敖雙紅,廖朝湘

(中南大學(xué)法學(xué)院,湖南 長沙 410012)

我國教育法規(guī)定“國家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度”。學(xué)前教育不僅是中國特色社會(huì)主義文化建設(shè)的重要組成部分，也是基礎(chǔ)教育的首要環(huán)節(jié)。目前，我國義務(wù)教育和高等教育已經(jīng)形成了比較合理且完善的體系，但學(xué)前教育事業(yè)卻亟待發(fā)展。除了上學(xué)難、上學(xué)貴的共同問題，虐童、安全事故頻發(fā)等負(fù)面新聞也層出不窮……。尼采有言：“不要存心放棄自己的責(zé)任，更別妄想將他推卸給別人，要認(rèn)識(shí)自己的特權(quán)，將之歸入于職務(wù)的范圍來實(shí)踐之。”[注][德]尼采.罪惡的彼岸[M].朱泱譯.北京：團(tuán)結(jié)出版社，2001.217.對(duì)于絕大多數(shù)公民而言，學(xué)前教育不僅是文化權(quán)制度性保障的起點(diǎn)，更是人身權(quán)、自由權(quán)等基本權(quán)利首次“暴露”于家庭保護(hù)之外的重要階段。相對(duì)于高等教育辦學(xué)主體而言，我國學(xué)前教育民營化已經(jīng)成為一種常態(tài)。學(xué)前教育民營化后,國家在此領(lǐng)域負(fù)有哪些責(zé)任?應(yīng)當(dāng)由誰來履行這些責(zé)任?前述問題亟待厘清。

一、教育基本權(quán)內(nèi)容及其功能

我國教育法是教育基本法，是憲法的具體化，義務(wù)教育法、高等教育法等法律是教育法的特別法，它們對(duì)相關(guān)教育領(lǐng)域的教育權(quán)進(jìn)行專門規(guī)定和具體保護(hù)，但在學(xué)前教育領(lǐng)域一直缺乏類似于高等教育法這樣的專門法律。學(xué)前教育主觀公法上的基本權(quán)利包括消極權(quán)利和積極權(quán)利，當(dāng)事人僅僅不受阻礙和侵犯的權(quán)利是消極權(quán)利，而得到幫助的權(quán)利是積極權(quán)利，前者體現(xiàn)的是防御功能，后者體現(xiàn)的是請(qǐng)求保護(hù)和給付的功能。

(一)學(xué)前教育消極權(quán)利及防御權(quán)功能

憲法賦予公民受教育權(quán)，對(duì)應(yīng)的就是國家負(fù)有停止侵害的不作為義務(wù)。即公民有權(quán)阻止國家機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯其受教育權(quán)，可以請(qǐng)求國家機(jī)關(guān)及其工作人員停止侵害，保護(hù)基本權(quán)輻射的利益。這種直接根據(jù)憲法規(guī)定排除國家侵犯的基本權(quán)利，是一種消極的主觀權(quán)利，其功能表現(xiàn)為一種免遭受國家恣意干預(yù)的防御權(quán)，不過，權(quán)利主體享有的這種消極權(quán)利僅僅局限在自由權(quán)方面。憲法賦予公民教育權(quán)(包括自由權(quán)和社會(huì)權(quán))，首先確保的是公民教育自由權(quán)，自由權(quán)限制適用法律保留原則，國家必須根據(jù)法律才能剝奪或限制公民自由，同時(shí)，公民有權(quán)要求國家不能進(jìn)行違法侵害。沒有法律授權(quán)，政府就不能采取剝奪或限制公民教育權(quán)利的任何行動(dòng)。因此，從整體上來講，教育事項(xiàng)通常都關(guān)涉公民相當(dāng)重要的權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)，公民教育基本權(quán)利(包括學(xué)前教育權(quán)利)不應(yīng)排除適用法律保留。當(dāng)然，教育事項(xiàng)并非全部屬于影響公民教育基本權(quán)的內(nèi)容，只有影響公民教育基本權(quán)利的事項(xiàng)才屬于重要性事項(xiàng)，否則，可以排除公法上的消極權(quán)利。所謂重要性內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)包括教育系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)、教育標(biāo)準(zhǔn)、懲戒及救濟(jì)程序等事項(xiàng)；日常禮儀風(fēng)紀(jì)以及考試方式等屬于非重要性事項(xiàng)，國家可以制定學(xué)前教育法律進(jìn)一步明確幼兒等主體的基本權(quán)利事項(xiàng)。不過，國家立法機(jī)關(guān)制定學(xué)前教育法必須符合授權(quán)明確性要求，如果授權(quán)政府限制公民教育權(quán)則應(yīng)符合法律保留原則，只要國家公權(quán)力存在侵犯公民基本權(quán)利的可能，國家立法都應(yīng)提供權(quán)利救濟(jì)通道。即使是學(xué)齡前幼兒，當(dāng)其教育權(quán)受到侵害時(shí)，也應(yīng)使其享有尋求司法救濟(jì)的可能。如果教育行政機(jī)關(guān)及其委托的組織導(dǎo)致學(xué)生、教師及家長權(quán)利受到侵害，可以尋求司法救濟(jì)并直接要求相關(guān)機(jī)關(guān)承擔(dān)公法責(zé)任。

作為防御功能的教育基本權(quán)利，主要體現(xiàn)在學(xué)生的學(xué)習(xí)自由、家長的教育自由、教師的教學(xué)自由不受恣意干涉。國家機(jī)關(guān)原則上不能以一刀切式干涉教育或剝奪學(xué)生學(xué)習(xí)自由，這是公民教育基本權(quán)防御功能的核心，只是我國教育自由權(quán)目前還沒有通過立法加以確認(rèn)。德國的基本法(即憲法)第7條第6款規(guī)定：禁止設(shè)立先修學(xué)校。學(xué)前兒童的唯一任務(wù)就是快樂成長?！叭绻梢赃M(jìn)行學(xué)前教育，也只應(yīng)圍繞基本倫理(如拒絕暴力行為、不在公共場所大聲喧嘩等)、實(shí)踐能力(養(yǎng)成良好的勞動(dòng)生活習(xí)慣)以及情商等三個(gè)方面”[注]楊佩昌.德國為何立法禁止學(xué)前教育[J].黨的生活,2012,(10)：52.兒童游戲活動(dòng)本能必然發(fā)展成為創(chuàng)造本能，兒童的教育應(yīng)順其天性，既不拔苗助長，也不應(yīng)加以束縛和壓制，留給孩子大腦想象的空間。為了保證學(xué)生學(xué)前教育能夠完整成長和良好發(fā)展，保障教育基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的參與者即負(fù)有協(xié)助學(xué)習(xí)的家長、教師、學(xué)校等必須擁有相當(dāng)?shù)淖杂桑挥幸源藶榍疤?，才能保障學(xué)生實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)自由。

只要國家機(jī)關(guān)沒有恣意干預(yù)，幼兒及其監(jiān)護(hù)人的權(quán)利就會(huì)自然實(shí)現(xiàn)，目前我國國家機(jī)關(guān)直接侵犯學(xué)前教育權(quán)利的情形極少發(fā)生，學(xué)前教育主體很好地實(shí)現(xiàn)了消極權(quán)利。

(二)學(xué)前教育積極權(quán)利及請(qǐng)求給付與保護(hù)功能

作為社會(huì)福利國家，教育權(quán)更多的體現(xiàn)為社會(huì)權(quán)，學(xué)前教育的積極權(quán)利包括兩部分：其一，公權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)恪守憲法和法律規(guī)定，履行基本權(quán)利保護(hù)職責(zé)，使公民的各項(xiàng)權(quán)利免遭侵害；另一方面，基本權(quán)要求公權(quán)力圍繞其構(gòu)造出基本法秩序，積極創(chuàng)設(shè)給付請(qǐng)求權(quán)，以國家財(cái)物承擔(dān)對(duì)特定主體的照顧職責(zé)。換句話說，國家機(jī)關(guān)不僅承認(rèn)或尊重公民基本權(quán)利，更應(yīng)積極地維護(hù)并保障實(shí)現(xiàn)教育自由權(quán)利。相應(yīng)地，國家對(duì)學(xué)前教育負(fù)有積極提供給付的義務(wù)，這種以國家積極作為為追求目標(biāo)并請(qǐng)求國家創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利必要條件的給付權(quán)具有受益權(quán)的功能。

1.請(qǐng)求保護(hù)權(quán)利與國家保護(hù)義務(wù)。要求國家預(yù)防性地阻止發(fā)生侵害基本權(quán)利行為，當(dāng)?shù)谌饲趾緳?quán)利的保護(hù)領(lǐng)域時(shí)，國家有義務(wù)防止第三人侵害公民的基本權(quán)利。當(dāng)基本權(quán)利的效力超越公法領(lǐng)域可能擴(kuò)展至私法領(lǐng)域，私人相互間的法律關(guān)系也應(yīng)適用基本權(quán)利的保護(hù)規(guī)則。我國不少地方學(xué)前教育中頻頻出現(xiàn)的校車事故、虐待幼兒以及讓幼兒服藥事件，說明國家積極義務(wù)沒有落實(shí)，公民教育保護(hù)請(qǐng)求權(quán)保障很不理想。

2.請(qǐng)求給付權(quán)利與國家服務(wù)義務(wù)。教育具有給付行政性質(zhì)，具有公益性、獨(dú)立性和非強(qiáng)制性。無論是被動(dòng)請(qǐng)求國家防止非法侵害，還是主動(dòng)要求國家履行生存照顧職責(zé)保障各項(xiàng)憲法權(quán)利，國家都負(fù)有促進(jìn)其目的實(shí)現(xiàn)的責(zé)任和義務(wù)。在現(xiàn)代社會(huì)福利的背景下，教育行政負(fù)有提供必要教育環(huán)境及公共設(shè)施、充足教育條件以及獎(jiǎng)勵(lì)扶助教育事業(yè)及活動(dòng)的義務(wù)，積極擔(dān)負(fù)起增進(jìn)公民福利，保障殘疾及弱勢群體獲得公平教育機(jī)會(huì)以及確保公民實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)利的責(zé)任。學(xué)前教育和義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)具有相似的法律地位，因?yàn)槎呔鶎?duì)公民個(gè)體的生存發(fā)展和社會(huì)整體的進(jìn)步完善產(chǎn)生重大影響，需要政府提供財(cái)政支持納入公共服務(wù)。服務(wù)型政府負(fù)有積極促進(jìn)保障教育發(fā)展的義務(wù)，作為社會(huì)權(quán)，即使沒有法律授權(quán)，政府也應(yīng)該積極采取作為行動(dòng)，國家建立與維護(hù)社會(huì)安全與正義機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)收入、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其它社會(huì)范圍方面努力調(diào)和不同權(quán)利分配、財(cái)富不均以及教育質(zhì)量水平高低所生的對(duì)立與矛盾。即使個(gè)人背景不同，國家提供基本的公共教育服務(wù)，仍能夠保證享有平等學(xué)前教育機(jī)會(huì)。“基本權(quán)主體能夠直據(jù)根據(jù)憲法與法律規(guī)定，請(qǐng)求國家提供特定經(jīng)濟(jì)與社會(huì)給付幫助學(xué)齡前兒童享受學(xué)前教育?！盵注]袁文峰.受教育權(quán)的憲法條款援引、內(nèi)涵及救濟(jì)路徑[J].政治與法律,2015,(4):69.除了憲法基本權(quán)利規(guī)定直接導(dǎo)出公民請(qǐng)求國家給付權(quán)，在國家教育服務(wù)體系中，相較于其它本質(zhì)相同但待遇不同的公民可以請(qǐng)求分享國家給付，即分享權(quán)或共享權(quán)請(qǐng)求平衡基于社會(huì)差異所造成不同受教育機(jī)會(huì)的權(quán)利，如平等就學(xué)機(jī)會(huì)等給付請(qǐng)求權(quán)。不少國家以及我國不少幼兒園有關(guān)免學(xué)費(fèi)教育、免費(fèi)供給書籍以及助學(xué)金設(shè)罝等，均表現(xiàn)教育行政具社會(huì)福利性質(zhì)與應(yīng)履行義務(wù)。

3.國家建立保護(hù)基本權(quán)利制度義務(wù)。憲法最重要的任務(wù)就是保障人權(quán)。受教育是國際公認(rèn)的人權(quán)，目前中國締結(jié)或參加與學(xué)前教育關(guān)系密切的國際公約主要是《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》和《兒童權(quán)利公約》。隨著行政法理念的轉(zhuǎn)變，給付行政在社會(huì)法治國逐漸成為一項(xiàng)重要的行政手段。立法者負(fù)有制定國家社會(huì)政策義務(wù)，雖然國家有義務(wù)提供良好教育機(jī)會(huì)與設(shè)施條件，至于國家何時(shí)，以何種方式履行該義務(wù)，原則上應(yīng)交由國家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法裁量。國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況，結(jié)合國家整體發(fā)展規(guī)劃，對(duì)各階段教育發(fā)展提供規(guī)范支持。我國教育法規(guī)定了學(xué)前教育相關(guān)主體的義務(wù)和責(zé)任。該法第44條規(guī)定：“教育、體育、衛(wèi)生行政部門和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善體育、衛(wèi)生保健設(shè)施，保護(hù)學(xué)生的身心健康?！钡?3條規(guī)定：“明知校舍或者教學(xué)設(shè)施有危險(xiǎn)，而不采取措施，造成人員傷亡或者重大財(cái)產(chǎn)損失的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任?！钡?8條規(guī)定：“學(xué)校、幼兒園、托兒所的教職員對(duì)未成年學(xué)生和兒童實(shí)施體罰或者變相體罰，情節(jié)嚴(yán)重的，由其所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分?！蔽覈x務(wù)教育法規(guī)定，小學(xué)和初中教育由政府提供經(jīng)費(fèi)，適齡兒童有免費(fèi)獲得九年學(xué)校教育的積極權(quán)利。但現(xiàn)行法律沒有明確承認(rèn)學(xué)齡前兒童獲得公共教育資金支持的權(quán)利。除了制定以學(xué)前教育法為核心的學(xué)前教育法體系，國家還需要完善相關(guān)程序法與救濟(jì)法制度體系，實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利制度供給的要求。廣義的制度性義務(wù)還包括提供人民最低生活條件、建立社會(huì)保險(xiǎn)及社會(huì)補(bǔ)償制度，減輕或避免人民經(jīng)濟(jì)生活困難(目前主要表現(xiàn)為政策性扶貧，保護(hù)基本權(quán)利制度還沒有很好地建立起來)。明確0～6歲兒童獲得學(xué)前教育的積極權(quán)利，讓整個(gè)社會(huì)一起幫助學(xué)齡前兒童成長。國家建立這些法律制度，劃分國家教育公權(quán)力機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍，進(jìn)一步明確基本權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容，確保公民教育基本權(quán)利的全覆蓋制度性存在。

二、學(xué)前教育領(lǐng)域國家責(zé)任類型演變

福利國家時(shí)代，國家作為教育公共服務(wù)的直接提供者，國家責(zé)任主要表現(xiàn)為積極給付責(zé)任。同時(shí)，教育服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府可以直接提供，也可以由民間競爭主體提供，還可以購買公共服務(wù)[注]謝魯江.西方經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001.108.。把學(xué)前教育公共任務(wù)民營化，意味著我國學(xué)前教育服務(wù)大部分轉(zhuǎn)變?yōu)橛擅耖g提供，少量則由政府直接提供，那么，國家責(zé)任類型就發(fā)生了變化。

(一)國家給付責(zé)任向擔(dān)保責(zé)任轉(zhuǎn)化

國家責(zé)任通常是指國家的給付責(zé)任。根據(jù)人民主權(quán)理論，公民賦予國家必要的公共權(quán)力，國家或政府也必須履行人民委托其履行的消極和積極義務(wù)。自由法治國時(shí)期，國家保護(hù)公民自由權(quán)承擔(dān)消極義務(wù)，社會(huì)法治國時(shí)期，國家保護(hù)公民自由權(quán)和促進(jìn)社會(huì)權(quán)實(shí)現(xiàn)分別承擔(dān)消極和積極義務(wù)，無論是自由法治國還是社會(huì)法治國時(shí)期，國家承擔(dān)責(zé)任的方式都是親自履行義務(wù)或者說獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。后民營化時(shí)代，公權(quán)力主體承擔(dān)國家責(zé)任類型和執(zhí)行國家責(zé)任的方式發(fā)生了根本變化。采用民營化方式來完成公共任務(wù)，國家在公共服務(wù)中扮演的也多是“主導(dǎo)者”角色。在組織民營化模式下，公共任務(wù)由私法性質(zhì)的政府獨(dú)資公司來承擔(dān)，這些私法性質(zhì)的組織在某種程度上擁有一定的自主權(quán)，本質(zhì)上依然是按照原公權(quán)力母體的意志完成國家給付任務(wù)；在功能民營化模式下，行政給付的法律責(zé)任還是由公權(quán)力主體承擔(dān)，但在給付任務(wù)的執(zhí)行階段允許它們借助市場經(jīng)濟(jì)手段具體實(shí)施。這種以國家給付責(zé)任為主的情況直到實(shí)質(zhì)民營化浪潮的興起才開始轉(zhuǎn)變。在實(shí)質(zhì)民營化模式下，“國家承擔(dān)的行政任務(wù)完全一次性轉(zhuǎn)移給私人,行政任務(wù)并不是以委托方式轉(zhuǎn)移給私人執(zhí)行,國家和私人之間并不存在任何個(gè)別委托的法律行為,國家從此退到幕后,而私人則是以自己的名義,獨(dú)立經(jīng)營與國家任務(wù)相當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)?！盵注]敖雙紅.論公共任務(wù)民營化的法理基礎(chǔ)[J].湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008,(3):123.

除了少量公辦幼兒園，我國學(xué)前教育大多采實(shí)質(zhì)民營化模式，各地政府把學(xué)前教育都推給了社會(huì)，對(duì)于這些學(xué)前教育服務(wù)是否仍然承擔(dān)責(zé)任？學(xué)界對(duì)此存有爭議。有論者認(rèn)為，學(xué)前教育民營化后國家應(yīng)當(dāng)全面放棄行政干涉，僅需在相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域履行給付責(zé)任。但是，民辦學(xué)前教育履行教育公共任務(wù)，雖然主要是學(xué)校與家長、學(xué)生之間的通過合同連接的消費(fèi)關(guān)系，但涉及的法律關(guān)系絕不是完全受意思自治支配的純粹私法關(guān)系。行政主體與民辦學(xué)前教育消費(fèi)者、經(jīng)營者成立公法關(guān)系自不待言，學(xué)前教育經(jīng)營者和消費(fèi)者之間的私法關(guān)系也不應(yīng)當(dāng)在“意思自治”這塊面紗下野蠻生長。學(xué)前教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，直接關(guān)涉學(xué)齡前幼兒的健康權(quán)和受教育權(quán)，并且與學(xué)前教育從業(yè)者的財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)存在密切聯(lián)系。在上海攜程幼兒園虐童事件中，經(jīng)營者用扎針、喂食芥末等惡劣行為使家長與幼兒患上了嚴(yán)重的恐懼，造成重大的社會(huì)危機(jī)[注]北京時(shí)間.上海攜程幼兒園虐童事件，背后的真相讓人心寒[EB/OL].(2018-08-29)[2018-09-01].https://item.btime.com/m_2s1bf9vad1h?page=2.。公共教育民營化的目的是用市場競爭的手段優(yōu)化財(cái)政資源配置，使學(xué)齡前兒童及其家庭享受數(shù)量和質(zhì)量更加優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)，否則，公共教育民營化則失去了正當(dāng)性。如果民營化沒有達(dá)到學(xué)前教育更加安全優(yōu)質(zhì)的基本目的，那么相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公法責(zé)任。因此，國家機(jī)關(guān)不能通過民營化將公法義務(wù)遁入私法或者變相免除其公法義務(wù)。學(xué)前教育民營化后，國家機(jī)關(guān)不是不承擔(dān)公法責(zé)任，只是不再直接承擔(dān)生產(chǎn)或給付責(zé)任，仍然應(yīng)當(dāng)制定各種規(guī)范、采取必要措施加強(qiáng)監(jiān)管，保證由私人提供的學(xué)前教育服務(wù)具有不低于國家提供時(shí)的質(zhì)量，國家責(zé)任演變?yōu)閾?dān)保責(zé)任：民營化后，國家雖然不再直接承擔(dān)學(xué)前教育履行給付的責(zé)任，但仍然有責(zé)任承擔(dān)間接給付或者擔(dān)保市場主體提供合格學(xué)前教育給付的責(zé)任。

綜上所述，給付責(zé)任向擔(dān)保責(zé)任轉(zhuǎn)化不僅是保護(hù)學(xué)前教育各方基本權(quán)利的客觀需要，也是學(xué)前教育民營化的法理正當(dāng)性所在。

(二)國家責(zé)任類型分析

國家機(jī)關(guān)的擔(dān)保責(zé)任主要包括管制、監(jiān)督和接管責(zé)任三個(gè)方面[注]楊彬權(quán).論國家擔(dān)保責(zé)任——擔(dān)保內(nèi)容、理論基礎(chǔ)與類型化[J].行政法學(xué)研究,2017,(1):76.。管制責(zé)任泛指國家以各種手段或措施對(duì)一定范圍內(nèi)的民辦幼兒園教育活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制和管控；監(jiān)督責(zé)任是指國家對(duì)民辦幼兒園行為的持續(xù)觀察與評(píng)價(jià)反饋；接管責(zé)任是指民辦幼兒園執(zhí)行公共任務(wù)發(fā)生障礙或有損害公益危險(xiǎn)，國家以擔(dān)保身份直接給付或者接管后交由新的民辦幼兒園繼續(xù)執(zhí)行學(xué)前教育服務(wù)的任務(wù)。這種分類方式較為宏觀，對(duì)于解決學(xué)前教育的現(xiàn)實(shí)問題雖有裨益，但我國尚未通過立法確認(rèn)國家機(jī)關(guān)的這種公法責(zé)任，當(dāng)事人也無法行使請(qǐng)求權(quán)。在紅藍(lán)黃幼兒園事件中，幼兒被喂食不明藥劑和被關(guān)小黑屋等健康權(quán)嚴(yán)重減損[注]搜狐網(wǎng).紅藍(lán)黃攜程幼兒園虐童事件不斷，人性該如何拯救？[EB/OL].(2017-11-24)[2018-07-01].http://www.sohu.com/a/206295492_100070766.。涉嫌實(shí)施侵害行為的幼師被追究刑事責(zé)任，管理不善的幼兒園經(jīng)營者面臨承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任等民事責(zé)任，未能履行國家責(zé)任的教育行政部門及其公務(wù)員卻置身事外。顯然，公法責(zé)任被規(guī)避，公法責(zé)任主體也不明確。學(xué)前教育民營化導(dǎo)致公法責(zé)任主體不明確，監(jiān)管和補(bǔ)充責(zé)任分工不明，導(dǎo)致追責(zé)不力，公權(quán)力主體履職懶政和推諉后，權(quán)利受損的公民也難以獲得全面的救濟(jì)。長期的責(zé)任主體模糊使國家責(zé)任虛置，國家責(zé)任完全遁入私法主體，事后追究民事責(zé)任(賠償)、行政責(zé)任(行政罰款和行政強(qiáng)制關(guān)停)和刑事責(zé)任等無濟(jì)于事。其次，責(zé)任體系的構(gòu)建缺乏層級(jí)分明的規(guī)范支撐?！胺韶?zé)任與政治責(zé)任、道德責(zé)任最為本質(zhì)的區(qū)別在于承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)是具有強(qiáng)制力的法律規(guī)范而非政治宣言或道德信條?！盵注]薄建國.教育行政問責(zé)中的法律責(zé)任、政治責(zé)任和道德責(zé)任[J].現(xiàn)代教育管理,2011,(8):64.在攜程和紅藍(lán)黃幼兒園事件發(fā)生后，公眾開始質(zhì)疑政府。如果不能對(duì)政府在虐童事件中可能承擔(dān)責(zé)任的憲法依據(jù)和法律依據(jù)進(jìn)行體系化梳理并依法進(jìn)行處理，那么這些悲劇最終只是道德譴責(zé)的素材，不能成為追究國家擔(dān)保責(zé)任的案例。

學(xué)前教育民營化過程中政府、經(jīng)營者和消費(fèi)者之間關(guān)系復(fù)雜，國家有責(zé)任修訂適當(dāng)?shù)姆捎枰源_認(rèn)學(xué)前教育民營化前后不同的國家機(jī)關(guān)責(zé)任。該項(xiàng)責(zé)任的依據(jù)是憲法對(duì)立法權(quán)的規(guī)定，主體是以代議機(jī)關(guān)為代表的立法機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出明確界定后，國家還需要采取具體的措施對(duì)權(quán)利義務(wù)主體進(jìn)行激勵(lì)和管理，使任何一方不得侵害他方權(quán)利和公益。該項(xiàng)責(zé)任的依據(jù)是各層級(jí)法律規(guī)范對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域相關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定，承擔(dān)者是所有法定責(zé)任主體。

因此，可以將國家擔(dān)保責(zé)任劃分為憲法委托責(zé)任和法定職務(wù)責(zé)任。憲法委托責(zé)任的履行為構(gòu)建法定職務(wù)責(zé)任體系提供規(guī)范依據(jù)，而法定職務(wù)責(zé)任的履行是國家擔(dān)保責(zé)任的最終實(shí)現(xiàn)方式。

三、立法機(jī)關(guān)承擔(dān)憲法委托責(zé)任

(一)破解憲法委托的效力困境

制憲者不可能在一部憲法中對(duì)所有事項(xiàng)進(jìn)行事無巨細(xì)的規(guī)定。憲法需要立法機(jī)關(guān)以制訂具體法律規(guī)范的方式來實(shí)現(xiàn)目的。這種明示或暗示立法機(jī)關(guān)有所作為的規(guī)定就是憲法委托。

憲法委托的效力問題始于學(xué)界對(duì)基本權(quán)利條款是否具有直接約束力的爭論。魏瑪時(shí)代的通說認(rèn)為此類條款對(duì)立法機(jī)關(guān)不具有任何法律約束力，僅是一種表明制憲者愿望的宣言。這一觀點(diǎn)在德國1949年基本法頒布后開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。根據(jù)德國基本法第1條和第20條的規(guī)定，立法權(quán)受到包括基本權(quán)利條款在內(nèi)的憲法秩序的約束?；緳?quán)利條款成為一種對(duì)所有法律領(lǐng)域發(fā)生約束效力的價(jià)值秩序，不僅是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在執(zhí)行和解釋法律時(shí)必須遵循保障人權(quán)的原則，也是立法機(jī)關(guān)構(gòu)建整個(gè)國家制度的基本綱領(lǐng)。此外，“國家任務(wù)條款也不再被視作單純的政治宣言。國家任務(wù)條款既有主觀公權(quán)利的性質(zhì)，又有客觀法秩序的功能，它揭示了國家將來必須解決的社會(huì)問題，具有為將來國家的行為提供指示的作用。”[注]周剛志.部門憲法釋義學(xué)芻議[J].法學(xué)評(píng)論,2010,(3):8.換句話說，國家任務(wù)條款一方面可以在發(fā)生規(guī)范沖突或價(jià)值沖突時(shí)作為文本依據(jù)凸顯制憲者意圖，調(diào)和沖突。另一方面也可以像基本權(quán)利條款一樣，直接對(duì)立法機(jī)關(guān)的立法行為進(jìn)行綱領(lǐng)性的指導(dǎo)。

具體到學(xué)前教育領(lǐng)域，憲法委托綱領(lǐng)性作用并未得以彰顯。我國現(xiàn)行憲法第19條第2項(xiàng)規(guī)定：“國家舉辦各種學(xué)校及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育?！卑凑瘴牧x解釋的方法，學(xué)前教育立法作為一項(xiàng)憲法委托，重要性至少應(yīng)與中等教育、職業(yè)教育和高等教育相同。然而，作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)制階段的學(xué)前教育至今沒有一部全國性的單行法律?！队變簣@管理?xiàng)l例》和《幼兒園工作規(guī)程》是目前規(guī)范學(xué)前教育的主要依據(jù)，這些或是行政法規(guī)，或是教育部內(nèi)部“綱領(lǐng)性文件”或“部門意見”，就是通常意義上講的“教育政策”，內(nèi)容顯然已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)學(xué)前教育發(fā)展的新形勢。十二屆全國人大就已經(jīng)有154位代表提出了5項(xiàng)學(xué)前教育立法動(dòng)議，然而全國人大常委會(huì)2018年立法規(guī)劃依舊對(duì)《學(xué)前教育法》未置一詞。

面對(duì)憲法委托的效力空置，難以采取絕對(duì)的期限理論去要求立法機(jī)關(guān)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行學(xué)前教育立法，因?yàn)檫@屬于立法裁量事宜。在域外，破解憲法委托的效力困境存在兩條路徑：其一，通過憲法訴訟要求有權(quán)機(jī)關(guān)審查立法不作為。例如德國聯(lián)邦憲法法院在判決中指出，“當(dāng)有明確的憲法委托存在且立法不作為已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害人民利益時(shí)，可以提請(qǐng)對(duì)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行違憲審查?！盵注]陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].北京：法律出版社，2010.226.其二，在多黨執(zhí)政的國家，立法機(jī)關(guān)中的執(zhí)政黨會(huì)通過立法活動(dòng)展示政績以博取選民支持，反對(duì)黨會(huì)以立法活動(dòng)的怠惰作為抨擊時(shí)政的理由，立法機(jī)關(guān)的民主運(yùn)轉(zhuǎn)也是督促立法機(jī)關(guān)履行憲法委托的動(dòng)力。我國并不具備憲法訴訟和多黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)。除了由全國人大代表遵循民意緩慢推動(dòng)學(xué)前教育立法進(jìn)程外，還存在另一條實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育憲法委托的途徑。我國立法法第3條規(guī)定：“立法工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。學(xué)前教育是關(guān)系國計(jì)民生的重要領(lǐng)域，不僅與學(xué)齡前幼兒的受教育權(quán)和健康權(quán)息息相關(guān)，而且是實(shí)現(xiàn)“教育興國”憲法任務(wù)的基石性保障。黨中央和有立法權(quán)地方的黨委應(yīng)當(dāng)將學(xué)前教育立法列入其工作要點(diǎn)，在審定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃時(shí)以此為依據(jù)提出立法建議。這種工作計(jì)劃的銜接可以使黨維護(hù)學(xué)前教育公益的執(zhí)政意圖得到有序推進(jìn)，也讓立法機(jī)關(guān)能夠有意識(shí)、分步驟地開展立法工作，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下踐行憲法委托責(zé)任。

(二)明確學(xué)前教育立法的特殊性

學(xué)者哈曼認(rèn)為“裁量決定之標(biāo)的，只能是法律中立的評(píng)價(jià)，亦即是法律效果的裁量。”[注]A Hamann，Die Ermessensfreiheit der Gesetzgebung, NJW 1995,S.971.立法機(jī)關(guān)在選擇實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育憲法委托的方式上，有裁量的余地卻并非絕對(duì)自由，因?yàn)榱⒎ɑ顒?dòng)必須受到憲法中有關(guān)條款的約束。民辦學(xué)前教育的特殊之處在于教育對(duì)象的低齡化，應(yīng)當(dāng)在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上以憲法為依據(jù)進(jìn)行有針對(duì)性的立法。

我國現(xiàn)行憲法第46條和49條均特別要求保護(hù)兒童的權(quán)利，保障兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面的全面發(fā)展。這是處于學(xué)前教育階段的幼兒在生理和心理上均處于發(fā)育的初始階段，必須在各項(xiàng)立法中予以慎重對(duì)待。我國民辦教育促進(jìn)法并未充分體現(xiàn)對(duì)民辦學(xué)前教育的特殊要求，而是將民辦學(xué)前教育與民辦中等教育和民辦高等教育等其他教育階段一并進(jìn)行籠統(tǒng)規(guī)定。各地民營幼兒園為了迎合家長的攀比心理，往往強(qiáng)行對(duì)學(xué)齡前幼兒進(jìn)行英語、數(shù)學(xué)甚至奧數(shù)的教育，這種填鴨式的教學(xué)極易摧毀幼兒對(duì)學(xué)習(xí)知識(shí)的興趣，造成厭學(xué)等不良后果。在德國，僅有的對(duì)幼兒的教育原則就是努力促進(jìn)幼兒的主體性活動(dòng)，要求結(jié)合每個(gè)幼兒的特點(diǎn)以指導(dǎo)游戲的方式為其提供社會(huì)體驗(yàn)和自然體驗(yàn)，初步培養(yǎng)運(yùn)動(dòng)和表達(dá)能力。因此，立法機(jī)關(guān)有必要對(duì)學(xué)前教育的教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方式進(jìn)行研究，頒布能夠銜接小學(xué)教育并符合學(xué)齡前幼兒身心特征的教學(xué)大綱，為民辦學(xué)前教育提供法律層級(jí)的指導(dǎo)。

鑒于學(xué)前教育對(duì)象的低齡化特征，幼師對(duì)學(xué)齡前幼兒的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他教育階段教師對(duì)學(xué)生的影響。但在攜程幼兒園虐童事件中，有媒體曝光攜程幼兒園招聘幼師的條件為有工作經(jīng)驗(yàn)優(yōu)先，年齡60歲以下，會(huì)說普通話。對(duì)身體健康狀況和教師從業(yè)資格均未作要求。這一方面反映出幼兒園經(jīng)營者對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量的漠視態(tài)度，另一方面也反映出我國優(yōu)質(zhì)幼師資源的缺乏。在日本，厚生省和文部省都針對(duì)學(xué)前教育有專門的立法。保教人員的培養(yǎng)對(duì)象、應(yīng)修科目、應(yīng)試資格和考試科目都規(guī)定在《兒童福利法實(shí)施令》和《兒童福利法實(shí)行細(xì)則》之中；《教育職員許可法》對(duì)幼兒園教師培養(yǎng)機(jī)制也做了詳細(xì)規(guī)定[注]宋立會(huì).我國學(xué)前教育的法律規(guī)制[J].河北法學(xué),2016,(12):162.。我國幼師的編制、醫(yī)療、培訓(xùn)等一系列問題可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)予以明確，近年來民營學(xué)前教育的規(guī)模越來越大，沒有職稱的幼師卻越來越多。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法第14條和第23條的規(guī)定，國家有義務(wù)培養(yǎng)為社會(huì)主義服務(wù)的專業(yè)人才，并努力提高他們的積極性和勞動(dòng)水平。首先，立法機(jī)關(guān)有義務(wù)對(duì)幼師職業(yè)的法律性質(zhì)和職業(yè)保障予以明確，吸引更多人才投身于學(xué)前教育事業(yè)；其次，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對(duì)幼師的資格水平制定明晰的法律標(biāo)準(zhǔn)，并引入淘汰機(jī)制，提高學(xué)前教育從業(yè)人員的整體素質(zhì)。

四、構(gòu)建雙層多元的法定職務(wù)責(zé)任體系

(一)既有職務(wù)責(zé)任體系存在的問題

學(xué)前教育領(lǐng)域既有的責(zé)任體系混淆了“國家-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)”的三元結(jié)構(gòu)。虐童丑聞多次出現(xiàn)之后，多地教育行政部門開始推行督學(xué)制度，要求督學(xué)對(duì)責(zé)任范圍內(nèi)的幼兒園進(jìn)行常態(tài)化的全面監(jiān)督。且不論一名督學(xué)是否具有足夠的能力和精力對(duì)多所幼兒園實(shí)現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)督，行政主體對(duì)公共事業(yè)進(jìn)行全權(quán)管制本身就有偏離民營化初衷的危險(xiǎn)。在相關(guān)法律規(guī)范中，學(xué)前教育監(jiān)管職權(quán)也幾乎由行政機(jī)關(guān)壟斷，缺乏行業(yè)協(xié)會(huì)等第三部門發(fā)揮作用的空間。此外，既有的責(zé)任體系對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的責(zé)任劃分也不完善。雖然根據(jù)我國民辦教育促進(jìn)法的規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦學(xué)前教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，各級(jí)人民政府的人力資源和社會(huì)保障部門及其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)分別負(fù)責(zé)有關(guān)的民辦教育工作。但是各級(jí)人民政府在財(cái)政等事項(xiàng)上分別承擔(dān)何種責(zé)任并未明確，同級(jí)政府的不同部門對(duì)哪些事項(xiàng)具體負(fù)責(zé)也語焉不詳。

產(chǎn)生上述問題主要是因?yàn)闆]有認(rèn)識(shí)到后民營化時(shí)代擔(dān)保行政法律關(guān)系的特殊性。首先，學(xué)前教育民營化后的擔(dān)保行政法律關(guān)系的主體較多，涉及到行政主體、民辦學(xué)前教育服務(wù)消費(fèi)者、民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)經(jīng)營者及其競爭者。這與傳統(tǒng)高權(quán)行政行為中行政主體和相對(duì)人的雙方結(jié)構(gòu)存在著明顯區(qū)別。其次，學(xué)前教育民營化后的擔(dān)保行政法律關(guān)系具有公法和私法的混合屬性。學(xué)前教育任務(wù)民營化后，“雖然私人主體可以采用私法的手段經(jīng)營準(zhǔn)公共產(chǎn)品，但是不能危害到一般公眾的基本權(quán)利和基本需求的滿足。”[注]楊彬權(quán).擔(dān)保行政法律關(guān)系析論[J].理論導(dǎo)刊.2015,(12):107.當(dāng)私人主體不能恰當(dāng)履行上述公共服務(wù)供給任務(wù)時(shí)，國家有義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、補(bǔ)充和糾正。

(二)厘清法定職務(wù)責(zé)任主體的雙層結(jié)構(gòu)

構(gòu)建雙層責(zé)任體系就是使行政機(jī)關(guān)和第三部門合理分擔(dān)不同的法律責(zé)任，避免國家擔(dān)保責(zé)任被虛置，學(xué)前教育陷于完全自我調(diào)節(jié)的“非法狀態(tài)”或者國家權(quán)力介入過多，學(xué)前教育民營化的初衷難以實(shí)現(xiàn)。按照法律保留原則，以國家強(qiáng)制力為后盾的職能是不能由第三部門代為履行的，例如稅收、刑罰和強(qiáng)制執(zhí)行。而對(duì)于其他事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)結(jié)合高效便民原則考慮將相關(guān)職能交由第三部門行使。

教育行政部門是法定職務(wù)責(zé)任的主要承擔(dān)者，根據(jù)我國民辦教育促進(jìn)法的規(guī)定，需要承擔(dān)三個(gè)階段的責(zé)任：事前責(zé)任是對(duì)學(xué)前教育市場準(zhǔn)入的管制責(zé)任；事中責(zé)任主要是督導(dǎo)、組織評(píng)估以及受理受教育者申訴的監(jiān)督責(zé)任；事后責(zé)任是民辦學(xué)校終止后妥善安置在校學(xué)生，組織監(jiān)督財(cái)務(wù)清算的接管責(zé)任。此外，各級(jí)人民政府及相關(guān)行政部門也是法定職務(wù)責(zé)任主體。在美國，聯(lián)邦政府統(tǒng)籌規(guī)劃學(xué)前教育，采取法律和經(jīng)濟(jì)政策工具統(tǒng)籌學(xué)前教育發(fā)展；州政府則成為發(fā)展學(xué)前教育真正的出資者與執(zhí)行者；地方人民政府則是通過一定的配套資金及管理配合州政府發(fā)展學(xué)前教育。此外，“在聯(lián)邦政府層級(jí)，由聯(lián)邦衛(wèi)生和公共服務(wù)部負(fù)責(zé)嬰幼兒保育和早期智力開發(fā)，由聯(lián)邦教育部負(fù)責(zé)具體實(shí)施學(xué)前教育法律條款?！盵注]劉翠航.美國聯(lián)邦學(xué)前教育立法演變與當(dāng)前法律結(jié)構(gòu)分析[J].學(xué)前教育研究,2012,(10):15.“英國教育與技能部也牽頭設(shè)立了標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立與調(diào)控機(jī)制，負(fù)責(zé)制定不同部門需要滿足的基本標(biāo)準(zhǔn),并設(shè)立聯(lián)合的監(jiān)督與檢查團(tuán)對(duì)各部門的工作及部門間的協(xié)調(diào)合作進(jìn)行評(píng)估?！盵注]龐麗娟，劉小蕊.英國學(xué)前教育管理體制改革政策及其立法[J].學(xué)前教育研究,2008,(1):34-35.他山之石可以攻玉，民營學(xué)前教育作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，除了需要私人資本投入和教育行政部門的監(jiān)督管理，還需要許多其他資源的配合。土地、師資、環(huán)境、治安等都是學(xué)前教育得以正向發(fā)展的重要因素，這些要素的供給僅憑教育行政部門履行法定職務(wù)責(zé)任無法得以保障，所以需要明確國土、人社、環(huán)保和公安等其他行政部門在學(xué)前教育領(lǐng)域的責(zé)任主體地位，甚至在該領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)行政主體提出更嚴(yán)格的履職標(biāo)準(zhǔn)。

第三部門存在的意義，主要在于公民社會(huì)內(nèi)部以民主與合意為基礎(chǔ)構(gòu)筑利益共同體，化解個(gè)體面對(duì)國家公權(quán)力時(shí)表達(dá)無力的困局；與此同時(shí)，第三部門又能與國家公權(quán)力形成互補(bǔ)，在“政府失靈”的情況下實(shí)現(xiàn)自我規(guī)范與管理。它們雖然不屬于行政機(jī)關(guān)，但可以基于行政機(jī)關(guān)委托或法律授權(quán)以公權(quán)力主體的身份負(fù)有法定職務(wù)責(zé)任。例如我國未成人保護(hù)法第8條就規(guī)定：“共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、工會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、少年先鋒隊(duì)以及其他有關(guān)社會(huì)團(tuán)體，協(xié)助各級(jí)人民政府做好未成年人保護(hù)工作，維護(hù)未成年人的合法權(quán)益?！背齾s上述團(tuán)體組織外，行業(yè)協(xié)會(huì)也可以通過法律授權(quán)和行政委托的方式，獲得一定的監(jiān)督管理權(quán)限。就學(xué)前教育領(lǐng)域而言，我國各地的經(jīng)濟(jì)水平和師資力量存在較大差異，短時(shí)間內(nèi)難以通過一部全國性的法律對(duì)相關(guān)事項(xiàng)予以詳盡規(guī)定。面對(duì)這種困境，應(yīng)當(dāng)考慮授權(quán)或委托行業(yè)組織以“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”等形式制定相關(guān)規(guī)范，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行自我監(jiān)督。以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的第三部門分擔(dān)國家責(zé)任，長遠(yuǎn)來看有利于為將來學(xué)前教育統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化立法奠定基礎(chǔ)，短期內(nèi)也有利于解決該領(lǐng)域“無法可依”的亂象。

(三)明確法定職務(wù)責(zé)任內(nèi)容的多元形式

法定職務(wù)責(zé)任作為一種國家擔(dān)保責(zé)任，意味著所有在該領(lǐng)域負(fù)有責(zé)任的公權(quán)力主體都必須各司其職，其規(guī)制路徑除了傳統(tǒng)的行政許可和行政處罰等方式外，還應(yīng)當(dāng)包括行政給付和行政指導(dǎo)等多種形式。因?yàn)閮H憑對(duì)學(xué)前教育從業(yè)者的經(jīng)營權(quán)和勞動(dòng)權(quán)進(jìn)行限制，難以調(diào)動(dòng)資本和人才的積極性。換言之，只是建立和維持最基本的市場準(zhǔn)入制度無法解決學(xué)前教育資源緊缺和優(yōu)質(zhì)幼師匱乏的問題，必須通過提供財(cái)政誘因和信息咨詢等公共服務(wù)才能達(dá)成上述目標(biāo)。

學(xué)前教育民營化后，國家無須直接以財(cái)政資金支持民辦教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)營費(fèi)用，但仍然可以通過行政給付的方式履行其擔(dān)保責(zé)任。具體實(shí)施，既可以通過公法形態(tài)直接作出授益行政行為，例如對(duì)符合條件的民辦教育機(jī)構(gòu)執(zhí)行稅收返還或稅收優(yōu)惠政策，吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入學(xué)前教育市場；也可以通過私法方式與私人達(dá)成合意，例如通過定向培養(yǎng)計(jì)劃對(duì)有志于從事幼師行業(yè)的高校學(xué)生給予補(bǔ)貼或無息貸款，吸引更多優(yōu)質(zhì)人才進(jìn)入學(xué)前教育行業(yè)。在澳大利亞，為了保障學(xué)前教育質(zhì)量專門設(shè)立了國家學(xué)前教育認(rèn)證委員會(huì)，具體任務(wù)為：制定學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)來幫助家長判斷何為高質(zhì)量學(xué)前教育服務(wù)；為兒童服務(wù)提供商和家庭提供關(guān)于高質(zhì)量學(xué)前教育發(fā)展的建議。由此可見，行政指導(dǎo)最大的作用就在于可以填補(bǔ)法律的空白，使行政機(jī)關(guān)更加靈活地為學(xué)前教育經(jīng)營者和消費(fèi)者提供建議和指導(dǎo)。惟需注意的是，行政指導(dǎo)不能超越依法行政的基本原則，必須在行政主體職權(quán)范圍之內(nèi)且不能與法律的明文規(guī)定相抵觸。