關(guān)于中國(guó)養(yǎng)老保障體系的制度建設(shè)框架和當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)問題

摘? 要：為應(yīng)對(duì)人口老齡化，中國(guó)養(yǎng)老保障體系的建設(shè)亟須推進(jìn)和優(yōu)化。逐漸趨向于全社會(huì)一體化的養(yǎng)老保障體系建設(shè)中，“三支柱”制度建設(shè)是大方向。本文對(duì)中國(guó)“三支柱”相關(guān)制度現(xiàn)狀制約條件作了簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)，并重點(diǎn)探討了把基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級(jí)盡快提升到“全社會(huì)統(tǒng)籌”的改革，認(rèn)為亟應(yīng)抓住個(gè)人所得稅改革后出現(xiàn)的“帕累托改進(jìn)”有利時(shí)機(jī)加以實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障體系 制度建設(shè) 全社會(huì)統(tǒng)籌

目前，中國(guó)社會(huì)未富先老，且將較快進(jìn)入超老齡社會(huì)。據(jù)預(yù)測(cè)，未來(lái)的基本養(yǎng)老保障和整個(gè)養(yǎng)老保障體系年度的資金支付高峰期，將于2030年左右到來(lái)。與中國(guó)養(yǎng)老保障體系運(yùn)行可持續(xù)性相關(guān)的制度建設(shè)，一直為我國(guó)決策層高度重視，明確要求不斷充實(shí)全國(guó)層面的社保基金理事會(huì)管理的戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金。但是，如何建成能夠常態(tài)化運(yùn)行、覆蓋全體社會(huì)成員的“三支柱”養(yǎng)老保障體系，還在進(jìn)一步的探討和漸進(jìn)實(shí)施過程中。

中國(guó)養(yǎng)老保障體系運(yùn)行中可持續(xù)性的制度建設(shè)，應(yīng)該是逐漸趨向于全社會(huì)一體化的養(yǎng)老保障體系。在中國(guó)過去城鄉(xiāng)分治的情況之下城市和農(nóng)村相互獨(dú)立，現(xiàn)雖不可能短期內(nèi)使得農(nóng)村區(qū)域的支付標(biāo)準(zhǔn)跟城市完全一致，但至少在概念與取向上，開始有了城鄉(xiāng)一體化的努力。

一、中國(guó)“三支柱”相關(guān)制度現(xiàn)狀與制約條件

養(yǎng)老“三支柱”模式，目前是國(guó)際上普遍采用的也是我國(guó)正在采用的養(yǎng)老金制度模式，即由作為第一支柱的法律強(qiáng)制的公共養(yǎng)老金即基本養(yǎng)老金、作為第二支柱的企業(yè)個(gè)人共同繳費(fèi)的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃（企業(yè)年金與職業(yè)年金）和作為第三支柱的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃（商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)）共同組成養(yǎng)老保障體系。三大支柱中，第一支柱是基礎(chǔ)保障，第二、第三支柱用于進(jìn)一步提升養(yǎng)老期的生活品質(zhì)。

（一）第一支柱碎片化，亟待實(shí)現(xiàn)“全社會(huì)統(tǒng)籌”

目前，我國(guó)養(yǎng)老第一支柱，即基本養(yǎng)老金的統(tǒng)籌已形成了帶有互濟(jì)功能的“蓄水池”功能，但其存在狀態(tài)是碎片化的，最高只做到了省級(jí)統(tǒng)籌，甚至還有為數(shù)更多的只做到了市縣級(jí)統(tǒng)籌的“小蓄水池”。具體實(shí)踐中，“全社會(huì)統(tǒng)籌”的改革目標(biāo)十余年前就已寫入了國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的五年規(guī)劃，但卻一直未能實(shí)現(xiàn)。我們亟應(yīng)在制度設(shè)計(jì)和推進(jìn)改革中，把“蓄水池”提升到全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)相匹配的“全社會(huì)統(tǒng)籌”狀態(tài)，進(jìn)而以“蓄水池”內(nèi)在互濟(jì)功能的提高，體現(xiàn)第一支柱應(yīng)有的績(jī)效。

（二）第二支柱比重尚微弱、作用邊緣化

企業(yè)年金、職業(yè)年金是“三支柱”里的第二支柱。在中國(guó)整個(gè)養(yǎng)老保障體系中，其現(xiàn)在所占的比重還很微弱，其支撐作用是相當(dāng)邊緣化的，而個(gè)人所得稅“遞延繳納”試點(diǎn)的步子也不夠大。因?yàn)槠髽I(yè)年金、職業(yè)年金原則上帶有自愿性質(zhì)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)果在其財(cái)務(wù)表現(xiàn)上比較好的企業(yè)、機(jī)構(gòu)及其員工，會(huì)愿意更多地按照自愿原則，形成比較有力度的企業(yè)年金與職業(yè)年金的認(rèn)繳給付。但同時(shí)，我們必須注意到，我國(guó)現(xiàn)正處于深化改革過程中，還沒有很好解決一個(gè)問題：企業(yè)機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)上面的指標(biāo)好壞，是不是都是在公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下源于自身努力形成的？在不少情況下，答案還是否定的，即會(huì)有特殊的一些壟斷因素、非公平競(jìng)爭(zhēng)因素施加上去。所以，我國(guó)有關(guān)部門推進(jìn)企業(yè)年金制度建設(shè)方面，還是比較謹(jǐn)慎的。以配套改革促進(jìn)企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)，并加快推進(jìn)與收入分配相關(guān)的改革，使之更為公平，對(duì)于促進(jìn)第二支柱的發(fā)展有很重要的影響力。

（三）多數(shù)社會(huì)成員缺乏條件參與“第三支柱”

以個(gè)人商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃是“三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”中的“第三支柱”。我國(guó)政府有關(guān)部門的指導(dǎo)方針是要加緊制定和出臺(tái)對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃給予稅收優(yōu)惠或者政府補(bǔ)貼的政策。同時(shí)，在制度設(shè)計(jì)中要體現(xiàn)公益性和開放性的原則，讓各個(gè)金融行業(yè)都能公平參與第三支柱領(lǐng)域的相關(guān)業(yè)務(wù)。但是，我們要注意到，目前中國(guó)有意愿購(gòu)買商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)群體，多是中國(guó)先富起來(lái)的階層，在他們的相關(guān)金融意識(shí)、保險(xiǎn)意識(shí)上升以后，他們有能力去買。但中國(guó)整個(gè)社會(huì)里，大量的社會(huì)成員還是低中收入階層，他們大都還是有心無(wú)力，尚不能夠按照現(xiàn)在的收入條件積極參與“第三支柱”。

二、加快改革進(jìn)程，盡快把基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌提升到“全社會(huì)統(tǒng)籌”層級(jí)

總體上講，對(duì)“三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”建設(shè)，我們要進(jìn)一步凝聚共識(shí)，針對(duì)性地解決一些可能產(chǎn)生阻礙因素的問題，降低摩擦系數(shù)，以積極推進(jìn)其建設(shè)發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中對(duì)于養(yǎng)老保障體系的客觀需要。比如與第一支柱制度建設(shè)相關(guān)的基本養(yǎng)老金提高“統(tǒng)籌層級(jí)”，是一個(gè)頗具代表性的現(xiàn)實(shí)問題，值得抓住此類問題求得重點(diǎn)突破。

（一）“基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌”蓄水池功能面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾

目前，我國(guó)“基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌”這個(gè)大蓄水池功能作用尚未充分發(fā)揮，現(xiàn)實(shí)中面臨這一極為突出的結(jié)構(gòu)性矛盾。比如東北、遼寧等老工業(yè)基地，基本養(yǎng)老的支出早已經(jīng)入不敷出了，需要中央政府強(qiáng)力介入，做各種各樣的特殊調(diào)節(jié)，給予特殊支援，才能讓那里應(yīng)該享受養(yǎng)老待遇的老工人、退休人員，能夠按照標(biāo)準(zhǔn)得到基本生活的支撐。但在另外一些地方，最典型的是珠三角、廣東、深圳、蛇口等地，勞動(dòng)人員的年齡結(jié)構(gòu)相當(dāng)年輕化，基本養(yǎng)老金大量滾存結(jié)余在當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)籌蓄水池里，使水位越漲越高。在滿足每個(gè)當(dāng)期的當(dāng)?shù)刂Ц缎枰?，多出?lái)這部分，廣東等地干脆就把這些錢一筆劃到國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備層面中央的社會(huì)保障基金理事會(huì)，由他們代行安全投資——這個(gè)安全投資的滾存結(jié)余部分和增值部分，當(dāng)然在所有權(quán)上仍然屬于廣東的統(tǒng)籌主體，其中一分錢也不能調(diào)到其他地方如東北去解燃眉之急，這就是我們過去的基本現(xiàn)實(shí)。

總體來(lái)說(shuō)，目前所謂統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老的蓄水池機(jī)制，在全國(guó)看來(lái)叫做“持米叫饑”，即整個(gè)系統(tǒng)看著它的存量——滾存結(jié)余合計(jì)下來(lái)是越滾越大、規(guī)模越抬越高的，通俗點(diǎn)說(shuō)，看似有很多的富余米可以供饑餓的人吃飯，但是，碎片化地分散在大大小小至少幾十個(gè)地方蓄水池中的資金，是無(wú)法越界調(diào)用的，困難的地方已在苦于對(duì)付饑餓威脅。

（二）繳費(fèi)制度缺陷造成基本養(yǎng)老金“全社會(huì)統(tǒng)籌”推行受阻

從原理上來(lái)說(shuō)，中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)，統(tǒng)一市場(chǎng)里最好的要素供給機(jī)制之一，應(yīng)該是使勞動(dòng)力無(wú)壁壘自由流動(dòng)，與之相關(guān)聯(lián)的最好的基本養(yǎng)老待遇，應(yīng)該是全社會(huì)一律的。其中道理，頗相仿于個(gè)人所得稅不能在各地設(shè)立不同的“起征點(diǎn)”標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@是違背人力資本作為生產(chǎn)要素自由流動(dòng)應(yīng)該盡量減少壁壘與摩擦這一內(nèi)在要求的?；攫B(yǎng)老繳費(fèi)之所以形成目前的各個(gè)地方自己統(tǒng)籌、總是提不上全國(guó)層級(jí)上的一個(gè)重要因素，就是我們一開始采取的基本養(yǎng)老繳費(fèi)制度，各個(gè)地方允許有一定的差異，形成了直觀的“不同利益主體”，并在各個(gè)地方先后由相關(guān)管理部門建立機(jī)構(gòu)、配置人員，這就在全國(guó)的管理部門概念上，形成了據(jù)稱有幾十萬(wàn)管理人員的機(jī)構(gòu)體系，進(jìn)而更帶來(lái)既得利益問題，以至造成“說(shuō)了十幾年卻始終不能夠突破地方省或省以下統(tǒng)籌局限”的實(shí)際情況。

（三）亟應(yīng)以改革意識(shí)助推，乘勢(shì)做到“全社會(huì)統(tǒng)籌”

當(dāng)下，亟應(yīng)明確兩條：第一，各地繳費(fèi)水平的高低不同，在一旦形成全社會(huì)統(tǒng)籌“大蓄水池”之后，所有養(yǎng)老金受益人依規(guī)則到時(shí)“取水”（領(lǐng)養(yǎng)老金）的標(biāo)準(zhǔn)，完全可以依數(shù)據(jù)庫(kù)的技術(shù)支持分段計(jì)算（就像前些年已實(shí)行的“農(nóng)民工”改變工作地時(shí)的分段計(jì)算一樣），而新階段上的全國(guó)統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，則馬上會(huì)新增減少勞動(dòng)力流動(dòng)摩擦因素的正面效應(yīng)，更何況會(huì)帶來(lái)“蓄水池”功能大幅提高、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可隨之適當(dāng)降低（養(yǎng)老待遇卻不必降低）的極大好處。第二，隨著2018年的個(gè)人所得稅改革，中央已下決心將所有基本養(yǎng)老的繳費(fèi)統(tǒng)歸稅務(wù)部門管理，也一定會(huì)解決原有部門收費(fèi)機(jī)構(gòu)人員的安置、分流問題，原來(lái)的既得利益阻礙因素將得以消除，今后面臨的是“只有人受益而無(wú)人受損”的帕累托改進(jìn)。

當(dāng)下，亟應(yīng)以改革意識(shí)助推，乘勢(shì)做到全社會(huì)統(tǒng)籌：蓄水池的功能提高了，隨之就可以降低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也就回應(yīng)了市場(chǎng)主體——廣大企業(yè)關(guān)于降低負(fù)擔(dān)的訴求，并會(huì)解脫一大批按原標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)不足的企業(yè)。從而改變中央調(diào)劑金目前只有3%-3.5%，只能發(fā)揮很邊緣化的一點(diǎn)調(diào)節(jié)作用的局面。我們應(yīng)乘勢(shì)抓住這個(gè)可以有“帕累托改進(jìn)”的新局面，在“只有人受益而無(wú)人受損”的情況下，把基本養(yǎng)老保障制度建設(shè)中的統(tǒng)籌機(jī)制這很關(guān)鍵的一點(diǎn)，爭(zhēng)取向上提升到應(yīng)有的水平。

（四）創(chuàng)新基本養(yǎng)老制度建設(shè)，提高供給體系質(zhì)量和效率

若想充分發(fā)揮基本養(yǎng)老金“大蓄水池”的功能，化解以上社會(huì)矛盾，應(yīng)該考慮合乎邏輯地把統(tǒng)籌的層級(jí)提高到全社會(huì)統(tǒng)籌，把“米”（池水、資金）“歸大堆”，調(diào)劑使用。

那么，這樣一個(gè)全社會(huì)統(tǒng)籌，會(huì)不會(huì)動(dòng)了廣東等等地方的奶酪呢？其實(shí)，不可能出現(xiàn)所謂局部利益受損的情況。比如，在提高統(tǒng)籌層級(jí)之后，讓廣東生成的部分收入去解東北的燃眉之急，實(shí)際上并不會(huì)損害廣東的利益。廣東所有繳費(fèi)者所繳的基本養(yǎng)老資金，一分錢也不會(huì)增加，一分錢也不會(huì)減少——所有在廣東應(yīng)該享受養(yǎng)老待遇的受益者，到了退休的時(shí)候該得到的待遇的標(biāo)準(zhǔn)是法定的。只是會(huì)使大家一起在蓄水池里先后取水用，拿來(lái)做飯過程中“共濟(jì)”的功能放大。這個(gè)統(tǒng)籌機(jī)制尋求解決的，都是在保證所有人的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和受益水平按照法定規(guī)則不變和可以兌現(xiàn)的情況之下，整個(gè)系統(tǒng)的績(jī)效得到提高。蓄水池越大，功能和績(jī)效越能合乎意愿地提高，標(biāo)準(zhǔn)的繳費(fèi)率就可以相應(yīng)降低，這就是我們提高統(tǒng)籌層次的改革要帶來(lái)的紅利，會(huì)使全國(guó)的繳費(fèi)人員一起受益。

總而言之，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，中央指導(dǎo)的建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的這一主線中，體現(xiàn)在基本養(yǎng)老制度建設(shè)方面，我們一定要不失時(shí)機(jī)地通過制度創(chuàng)新，形成合理化的有效制度供給，形成整個(gè)供給體系質(zhì)量和效率的提高。

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[2]賈康.紀(jì)念改革開放40周年建言實(shí)錄[D].北京：中國(guó)商務(wù)出版社，2017.

（作者系華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

責(zé)任編輯：康偉