行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的瓶頸問題及對(duì)策建議

張輝

摘 要：由于歷史原因，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)存量不清、賬實(shí)不符的現(xiàn)狀始終是困擾各級(jí)行政事業(yè)單位加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的瓶頸問題。本文通過對(duì)行政事業(yè)單位瓶頸問題的表現(xiàn)形式、形成原因進(jìn)行闡述和分析，并基于資產(chǎn)“全生命周期”管理的理念，提出了解決問題的相關(guān)對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;國(guó)有資產(chǎn);瓶頸問題;對(duì)策建議

國(guó)有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行法定職責(zé)、發(fā)展社會(huì)事業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理，對(duì)于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的使用安全、防止國(guó)有資產(chǎn)流失、提高國(guó)有資產(chǎn)使用績(jī)效、順利推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革、準(zhǔn)確編報(bào)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、構(gòu)建本級(jí)政府向同級(jí)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的工作機(jī)制等都將起到積極推動(dòng)作用。但是，在加強(qiáng)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的大背景下，基于資產(chǎn)“全生命周期”管理的理念，諸多瓶頸問題亟認(rèn)真分析、統(tǒng)籌解決。

一、瓶頸問題的表現(xiàn)

1.國(guó)有資產(chǎn)管理觀念淡薄

個(gè)別部門國(guó)有資產(chǎn)管理觀念淡薄、管理氛圍缺乏。在領(lǐng)導(dǎo)層面，“重資金、輕資產(chǎn)”的意識(shí)始終根深蒂固，比如：?jiǎn)挝活I(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)決不會(huì)同意將1元現(xiàn)金短缺列為損失，相反會(huì)嚴(yán)肅要求相關(guān)人員照價(jià)賠償，但面對(duì)幾萬元甚至幾十萬元的資產(chǎn)盤虧，往往“同意核銷”卻惰于分析原因。在資產(chǎn)管理員層面，常見資產(chǎn)管理員兼職資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算，有悖于“不相容職務(wù)分離”的內(nèi)控要求;更有長(zhǎng)病假、臨退休人員兼代資產(chǎn)管理，向外界傳遞了“資產(chǎn)管理不重要”的錯(cuò)誤信號(hào)。在普通工作人員層面，“資產(chǎn)管理責(zé)任到人”的制度要求尚未落地生根，普遍存在“資產(chǎn)管理是會(huì)計(jì)的事、與己無關(guān)”的錯(cuò)誤觀念。

2.資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相脫節(jié)

相關(guān)制度明確要求，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)的資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃，方能列入部門預(yù)算。但實(shí)踐中，部門預(yù)算編制中涉及的通用辦公設(shè)備購(gòu)置缺乏必要的資產(chǎn)存量審核，難點(diǎn)在于：一是目前僅有行政單位辦公設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)可供參考，事業(yè)單位辦公設(shè)備配備標(biāo)準(zhǔn)暫缺;二是個(gè)別單位歷史欠賬導(dǎo)致資產(chǎn)存量龐大，資產(chǎn)數(shù)量高于設(shè)備配備標(biāo)準(zhǔn)，從而增加了資產(chǎn)存量審核難度;三是基層部門借用人員現(xiàn)象普遍，對(duì)此類人員的辦公設(shè)備配置缺乏相關(guān)制度規(guī)范。限于上述難點(diǎn)，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合不夠緊密，導(dǎo)致只見資產(chǎn)購(gòu)置、不見資產(chǎn)處置。

3.資產(chǎn)賬實(shí)不符，底數(shù)不清

部分行政事業(yè)單位歷經(jīng)多次機(jī)構(gòu)改革、辦公遷址，造成大量歷史欠賬，賬實(shí)不符、賬卡不符現(xiàn)象較為普遍。一是個(gè)別單位國(guó)有資產(chǎn)私用、遺失、丟棄等現(xiàn)象較為嚴(yán)重。以農(nóng)村撤點(diǎn)學(xué)校資產(chǎn)為例，由于這類學(xué)校建設(shè)年代久遠(yuǎn)，資料缺失，土地與房屋資產(chǎn)中，國(guó)有與集體成分兼而有之，學(xué)校撤點(diǎn)后，缺乏維護(hù)、房屋年久失修、損壞、設(shè)施被盜情況不在少數(shù)。二是大量出租資產(chǎn)游離在有效監(jiān)督之外，特別是房屋等重要資產(chǎn)存在低租金甚至“零租金”出租、長(zhǎng)期限出租（發(fā)現(xiàn)過40年以上的出租合同，名“租”實(shí)“賣”）、違規(guī)改建等亂象。歷史欠賬不明，導(dǎo)致單位對(duì)資產(chǎn)“懶得盤”、“不想盤”、“不能盤”的問題十分突出。

4.資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算不規(guī)范

一是部分單位，以卡代賬，不按規(guī)定設(shè)置固定資產(chǎn)明細(xì)賬，“賬實(shí)相符”、“賬卡相符”竟然無“賬”可查。二是無形資產(chǎn)和房屋資產(chǎn)核算不嚴(yán)謹(jǐn)，會(huì)計(jì)人員不能運(yùn)用職業(yè)判斷準(zhǔn)確劃分費(fèi)用化支出和資本化支出。例如，對(duì)于軟件開發(fā)、房屋改擴(kuò)建等受益期超過一年的資本化支出，簡(jiǎn)單采用費(fèi)用化處理;對(duì)于行政事業(yè)單位擁有的、通過明確出資而取得的公車牌照使用額度這一特殊的無形資產(chǎn)，完全沒有登記在案。這類錯(cuò)誤導(dǎo)致低估單位資產(chǎn)規(guī)模，影響政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的準(zhǔn)確性和有效性。三是資產(chǎn)年度盤點(diǎn)的內(nèi)控手段缺失，財(cái)務(wù)與資產(chǎn)人員年度例行盤點(diǎn)資產(chǎn)的機(jī)制缺失。四是部分主管部門沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期資產(chǎn)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)撥的理念，主管部門購(gòu)置資產(chǎn)只列支出不計(jì)入資產(chǎn)，通過填制手工調(diào)撥單進(jìn)行資產(chǎn)調(diào)撥，與會(huì)計(jì)制度和資產(chǎn)管理制度的要求嚴(yán)重不符，又因內(nèi)控執(zhí)行不到位，極易形成賬外資產(chǎn)，這種情況在教育、衛(wèi)生、環(huán)衛(wèi)部門更為突出。

5.資產(chǎn)處置隨意

一是資產(chǎn)處置“規(guī)矩”意識(shí)不夠，先處置后申報(bào)的情形反復(fù)出現(xiàn)，例如，部分主管部門習(xí)慣對(duì)資產(chǎn)先調(diào)撥后申報(bào)，先捐贈(zèng)后申報(bào)，處置與申報(bào)時(shí)間前后間隔少則一年，多則幾年。二是資產(chǎn)報(bào)廢回收不規(guī)范，回收企業(yè)缺乏資質(zhì)、資產(chǎn)被“零”值回收的現(xiàn)象較為常見。三是資產(chǎn)剛到使用最低年限就急于報(bào)廢，甚至提前報(bào)廢。四是資產(chǎn)評(píng)估不規(guī)范，部分資產(chǎn)評(píng)估價(jià)極低卻存在眾人搶拍的情況。

二、瓶頸問題的原因分析

第一，制度層面。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理制度建設(shè)相對(duì)滯后，各部門習(xí)慣按照上級(jí)資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)制度設(shè)計(jì)、轉(zhuǎn)發(fā)本部門的基本制度，原則性多、針對(duì)性少，無法適應(yīng)資產(chǎn)管理實(shí)踐。

第二，監(jiān)督層面。財(cái)政部門作為行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的責(zé)任部門限于人員、編制等原因，不能真正聚焦監(jiān)管;各行業(yè)主管部門，監(jiān)督管理形式化;審計(jì)部門對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)缺少必要的專項(xiàng)審計(jì);紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督基本處于有案查案的基礎(chǔ)層面。

三、解決瓶頸問題的對(duì)策建議

1.提高管理意識(shí)是首要前提

各走各的道，各吹各的調(diào)，啥事也辦不成;心往一處想，勁才能往一處使。要清醒認(rèn)識(shí)瓶頸問題，堅(jiān)決摒棄“輕輕松松、敲鑼打鼓就可以管好資產(chǎn)”的浮躁思想。行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理面廣量大，單靠個(gè)別人、個(gè)別單位、個(gè)別群體努力必然無法取得協(xié)同效應(yīng)。為全面落實(shí)“資產(chǎn)管理責(zé)任到人”的要求，必須夯實(shí)三類人員的國(guó)資管理意識(shí)：一是各級(jí)行政事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)同志，必須強(qiáng)化其責(zé)任擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮頭雁效應(yīng);二是各級(jí)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理員，必須提升其專業(yè)素養(yǎng)，強(qiáng)化中流砥柱作用;三是各單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、科室兼職資產(chǎn)管理人員，必須普及資產(chǎn)管理常識(shí)，營(yíng)造資產(chǎn)管理氛圍。同時(shí)，為持續(xù)提高國(guó)有資產(chǎn)管理觀念，可以考慮：一方面在部門考核中專設(shè)國(guó)有資產(chǎn)考核項(xiàng)，細(xì)化考核因素，強(qiáng)化考核力度，層層傳導(dǎo)壓力、層層夯實(shí)責(zé)任;另一方面積極建議有關(guān)部門將有關(guān)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的基本法規(guī)進(jìn)黨校課堂，確保資產(chǎn)管理從頭普及。

2.推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合是有效補(bǔ)充

《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》都明確提出將資產(chǎn)配置管理職能嵌入預(yù)算管理流程中的工作要求。據(jù)此，一是要研究制定行政事業(yè)單位通用辦公設(shè)備配備標(biāo)準(zhǔn)，解決無章可循的難題。二是要對(duì)混編混崗等借用人員實(shí)行通用辦公設(shè)備同步調(diào)撥的管理措施。三是從部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)落實(shí)資產(chǎn)存量審核，將編制資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃作為財(cái)政部門審批部門預(yù)算的必要依據(jù)。四是在政府采購(gòu)環(huán)節(jié)實(shí)施資產(chǎn)存量審核，對(duì)資產(chǎn)存量不清、資產(chǎn)超配的停止政府采購(gòu)，鞏固資產(chǎn)存量審核的成果。五是在資產(chǎn)捐贈(zèng)、資產(chǎn)調(diào)撥環(huán)節(jié)同步實(shí)施資產(chǎn)存量審核，防止借道處置、再行申請(qǐng)預(yù)算進(jìn)行資產(chǎn)購(gòu)置。五管齊下，確保預(yù)算管理同步帶動(dòng)資產(chǎn)管理。

3.強(qiáng)化資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算是基礎(chǔ)保障

一是會(huì)計(jì)人員必須切實(shí)履行“反映和監(jiān)督”職能，形成“管理會(huì)計(jì)”的思維，準(zhǔn)確建立固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)明細(xì)賬，不得以卡代賬。二是嚴(yán)格會(huì)計(jì)核算，對(duì)涉及資本化項(xiàng)目支出，必須納入資產(chǎn)核算。三是要統(tǒng)一開展年度資產(chǎn)盤點(diǎn)工作，試點(diǎn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)盤和抽盤，廣泛推行順查法以查資產(chǎn)的完整性、逆查法以查資產(chǎn)的存在。四是要規(guī)范主管部門日常調(diào)撥資產(chǎn)的管理，嚴(yán)格通過資產(chǎn)信息系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)撥資產(chǎn)，同時(shí)必須通過會(huì)計(jì)雙分錄核算（注：政府會(huì)計(jì)制度改革后要嚴(yán)格進(jìn)行平行記賬）。

4.加強(qiáng)資產(chǎn)處置是關(guān)鍵步驟

一是通過政府采購(gòu)方式將資產(chǎn)回收企業(yè)納入政府采購(gòu)協(xié)議供貨范疇，確?；厥掌髽I(yè)資質(zhì)合格，方便單位小額、零星資產(chǎn)的日常處置和規(guī)范回收。二是建立重大資產(chǎn)處置公示制度。處置資產(chǎn)原值在30萬元以上的資產(chǎn)以及土地、房屋和汽車等重點(diǎn)國(guó)有資產(chǎn)的處置必須在本部門進(jìn)行公示，接受公眾監(jiān)督。三是建立資產(chǎn)公開處置制度。對(duì)資產(chǎn)原值在30萬元以上的資產(chǎn)處置必須通過招投標(biāo)、拍賣、專業(yè)交易平臺(tái)（公共資源交易中心及其他交易平臺(tái)）公開處置資產(chǎn)。四是強(qiáng)化資產(chǎn)損失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，資產(chǎn)非正常損失時(shí)必須提供相應(yīng)的證據(jù)，如資產(chǎn)被盜時(shí)的出警記錄、資產(chǎn)因責(zé)任事故造成損失時(shí)的責(zé)任認(rèn)定報(bào)告等。

5.完善日常監(jiān)督是強(qiáng)大保障

行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理要真正形成上下同心、橫向聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的有效局面，必須要落實(shí)相關(guān)資產(chǎn)管理日常監(jiān)督的工作機(jī)制。要全力打造“部門日常管理是主責(zé)、財(cái)政監(jiān)督管理是基礎(chǔ)、監(jiān)察審計(jì)監(jiān)督是補(bǔ)充”這一條監(jiān)督管理的主線。一是各部門必須樹立“部門日常管理是主責(zé)”的擔(dān)當(dāng)意識(shí)，全面落實(shí)部門國(guó)有資產(chǎn)的配置、驗(yàn)收入庫、分配、保管、維修、轉(zhuǎn)移、歸還、盤點(diǎn)和報(bào)告等內(nèi)部管理流程，并加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和績(jī)效考評(píng)，前述管理流程應(yīng)在本部門內(nèi)部控制制度中予以規(guī)范;同時(shí)要定期對(duì)資產(chǎn)管理內(nèi)控流程的有效性進(jìn)行評(píng)估，在評(píng)估有效的基礎(chǔ)上，還要定期對(duì)國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)控執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估。二是區(qū)財(cái)政部門要強(qiáng)化基礎(chǔ)管理職責(zé)，嚴(yán)格按照各項(xiàng)規(guī)章制度，落實(shí)基礎(chǔ)管理責(zé)任，確保財(cái)政監(jiān)督管理制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。三是努力建立部門間協(xié)作機(jī)制，積極尋求監(jiān)察審計(jì)部門的配合，利用巡視、干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、干部離任審計(jì)等途徑，加大對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督力度，共同打造全面、有效的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)。

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