郭 華

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求積極“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化”。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》)?！斗桨浮凡渴鹆吮本┦?、山西省、浙江省(以下簡稱“二省一市”)的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)和監(jiān)察委員會(huì)的制度架構(gòu)，通過“整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量成立監(jiān)察委員會(huì)，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！薄氨O(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，與執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有機(jī)銜接、相互制衡，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一”。[1]為了保證檢察機(jī)關(guān)反腐職能轉(zhuǎn)隸依法推進(jìn)，2016年12月25日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》暫停了檢察機(jī)關(guān)適用刑事訴訟法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反腐的“立案偵查權(quán)限”，檢察機(jī)關(guān)的反貪反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪部門行使的反腐職能在“試點(diǎn)中要轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)，但是不能代行檢察院的檢察職能，檢察院的偵查、批捕、公訴等權(quán)力，監(jiān)察委員會(huì)不能一并享有?！畤冶O(jiān)察委員會(huì)的職能主要有三項(xiàng)，包括監(jiān)督、調(diào)查和處置，其中調(diào)查權(quán)不能取代檢察院的偵查權(quán)，調(diào)查權(quán)可能包括調(diào)取資料、甚至進(jìn)入、扣押、查封場所駐地等……處置權(quán)包括對(duì)違紀(jì)違法人員進(jìn)行處分，還包括初步查清違法犯罪事實(shí)之后將涉嫌犯罪的人員移送司法機(jī)關(guān)。’”[2]2018年3月20日，十三屆全國人大第一次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)；2018年10月26日，全國人大常委會(huì)審議通過《中華人民共和國刑事訴訟法》修正案，完善了監(jiān)察與刑事訴訟的銜接，明確了監(jiān)察調(diào)查與審查起訴的銜接以及留置與刑事訴訟強(qiáng)制措施的銜接?；凇斗桨浮贰稕Q定》《監(jiān)察法》和修改的《刑事訴訟法》發(fā)展線索以及學(xué)者對(duì)監(jiān)察制度改革的諸多觀點(diǎn)，亟待理論厘清的問題是，檢察機(jī)關(guān)反腐職能轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)后的職務(wù)犯罪偵查權(quán)是否發(fā)生了質(zhì)的變化，即監(jiān)察機(jī)關(guān)“調(diào)查權(quán)”的性質(zhì)如何？如果監(jiān)察機(jī)關(guān)的“調(diào)查權(quán)不能取代檢察院的偵查權(quán)”，檢察機(jī)關(guān)是否還存留一定范圍的職務(wù)犯罪偵查權(quán)？對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，“監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，”“移送人民檢察院依法審查、提起公訴”，[注]參見《監(jiān)察法》第45條第3項(xiàng)。這種跨越我國刑事訴訟“立案偵查”程序徑直跳入提起公訴程序的做法如何保障監(jiān)察辦案程序與我國刑事訴訟的“銜接以及如何架構(gòu)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)、銜接和制約機(jī)制？目前，這些問題不僅在理論上存在不同意見，而且試點(diǎn)中也暴露出某些程序的正當(dāng)性不足，[注]據(jù)山西省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布消息稱，經(jīng)省委批準(zhǔn)，山煤集團(tuán)原黨委書記、董事長郭海涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，目前正接受組織審查。據(jù)北京市通州區(qū)委常委、區(qū)紀(jì)委書記、區(qū)監(jiān)委主任鄭宇介紹說，“對(duì)留置措施的使用和解除，都是由區(qū)委書記楊斌審批的。在留置調(diào)查期間，他也多次聽取情況匯報(bào)?！睂W(xué)界對(duì)上述試點(diǎn)的監(jiān)察委員會(huì)采用留置措施由省委或者區(qū)委書記審批的做法多有不同意見。參見王夢(mèng)瑤：《山西監(jiān)察委首案：山煤原董事長被留置》，載《新京報(bào)》2017年4月15日第A12版；李澤偉：《北京監(jiān)察機(jī)關(guān)首次采取留置措施辦案》，載《北京青年報(bào)》2017年6月2日第A05版。以至于引發(fā)學(xué)界對(duì)《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)性質(zhì)理解上的分歧與執(zhí)行上的偏差。本文以監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、紀(jì)檢與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公的體制機(jī)制為進(jìn)路，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的本質(zhì)屬性予以探討，以期獲得對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查職權(quán)獲得一個(gè)較為清晰的認(rèn)識(shí)，為《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》有效銜接與調(diào)查權(quán)的合理控制提供拙見。

一、政治機(jī)關(guān)抑或?qū)Ｘ?zé)機(jī)關(guān)：監(jiān)察委員會(huì)法律性質(zhì)的界定

監(jiān)察委員會(huì)的法律性質(zhì)不僅取決于它的憲法地位，也受制于《監(jiān)察法》確定的職權(quán)，對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行理論探討有利于合理配置職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中合理位置?！稇椃ā返?23條規(guī)定：“中華人民共和國各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”。《監(jiān)察法》第8條第10款規(guī)定“國家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督?！薄皣冶O(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作?！睆谋O(jiān)察委員會(huì)的生成與組織架構(gòu)的制度安排來看，它與人民政府、人民檢察院相同，均由人大產(chǎn)生，同時(shí)需要對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)機(jī)關(guān)“負(fù)責(zé)”并接受“監(jiān)督”。盡管監(jiān)察委員會(huì)與人民政府、人民法院、人民檢察院均從人大產(chǎn)生，卻因?qū)嵺`中的監(jiān)察委員會(huì)脫胎于人民政府的行政監(jiān)察和承接檢察機(jī)關(guān)反腐職能的轉(zhuǎn)隸，其法權(quán)結(jié)構(gòu)未像人民政府、人民檢察院那樣清晰可辨，特別《監(jiān)察法》在其是否向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作問題上采用了不同于檢察機(jī)關(guān)的模糊規(guī)定，[注]《監(jiān)察法(草案)》在監(jiān)察委員會(huì)是否向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作問題上曾采用了“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以聽取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的報(bào)告”主詞的反向規(guī)定，直接規(guī)定了人大常委會(huì)的職權(quán)。在《監(jiān)察法(草案)》一審稿中僅僅規(guī)定“負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督”而沒有像《人民檢察院組織法》(第10條)那樣明確規(guī)定“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。致使其理論與試點(diǎn)實(shí)踐對(duì)此產(chǎn)生不同認(rèn)識(shí)，對(duì)其法律性質(zhì)產(chǎn)生迷思。對(duì)監(jiān)察委員會(huì)法律性質(zhì)的討論盡管可以透過《憲法》和《監(jiān)察法》予以厘清，但需要從其產(chǎn)生的歷史線索以及現(xiàn)有的法權(quán)結(jié)構(gòu)中尋找合理的詮釋。

監(jiān)察作為針對(duì)行政的一種政治監(jiān)督制度，在我國形成于戰(zhàn)國秦漢時(shí)期。而作為黨的監(jiān)察制度則是1927年黨的“五大”創(chuàng)立的。這時(shí)期的黨的監(jiān)察制度要求“中央及省監(jiān)察委員會(huì)由全國代表大會(huì)及省代表大會(huì)選舉產(chǎn)生”。[3]151黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)直屬于黨的各級(jí)代表大會(huì)，具有與黨委平行的地位?！拔宕蟆眲?chuàng)立的監(jiān)察制度因大革命失敗并未能真正付諸實(shí)踐。黨的“六屆六中全會(huì)”重設(shè)的監(jiān)察委員和“七大”黨章確立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)體制上改變了初創(chuàng)時(shí)與黨委平行的地位，將監(jiān)察委員會(huì)作為黨委的下屬機(jī)構(gòu)，由各級(jí)黨委全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，在各級(jí)黨委指導(dǎo)下進(jìn)行工作。這種體制“造成了黨委與黨的監(jiān)察委員職責(zé)與權(quán)限的混亂，黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏必要的履行職責(zé)的獨(dú)立性?！盵4]監(jiān)察機(jī)構(gòu)的這種履行職責(zé)的獨(dú)立性不足與目前我國行政監(jiān)察的弊病在一定意義上可以說“同出一轍”或者“異體同病”。為了解決這一問題，我國目前的監(jiān)察制度改革采用了監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，并向“上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督”的做法。接踵而至的問題是，監(jiān)察委員會(huì)在國家政權(quán)中屬于何種機(jī)關(guān)，是政治機(jī)關(guān)抑或不同于司法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)的新設(shè)立反腐機(jī)構(gòu)？法律上對(duì)“行使國家監(jiān)督職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”如何定性？[注]參見《監(jiān)察法》第3條的規(guī)定。對(duì)此問題又需要從整合的行政監(jiān)察執(zhí)法權(quán)、轉(zhuǎn)隸檢察機(jī)關(guān)反腐職能以及在國家機(jī)關(guān)的權(quán)力系譜上予以分析。

1.從監(jiān)察委員會(huì)脫胎于人民政府行政監(jiān)察的視角來分析。監(jiān)察委員會(huì)作為我國的一項(xiàng)“重大政治改革”的產(chǎn)物以及反腐實(shí)施組織和制度創(chuàng)新的重要舉措，其職權(quán)不同于行政監(jiān)察權(quán)，也非是行政監(jiān)察權(quán)的簡單交接或者權(quán)力的“升級(jí)版”。我國監(jiān)察體制之所以改革，不僅僅源于實(shí)踐中行政監(jiān)察力所不逮的權(quán)威不夠，還在于隸屬地方黨委政府而獨(dú)立性保障不足的現(xiàn)實(shí)窘態(tài)以及“漏監(jiān)”立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及非黨員公務(wù)人員等問題，[注]因?yàn)樾姓O(jiān)察僅僅能監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，如果監(jiān)督立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及政協(xié)等部門，則有受行政干涉之嫌。致使其在反腐上出現(xiàn)了“發(fā)現(xiàn)腐敗機(jī)制失靈”“防范腐敗機(jī)制失效”以及“懲治腐敗機(jī)制失控”等影響反腐效果的病態(tài)，在立法上還存在將監(jiān)察定位“行政監(jiān)察”而與《憲法》僅僅規(guī)定“監(jiān)察”而沒有作“行政”限定不一致的緊張關(guān)系。[注]、參見我國憲法第89條規(guī)定：“國務(wù)院行使下列職權(quán)……(八)領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”。這些問題與復(fù)雜關(guān)系主要與行政監(jiān)察在現(xiàn)有組織架構(gòu)中的獨(dú)立性不足以及權(quán)力運(yùn)行不暢導(dǎo)致其功能在實(shí)踐中難以發(fā)揮有關(guān)。

我國的監(jiān)察委員會(huì)盡管與早期黨的監(jiān)察委員會(huì)具有相同稱謂，但因其產(chǎn)生于人大、向人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督而又不同于產(chǎn)生黨的代表大會(huì)作為黨的機(jī)構(gòu)的監(jiān)察委員會(huì)。雖然監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)是從行政權(quán)分解出來帶有一定的行政面向，卻不同于隸屬行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察，與其行政機(jī)關(guān)存在性質(zhì)上的區(qū)別。監(jiān)察委員會(huì)“不是政府機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗呀?jīng)從政府機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來，形成了一個(gè)跟政府‘平行’的機(jī)構(gòu)。”[5]監(jiān)察委員會(huì)在政治體制中與人民政府均源于人大，盡管人民政府作為行政機(jī)關(guān)在行政級(jí)別上高于監(jiān)察委員會(huì)，但其出身與監(jiān)察委員會(huì)同源，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力因不是來源行政機(jī)關(guān)，其職權(quán)也就不再是原來行政監(jiān)察部門擁有的行政權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)也就不是行政機(jī)關(guān)。相反，如果將從行政監(jiān)察整合而來的監(jiān)察委員會(huì)依然認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)，我國的行政機(jī)關(guān)也就由原來的“一個(gè)”(人民政府)演變成“兩個(gè)”(人民政府和監(jiān)察委員會(huì))，行政機(jī)關(guān)不僅獲得了數(shù)量上增加，如果再加上監(jiān)察委員會(huì)的反腐職能以及擴(kuò)大了的監(jiān)察對(duì)象范圍(全覆蓋)帶來的權(quán)力上的疊加，我國的行政權(quán)不僅會(huì)因監(jiān)察委員會(huì)誕生獲得了到超然的擴(kuò)張，也會(huì)使得我國行政機(jī)關(guān)成為一個(gè)臃腫的龐大“大物”，致使“行政國”實(shí)至名歸。這不僅與我國政治體制改革的分解行政權(quán)以及《監(jiān)察法》第4條規(guī)定的“獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)”干涉的思路不吻合，也“與我國當(dāng)下限縮行政職能之憲法發(fā)展趨勢(shì)不符”。[6]基于此，我國的監(jiān)察委員會(huì)不應(yīng)是行政機(jī)關(guān)，也不能是行政機(jī)關(guān)，只能是一個(gè)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的專司監(jiān)察權(quán)的反腐機(jī)構(gòu)。

2.從檢察機(jī)關(guān)反腐職能轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)的視角探討。檢察機(jī)關(guān)反腐反瀆等機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)，除解決了原來監(jiān)督機(jī)構(gòu)力量分散，機(jī)構(gòu)職能重疊、邊界不清等影響反腐高效的配合銜接機(jī)制外，[注]我國的監(jiān)督職能分散于各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、政府的預(yù)防腐敗局、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)。還隨之轉(zhuǎn)隸了檢察機(jī)關(guān)反腐的偵查職能，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查手段與措施與檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)相比更加豐富。檢察機(jī)關(guān)反腐職能轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)，一方面是基于保持反腐的“思想不亂、工作不斷、隊(duì)伍不散”尤其是“力度不減、節(jié)奏不變、尺度不松”的特別需要，同時(shí)也解決了檢察機(jī)關(guān)反腐案件“偵查權(quán)”“偵查監(jiān)督權(quán)(批捕權(quán))”和“提起公訴權(quán)”一體化造就的同體監(jiān)督的詬病及其帶來的反腐公信力和權(quán)威不斷流失的弊端。對(duì)于這些詬病與弊端的解決，檢察機(jī)關(guān)曾進(jìn)行了多項(xiàng)內(nèi)部制約機(jī)制改造與改革上的努力探索。例如，2003年9月檢察機(jī)關(guān)開展了人民監(jiān)督制度的試點(diǎn)工作，[注]參見2003年10月15日最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》。通過外部的人民監(jiān)督員監(jiān)督解決同體監(jiān)督不力的問題；2009年檢察制度改革將檢察機(jī)關(guān)“自偵案件”的批捕權(quán)上提一級(jí)，[注]參見2009年9月2日最高人民檢察院《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級(jí)人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定(試行)》(高檢發(fā)【2009】 17號(hào))。旨在解決檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪(反腐)案件僅僅依靠內(nèi)控帶來的程序上的不公問題。檢察機(jī)關(guān)反腐案件的立案偵查權(quán)、決定逮捕權(quán)和提起公訴權(quán)在其內(nèi)部自我封閉運(yùn)行，不僅不符合我國刑事訴訟偵查、起訴和審判的分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的憲法性原則，也不符合黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出的“優(yōu)化司法職權(quán)配置。健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制”改革的要求。這種權(quán)力架構(gòu)在世界上其他法治國家不僅未有類似的情況，相反，擁有部分案件偵查權(quán)的檢察機(jī)關(guān)(如英國)對(duì)涉及限制人身自由以及財(cái)產(chǎn)的查封、扣押等強(qiáng)制性措施的批準(zhǔn)權(quán)卻采取司法令狀即由法院執(zhí)掌。實(shí)踐中我國檢察機(jī)關(guān)這種偵查權(quán)配置帶來了辯護(hù)權(quán)在職務(wù)犯罪的偵查、逮捕以及起訴程序中不能得到有效發(fā)揮，進(jìn)而影響人權(quán)保障的有效性。如果監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)配置重走檢察機(jī)關(guān)自偵的舊路，即使加強(qiáng)改革的力度，也未必能夠獲得良好的效果。基于監(jiān)察體制改革作為重大政治改革，《決定》將“人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)。”監(jiān)察委員會(huì)接受轉(zhuǎn)隸的檢察機(jī)關(guān)反腐職能不僅使得原有反腐體制不能調(diào)和的法權(quán)結(jié)構(gòu)問題得到解決，同時(shí)還解決了檢察機(jī)關(guān)“自偵”與法律監(jiān)督職能的內(nèi)部紊亂。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在性質(zhì)上不同于作為司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，其職權(quán)配置與運(yùn)行機(jī)制也應(yīng)不同于檢察機(jī)關(guān)的自偵權(quán)。

3.從我國監(jiān)察制度改革以及監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公的實(shí)踐來思考。從目前“二省一市”的試點(diǎn)中檢察機(jī)關(guān)反腐職能轉(zhuǎn)隸來看，轉(zhuǎn)隸的職能僅僅是檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，不包括檢察機(jī)關(guān)的全部偵查權(quán)，[注]目前的學(xué)界的觀點(diǎn)與建議是，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)公安人員實(shí)施的公安機(jī)關(guān)管轄的案件以及公職人員利用職務(wù)侵犯公民權(quán)利的犯罪案件偵查權(quán)。即使是剝離的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，其行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的部門并非全部轉(zhuǎn)隸，因?yàn)樾惺挂欢▓鏊蛘呦嚓P(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的“刑事執(zhí)行檢察”以及“控申中心”等部門則不在轉(zhuǎn)隸之列。那么，檢察機(jī)關(guān)反腐職能的轉(zhuǎn)隸是否意味著監(jiān)察委員會(huì)續(xù)接其偵查職能就成為與公安機(jī)關(guān)偵查并行的政法機(jī)關(guān)呢？這種轉(zhuǎn)隸是否會(huì)因監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)增加成為一個(gè)超越行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)而不受其他機(jī)關(guān)監(jiān)督的“超級(jí)調(diào)查機(jī)構(gòu)”。[注]我國《刑事訴訟法》第48條規(guī)定：“辯護(hù)律師對(duì)在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中知悉的委托人的有關(guān)情況和信息，有權(quán)予以保密。但是，辯護(hù)律師在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中知悉委托人或者其他人，準(zhǔn)備或者正在實(shí)施危害國家安全、公共安全以及嚴(yán)重危害他人人身安全的犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知‘司法機(jī)關(guān)’?！逼渲械摹八痉C(jī)關(guān)”除檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)外也包括“公安機(jī)關(guān)”。目前，此方面的理論貯備不僅不足，而且《監(jiān)察法》規(guī)定的簡疏以及紀(jì)檢與監(jiān)察委員會(huì)的合署辦公，難免會(huì)衍生程序正當(dāng)性的疑慮與職權(quán)混用的擔(dān)憂。我國監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)，將原來隸屬于政府部門內(nèi)的監(jiān)察機(jī)關(guān)從政府部門中脫離出來的同時(shí)，還將檢察機(jī)關(guān)反腐職權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)，“成立省市縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，”[注]、參見2017年1月8日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次全體會(huì)議通過的《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次全體會(huì)議公報(bào)》。使之成為一個(gè)與人民政府法律地位平行又不同于司法機(jī)關(guān)的專司反腐職能的監(jiān)察機(jī)關(guān)，其反腐調(diào)查活動(dòng)不同于司法活動(dòng)，不受刑事訴訟法的調(diào)整，盡管監(jiān)察委員會(huì)擁有反腐的調(diào)查權(quán)因受檢察機(jī)關(guān)審查起訴權(quán)的制約，其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與原來檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)相比也存在較大不同，但是，監(jiān)察委員會(huì)僅僅屬于國家機(jī)構(gòu)，并不能代表黨行使監(jiān)督權(quán)，也不宜簡單地認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)“代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)”，[7]將其界定為“政治機(jī)關(guān)”不符合監(jiān)察委員會(huì)的本質(zhì)，不能因紀(jì)檢與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公使之擁有“肩負(fù)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的職責(zé)”。監(jiān)察制度改革屬于“政治改革”，但“政治改革”并不必然導(dǎo)致產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)屬于“政治機(jī)關(guān)”。這種認(rèn)識(shí)似乎提高了監(jiān)察委員會(huì)的政治地位，實(shí)質(zhì)上降低了黨對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，模糊了監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)關(guān)的本質(zhì)，不僅會(huì)影響《監(jiān)察法》配置國家權(quán)力的科學(xué)性和合理性，甚至還會(huì)在政治體制中淡化監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)，使得監(jiān)察體制改革在盲動(dòng)中陷入頻繁的爭議之中，這種錯(cuò)將手段作為目標(biāo)的簡單歸屬性思維方式，最終導(dǎo)致無法催生一個(gè)嶄新的國家制度。

監(jiān)察委員會(huì)作為專司反腐的專責(zé)機(jī)關(guān)，在性質(zhì)上不同于監(jiān)察制度改革前人民政府內(nèi)設(shè)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，其調(diào)查職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)也不是檢察機(jī)關(guān)反腐職權(quán)轉(zhuǎn)隸的偵查職權(quán)的簡單平移，與紀(jì)檢的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)存在較大差別，其擁有的監(jiān)察權(quán)屬于不同于黨的執(zhí)政權(quán)、立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的“第五種權(quán)力”。基于監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，監(jiān)察委員會(huì)既不是行政機(jī)關(guān)，也不屬于司法機(jī)關(guān)，更不是黨的機(jī)構(gòu)，僅僅是一個(gè)脫胎行政機(jī)關(guān)且?guī)в袡z察機(jī)關(guān)監(jiān)督性質(zhì)的專門反腐的監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)?；诖耍瑢?duì)于監(jiān)察委員會(huì)的法律定性既不能按照立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的“三權(quán)分立”思維衡量其權(quán)力的性質(zhì)，對(duì)其性質(zhì)也就不宜采用“三權(quán)分立”的理論論證，也不能按照其與紀(jì)檢合署辦公將其定性為黨的機(jī)構(gòu)即“政治機(jī)關(guān)”。對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)性質(zhì)定位不能脫離其產(chǎn)生于人大這一母體，將其定性為政治機(jī)關(guān)，這樣有悖于人大產(chǎn)生的“一府一委二院”的權(quán)力配置體系?；谝陨嫌懻?，監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)不同于執(zhí)政機(jī)關(guān)(黨的機(jī)關(guān)或者政治機(jī)關(guān))、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的專責(zé)反腐職能行使監(jiān)察權(quán)的國家機(jī)關(guān)，是與黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)作為“‘黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)構(gòu)’相呼應(yīng)”的“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”，[注]參見2018年3月18日全國人大常委會(huì)副委員長李建國向十三屆全國人大一次會(huì)議作關(guān)于中華人民共和國監(jiān)察法草案的說明。而非政治機(jī)關(guān)。

二、權(quán)力獨(dú)立還是依附：監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制

《監(jiān)察法》第4條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！薄稕Q定》規(guī)定：“黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公”。這種“監(jiān)察委員會(huì)組建后的合署辦公格局，將會(huì)呈現(xiàn)出黨紀(jì)檢查、廉政調(diào)查和反腐偵查相互獨(dú)立、相互銜接和相互配合的嶄新格局?！盵8]然而，這種嶄新格局是否會(huì)因紀(jì)委強(qiáng)勢(shì)致使實(shí)踐中的監(jiān)察委員會(huì)成為黨的紀(jì)檢部門的附屬機(jī)構(gòu)或者協(xié)助辦案機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)失去作為依法反腐的獨(dú)立性？紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公是否會(huì)帶來刑事訴訟“偵查中心主義”在監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)行使中因紀(jì)檢特殊的政治地位續(xù)造出刑事訴訟的“紀(jì)檢中心主義”，進(jìn)而導(dǎo)致“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”在未脫離“偵查中心主義”之時(shí)又陷入新的困境。實(shí)踐中的紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公的做法引發(fā)人們對(duì)監(jiān)察委員會(huì)作為反腐機(jī)構(gòu)職權(quán)能否獨(dú)立行使的擔(dān)心，也會(huì)產(chǎn)生人們對(duì)辦案過程中“紀(jì)”“法”不分影響依法治國法治原則實(shí)現(xiàn)的憂慮。對(duì)此不僅需要理論予以澄清，更需要制度安排在組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)上借助于程序制約予以隔離，以此來保障監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督“百官”獨(dú)特功能得到真正發(fā)揮，以免影響監(jiān)察委員會(huì)作為專司反腐機(jī)構(gòu)制度的目的預(yù)期與現(xiàn)實(shí)的功能流失。

我國的紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公源于《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》。1993年中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)中央紀(jì)委、監(jiān)察部《關(guān)于中央紀(jì)檢、監(jiān)察部機(jī)關(guān)合署辦公和機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)問題的請(qǐng)示報(bào)告》(中發(fā)【1993】4號(hào))要求中央紀(jì)檢、監(jiān)察部機(jī)關(guān)實(shí)行“一套工作機(jī)構(gòu)、履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)督兩項(xiàng)職能”的合署辦公體制。這種合署辦公體制在一定程度上可以使黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩個(gè)方面的工作更能緊密配合，在黨政監(jiān)督上形成整體合力，從而改變反腐力量的過于分散和反腐不力的現(xiàn)狀。然而，這種體制的確存在監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察權(quán)因獨(dú)立性不足影響行政監(jiān)察職能發(fā)揮的問題。因?yàn)辄h的紀(jì)檢部門是作為政治機(jī)關(guān)的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其作為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)擁有行政監(jiān)察機(jī)關(guān)不具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)地位，而行政監(jiān)察部門實(shí)質(zhì)上就是行政機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)設(shè)部門，其政治地位與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)相比較低，行政監(jiān)察權(quán)獨(dú)立性不足凸顯，在反腐的實(shí)際工作中難以形成行政監(jiān)察制度賦予的權(quán)威性?；诒O(jiān)察委員會(huì)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)中行政監(jiān)察的教訓(xùn)，監(jiān)察制度改革應(yīng)當(dāng)在紀(jì)檢與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公體制中需要解決好“依規(guī)治黨”和“依法治國”不同機(jī)制以及監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)在實(shí)踐運(yùn)行中獨(dú)立性不足的問題，監(jiān)察權(quán)就會(huì)淹沒于黨的紀(jì)律檢查權(quán)之中，其預(yù)設(shè)的監(jiān)察委員會(huì)作為國家專司監(jiān)察職能的反腐機(jī)關(guān)隨之轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)助紀(jì)檢辦案的輔助機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委員會(huì)作為國家的依法反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位難以彰顯，監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)就會(huì)大打折扣。

1.從黨的反腐體制的視角來分析紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公體制。紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公有助于克服反腐職能的重疊、交叉、重復(fù)乃至沖突等問題，有利于加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把黨的主張轉(zhuǎn)化為國家法律，也有利于推進(jìn)反腐敗斗爭法制化，但在理論上也飽受爭議。[9]在黨的十八屆四中全會(huì)全面推動(dòng)“依法治國”的新形勢(shì)下，“法治反腐”的呼聲愈加強(qiáng)烈，“我國以黨的體制或紀(jì)委體制為主體的反腐敗機(jī)制及其機(jī)構(gòu)的設(shè)置在具體運(yùn)行中存在許多體制性與機(jī)制上的弊端。”[10]在反腐體制上，目前世界上較為典型的模式是議會(huì)主導(dǎo)的反腐體制和執(zhí)政黨主導(dǎo)的反腐體制。前者是指議會(huì)在反腐體制中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，在反腐進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在這種體制中，反腐機(jī)構(gòu)由議會(huì)產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，受議會(huì)監(jiān)督。[11]323-324后者是指執(zhí)政黨在反腐敗體制中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，執(zhí)政黨的反腐敗機(jī)構(gòu)在反腐敗進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，我國監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，其體制與議會(huì)主導(dǎo)的反腐體制類似。根據(jù)《方案》的規(guī)定，黨的紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，使得我國這種議會(huì)主導(dǎo)的反腐體制耦合了執(zhí)政黨主導(dǎo)的反腐體制特征。這種耦合型體制可以通過紀(jì)檢與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公的工作模式推動(dòng)黨紀(jì)與國法的緊密銜接，達(dá)到了對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的“全覆蓋”，從而實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一，為構(gòu)建具有中國特色的合理、合法、高效的現(xiàn)代廉政反腐機(jī)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。紀(jì)委主要是“用紀(jì)律管全黨”，其工作重在“廉政”；而監(jiān)察主要是“用法律管全體”，其職能側(cè)重于“反腐”。由于“廉政”與“反腐”的一體兩面，紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公體制有利于發(fā)揮減縮權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，也可以限縮權(quán)力主體的“任性空間”，有利于防止黨在反腐上的領(lǐng)導(dǎo)弱化、機(jī)制腐化和功能蛻化，有利于“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能”。[注]參見2018年3月18日全國人大常委會(huì)副委員長李建國向十三屆全國人大一次會(huì)議作關(guān)于中華人民共和國監(jiān)察法草案的說明。由于紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)地位和在我國的特殊政治優(yōu)勢(shì)，監(jiān)察委員會(huì)與其合署辦公后有可能在一定程度上順從紀(jì)委的辦案工作模式，如果再加上紀(jì)律挺在法律之前，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行有可能失去反腐工作獨(dú)立性，久而久之，制度安排就會(huì)被實(shí)踐中的慣性所吞噬，制度的顯性規(guī)則就成為實(shí)踐中的潛規(guī)則，再想觸動(dòng)這種實(shí)踐凝固的積弊機(jī)制不僅會(huì)付出沉重的代價(jià)，難以保證反腐敗工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。由于紀(jì)委作為黨的機(jī)構(gòu)和監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)辦案職權(quán)之間存在重疊，在紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公體制中更“堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法分開”，“注重與其他黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)銜接”。[12]5-6厘清其辦案的邊界。因此，處理紀(jì)檢和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公的關(guān)系應(yīng)當(dāng)從紀(jì)檢和監(jiān)察委員關(guān)系的優(yōu)化、黨紀(jì)與國法的結(jié)合、監(jiān)督機(jī)制的銜接、監(jiān)督績效的提升等方面予以考慮，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)從我國反腐的嚴(yán)峻形勢(shì)和推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的視角予以權(quán)力運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建，妥善處理好紀(jì)檢與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公體制帶來的“法紀(jì)不分”“以紀(jì)代法”等影響反腐效果問題，不能將“合署辦公”等同于“合署辦案”，“合署辦公”也并不意味可以“合并辦案”。盡管“黨監(jiān)”可以不分家，并不代表“黨監(jiān)”在辦案機(jī)制上不予分工，在處理這種關(guān)系時(shí)不宜否定紀(jì)委作為黨的部門對(duì)監(jiān)察委員會(huì)在反腐體制上的領(lǐng)導(dǎo)，然而，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一，不是將兩者合二為一，需要它們?cè)诹c反腐職能上應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)以及在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上的分軌運(yùn)行，紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)遵循《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)違法犯罪應(yīng)當(dāng)遵循《監(jiān)察法》，體現(xiàn)法紀(jì)辦案程序與處置方式上的差別性，保持權(quán)力配置上科學(xué)有序性。

2.從反腐制度的視角來探索紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公體制。監(jiān)察制度改革不僅僅是將分散的反腐機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合以及實(shí)行紀(jì)檢與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，更為重要的是，保障監(jiān)察委員會(huì)能夠獨(dú)立履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，通過與紀(jì)檢部門有機(jī)貫通以及與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門相互配合，相互制約來提升其應(yīng)有的政治地位和反腐的權(quán)威，繼而增強(qiáng)其作為國家專司反腐機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。在一定意義上說，這種體制增加紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)作為一個(gè)整體反腐上的力量，也構(gòu)筑了監(jiān)察委員會(huì)開展反腐工作上排除外部政治壓力和其他不當(dāng)干預(yù)的抗擊能力，為其作為國家反腐機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使反腐職權(quán)提供較好的政治環(huán)境。那么，這種合署辦公體制是否會(huì)轉(zhuǎn)過來影響監(jiān)察委員會(huì)作為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，監(jiān)察委員會(huì)淹沒在紀(jì)委執(zhí)紀(jì)工作中甚至僅僅為紀(jì)檢工作“依法背書”。如此一來，監(jiān)察委員會(huì)就會(huì)在反腐敗工作機(jī)制上因此失去了應(yīng)有的獨(dú)立性，導(dǎo)致依法反腐敗的公信力受到影響。對(duì)此問題可以從紀(jì)監(jiān)反腐的相同性等三方面來探討。

一是黨的紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)在反腐對(duì)象、目標(biāo)、價(jià)值取向上具有相同性。我國80%的公務(wù)員和超過95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，決定了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督具有高度的內(nèi)在一致性。但二者產(chǎn)生的來源不同以及在行使職權(quán)、接受監(jiān)督和報(bào)告工作等方面存在較大差異，分屬于不同的制度安排。在國家權(quán)力體系中，監(jiān)察委員會(huì)既不是行政機(jī)關(guān)，也非司法機(jī)關(guān)，這種機(jī)關(guān)的性質(zhì)使其查處行政腐敗、司法腐敗以及其他履行公務(wù)上的腐敗上具有獨(dú)立性。在反腐中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)有利于發(fā)揮監(jiān)察委員會(huì)的功能，有利于增強(qiáng)其查處腐敗案件力度，由于紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公體制不同于原來的紀(jì)檢與檢察機(jī)關(guān)分別作為反腐機(jī)關(guān)反腐權(quán)力的分散和機(jī)制運(yùn)行上的內(nèi)耗，原有行政監(jiān)察在體制上的弊端可能會(huì)因紀(jì)檢與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公而得到消弭。由于紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，實(shí)行兩個(gè)牌子一班人馬，如果在職權(quán)運(yùn)行上與紀(jì)委混同，權(quán)力行使上混用，監(jiān)察委員會(huì)依法反腐的權(quán)威不僅難以形成，其依法反腐的優(yōu)勢(shì)也無法顯現(xiàn)，監(jiān)察體制改革的預(yù)期目標(biāo)也就不可能達(dá)到。為了實(shí)行黨紀(jì)嚴(yán)于國法，需要把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面，在合署辦公體制中更需要對(duì)“紀(jì)”“法”權(quán)力運(yùn)行邊界予以區(qū)分，更為重要的是明確紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)不同組織體系以及不同法權(quán)結(jié)構(gòu)，特別相同的監(jiān)察對(duì)象在監(jiān)察管轄上具有不同的分工與調(diào)查權(quán)限。

二是原來檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)在反腐上權(quán)力架構(gòu)無法使其反腐具有權(quán)威性。這是因?yàn)?，檢察機(jī)關(guān)在反腐案件上不僅行使立案偵查權(quán)，還行使決定逮捕權(quán)和提起公訴權(quán)，這種反腐權(quán)力的過分集中，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，無疑會(huì)流失人們對(duì)其反腐的認(rèn)同感?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，直接由檢察機(jī)關(guān)立案查處的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的案件比例很少，大部分案件都經(jīng)過各級(jí)紀(jì)委先行調(diào)查，之后交辦給檢察機(jī)關(guān)?！薄皺z察院辦理的自偵案件基本上是被動(dòng)地從紀(jì)委或監(jiān)察部門移交過來的二手案件，很少主動(dòng)出擊。甚至由于目前紀(jì)委部門的領(lǐng)導(dǎo)地位與強(qiáng)勢(shì)，這些二手案件在辦理過程中又沒有自身的獨(dú)立性，由此必然出現(xiàn)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)旨意一旦與法律規(guī)定不一致，作為辦案機(jī)關(guān)服從誰的問題?！盵10]基于“黨紀(jì)嚴(yán)于國法”“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面”的要求，紀(jì)檢在掌握貪腐違紀(jì)線索之后，經(jīng)調(diào)查認(rèn)定為違反黨紀(jì)的，對(duì)其作出相應(yīng)的黨紀(jì)處分；對(duì)其可能涉嫌違法犯罪的，應(yīng)由監(jiān)察委員會(huì)處理?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》針對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作流程，請(qǐng)示報(bào)告、線索處置、初步核實(shí)、立案審查、案件審理、涉案款物管理等工作規(guī)程，談話函詢的工作程序，執(zhí)紀(jì)審查的審批權(quán)限，調(diào)查談話和證據(jù)收集等作為明確規(guī)定，與監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)、權(quán)限、辦案程序、具體辦案措施作出界分，保障對(duì)紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公體制中職權(quán)分別行使和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)制分軌運(yùn)行，并保障監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委權(quán)力運(yùn)行機(jī)制在制度和程序上隔離。監(jiān)察委員會(huì)作為專責(zé)反腐機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能履行我國批準(zhǔn)《聯(lián)合國反腐敗公約》要求的打擊腐敗的“機(jī)構(gòu)或者人員應(yīng)當(dāng)擁有根據(jù)締約國法律制度原則而給予的必要獨(dú)立性，以便能夠在不受任何不正當(dāng)影響的情況下有效履行職能”，以免監(jiān)察委員會(huì)在實(shí)踐中重蹈檢察機(jī)關(guān)辦“二手案”的覆轍，也避免監(jiān)察委員會(huì)作為新設(shè)專門反腐機(jī)構(gòu)自身能力不足和反腐功能不顯著，出現(xiàn)設(shè)立必要性不充分的問題。

三是我國檢察機(jī)關(guān)反腐職能的轉(zhuǎn)隸類似于我國香港地區(qū)反腐機(jī)構(gòu)的改革，甚至在改革思路上也與我國香港地區(qū)廉政公署歷史演變有相同之處。在20世紀(jì)50年代之前，香港的反腐敗機(jī)構(gòu)主要是警察執(zhí)法，其實(shí)際效果不明顯。1948年頒布的《防止貪污條例》對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部調(diào)整，由警察局內(nèi)部的刑偵調(diào)查署行使此項(xiàng)權(quán)力，由于警察系統(tǒng)內(nèi)部的反腐機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，權(quán)力分散且受層級(jí)的影響，在實(shí)踐中依然不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。為此，1974年成立了廉政公署并將警察反腐職權(quán)轉(zhuǎn)隸廉政公署，廉政公署成為專門打擊貪污的獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，從此扭轉(zhuǎn)了香港貪腐盛行的局面，也避免了反腐權(quán)力的濫用。[13]但是，廉政公署行使搜查、逮捕等權(quán)力依然需要律政司的授權(quán)以及制約。因此，監(jiān)察委員會(huì)作為黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗機(jī)構(gòu)除了接受黨的領(lǐng)導(dǎo)外，在工作機(jī)制上還要接受外部監(jiān)督，特別是監(jiān)察委員會(huì)在辦理反腐案件時(shí)的法律監(jiān)督，即在辦案過程中接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督，還應(yīng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門相互制約，以保障監(jiān)察委員會(huì)對(duì)行使公權(quán)力人員的監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制依法進(jìn)行，并防止監(jiān)察委員會(huì)不依法辦案對(duì)黨的聲譽(yù)帶來不應(yīng)有的損害。

三、調(diào)查權(quán)抑或偵查權(quán)：監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的屬性及制約機(jī)制

《決定》規(guī)定：“在北京市、山西省、浙江省暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定……其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使?！被跁和z察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的職務(wù)犯罪偵查權(quán)邏輯來看，“一并調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使”的職權(quán)僅為行政監(jiān)察的職權(quán)，并不當(dāng)然包括檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪擁有的所有偵查職權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，“而監(jiān)察委的定位是執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)，并非司法機(jī)關(guān)，也就意味著它不能代行檢察院的檢察職能。所以說隨著檢察系統(tǒng)相關(guān)部門的整合，它不能一并享有檢察系統(tǒng)所擁有的偵查權(quán)力。”[10]也有學(xué)者持不同觀點(diǎn)，并認(rèn)為，“隨著檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量的轉(zhuǎn)隸，職務(wù)犯罪偵查權(quán)將歸屬監(jiān)察委員會(huì)，成為監(jiān)督執(zhí)法權(quán)的基本權(quán)能之一?！薄氨O(jiān)督執(zhí)法權(quán)包括查處腐敗違法行為的調(diào)查權(quán)和非刑事處罰權(quán)，查處腐敗犯罪的刑事偵查權(quán)?！盵14]監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)在本質(zhì)上尤其對(duì)公民人身權(quán)利侵害方面沒有本質(zhì)區(qū)別。那么，監(jiān)察委員會(huì)是否因行政監(jiān)察職權(quán)的調(diào)整和檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門的轉(zhuǎn)隸擁有了行政監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門原有的全部職權(quán)，特別是檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的刑事偵查權(quán)？《監(jiān)察法》第47條規(guī)定了人民檢察院“認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，”“必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查”?！缎淌略V訟法》第170條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。”對(duì)檢察機(jī)關(guān)的補(bǔ)充偵查應(yīng)作何理解。對(duì)這一問題需要從《決定》和《監(jiān)察法》的規(guī)定和監(jiān)察委員會(huì)在政治體制中的權(quán)力構(gòu)造與性質(zhì)上予以分析。

1.從《決定》規(guī)定內(nèi)容與監(jiān)察改革的邏輯來分析。《決定》規(guī)定了“在北京市、山西省、浙江省暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國刑事訴訟法》”等有關(guān)規(guī)定，同時(shí)賦予了“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限”“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”。按照《決定》暫時(shí)停止檢察機(jī)關(guān)有關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)限以及“將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)”的內(nèi)容來看，整合的僅僅是“職能”而非是劃轉(zhuǎn)的“職權(quán)”。既是職能整合，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)也還存在一定的差別?！稕Q定》明確規(guī)定了“調(diào)整”法律對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)定，并對(duì)“其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察‘職責(zé)’，[注]這里的“其他法律中的規(guī)定”是否包括憲法有關(guān)監(jiān)察的規(guī)定存在爭議。全國人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法，但無權(quán)修改憲法，“其他法律中的規(guī)定”不應(yīng)包括憲法的規(guī)定。一并調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使。”但未明確檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查“職權(quán)”是否可“調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使。”也就是說，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查“職權(quán)”僅僅被暫停，并未隨從反腐職能一并轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)行使。監(jiān)察委員會(huì)也未因檢察機(jī)關(guān)部分反腐機(jī)構(gòu)及其人員以及職務(wù)犯罪的“職能”轉(zhuǎn)隸而擁有檢察機(jī)關(guān)暫停的職務(wù)犯罪偵查權(quán)。監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)不同檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸的偵查權(quán)，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)“調(diào)查”進(jìn)行“補(bǔ)充偵查”，其調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)在程序上依然具有轉(zhuǎn)換的功能，其本質(zhì)應(yīng)該無區(qū)別，僅具有名稱的不同與程序階段上的差異。無論是監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查抑或原來檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查均具有天然強(qiáng)制他人的權(quán)力，其需要完善內(nèi)控機(jī)制外，還需要通過保障人權(quán)程序予以制約。從試點(diǎn)地區(qū)自2017年1至8月的留置實(shí)踐來看，“二省一市”共實(shí)施留置措施183人(其中，北京43人、山西42人、浙江98人)，而作為犯罪案件移送檢察機(jī)關(guān)案件219件281人。[7]留置人數(shù)占監(jiān)察委員會(huì)移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴的人數(shù)的留置率為65.12%。基于移送審查起訴的留置率較高，且留置案件移送檢察機(jī)關(guān)后“先行拘留”，留置的程序安排更應(yīng)當(dāng)遵循尊重與保障人權(quán)，在制度設(shè)計(jì)上理應(yīng)符合法治的要求、正當(dāng)程序的本質(zhì)，避免監(jiān)察委員會(huì)的留置重蹈檢察機(jī)關(guān)在偵查職務(wù)犯罪的自行決定逮捕不符合正當(dāng)程序的老路。在監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查措施中，由于影響與限制被調(diào)查人人身自由的措施僅有留置措施，不像刑事訴訟存在監(jiān)視居住、拘留、逮捕等多種措施，在調(diào)查案件中極易出現(xiàn)誤用或者濫用，為了留置措施采用的正當(dāng)性和必要性，程序安排上不僅應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許被留置人申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議有異議，還應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)留置必要性的審查制度，體現(xiàn)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。

2.從目前監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)來源來分析?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)對(duì)“涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查”的權(quán)力，管轄八十八類職務(wù)犯罪案件，還在《決定》規(guī)定“監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置”的基礎(chǔ)上又新增了“技術(shù)調(diào)查措施”“通緝”以及“限制出境”等調(diào)查措施。這些措施，一方面移植了《刑事訴訟法》的偵查措施，如訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、通緝等，其程序正當(dāng)性與《刑事訴訟法》相比還存在差距；另一方面參考了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》相關(guān)規(guī)定，如談話、技術(shù)調(diào)查、封存、凍結(jié)、暫扣、限制出境等。這些調(diào)查措施不僅與《行政監(jiān)察法》規(guī)定的“暫時(shí)扣留、查封材料”“查詢”“兩指(指定時(shí)間、地點(diǎn)就有關(guān)事項(xiàng)解釋和說明)”“提請(qǐng)有關(guān)部門凍結(jié)”等措施相比更為豐富，即使是留置措施也與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》第26條第3項(xiàng)規(guī)定的“對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌犯罪人員采取審查措施”相一致。因?yàn)椤吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》用“審查措施”替代“‘兩規(guī)’措施”的表述，是為了與國家監(jiān)察體制改革和監(jiān)察法相銜接。正如十九大報(bào)告明確指出的“用留置取代‘兩規(guī)’措施”。[12]58由于“訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、通緝”等調(diào)查措施與《刑事訴訟法》的偵查措施沒有本質(zhì)差異，即使是“技術(shù)調(diào)查措施”也僅僅是檢察機(jī)關(guān)偵查中采用技術(shù)偵查措施中“調(diào)查”與“偵查”的術(shù)語替換，其程序安排沒有任何實(shí)質(zhì)變化。留置措施作為《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)犯罪的新權(quán)力，在一定程度上體現(xiàn)了監(jiān)察改革試點(diǎn)中的鮮明特色，也體現(xiàn)了與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》審查措施的統(tǒng)一。紀(jì)委對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌犯罪人員的審查時(shí)間不得超過90日，在特殊情況下，經(jīng)上一級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長一次，延長時(shí)間不得超過90日。這與《監(jiān)察法》第43條將留置的期限一般為三月，“特殊情況下可以延長一次，延長時(shí)間不得超過三個(gè)月”的規(guī)定基本一致，《監(jiān)察法》在24小時(shí)通知家屬的基礎(chǔ)上又增加“所在單位”，顯然在立法上是一個(gè)進(jìn)步，但是，如果對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，先由紀(jì)檢機(jī)關(guān)根據(jù)參見《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》采取審查措施90日，然后再由監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)《監(jiān)察法》留置90日，其限制被調(diào)查人的人身自由時(shí)間就存在過長而有違作為“措施”的本質(zhì)。這種留置與公安機(jī)關(guān)刑事拘留的期限相當(dāng)，其延長后與檢察機(jī)關(guān)在腐敗案件上采用的指定監(jiān)視居住相同，在程序上應(yīng)當(dāng)參照刑事訴訟法有關(guān)制定監(jiān)視居住的程序?qū)嵤?，不得在紀(jì)檢監(jiān)督執(zhí)法程序與監(jiān)察調(diào)查程序中交替使用，影響依法反腐的制度向度。

3.從目前監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)特征來探討。監(jiān)察委員會(huì)“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”，是對(duì)“涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法犯罪行為”進(jìn)行調(diào)查并作出處置決定?！皩?duì)沒有證據(jù)證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件”，[注]參見《監(jiān)察法》第45條的規(guī)定。同時(shí)“遇有不成立犯罪的違法行為，應(yīng)當(dāng)按照國家的法律規(guī)定進(jìn)行行政處罰或交由相關(guān)機(jī)關(guān)處理。”[10]然而，這種職務(wù)犯罪行為調(diào)查“之所以說是‘調(diào)查權(quán)’，而非‘偵查權(quán)’，可見在改革設(shè)計(jì)中，未來監(jiān)察委調(diào)查貪腐案件時(shí)的手段和措施，是有別于現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)的‘偵查’的”。[13]這與《決定》規(guī)定暫停刑事訴訟法和檢察院組織法有關(guān)職務(wù)犯罪偵查職權(quán)保持邏輯上的一致性。因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)的反腐調(diào)查權(quán)不僅包括對(duì)腐敗犯罪的偵查權(quán)，還包括違反法紀(jì)的行政性處置權(quán)，無論是對(duì)違紀(jì)違法的一般調(diào)查程序還是涉嫌腐敗犯罪的特殊調(diào)查程序需要予以區(qū)分，[15]構(gòu)建一般調(diào)查和特殊調(diào)查程序之間的內(nèi)部銜接機(jī)制，關(guān)注調(diào)查權(quán)運(yùn)行中的有效性和正當(dāng)性，為《憲法》和《監(jiān)察法》規(guī)范特殊調(diào)查權(quán)提供制度上的正當(dāng)性。

對(duì)于反腐案件除了監(jiān)察委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)外，檢察機(jī)關(guān)擁有對(duì)這類案件的立案調(diào)查合法性的審查以及特定條件下的補(bǔ)充偵查權(quán)。目前，多數(shù)大陸法系國家的檢察機(jī)關(guān)擁有偵查權(quán)，況且多數(shù)國家的檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)所有案件進(jìn)行偵查。而日本不僅賦予檢察官偵查權(quán)，而且還在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立“特別偵查部”，專門行使偵查權(quán)。我國澳門特區(qū)盡管設(shè)立了廉政公署，檢察機(jī)關(guān)依然對(duì)所有案件包括對(duì)腐敗案件進(jìn)行偵查的權(quán)力。當(dāng)然，這些國家或者地區(qū)偵查權(quán)的配置不是我國檢察機(jī)關(guān)保留偵查權(quán)的依據(jù)，就目前而言，“行之有效措施是，保有檢察機(jī)關(guān)一定程度的偵查權(quán)，保障法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威性，”[16]特別是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)人員的職務(wù)犯罪、國家機(jī)關(guān)工作人員非職務(wù)犯罪(如公安人員涉嫌的非職務(wù)犯罪)，還需要由檢察機(jī)關(guān)立案偵查。這種安排不僅符合機(jī)關(guān)回避的制度要求，也可以防止監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查內(nèi)部人員涉嫌犯罪自行調(diào)查的懷疑，甚至存在紀(jì)委作為黨的機(jī)關(guān)包庇監(jiān)察委員會(huì)違法犯罪的嫌疑，從而降低監(jiān)察委員會(huì)作為反腐專責(zé)機(jī)關(guān)的權(quán)威和信譽(yù)。

在時(shí)機(jī)成熟之際，有必要根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，制定專門的《反腐特別程序法》作為《刑事訴訟法》的特別法，保持與《監(jiān)察法》的法律位階上的機(jī)制銜接和程序上的協(xié)調(diào)，實(shí)行黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查的分軌調(diào)查制度機(jī)制。[17]這種制度機(jī)制的安排不僅可防止查處涉嫌腐敗犯罪案件適用法律紀(jì)律的隨意性和選擇性，也可以避免監(jiān)察委員會(huì)放逐刑事訴訟保障人權(quán)程序的規(guī)制，規(guī)避憲法和刑事訴訟法有關(guān)法定逮捕的程序限制以及阻卻檢察機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的可能性，[12]同時(shí)還能夠保障涉及公民人身自由必須有法律規(guī)定的憲法要求得以實(shí)現(xiàn)，為檢察機(jī)關(guān)履行檢察監(jiān)督和律師提供法律幫助介入職務(wù)犯罪的調(diào)查提供空間，保證法律授權(quán)和監(jiān)察委員會(huì)特別調(diào)查權(quán)的安排不能脫離憲法的尊重和保障人權(quán)的規(guī)定和《監(jiān)察法》規(guī)定的“保障當(dāng)事人合法權(quán)益”的程序權(quán)利的最低標(biāo)準(zhǔn)。

4.從監(jiān)察委員會(huì)可以采取“訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定”以及技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境等措施的特征來看，這些措施與檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟中的自偵案件偵查措施沒有本質(zhì)的區(qū)別。特別是“訊問、搜查、技術(shù)調(diào)查、通緝”措施，行政監(jiān)察措施也不曾擁有，僅存刑事訴訟的偵查措施之中。也就是說，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)從形式上沒有被明確轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)，但因檢察機(jī)關(guān)反腐職能轉(zhuǎn)隸而監(jiān)察委員實(shí)質(zhì)已經(jīng)擁有。就監(jiān)察委員會(huì)對(duì)“對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資產(chǎn)等職務(wù)犯罪行為”調(diào)查權(quán)而言，在權(quán)力本質(zhì)特征上與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)沒有實(shí)質(zhì)性差異。相反，如果將其調(diào)查權(quán)按照偵查權(quán)對(duì)待，不僅有利于嚴(yán)格規(guī)范這些措施的行使，也有利于控制這些措施對(duì)公職人員個(gè)人權(quán)利的不當(dāng)侵害，更有利于在試點(diǎn)中總結(jié)《刑事訴訟法》修改在保障人權(quán)上的進(jìn)步成果以及如何規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)查辦腐敗案件偵查權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，特別是如何通過檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)行使立案偵查、批準(zhǔn)逮捕以及提起公訴(包括不起訴)等權(quán)力予以制約監(jiān)察委員會(huì)在反腐上的“偵查權(quán)”，繼而避免這一權(quán)力不受程序制約和制度隔離缺失而出現(xiàn)侵犯個(gè)人權(quán)利甚至難以獲得有效救濟(jì)的問題。

另外，《決定》在暫停檢察機(jī)關(guān)立案偵查職務(wù)犯罪職權(quán)的同時(shí)未暫停辯護(hù)律師在檢察機(jī)關(guān)反腐案件上的介入權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)犯罪中是否允許律師介入依然是監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)需要特別注意的，也是修改《刑事訴訟法》需要特別關(guān)注的。[18]《監(jiān)察法》對(duì)此也未作任何規(guī)定，存在對(duì)被調(diào)查人員人權(quán)保障的不足和調(diào)查權(quán)制約的程序不善。因?yàn)槁蓭熃槿雽?duì)職務(wù)犯罪偵查是維護(hù)程序公正和實(shí)現(xiàn)憲法尊重保障人權(quán)的不可或缺的重要內(nèi)容，監(jiān)察委員會(huì)在對(duì)涉嫌腐敗犯罪案件的查處并采用影響人身自由的措施，如采用留置措施，也應(yīng)當(dāng)允許律師介入，提供法律幫助，盡可能促進(jìn)其與聯(lián)合國《關(guān)于律師作用的基本原則》要求的所有的人都有權(quán)請(qǐng)求由其選擇一名律師協(xié)助保護(hù)的辯護(hù)權(quán)利相一致，吸收我國《刑事訴訟法》在人權(quán)保障取得的文明成果。同時(shí)，我國香港的《廉政公署(被扣留者的處理)令》第4條在“被扣留者享有與法律顧問通訊的權(quán)利”規(guī)定中要求，“被扣留者須獲給予合理機(jī)會(huì)，以便與法律顧問通訊，并在一名廉署人員在場但聽不見的情況下與其法律顧問商議”。我國監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)也應(yīng)當(dāng)參考香港特別行政區(qū)廉政公署的調(diào)查職務(wù)犯罪措施的做法，同時(shí)不應(yīng)放棄香港廉政公署對(duì)被調(diào)查人提供法律幫助基本制度，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)出一般違法違紀(jì)調(diào)查與職務(wù)犯罪特殊調(diào)查在程序上的差異性，保障監(jiān)察制度作為組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的現(xiàn)代性，走出一條具有中國特色的監(jiān)察道路。

四、余論

“所有的社會(huì)制度都是，而且應(yīng)當(dāng)是，審慎思考之設(shè)計(jì)的產(chǎn)物?！盵19]15監(jiān)察制度作為我國的創(chuàng)新制度也不應(yīng)有例外。我國的政治體制與西方國家的三權(quán)分立體制不同，我國的監(jiān)察制度改革與濫觴于北歐的監(jiān)察使制度、新加坡廉政公署以及我國香港地區(qū)的廉政公署等在性質(zhì)上也存在差異，甚至不同于我國古代的監(jiān)察御史制度。就其履行的職權(quán)而言，屬于典型國家“立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)(包括審判權(quán)、檢察權(quán))”之外的“第四權(quán)”即監(jiān)察權(quán)?！霸诂F(xiàn)代國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，前三項(xiàng)權(quán)力屬于對(duì)事權(quán)，由此決定政治權(quán)力對(duì)國家事務(wù)的集中管理，而獨(dú)立設(shè)置的監(jiān)督權(quán)，則屬于對(duì)人權(quán)”。[20]賦予監(jiān)察委員會(huì)對(duì)腐敗違法犯罪行為的調(diào)查權(quán)、處分權(quán)以及對(duì)腐敗犯罪的“偵查權(quán)”或者“特殊調(diào)查權(quán)”，與腐敗從違紀(jì)不廉潔發(fā)展到違法再到犯罪的關(guān)聯(lián)性特征高度契合，特別是監(jiān)察制度改革創(chuàng)新的非刑事手段和刑事手段并用的查處腐敗案件的職權(quán)配置，體現(xiàn)“廉政和反腐”機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)了腐敗預(yù)防的前置性和控制的有效性。同時(shí)留置作為“雙規(guī)”替代措施不應(yīng)是簡單的名稱更替，主要在程序上應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)保障人權(quán)的意蘊(yùn)，體現(xiàn)中國反腐法治體制的鮮明的法治特色。在《監(jiān)察法》實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督問題，加強(qiáng)“紀(jì)委要把自我監(jiān)督與接受黨內(nèi)監(jiān)督結(jié)合起來，同民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)融合，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)治理體系和治理能力建設(shè)?！盵注]參見2017年1月8日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次全體會(huì)議通過的《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次全體會(huì)議公報(bào)》。而監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置和職權(quán)運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法執(zhí)政和依法治權(quán)的原則，在不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉外，還應(yīng)當(dāng)完善其與“審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門相互制約”，“通過各種制約措施和程序流程加以制約與監(jiān)督”，[21]從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)反腐工作的程序化、規(guī)范化、法治化，進(jìn)而防止監(jiān)察體制改革在擴(kuò)充監(jiān)察委員會(huì)的反腐職權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)的反腐職能、豐富監(jiān)察委員會(huì)反腐手段的過程中監(jiān)察權(quán)的過度擴(kuò)張，再次帶來“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑與詰問，以及監(jiān)督體制改革出現(xiàn)理論論證的循環(huán)和制度安排上的疊床架屋式，進(jìn)而影響黨領(lǐng)導(dǎo)立法應(yīng)有的公正形象與從嚴(yán)治黨的權(quán)威性。