市場(chǎng)秩序混亂，造成全國(guó)各地大規(guī)模抵制網(wǎng)約車活動(dòng)出現(xiàn)，影響市民正常出行，造成嚴(yán)重的社會(huì)影響。此外，網(wǎng)約車安全隱患問(wèn)題嚴(yán)重。由于平臺(tái)對(duì)司機(jī)的背景審查不夠全面，會(huì)使部分不合格人員混入駕駛員群體，利用網(wǎng)約車平臺(tái)從事強(qiáng)奸、搶劫、故意傷害等違法犯罪活動(dòng)，給消費(fèi)者生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成極大威脅，北京、廣州、深圳、武漢、重慶等地均發(fā)生過(guò)類似違法犯罪案件。2016年3月29日，經(jīng)深圳公安部門初步排查，在深圳網(wǎng)約車司機(jī)中發(fā)現(xiàn)有吸毒前科人員1425人，重大刑事犯罪前科人員1661人，肇事肇禍精神病人1人[9]。網(wǎng)約車平臺(tái)對(duì)駕駛員身份審查不到位，對(duì)乘客而言無(wú)疑是潛在的安全威脅。綜上，如何平衡網(wǎng)約車與出租車之間的利益關(guān)系，如何維護(hù)乘客人身財(cái)產(chǎn)安全，諸如此類的焦點(diǎn)事件無(wú)不刺激著交通運(yùn)輸部門的神經(jīng)，當(dāng)交管部門思考怎樣解決這些難題時(shí)，也恰恰推動(dòng)網(wǎng)約車治理問(wèn)題進(jìn)入政策議程。

3.網(wǎng)絡(luò)媒體

由網(wǎng)約車而引發(fā)的焦點(diǎn)事件被社會(huì)大眾所熟知，大眾傳媒發(fā)揮了不可替代的作用。筆者在收集有關(guān)網(wǎng)約車焦點(diǎn)事件的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，除了傳統(tǒng)的電視、廣播等主流媒體外，多個(gè)新興網(wǎng)絡(luò)媒體如騰訊、網(wǎng)易、新浪、搜狐等均對(duì)網(wǎng)約車監(jiān)管問(wèn)題展開報(bào)道，內(nèi)容涉及網(wǎng)約車安全、稅收、合法性、引發(fā)出租車罷運(yùn)以及網(wǎng)約車管理制度缺失等多方面問(wèn)題。特別是在“西安鐘樓出租車集體罷運(yùn)抵制網(wǎng)約車”事件中，更是有騰訊新聞、搜狐、新浪微博、知乎、天涯社區(qū)、網(wǎng)易、環(huán)球網(wǎng)等數(shù)家網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行報(bào)道。事件發(fā)生后，西安市政府進(jìn)行了迅速、妥善的處置，及時(shí)疏散道路擁堵，恢復(fù)了正常的交通。因此，網(wǎng)絡(luò)媒體在網(wǎng)約車新政問(wèn)題源流的構(gòu)建中發(fā)揮了重要作用，網(wǎng)絡(luò)媒體除了滿足社會(huì)公眾想要了解網(wǎng)約車焦點(diǎn)事件的訴求外，更為重要的是引起政府部門對(duì)網(wǎng)約車治理問(wèn)題的關(guān)注。

總體上看，網(wǎng)約車新政問(wèn)題源流的成功構(gòu)建主要是因?yàn)橹笜?biāo)、媒體和焦點(diǎn)事件的共同作用。相關(guān)重要指標(biāo)反映了網(wǎng)約車管理問(wèn)題已經(jīng)形成，但并未引起決策者重視。焦點(diǎn)事件的頻繁發(fā)生牽引出我國(guó)網(wǎng)約車監(jiān)管制度的缺失，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管顯得尤為重要。從指標(biāo)到焦點(diǎn)事件，隨著問(wèn)題源流逐漸被建構(gòu)，網(wǎng)約車管理問(wèn)題也從普通社會(huì)問(wèn)題上升為決策者和社會(huì)公眾關(guān)注的政策焦點(diǎn)問(wèn)題。

(二)政策源流：如何形成政策建議

當(dāng)網(wǎng)約車問(wèn)題被識(shí)別之后，政府官員、專家學(xué)者、利益集團(tuán)分析人員、政協(xié)委員、網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)、司機(jī)、乘客等都會(huì)針對(duì)這一問(wèn)題發(fā)表自己的看法或提出建議。他們所構(gòu)成的聯(lián)盟我們稱為“政策共同體”；他們提出的觀點(diǎn)建議叫做“政策原湯”。政策建議在政策原湯中四處漂浮，相互碰撞、彼此結(jié)合，在經(jīng)歷過(guò)價(jià)值可接受性、技術(shù)可行性及未來(lái)約束條件預(yù)期的檢測(cè)之后，那些符合標(biāo)準(zhǔn)的政策建議才會(huì)被選擇下來(lái)。盡管代表不同利益的政策共同體提出的建議有所不同，但都是緊緊圍繞政策問(wèn)題進(jìn)行的，他們希望自己的政策建議能夠成為最終的備選方案。筆者從政府、專家學(xué)者和利益集團(tuán)三個(gè)角度整理了相關(guān)的意見(jiàn)、文件或建議，發(fā)現(xiàn)政策建議的形成經(jīng)歷了如下過(guò)程。

首先，政府部門的頂層設(shè)計(jì)。2015年7月20日，交通運(yùn)輸部召開了出租汽車行業(yè)改革論證會(huì)，形成了兩個(gè)征求意見(jiàn)稿，自10月10日起，向社會(huì)進(jìn)行為期一個(gè)月的征求意見(jiàn)，共征集來(lái)自浙江、廣東、河南、廣西、甘肅等多省份交通部門從組織座談會(huì)上收集到的意見(jiàn)建議5008件[10]。據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計(jì)，這些意見(jiàn)主要集中在“專車”是否作為新業(yè)態(tài)納入管理、網(wǎng)約車的車輛標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)約車駕駛員從業(yè)資格管理等十大方面。網(wǎng)約車的審批程序、許可條件、報(bào)廢年限、營(yíng)運(yùn)資質(zhì)的規(guī)范以及地方試點(diǎn)和國(guó)家制定行政法規(guī)政策關(guān)系等都成為焦點(diǎn)問(wèn)題。國(guó)家角度的頂層設(shè)計(jì)劃定了出租車改革的最高標(biāo)準(zhǔn)和最低要求，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌兼顧各方利益，給予地方充分的政策空間，更好地滿足人民群眾的出行需求，力求取得出租車改革最大公約數(shù)。

其次，專家學(xué)者的政策構(gòu)想。在政策建議形成過(guò)程中，專家學(xué)者、教授、高等院校、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、科研院所中的研究人員發(fā)揮了重要作用。他們立足于不同的學(xué)科領(lǐng)域，通過(guò)學(xué)術(shù)論文、研討會(huì)、訪談、研究報(bào)告、著作等形式闡述自己對(duì)網(wǎng)約車治理問(wèn)題的看法，內(nèi)容涉及網(wǎng)約車合法性、稅收、法律責(zé)任、規(guī)范營(yíng)運(yùn)行為等諸多問(wèn)題。國(guó)家行政學(xué)院副教授張效羽認(rèn)為對(duì)網(wǎng)約車監(jiān)管的關(guān)鍵是正確理解網(wǎng)約車是什么。如果把網(wǎng)約車?yán)斫獬沙鲎廛嚰泳W(wǎng)線，對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管政策就很難落實(shí)在科學(xué)合理的范圍內(nèi)。2015年10月14日，由信息社會(huì)50人論壇組織召開的“專車新政與共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展”研討會(huì)上，中國(guó)信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所何霞認(rèn)為，面對(duì)巨大的市場(chǎng)需求，僅通過(guò)簡(jiǎn)單立法制止難以有效解決網(wǎng)約車發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，需合理引導(dǎo)，重構(gòu)監(jiān)管[11]?？梢?jiàn)，專家學(xué)者們的積極建言對(duì)推動(dòng)網(wǎng)約車新政的政策議程和完善備選方案具有重要作用。

最后，利益集團(tuán)的政策表達(dá)。從政策客體的角度來(lái)看，網(wǎng)約車新政的作用對(duì)象是網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)。與專家學(xué)者相比，網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)的意見(jiàn)建議更具體、詳實(shí)，可實(shí)施性更強(qiáng)。網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)發(fā)聲是希望自己的政策建議能夠獲得決策者青睞，在與傳統(tǒng)出租車行業(yè)博弈過(guò)程中能夠有效維護(hù)自身利益。在2015年12月16日第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上，滴滴出行總裁程維談到滴滴正致力于解決出行難題，緩解城市擁堵，創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)，逐漸成為一支創(chuàng)新變革的力量。在網(wǎng)約車合法化道路上，網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)的觀點(diǎn)建議在網(wǎng)約車新政的制定過(guò)程中具有重要的話語(yǔ)權(quán)。

(三)政治源流：政府對(duì)網(wǎng)約車的態(tài)度及國(guó)民情緒

政治源流作為政策制定過(guò)程中的重要組成部分，由國(guó)民情緒和壓力集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)、選舉結(jié)果、政黨或意識(shí)形態(tài)的分布狀況，以及政府中關(guān)鍵人事的調(diào)整等因素構(gòu)成。而政府對(duì)網(wǎng)約車的態(tài)度和國(guó)民情緒共同構(gòu)成網(wǎng)約車新政的政治源流。

網(wǎng)約車的出現(xiàn)撬動(dòng)了出租車體制的改革。把保障乘客安全出行和維護(hù)人民群眾合法利益作為出租車改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不僅能體現(xiàn)作為新型約車模式的網(wǎng)約車對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的有利影響，更能彰顯黨和政府在全方位、各領(lǐng)域深化改革的決心。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)認(rèn)為對(duì)于新業(yè)態(tài)不能一棒子打死，該控的風(fēng)險(xiǎn)要盡可能把它控制住，但也要給予發(fā)展空間[12]。其實(shí)李克強(qiáng)總理的話透露出我國(guó)政府對(duì)網(wǎng)約車等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的理解與支持，愿意幫助其發(fā)展。盡管中央政府態(tài)度積極，但新經(jīng)濟(jì)本身問(wèn)題繁多、難以監(jiān)管，再加上政府缺乏有效的治理經(jīng)驗(yàn)，深化改革之路困難重重。網(wǎng)約車的出現(xiàn)觸碰了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的利益，在對(duì)兩者的態(tài)度上，地方政府似乎更偏愛(ài)傳統(tǒng)出租車，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到網(wǎng)約車在解決人們出行難題、優(yōu)化出行方式上發(fā)揮的重要作用。

關(guān)于國(guó)民情緒，目前并沒(méi)有一個(gè)明確的界定。金登教授是這樣描述的：這些名稱具有一個(gè)共同的觀念，即它們都認(rèn)為在一個(gè)國(guó)家里有大批的民眾沿著某些共同的路線思考，這種國(guó)民情緒以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而且國(guó)民情緒的這些變化對(duì)政策議程和政策結(jié)果具有重要的影響[13]。國(guó)民情緒可以促進(jìn)一些項(xiàng)目進(jìn)入政策議程，而且可以抑制其他項(xiàng)目上升到議程的重要位置。傳統(tǒng)出租車行業(yè)長(zhǎng)期壟斷經(jīng)營(yíng)，致使服務(wù)態(tài)度差、肆意繞路、隨意拒載等現(xiàn)象嚴(yán)重，人民群眾對(duì)改革出租車行業(yè)的呼聲也越來(lái)越高。網(wǎng)約車的出現(xiàn)擠占了傳統(tǒng)出租車行業(yè)的市場(chǎng)份額，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)施精準(zhǔn)的信息匹配服務(wù)，打破司機(jī)和乘客間的信息不對(duì)稱，降低運(yùn)費(fèi)，提供優(yōu)質(zhì)的出行服務(wù)，這似乎都是消費(fèi)者希望看到的。據(jù)2016年中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)發(fā)布的《網(wǎng)約車服務(wù)體驗(yàn)式調(diào)查報(bào)告》顯示，網(wǎng)約車總體得分80.8分，其中神州專車得分最高，為81.9分；其次，滴滴出行81.5分；再次，易到用車80.5分。網(wǎng)約車已經(jīng)得到消費(fèi)者的認(rèn)可，消費(fèi)者也愿意乘坐網(wǎng)約車解決出行需求。國(guó)民情緒作為一種模糊的存在物，難以量化，但確實(shí)能夠影響某一公共問(wèn)題是否進(jìn)入決策者視野。

三、多源流耦合：政策企業(yè)家打開政策窗口

當(dāng)三大源流都構(gòu)建起來(lái)時(shí)，網(wǎng)約車治理問(wèn)題的共識(shí)已然形成，而三大源流的耦合狀況對(duì)政策議程的開啟至關(guān)重要。如果三大源流中任意缺少一種，該項(xiàng)目就很難上升到?jīng)Q策議程，即便會(huì)有焦點(diǎn)事件打開政策窗口，但因不能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、沒(méi)有政治源流的支持或沒(méi)有配套的解決方案，該項(xiàng)目會(huì)很快從決策者的眼中消失。這時(shí)需要政策企業(yè)家[注]我們把政策企業(yè)家描繪成這樣一些倡議者，他們?cè)敢馔度胱约旱馁Y源(時(shí)間、精力、聲譽(yù)以及金錢)來(lái)促成某一主張，以換取表現(xiàn)為物質(zhì)利益、達(dá)到目的或?qū)崿F(xiàn)團(tuán)結(jié)的預(yù)期未來(lái)收益。推動(dòng)政策窗口[注]政策窗口是政策建議倡導(dǎo)者提出最得意的解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)。打開，促成政策建議走上政策議程。政策企業(yè)家的積極作用不僅體現(xiàn)在問(wèn)題源流的構(gòu)建上，還帶來(lái)政治源流的變化，使核心決策層在問(wèn)題感知和政策行動(dòng)之間構(gòu)建起聯(lián)系。從問(wèn)題源流的構(gòu)建到網(wǎng)約車新政的最終出臺(tái)，筆者將這一過(guò)程分成問(wèn)題形成—實(shí)地調(diào)研—窗口打開—新政出臺(tái)四個(gè)階段，并著重探討三源流耦合狀況及政策企業(yè)家是怎樣推動(dòng)政策議程的。

第一階段，2010年5月到2015年5月是問(wèn)題形成階段。從2010年5月易到用車在北京成立率先推出“專車”服務(wù)到2013年5月，全國(guó)范圍內(nèi)打車軟件達(dá)40多款，同行之間大打價(jià)格戰(zhàn)，造成惡性競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管缺位等問(wèn)題，引起各界關(guān)注。2014年底到2015年5月僅5個(gè)月，全國(guó)有16個(gè)城市出現(xiàn)了不同規(guī)模的出租車大規(guī)模罷工抵制網(wǎng)約車事件。此外，網(wǎng)約車安全丑聞?lì)l發(fā)，稅收監(jiān)管難以落實(shí)，這些焦點(diǎn)事件的產(chǎn)生構(gòu)成網(wǎng)約車新政的問(wèn)題源流，相關(guān)部門不得不思考應(yīng)該如何對(duì)網(wǎng)約車問(wèn)題進(jìn)行治理。

第二階段，2015年1月到2015年11月是實(shí)地調(diào)研階段。2015年1月，交通運(yùn)輸部成立出租車改革小組，先后在全國(guó)21個(gè)不同類型的城市進(jìn)行專題調(diào)研，并研究了美國(guó)、新加坡、英國(guó)、日本等國(guó)的出租車管理辦法，召開了50多次不同范圍、層次的座談會(huì)，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)，并反復(fù)論證。7月，由交通運(yùn)輸部制定的出租車改革方案和網(wǎng)約車管理辦法中涉及出租車和專車的相關(guān)意見(jiàn)均起草完畢。10月10日，交通運(yùn)輸部發(fā)布兩份征求意見(jiàn)稿，并進(jìn)行為期一個(gè)月的意見(jiàn)征集，浙江、廣州、河南、甘肅、廣西等多省份交通部門積極組織座談會(huì)征集意見(jiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共征集到意見(jiàn)建議5008件，參與人員有相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者，網(wǎng)約車司機(jī)、出租車司機(jī)、平臺(tái)管理人員等從業(yè)人員，網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)代表、傳統(tǒng)出租車企業(yè)代表等經(jīng)營(yíng)主體，以及政府和行業(yè)部門的管理人員等。社會(huì)各界關(guān)于網(wǎng)約車治理問(wèn)題的意見(jiàn)建議構(gòu)成了網(wǎng)約車新政的政策源流。

第三階段，2015年11月到2016年7月是窗口打開階段。問(wèn)題源流和政策源流的構(gòu)建已經(jīng)完成，政策企業(yè)家也在找準(zhǔn)時(shí)機(jī)，打開政策之窗，促成網(wǎng)約車問(wèn)題進(jìn)入政策議程。2016年“兩會(huì)”期間，騰訊董事會(huì)主席馬化騰提交議案《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能的建議》，打開了網(wǎng)約車治理問(wèn)題的政策窗口。他強(qiáng)調(diào)在分享經(jīng)濟(jì)時(shí)代，如果繼續(xù)堅(jiān)持傳統(tǒng)監(jiān)管理念、簡(jiǎn)單套用傳統(tǒng)出租車行業(yè)監(jiān)管辦法，便難以有效發(fā)揮網(wǎng)約車的各種價(jià)值，更可能直接扼殺新興的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)[14]。3月14日，時(shí)任交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)楊傳堂在回答記者提問(wèn)時(shí)明確表示：網(wǎng)約車的運(yùn)作模式與傳統(tǒng)的巡游出租車不同，現(xiàn)有的管理制度更多是針對(duì)傳統(tǒng)巡游的出租車，如果完全按照原有的管理制度簡(jiǎn)單套用，不利于網(wǎng)約車健康可持續(xù)發(fā)展[15]。這在某種程度上能夠表明三大源流的成功耦合，政策共同體的意見(jiàn)建議和決策者之間的有效連接得以建立，網(wǎng)約車治理問(wèn)題順其自然地從政策議程上升到?jīng)Q策議程，這都少不了政策企業(yè)家的作用。而政策企業(yè)家具有的雙重身份不僅能夠針對(duì)某一公共問(wèn)題提出建議，更能促成這一公共問(wèn)題走上政策議程，甚至在某種情況下對(duì)這一公共問(wèn)題作出決策。

第四階段，2016年7月至今是新政出臺(tái)階段。三大源流的耦合，政策企業(yè)家的推動(dòng)，終于使網(wǎng)約車問(wèn)題進(jìn)入決策議程。2016年7月27日，交通運(yùn)輸部聯(lián)合七部委發(fā)布“暫行辦法”，標(biāo)志著網(wǎng)約車的合法地位最終確立。新政的出臺(tái)說(shuō)明我國(guó)政府在網(wǎng)約車治理問(wèn)題上邁出了關(guān)鍵一步，也為共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的其他行業(yè)樹立了標(biāo)桿。“暫行辦法”的出臺(tái)是我國(guó)政府對(duì)共享經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)制的第一次嘗試，鑒于融合性新業(yè)態(tài)的復(fù)雜性，新政的規(guī)制效果如何，國(guó)內(nèi)已有許多學(xué)者進(jìn)行了深入研究，本文不再贅述?？傊?，多源流模型為網(wǎng)約車新政的議程設(shè)置提供了一種解釋視角，讓我們清楚地看到“暫行辦法”出臺(tái)背后的議程設(shè)置是如何演進(jìn)的，揭開了某一公共問(wèn)題如何走向政策議程的“黑匣子”。

四、結(jié)語(yǔ)

本文運(yùn)用多源流模型框架分析我國(guó)網(wǎng)約車新政出臺(tái)的深層原因，并得出研究結(jié)論：網(wǎng)約車新政能夠順利出臺(tái)是三大源流耦合的結(jié)果。這也說(shuō)明用多源流模型分析我國(guó)公共政策具有適用性。需要強(qiáng)調(diào)的是，網(wǎng)約車新政的出臺(tái)并非是一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果，而是由焦點(diǎn)事件、媒體、政策企業(yè)家、國(guó)民情緒、政策共同體等多因素在特定時(shí)刻匯聚在一起發(fā)生作用的結(jié)果。本文雖然運(yùn)用多源流模型對(duì)網(wǎng)約車新政進(jìn)行了研究，但依然存在不足，有待繼續(xù)深入研究和探討：一是源流的獨(dú)立性。金登教授認(rèn)為三大源流按照自身的發(fā)展軌跡獨(dú)立運(yùn)行，只是在特殊時(shí)刻匯合。鑒于中西方政治體制的差異性，我國(guó)政治體制下的政策企業(yè)家往往具有雙重身份，他們既活躍于政治源流，又在政策源流中發(fā)揮作用，很難完全將三者割裂開來(lái)。二是源流的重要性。問(wèn)題源流、政策源流和政治源流在網(wǎng)約車新政議程設(shè)置過(guò)程中究竟誰(shuí)更重要？由于三大源流在網(wǎng)約車出臺(tái)過(guò)程中的影響力難以量化，筆者也僅是說(shuō)明三大源流在政策制定過(guò)程中都起作用，沒(méi)有下結(jié)論孰輕孰重。三是源流的偶然性。盡管多源流模型具有較強(qiáng)的解釋性，但在政策議程形成過(guò)程中仍然存在隨機(jī)空間。因?yàn)槲覀儫o(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)焦點(diǎn)事件是否會(huì)產(chǎn)生，關(guān)鍵時(shí)刻是否有政策企業(yè)家推動(dòng)等，這些隨機(jī)性使多源流模型對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)很模糊。總之，多源流模型能夠幫助我們分析我國(guó)本土的公共政策，但仍需要國(guó)內(nèi)學(xué)者深入研究，在多源流模型的基礎(chǔ)上探索一套更符合中國(guó)實(shí)際的公共政策解釋框架。