成金華 尤喆

摘要習(xí)近平總書記提出的“山水林田湖草是生命共同體”原則，強(qiáng)調(diào)山水林田湖草是一個生命共同體，指出用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。本文在學(xué)習(xí)歸納習(xí)近平總書記關(guān)于“山水林田湖草是生命共同體”原則相關(guān)論述的基礎(chǔ)上，闡釋了“山水林田湖草是生命共同體”原則的科學(xué)依據(jù)、理論基礎(chǔ)，研究了這一原則所包含的科學(xué)內(nèi)涵：生命共同體各要素之間是普遍聯(lián)系和相互影響的，不能實(shí)施分割式管理;人類必須處理好人與自然、局部與整體、發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系;要運(yùn)用系統(tǒng)論的思想方法管理自然資源和生態(tài)系統(tǒng)。“山水林田湖草是生命共同體”原則為自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革提供了實(shí)踐路徑：實(shí)施自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理責(zé)任。

關(guān)鍵詞山水林田湖草;生命共同體;科學(xué)內(nèi)涵;實(shí)踐路徑;生態(tài)系統(tǒng)

中圖分類號F062.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2019）02-0001-06DOI：10.12062/cpre.20181121

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從新時(shí)代自然資源和生態(tài)系統(tǒng)管理的宏觀視野提出了“山水林田湖草是生命共同體”原則。這一原則是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分。深入研究“山水林田湖草是生命共同體”原則的科學(xué)依據(jù)、理論基礎(chǔ)、科學(xué)內(nèi)涵和實(shí)踐路徑，對于我國加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1習(xí)近平總書記關(guān)于“山水林田湖草是生命共同體”原則的闡述與發(fā)展

2013年11月9日，習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“我們要認(rèn)識到，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞?！盵1]習(xí)近平總書記在這次講話中提出了“山水林田湖是一個生命共同體”的理念和原則，論述了生命共同體內(nèi)在的自然規(guī)律，指出自然資源用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，說明了為什么要遵循自然規(guī)律的原因。 2017年7月19日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會議，在通過《建立國家公園體制總體方案》中將“草”納入山水林田湖同一個生命共同體之中，使“生命共同體”的內(nèi)涵更加廣泛、完整。我國國土面積40%以上是草地，草地是生態(tài)退化的重要區(qū)域，“草”的加入，意義非常重要。這次會議強(qiáng)調(diào)，“建立國家公園體制，要在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，堅(jiān)持山水林田湖草是一個生命共同體，對相關(guān)自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，健全法律保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系?！盵2]

習(xí)近平總書記在許多講話中，深刻闡述了堅(jiān)持“山水林田湖草是生命共同體”原則和遵循自然規(guī)律的重要性，強(qiáng)調(diào)要運(yùn)用系統(tǒng)論的思想方法管理自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，把統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理作為生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容來加以部署。2014年3月14日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上指出：“堅(jiān)持山水林田湖是生命共同體的系統(tǒng)思想。”“要統(tǒng)籌山水林田湖治理水。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面我們提出了“五個統(tǒng)籌”，治水也要統(tǒng)籌自然生態(tài)的各要素，不能就水論水。要用系統(tǒng)論的思想方法看問題，生態(tài)系統(tǒng)是一個有機(jī)軀體，應(yīng)該統(tǒng)籌治水和治山、治水和治林、治水和治田等?！薄叭珖^大部分水資源涵養(yǎng)在山區(qū)丘陵和高原，如果破壞了山，砍光了林，也就破壞了水，山就變成了禿山，水就變成了洪水，泥沙俱下，地就變成了沒有養(yǎng)分的不毛之地，水土流失，溝壑縱橫?！?“建設(shè)生態(tài)文明，首先要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為。要做到人與自然和諧，天人合一，不要試圖征服老天爺?！盵1]2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步指出：“堅(jiān)持人與自然和諧共生。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)?！盵3]習(xí)近平總書記在2018年5月18日至19日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)持“山水林田湖草是生命共同體”等六大原則，指出“山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)?！盵4]

習(xí)近平總書記推動“山水林田湖草是生命共同體”原則落實(shí)到自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制改革中，落實(shí)到發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系中。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中闡述“山水林田湖是一個生命共同體”時(shí)指出：“由一個部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。”[1]2015年1月，習(xí)近平總書記在云南考察工作時(shí)指出：“要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出位置，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上一定要算大帳、算長遠(yuǎn)帳、算整體帳、算綜合帳，不能因小失大、顧此失彼、寅吃卯糧、急功近利。”[1]2018年4月26日，習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上指出：“推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，前提是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，逐步解決長江生態(tài)環(huán)境透支問題。這就要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，實(shí)施好生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工程?！盵5]

2“山水林田湖草是生命共同體”原則的科學(xué)內(nèi)涵

習(xí)近平總書記提出的“山水林田湖草是生命共同體”原則，具有豐富的科學(xué)依據(jù)和理論基礎(chǔ)。一是科學(xué)吸收了可持續(xù)發(fā)展理論和生態(tài)系統(tǒng)管理理論的思想，凝聚了廣泛的國際共識。20世紀(jì)人口的爆炸性增長和資源環(huán)境的高強(qiáng)度開發(fā)，引發(fā)了環(huán)境污染的世界性問題，此時(shí)出現(xiàn)的幾次重大環(huán)境污染事件，更是喚起了人們對傳統(tǒng)增長方式的反思，可持續(xù)發(fā)展理念應(yīng)運(yùn)而生，此后各項(xiàng)國際宣言號召世界各國要重視發(fā)展的質(zhì)量和可持續(xù)性。與此同時(shí)，人們的認(rèn)識由單一追求生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)供給產(chǎn)品的觀點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閷で笊鷳B(tài)系統(tǒng)可持續(xù)的觀點(diǎn)，自然資源管理也應(yīng)由傳統(tǒng)的單一資源管理轉(zhuǎn)向系統(tǒng)資源管理，融合生態(tài)學(xué)、管理學(xué)等理論的生態(tài)系統(tǒng)管理理論由此誕生，并迅速成為國際共識。

二是承接了歷代共產(chǎn)黨人對生態(tài)系統(tǒng)管理的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)和理論總結(jié)。時(shí)代是思想之母，實(shí)踐是理論之源。歷代共產(chǎn)黨人對生態(tài)環(huán)境重要性的認(rèn)識，是在社會主義建設(shè)中與時(shí)俱進(jìn)，不斷升華的。1981年，黨中央在《關(guān)于在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》中提出，絕不能走“先污染、后治理”的老路，要求“合理地開發(fā)和利用資源”“保護(hù)環(huán)境是全國人民根本利益所在”。 1983年，第二次全國環(huán)保會議召開，會上宣布將環(huán)境保護(hù)確定為基本國策。十五大報(bào)告指出：“我國是人口眾多、資源相對不足的國家，在現(xiàn)代化建設(shè)中必須實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”。十六屆三中全會提出科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展”。十七大報(bào)告將科學(xué)發(fā)展觀歸納為：第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。黨的十八大報(bào)告指出，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度。

建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，在中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代的大背景下，習(xí)近平總書記提出的“山水林田湖草是生命共同體”原則包含了豐富的時(shí)代印記與科學(xué)內(nèi)涵。

2.1生命共同體各要素之間是普遍聯(lián)系和相互影響的，不能實(shí)施分割式管理

山水林田湖草生命共同體是由山、水、林、田、湖、草等多種要素構(gòu)成的有機(jī)整體，是具有復(fù)雜結(jié)構(gòu)和多重功能的生態(tài)系統(tǒng)。習(xí)近平總書記用“命脈”把人與山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)、把山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)各要素之間連在一起，生動形象地闡述了人與自然、自然與自然之間唇齒相依、共存共榮的一體化關(guān)系。人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹和草[6-7]。充分揭示了生命共同體內(nèi)在的自然規(guī)律和生命共同體內(nèi)在的和諧關(guān)系對人類可持續(xù)發(fā)展的重要意義。習(xí)近平總書記指出：“用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞?！盵1]

山水林田湖草生命共同體各要素之間是普遍聯(lián)系和相互影響的，不能實(shí)施分割式管理。實(shí)施分割式管理很容易造成自然資源和生態(tài)系統(tǒng)破壞。生態(tài)系統(tǒng)具有外部性、不可逆性、不可替代性，這些性質(zhì)是整體性和系統(tǒng)性的另一表現(xiàn)。人類開發(fā)利用一種資源時(shí)會對另外的資源及其生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。如果管理不當(dāng)，這種影響就會是負(fù)面的，即表現(xiàn)為負(fù)外部性。資源開發(fā)不可逆性是指生態(tài)系統(tǒng)一旦破壞就難以恢復(fù)。典型的案例是云南滇池的水環(huán)境破壞。云南一直在治理滇池的水環(huán)境污染，但效果一直不能令人滿意。不可替代性是指生態(tài)系統(tǒng)一旦破壞了就很難找到其替代品。一旦山體炸平了，湖泊填了，生態(tài)屏障破壞了，生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)氣候、保持水土、涵養(yǎng)水源、維護(hù)生物多樣性的功能就減弱了，很難有替代品補(bǔ)救。許多河湖岸線開發(fā)過度，用水泥、混凝土做成的人工岸線替代不了自然岸線的許多功能。習(xí)近平總書記2016年3月10日在參加第十二屆全國人民代表大會第四次會議青海省代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“在生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)上，一定要樹立大局觀、長遠(yuǎn)觀、整體觀，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推動綠色發(fā)展方式和生活方式。”緊接著習(xí)近平總書記在2016年8月24日在青海省考察工作結(jié)束時(shí)指出，“生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存。人類發(fā)展活動必須尊重自然、順應(yīng)自然，否則就會遭到大自然的報(bào)復(fù)。這是規(guī)律，誰也無法抗拒。”[1]

2.2人類必須處理好人與自然、局部與整體、發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系

人類必須處理好人與自然的關(guān)系。山水林田湖草是生命共同體，人與自然也是生命共同體。山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)是人與自然、自然與自然普遍聯(lián)系的有機(jī)軀體。山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)既給人類提供物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品，又給人類提供生態(tài)產(chǎn)品。人類不僅需要更多的物質(zhì)產(chǎn)品和精神產(chǎn)品，同時(shí)也需要更多的生態(tài)產(chǎn)品。人類如果只注重開發(fā)自然資源，從自然界獲取物質(zhì)產(chǎn)品，忽視了對自然界的保護(hù)，就會破壞山水林田湖草生命共同體。破壞了山水林田湖草生命共同體，也就破壞了我們生存和發(fā)展所需要的物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，也就破壞了人與自然這個生命共同體。人類可以通過社會實(shí)踐活動有目的地利用自然、改造自然，但人類歸根到底是自然的一部分，人類不能盲目地凌駕于自然之上，人類的行為方式必須符合自然規(guī)律。例如，在我國重要的生態(tài)屏障秦嶺，存在著別墅亂開發(fā)現(xiàn)象，這些不合理的開發(fā)行為，大面積破壞了秦嶺山體植被，侵占了耕地，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。更為嚴(yán)重的是，在秦嶺地區(qū)開發(fā)別墅，使得人類活動過多地向秦嶺地區(qū)延伸，對秦嶺地區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)造成負(fù)面影響，破壞了秦嶺提供生態(tài)產(chǎn)品的能力。習(xí)近平總書記指出：“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路，人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身，這是無法抗拒的規(guī)律?！盵8]保護(hù)自然就是保護(hù)人類，建設(shè)生態(tài)文明就是造福人類。

人類必須處理好生態(tài)系統(tǒng)中局部與整體的關(guān)系。山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)是一個有機(jī)整體，山、水、林、田、湖、草等自然資源、自然要素是生態(tài)系統(tǒng)的子系統(tǒng)，是整體中的局部，而整個生態(tài)系統(tǒng)是多個局部組成的整體。人類開發(fā)利用山、水、林、田、湖、草其中一種資源時(shí)必須考慮對另一種資源和對整個生態(tài)系統(tǒng)的影響，要加強(qiáng)對各種自然資源的保護(hù)和對整個生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。例如，在開發(fā)礦產(chǎn)資源時(shí)，就要處理好局部與整體的關(guān)系。如果不考慮開發(fā)一種資源對另一種資源的影響，不考慮資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，就會破壞伴生礦產(chǎn)、土地、水和其它動植物資源，就會破壞礦區(qū)周圍的生態(tài)環(huán)境。典型的案例是祁連山系列環(huán)境污染案，其中一個突出的問題是在保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)開發(fā)礦產(chǎn)資源，造成了保護(hù)區(qū)局部植被破壞、水土流失、地表塌陷，嚴(yán)重破壞了祁連山的生態(tài)系統(tǒng)。所以，一處礦產(chǎn)是否需要開采，必須考慮局部與整體的關(guān)系，要綜合考慮資源間的相互影響和資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響。

人類必須處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。發(fā)展是人類永恒的主題，節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境是我國的基本國策。我們必須在開發(fā)利用自然資源時(shí)，要注意保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，在不斷推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，推進(jìn)自然資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展。發(fā)展不可避免會消耗資源和污染環(huán)境，會對山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生破壞，會影響山水林田湖草生命共同體的健康，所以我們在發(fā)展的同時(shí)要注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，要建立綠色低碳循環(huán)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系[9]。習(xí)近平總書記在闡述經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系時(shí)指出：“我們既要金山銀山，也要綠水青山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”，要“樹立正確的政績觀，不能只要金山銀山，不要綠水青山。”“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力?！盵1]

2.3要運(yùn)用系統(tǒng)論的思想方法管理自然資源和生態(tài)系統(tǒng)

習(xí)近平總書記指出，要用系統(tǒng)論的思想方法看問題，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理[10]。如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的只管護(hù)田，就容易顧此失彼，造成生態(tài)系統(tǒng)的失衡和破壞。也就是說要運(yùn)用系統(tǒng)論的思想方法管理自然資源和生態(tài)系統(tǒng)。山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)，既具有山、水、林、田、湖、草等各類豐富的自然資源，又具有強(qiáng)大的調(diào)節(jié)氣候、保持水土、涵養(yǎng)水源、保護(hù)生物多樣性的生態(tài)環(huán)境功能。要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的多種用途、人類開發(fā)利用保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的多重目標(biāo)和我們所處時(shí)代的約束條件，運(yùn)用系統(tǒng)的、整體的、協(xié)調(diào)的、綜合的方法做好山水林田湖草自然資源和生態(tài)環(huán)境的調(diào)查、評價(jià)、規(guī)劃、保護(hù)、修復(fù)和治理等工作，保持和提升生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和功能。新時(shí)代組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，其目的就是要按照習(xí)近平總書記提出的“山水林田湖草是生命共同體”等六大推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的原則，建立生態(tài)文明五大體系，統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，全方位、全地域、全過程推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

運(yùn)用系統(tǒng)論的思想方法管理自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，需要改革自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，完善自然資源和生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)[11]。要把資源管理與資產(chǎn)管理、資源管理與生態(tài)環(huán)境管理結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理由多個部門的分散管理到一個部門的統(tǒng)一管理，由單一資源管理到多種資源和生態(tài)環(huán)境的綜合管理，從資源開發(fā)利用的增量管理到資源開發(fā)利用保護(hù)的增量存量結(jié)合管理，從保障資源供給的數(shù)量型速度型管理到保障資源供給、環(huán)境健康、生態(tài)安全和國家利益最大化的質(zhì)量型效益型管理。

3“山水林田湖草是生命共同體”的實(shí)踐路徑

習(xí)近平總書記提出的“山水林田湖草是生命共同體”原則具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，為新時(shí)代自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革提供了實(shí)踐路徑。

3.1實(shí)施自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理

長期以來，我國自然資源管理以資源開發(fā)利用管理為主，資產(chǎn)管理制度沒有真正建立健全，全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者職責(zé)不到位，所有權(quán)邊界模糊。傳統(tǒng)的自然資源管理體制實(shí)施的是分割式管理，在橫向上是按資源類型分別由國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門管理自然資源，人為地割斷了自然資源和生態(tài)系統(tǒng)之間的有機(jī)聯(lián)系[12]，重資源開發(fā)利用，輕生態(tài)價(jià)值和社會價(jià)值保護(hù);重單種資源開發(fā)，輕多種資源綜合利用和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù);重局部修復(fù)治理，輕整體系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。同時(shí)，傳統(tǒng)的自然資源管理體制在縱向上是將管理權(quán)按行政單元分級行使又層層下移，許多資源由基層政府直接配置，各種權(quán)利主體在資源開發(fā)利用和保護(hù)過程中的義務(wù)和責(zé)任不到位，往往導(dǎo)致各自為戰(zhàn)、開發(fā)過度、保護(hù)不足，缺少整體統(tǒng)籌和規(guī)劃，難以在一個較大范圍內(nèi)兼顧上下游、左右岸、全區(qū)域的利益。

為了改變傳統(tǒng)自然資源管理體制的弊端，新成立的自然資源部就是要整合分散在原國土資源部、原農(nóng)業(yè)部、原林業(yè)局、原海洋局以及水利部等部門的自然資源管理職責(zé)，負(fù)責(zé)管理由中央直接行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資源管理與資產(chǎn)管理的統(tǒng)一，單種資源管理與整體資源管理的統(tǒng)一，資源管理與生態(tài)環(huán)境管理的統(tǒng)一[13-14]。具體地講，就是負(fù)責(zé)對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、濕地、灘涂等各類自然資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)一確權(quán)登記，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一信息平臺，建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系和用途管制制度，建立自然資源產(chǎn)權(quán)市場和交易規(guī)則，實(shí)施自然資源有償使用制度，完善價(jià)格形成機(jī)制和評估制度，依法征收自然資源資產(chǎn)收益，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。

3.2構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度

我國人口眾多，大多數(shù)自然資源人均擁有量不足世界平均水平。我國還處于中等收入國家水平，要跨越“中等收入陷阱”進(jìn)入高收入國家行列，建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)還很重，需要大量的自然資源和雄厚的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)作保障。必須建立科學(xué)的嚴(yán)格的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，為我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國提供強(qiáng)大的自然基礎(chǔ)。

建立空間規(guī)劃體系和用途管制制度。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)等的開發(fā)邊界和耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護(hù)邊界。實(shí)施國土空間用途管制，完善開發(fā)和保護(hù)政策，控制開發(fā)強(qiáng)度、規(guī)范開發(fā)秩序，形成人口、資源和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。

完善主體功能區(qū)制度。主體功能區(qū)制度是國土空間開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)制度，要推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略在市縣層面精準(zhǔn)落地，健全不同主體功能區(qū)差異化協(xié)同發(fā)展長效機(jī)制，完善生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，健全基于城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的不同功能定位的區(qū)域政策，實(shí)現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化。

3.3推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理

推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)。優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，開展生物多樣性保護(hù)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性[15]。加強(qiáng)流域與濕地的保護(hù)，推進(jìn)生態(tài)功能重要的江河湖泊水體休養(yǎng)生息。建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護(hù)地進(jìn)行功能重組，建立國家公園制度，實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)。

推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)修復(fù)。生態(tài)修復(fù)要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的原則，人工修復(fù)應(yīng)更多地尊重自然、順應(yīng)自然，要有系統(tǒng)性、整體性方案。長期以來，我國高強(qiáng)度的國土資源開發(fā)導(dǎo)致許多生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的退化。針對這些生態(tài)退化，國家相繼組織開展了一系列生態(tài)修復(fù)和治理工程，提高了林草植被、森林覆蓋率，但由于工程之間缺乏系統(tǒng)性、整體性考慮，存在著各自為戰(zhàn)、要素分割的現(xiàn)象，局部效果較好但整體效果差[16]。對山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)治理，要統(tǒng)籌山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，依據(jù)區(qū)域突出生態(tài)環(huán)境問題與主要生態(tài)功能定位，確定生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程部署區(qū)域。要抓緊修復(fù)重要生態(tài)功能區(qū)和居民生活區(qū)廢棄礦山、交通沿線敏感礦山山體，推進(jìn)土地污染修復(fù)和流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)，加快對珍稀瀕危動植物棲息地區(qū)域的修復(fù)。

推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的綜合治理。綜合治理生態(tài)系統(tǒng)，就是要根據(jù)習(xí)近平總書記提出的加快構(gòu)建生態(tài)文明五大體系的要求，綜合運(yùn)用教育、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、行政、法律和公眾參與等方法治理山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要提高環(huán)境治理水平?！薄耙浞诌\(yùn)用市場化手段，完善自然環(huán)境價(jià)格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項(xiàng)目，加大重大科技攻關(guān)，對涉及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大生態(tài)環(huán)境問題開展對策性研究?！本C合整治和生態(tài)修復(fù)往往是連在一起同時(shí)運(yùn)用，并且是分不開的。比如，在生態(tài)系統(tǒng)類型比較豐富的地區(qū)，將濕地、草場、林地等統(tǒng)籌納入重大治理工程，對集中連片、破碎化嚴(yán)重、功能退化的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)修復(fù)和綜合整治，通過土地整治、植被恢復(fù)、河湖水系連通、岸線環(huán)境整治、野生動物棲息地恢復(fù)等手段，逐步恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能。

3.4強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理責(zé)任

自然資源和生態(tài)環(huán)境破壞問題，有的是發(fā)生在一個行政管理單元內(nèi)，有的是發(fā)生在跨行政區(qū)域。必須堅(jiān)持強(qiáng)化各級領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理責(zé)任，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)所在自然區(qū)域自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的全面管理，既要按行政區(qū)域又要按自然區(qū)域管理自然資源和生態(tài)環(huán)境。

推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。資源環(huán)境是公共產(chǎn)品，對其造成損害和破壞必須追求責(zé)任[17]。領(lǐng)導(dǎo)干部作為一個地方重大事項(xiàng)的決策者，對資源環(huán)境保護(hù)要負(fù)總責(zé)、負(fù)全責(zé)。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制要覆蓋行政區(qū)的全部生態(tài)系統(tǒng)，并考慮到與其他區(qū)域的關(guān)系，體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的整體性、均衡性和系統(tǒng)性。對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，建立最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。

全面推行河長制、湖長制。由各級黨政負(fù)責(zé)同志擔(dān)任河長、湖長，作為河湖治理的第一責(zé)任人，明確河湖治理主體和職責(zé)，同時(shí)嚴(yán)格考核問責(zé)，實(shí)行水安全損害責(zé)任終身追究制[18]。河長制、湖長制是流域生態(tài)管理制度的一個創(chuàng)新。這項(xiàng)制度表明，河長、湖長不僅對河流、湖泊中的水體健康負(fù)責(zé)，也對河湖空間及其水域岸線健康負(fù)責(zé)。各級黨政負(fù)責(zé)同志必須扛起保護(hù)流域自然資源和生態(tài)環(huán)境的重任，通過水陸共治、綜合整治、系統(tǒng)修復(fù)，改善河湖生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用。

推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。處理好行政管理區(qū)域與自然區(qū)域的關(guān)系。山水林田湖草是生命共同體，加強(qiáng)生態(tài)合作具有自然合理性?？缧姓^(qū)域的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，要打破行政界限，加強(qiáng)行政管理區(qū)域間的溝通合作，創(chuàng)新管理機(jī)制與方式，以全局觀念、整體思維、系統(tǒng)方法，推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治包括污染治理、自然資源開發(fā)利用和保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和治理。要按照統(tǒng)一的思路和標(biāo)準(zhǔn)編制生態(tài)功能區(qū)劃，統(tǒng)一生態(tài)保護(hù)紅線，確定生態(tài)合作重點(diǎn)區(qū)域與重點(diǎn)任務(wù)。以山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)自然區(qū)域?yàn)楣芾韱卧?，探索建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（編輯：李琪）

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