主輔協作：社區(qū)治理的基本結構與運作機制

摘要：我國社區(qū)治理實踐尚未出現“多元共治”格局，而是存在一個相對穩(wěn)定的主輔結構。主輔結構是以基層組織為主導性力量、以積極分子等社會力量為輔助性力量的社區(qū)治理結構，基層組織在社區(qū)治理中發(fā)揮主導作用，社會性力量則發(fā)揮著信息媒介和應付任務等輔助性作用。主輔結構的形成與群眾動員的傳統有關，情面關聯、社會性報酬和利益回饋等構成了主輔結構的維持與再生產機制。社會分化加劇會弱化主輔協作的運作效果，通過發(fā)展靈活簡約的居民自組織是構建長效機制的有效途徑。強化基層組織建設和壯大輔助性力量并舉，是探索建立我國社區(qū)治理模式的有益嘗試。

關鍵詞：社區(qū)治理;多元共治;主輔結構;社區(qū)參與

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1004-3160（2019）01-0125-10

一、問題的提出

單位制解體以來，社區(qū)已經逐步發(fā)展成為我國城市基層治理的基本單元。社區(qū)不僅承擔著國家公共服務“最后一公里”的職責，而且承擔著重要的社會管理責任。不可否認的是，當下的社區(qū)治理狀況與城市基層治理轉型需求相比還有一定差距，其中表現比較突出的問題就是社區(qū)治理中的參與性嚴重不足，社會活力尚未被有效激發(fā)出來，社區(qū)治理仍然呈現以居委會為核心的基層組織一元主導格局。

學術界解釋上述問題的主導范式是“多元共治”。從單位制到社區(qū)制被認為是從一元主體到多元主體的線性演進。其中或明或暗地預設著“一元”是落后的，“多元”是先進且現代的價值判斷。從具體理論來看，社會學的“市民社會”理論、政治學的“治理”理論、公共行政學的“新公共管理”理論是具有主導性的理論框架，具有諸多共通之處，即都強調國家與社會多元主體的合作關系[1]。比如，“治理”的具體內涵界定雖然尚無共識，但使其區(qū)別于“統治”的基本特點被普遍認為是多元主體平等參與到管理過程中，它“表示政府與社會之間的友好合作，它有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，要求公民的積極參與，其基礎就是公民社會”[2]。也就是說，當學者應用“治理”概念進行問題研究的時候，已經接受了“一種新的民主精神”和“對協商和公眾參與的好處和合法化的信任”[3]。正是在這樣的理論關懷下，社區(qū)治理研究呈現出高度趨同的判斷，即社區(qū)治理正在從傳統的“一元治理”向“多元治理”轉變，治理方式也從“自上而下”向“雙向互動”“多元互動”方式轉變[4]。但是，真實的社區(qū)治理實踐顯然并未如學者預想的那樣實現多元共治。首先，居民的社區(qū)參與長期處于低水平狀態(tài)，居民對社區(qū)事務關注度非常有限，一些貌似有居民參與的社區(qū)活動實際上不過是“虛假參與”[5]。其次，社區(qū)多元主體發(fā)育不足且不均衡。業(yè)主維權運動高漲曾被視為“公民社會的先聲”[6]，然而另外一些實證研究卻發(fā)現，業(yè)主維權運動內部存在利益紛爭和寡頭統治[7]，大多數社區(qū)中的業(yè)主自治組織并沒有發(fā)揮實質性作用，業(yè)主自治陷于瓶頸。另外，社區(qū)社會組織的發(fā)展也非常不均衡，大多數社區(qū)的社會組織發(fā)育不足，主要是群眾性團體，對社區(qū)治理的參與程度有限。因為多元力量發(fā)育的非均衡性，導致所謂的多元共治有流于形式之嫌[8]。最后，一些學者開始反思和檢討“多元共治”理論的本土適應性，比如李友梅指出這種理論共識很大程度上是參照西方現代化經驗形成的，過多關注了規(guī)范性而忽視了實踐性[1]。王輝認為中國社區(qū)中不存在占據主導地位的中產階級，因此多元合作治理難以實現[9]。也因此，有學者基于中國社區(qū)的實際情況提出“有領導的合作治理”，指出要發(fā)揮社區(qū)基層組織的主導作用，在此基礎上整合社會資源實現社區(qū)合作治理[10]。

“多元共治”范式主導的社區(qū)治理研究存在的不足有：一是流于對社區(qū)多元主體參與形式的考察，缺乏對其內在實質的探究。研究者往往基于對多元主體參與的表面狀況便急于下判斷，實際上，表面的參與樣態(tài)并不完全反應社區(qū)治理的內在機理。比如筆者調研的南京某社區(qū)存在數十個社會組織，它們廣泛介入到社區(qū)治理當中，表面上似乎形成了多元共治格局，但仔細探究會發(fā)現社會組織影響非常有限。二是多元共治存在過強的平等主義預設，強調多元主體的平等合作，不能認識各主體的真實關系，更無法揭示社區(qū)治理中各主體的互動機制。盡管有研究注意到基層組織的主導性作用，但缺乏對其主導作用運作機制的考察。三是忽視了對本土社區(qū)治理經驗的客觀分析，往往將社區(qū)治理預設為“一元”到“多元”的線性演進，沒有看到社區(qū)治理實踐的路徑依賴性，更沒有看到本土社區(qū)治理經驗的獨特意義。本文基于筆者近年來在全國若干城市社區(qū)的實地調研，提出我國城市社區(qū)的治理結構是一種多元共治理論難以解釋的“主輔結構”，這種主輔結構是我國獨特的社區(qū)建設和社會動員模式的結果。在此基礎上，本文將討論主輔結構在社會治理實踐中的運作機制，并分析其有效性和有限性。

二、社區(qū)多元共治的實踐樣態(tài)

除居委會和基層黨組織外，當下各地社區(qū)中最活躍的組織化的治理主體是社會組織和業(yè)主自治組織（相應的還包括物業(yè)服務公司）。社會組織既有內生型的居民自組織，也有外生型的專業(yè)社會組織，業(yè)主自治組織主要是業(yè)主委員會。除此之外，社區(qū)居民總體上組織化程度不高，通過組織化方式參與社會治理更是少之又少，其獨特的參與形式在現有研究中基本被忽視了，也很難用西方參與理論解釋。對此，筆者將在后文詳述。這里要重點呈現的是社會組織和業(yè)主自治組織在社區(qū)治理實踐中的參與樣態(tài)。

（一）社會組織：“有了社會組織，社區(qū)還是這么忙”

社會組織在社區(qū)治理中被寄予相當高的期待。16個部委聯合印發(fā)的《城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2016-2020年）》提出，到2020年，城市社區(qū)平均擁有不少于10個社區(qū)社會組織。無論是南京、杭州等經濟發(fā)達的大城市，還是黃岡這樣經濟欠發(fā)達的中小城市，政府均投入大量資源用于培育和引入社會組織。比如杭州S區(qū)現有登記注冊的社區(qū)社會組織700多家，政府計劃3年內投入5000萬元予以扶持，并將發(fā)展社會組織數量納入社區(qū)考核。黃岡市C街道財力薄弱，社區(qū)工作人員工資都不能完全按時足額發(fā)放，但仍然每年拿出10余萬元引入了2家社會組織進社區(qū)提供服務。但是從調研情況來看，社會組織發(fā)揮的實際效果與政府預期和支持力度相比是不相稱的。

南京D社區(qū)常駐專業(yè)社會組織30多個，涵蓋青少年教育、鄰里調解、為老服務（包括臨終關懷服務）等眾多群體和服務內容。該社區(qū)是民政部認定的社會組織培育示范社區(qū)，其特殊性在于該社區(qū)是村改居社區(qū)，尚有集體產業(yè)收入，社區(qū)年辦公經費達800萬元，有足夠的經濟實力扶持社會組織的運轉。問題是，這些社會組織實際上提供的服務過于專業(yè)化，輻射人群過于特殊且范圍有限，其面臨的主要群體又是生活習慣依然農村化的村改居居民，存在嚴重的“水土不服”。該社區(qū)主任坦言：“我社區(qū)養(yǎng)他們就是錦上添花，主要工作還不是我社區(qū)來做，讓他們做也做不了”。佛山L社區(qū)常駐一家家庭綜合服務中心，其負責人在回顧近幾年工作經歷時說：“很困惑，基本上每天來的就那幾個老面孔，我們（政府購買服務）合同上要為幾個社區(qū)提供服務，實際上來的主要是這個社區(qū)的?！蹦暇〤社區(qū)是當地最早一批國際化居住小區(qū)，社區(qū)一些居民自發(fā)組建了眾多社會組織，其社區(qū)領袖甚至到全國其他城市建立分支機構提供培訓服務，是一個典型的以內生型社會組織為特色的社區(qū)。有趣的是，該社區(qū)的治理狀況并沒有因為大量社會組織的存在而比其他社區(qū)更好，反倒長期陷入業(yè)主派系斗爭、業(yè)委會運轉困難以及居委會邊緣化的問題中，社區(qū)基層組織、社會組織與業(yè)主自治組織的良性互動關系始終沒有建立，而是各自為戰(zhàn)，南京市力推的“三駕馬車聯席會議制度”在該社區(qū)已基本形同虛設。筆者調研的諸多社區(qū)中，唯一一個在社區(qū)治理中發(fā)揮了積極作用的社會組織是杭州C社區(qū)的花友會，這個由社區(qū)退休老人自發(fā)組成的以種花養(yǎng)花為活動內容的自組織與基層組織互動良好，并積極參與到社區(qū)環(huán)境美化等工作中，花友會的骨干成員（基本上都是黨員）同時也是社區(qū)積極分子，承擔了樓組長、退管組（退休人員管理）組長、護河員等諸多社會角色。不過仔細辨析就會發(fā)現，表面上是花友會的這個社會組織，實質上是這些骨干力量在發(fā)揮作用，其作用機制實際上與花友會組織關系不大，而是后文將要詳述的一種本土的社區(qū)治理機制。

目前，社會組織在社區(qū)治理中參與形式主要有三種：一是提供專業(yè)化服務，主要是針對老年人、兒童、殘疾人等特殊人群的特殊服務，這是目前各地重點支持對象。服務類社會組織是直接對接目標人群，與社區(qū)最大多數普通居民和社區(qū)常規(guī)治理關系不大，其存在的主要問題是專業(yè)化服務無法對接普通居民的普通需求，使得購買此類服務的公共財政使用存在公平性質疑。二是承辦社區(qū)活動，包括開展環(huán)保宣傳、承辦社區(qū)節(jié)日慶?；顒樱ㄈ缗e辦晚會、給老年人慶祝生日、端午節(jié)包粽子等）?，F在有些地方確實出現了這種類似“職業(yè)活動承包商”的所謂社會組織，它們只是因活動而進入社區(qū)，自然與居民和社區(qū)關聯度極弱，不可能深度介入社區(qū)治理。值得深思的是，它們某種意義上是在擠壓和排斥基層組織的活動空間，因為這些活動原本可由居委會或居民自組織來開展，通過政府購買服務的方式實施，實際上剝奪了基層組織的機會，而這本應是密切基層組織與居民關系的重要渠道。三是組織居民興趣活動。這類主要是社區(qū)內生性的居民自組織，比如廣場舞隊、合唱隊、圍棋小組等，實際上其組織化程度很低，人員流動性比較高，以組織形式參與到社區(qū)治理中的比較少，基本上還是骨干成員以個人身份參與為主。所以，總體來看社會組織在社區(qū)治理中發(fā)揮的實際效果是比較有限的，至少并不像外界想象和其宣傳的那樣理想。用杭州H社區(qū)書記的話表述就是“有了社會組織，我社區(qū)還是這么忙”。

實踐中，一些社會組織本質上更是一個經營社會事務或社會服務的市場組織，市場性遠大于其社會性。社會組織更像懸浮在社區(qū)的一層油，游離在社區(qū)治理實踐之外，無論是促進社區(qū)整合、推動社區(qū)建設，還是解決社區(qū)治理的實際問題，作用都微乎其微。不從本質上改變這一點，社會組織很難作為一支積極力量為社區(qū)治理發(fā)揮作用。

（二）業(yè)主自治的困境

業(yè)委會是另外一個新興的治理主體。隨著住房市場化，越來越多市民擁有了具有獨立產權的房子，住進了商品房小區(qū)，成立業(yè)主委員會，引入物業(yè)管理公司，實施小區(qū)業(yè)主自治。然而，調研時接觸到有關業(yè)委會的信息多是“負面”的。主要有以下幾種情況：一是業(yè)主難以有效監(jiān)督業(yè)委會，業(yè)委會陷入利益紛爭。南京C社區(qū)某高檔商品房小區(qū)（當地房價最早突破4萬/平方米的小區(qū)）連續(xù)幾屆業(yè)委會陷入派系斗爭，往往是前任業(yè)委會被指集體腐敗，不僅貪污小區(qū)公共收益，而且與物業(yè)公司存在利益輸送，所有業(yè)委會成員都被免收物業(yè)費和停車費。近年來新交付的住宅小區(qū)大多擁有數千萬甚至上億元的專項維修資金，每年公共部位經營收益動輒數百萬上千萬，利益巨大，分散的業(yè)主如何有效監(jiān)督業(yè)委會已成為極為迫切的治理難題。二是業(yè)委會與社區(qū)基層組織不能形成良性的協同治理關系。南京H社區(qū)業(yè)委會極其強勢，不配合居委會工作，以小區(qū)屬業(yè)主所有為由，對居委會在小區(qū)內的各種活動處處設卡（比如不允許居委會掛宣傳橫幅，舉辦活動需要找業(yè)委會申請場地等），用社區(qū)書記的話說“業(yè)委會凌駕于居委會之上，不接受居委會指導”，這位書記甚至反復強調業(yè)委會不能跟居委會并列，二者不是平等的關系。不過總體看來，還是居委會主導作用明顯，業(yè)主也好，業(yè)委會也好，還是認為應該在居委會領導支持下開展工作，南京H社區(qū)的情況相對較少。從實際來看，居委會在協調業(yè)委會與物業(yè)的關系，以及當業(yè)主自治陷入困境后出來善后，支撐困局，都發(fā)揮著關鍵作用。三是業(yè)委會與物業(yè)公司普遍存在對立情況。從調研情況來看，業(yè)委會與物業(yè)的具體互動關系各地有較大差異，但大多數小區(qū)業(yè)委會與物業(yè)關系比較對立，不少業(yè)委會認為他們天然是監(jiān)督物業(yè)的。雖然從法律關系上看二者是平等的合約主體，實際上要么物業(yè)因業(yè)委會組織性不強而強勢，要么業(yè)委會組織性太強而影響物業(yè)正常運轉，其后果都是影響小區(qū)物業(yè)管理質量，以致近年來各地物業(yè)糾紛頻發(fā)并出現剛性化趨勢。今年在佛山和杭州連續(xù)遇到兩位新上任的業(yè)委會主任，在經過多年亂局之后，兩位主任都認為業(yè)委會與物業(yè)的關系是合作與監(jiān)督的關系，既要監(jiān)督更要合作，堅決不能變成對立關系。

至于其他有可能成為多元力量的，各地政府也在積極倡導和推動的，主要是轄區(qū)單位了，尤其是機關事業(yè)單位和國有性質的企業(yè)。實踐中常見的提法叫做“社區(qū)共建”，尤以黨建推動為多，比如佛山的“1+N+X”的“區(qū)域化黨建”模式。轄區(qū)單位參與社區(qū)共建，主要還是希望激活他們擁有的優(yōu)勢資源，為社區(qū)提供必要的支持。所以，單位對共建的實質性參與其實并不多，以開放活動場地、支持活動經費、派人參與社區(qū)活動（比如醫(yī)院的義診）等為主，也就是物質支持和聯合辦活動為主。這在一定程度上有助于增加社區(qū)的治理資源，但指望通過共建，讓單位實質性地解決社區(qū)治理中的基本問題，不太現實。

三、主輔結構及其形成

（一）主輔結構

實踐經驗表明，至少在當下的社區(qū)治理中，社會組織和業(yè)主自治組織等多元主體發(fā)揮的作用還比較有限，他們的作用與社區(qū)黨組織和居委會完全不能等量齊觀?；鶎咏M織在社區(qū)治理中的主體地位和主導作用依然不可動搖。這些多元力量充其量可以在社區(qū)治理中發(fā)揮補充作用，顯然夠不上與基層組織并駕齊驅的地位。在這個意義上，所謂的多元共治就仍然主要是一種規(guī)范性、應然性的理論期待，遠未變成一種現實。多元共治在社區(qū)治理實踐中呈現的依然是，基層組織為主、其他社會力量發(fā)揮程度不等的輔助作用的主輔結合的基本格局。

在眾多輔助性力量中，與基層組織互動最密切、參與社區(qū)治理最積極有效的，其實是另外一股尚未組織化的社會力量，這就是社區(qū)干部最常提到的“居民骨干”“積極分子”。如果將社區(qū)比作國家延伸到社會中的特殊的手或腿，那么這些積極分子便是社區(qū)基層組織彌散在居民中間的特殊的手或腿（眼睛或耳朵）。社區(qū)治理最活躍最有行動能力的是基層組織與積極分子組成的這樣一個“主輔結構”。由積極分子構成的社區(qū)輔助力量，實際上也是業(yè)委會和社區(qū)內生型社會組織的主要組成力量。透過外在的組織形式而更多關注行動主體，便可以更準確地把握這些社會力量本身的作用機制，而不糾結于業(yè)委會、樓組長等外在符號。在這個意義上，筆者以為，我國社區(qū)治理獨特的治理結構是主輔結構。主輔結構的概括不諱言各治理主體在治理實踐中的地位與作用是非均質、不平衡的，籠統地用價值色彩明顯的“平等”并不能揭示這一點，這正是“多元共治”理論應用到中國實踐的內在困境。在既有的研究中，作為社區(qū)治理主要輔助力量的積極分子，一直處于“關注有余，解釋不足”的狀況。受理論范式的局限，研究者大多將這些人視為居民參與中的特殊情況，有的還會將其視為居民參與不足的表現，畢竟這個群體年齡偏大數量有限。相比之下，研究者的學術興趣和關注重點，都放在了社會組織、維權精英等“新興”力量上去了，以至于后者任何一點行為都會被進行不適當的過度解讀。

主導性的社區(qū)基層組織+輔助性的社會力量這樣一個基本結構由來已久。單位制時代，居委會實際上就是靠兼職的居委會干部與社區(qū)積極分子支撐起來的。上世紀八九十年代，這種狀況并沒有發(fā)生根本改變，雖然居委會的專職化程度在提高，有的城市出現了專職居干，但數量很少，許多工作依然需要積極分子們的參與。佛山調研時，一位剛退休的居委會主任回憶說，那時候居委會就她一個主任是專職的，工作離不開積極分子們的幫助，計劃生育、收取衛(wèi)生費、糾紛調解等等，積極分子們幾乎介入到居委會的全部工作當中①。如今，社區(qū)制日益成熟，居委會已經完全實現專職化，社工人數也空前增加。盡管如此，社區(qū)工作還是離不開積極分子們的參與。當然，如今的參與程度與以往相比已經不能同日而語，一方面社區(qū)工作中的專業(yè)化技術化程度提高，需要專職社工來做，另一方面積極分子群體本身的角色意識也發(fā)生了變化，他們更多的愿意參與那些社會性的事務，而遠離行政色彩明顯的事務。積極分子的“積極”程度要比以前弱了很多。

（二）主輔結構的形成

積極分子之所以能夠一直成為社區(qū)基層組織主要的輔助力量，是因為社會始終具有內生出這個群體的機制。社區(qū)中總是有一些性格比較外向、為人比較熱情、愛操心愛管閑事的人，而且，這個群體集中在剛退休、子女尚未結婚或者婚后尚未生育或者第三代已經長大的老人，也就是家庭負擔比較輕、時間充裕的人，其中一些人愿意通過參與公共事務打發(fā)時間。相應的，其實大多數普通居民對公共事務不太關心，上班族早出晚歸，對社區(qū)依賴性很小，自不必說，即使大多數老人，也更愿意輕輕松松過自己的生活。實際上，正是在退休后，個人與社區(qū)的關聯度要比工作期間大幅增加，年紀大了，生活半徑也會縮小，對社區(qū)生活的依賴性也增加了，對社區(qū)宜居狀況也更加敏感更加在意，對社區(qū)管理的要求也提高了。正是在這個意義上，社區(qū)積極分子并不一定屬于社區(qū)精英。博克斯將公民分為“搭便車的人”“積極分子”和“看門人”三種，認為社區(qū)中大部分居民屬于“看門人”或“搭便車的人”，真正需要發(fā)揮的是“積極分子”中的精英力量[11]。國內有些研究也認為社區(qū)自治應發(fā)揮精英的主導作用[12]。這其實誤解了社區(qū)積極分子的真實構成和作用機制。作為輔助性力量，積極分子主要是那些與社區(qū)利益關聯度高又具有一定個人稟賦的群體。相比之下，社區(qū)精英倒不一定真正愿意積極參與社區(qū)事務，因為精英在社區(qū)之外獲取利益和滿足需求的能力更高，他們“用腳投票”的能力也更高。換言之，社區(qū)精英更容易通過搬離治理差的社區(qū)而獲得更好的居住條件，這在客觀上表現為居住區(qū)的“過濾”現象。總而言之，與社區(qū)關聯度緊密是基礎和前提，個人秉性則決定了這個群體數量不會太多，但可以發(fā)掘、培育和壯大，可以再生產，也即可以始終維持一定的數量。于是，基層組織與積極分子一起，構成了社區(qū)治理相對比較穩(wěn)定的主輔結構。

主輔結構的自我維持與再生產機制實際上比較簡單，主要依靠三種方式：一是基層社工尤其是社區(qū)干部與積極分子之間的情面關聯，包括經常性的慰問關心，優(yōu)先回應他們的訴求等。一般來說主要干部在社區(qū)工作時間越久，其與積極分子之間積累的情面關聯就越厚重，能夠動員的積極分子數量也就越多。需要指出的是，這其中并不存在庇護關系，因為積極分子的參與是可退出的。二是社區(qū)參與本身所提供的社會性報酬和自我實現體驗。社會性報酬和自我實現體驗是相輔相成的，很難完全區(qū)分開。對一些剛退休而突然閑下來的人來說，通過參與社區(qū)公共事務，既能充實閑暇時間，又可以在參與過程中獲得基層組織、普通居民的認同、肯定。這是一種自我價值的社會性確認，是非常重要的參與動力來源，這其中不排除存在部分志愿者精神的內在激勵。三是一定數量的利益回饋。社區(qū)資源本就有限，能夠用來激勵積極分子的其實數量并不多，最常見的是重要節(jié)日的物質慰問和少量補貼，此外也包括社區(qū)協調來的義診、保健講座、免費電影、演出等機會，這些也可以優(yōu)先安排給積極分子。

四、主輔協作的運作邏輯

社區(qū)是國家與社會交界的場域，越來越多的學者體認到，社區(qū)治理中國家與社會并非二元對立的關系，而是呈現“粘連”等內在關聯[13]。這種混合狀態(tài)正是社區(qū)治理的獨特性質，其中所體現的正是主輔結構協作治理的邏輯。盡管社區(qū)基層組織一直存在嚴重的行政化問題，但在具體的治理實踐中，尤其是需要與居民直接打交道的工作中，完全行政化的運作是非常罕見且不經濟的。基層組織會利用其在日常工作中積累的非正式資源達成治理目標，同時，作為社會本身一部分的積極分子也會利用其獨特優(yōu)勢發(fā)揮輔助性作用。

首先是作為基層組織的信息媒介。社區(qū)作為國家延伸到社會中的神經末梢，一方面要為國家治理需要提供某些方面的基礎信息。比如社區(qū)要承擔的人口普查、經濟普查等周期性的戰(zhàn)略性數據采集，以及常規(guī)性的流動人口、計劃生育等信息采集，這類信息變動性強，社區(qū)更有能力及時獲取。還有一類就是特殊需要的信息采集，也要社區(qū)去做。比如杭州迎接G20峰會期間社區(qū)就做了很多特殊數據的采集工作，包括排查瓶裝煤氣、空置房等，這些數據可能在國家常規(guī)治理中必要性不高，但在特殊時期會有特殊需要。L社區(qū)書記說，社區(qū)在采集基礎信息方面的優(yōu)勢得天獨厚，以排查瓶裝煤氣為例，職能部門和燃氣公司都做不了，社區(qū)只用一周時間就完成了80%，而且準確性極高。另一方面要及時將社情民意收集起來，或作為社區(qū)工作的參考，以回應居民訴求，提高社會管理能力，或向上匯報，這是國家治理必不可少的基礎能力。在上述兩個方面，積極分子都發(fā)揮著不可或缺的作用。在社工職業(yè)化以后，社工幾乎都不是本社區(qū)居民，且行政任務繁重，也影響了他們入戶走訪的頻率，這時就更加需要積極分子能夠及時反映社區(qū)情況了。小區(qū)哪里堆了垃圾，樓棟里哪家又換了新租客，或者有什么搬進搬出，居民對社區(qū)工作有什么議論、意見、要求等等，都可以由積極分子傳遞到社區(qū)。除了“上傳”，還要“下達”。上面和社區(qū)有什么工作部署，積極分子們可以幫忙發(fā)發(fā)通知，告知居民，并利用與居民聊天、跳舞等各種時機進行宣傳。信息媒介也就是常說的“橋梁”作用。缺乏這個橋梁，社區(qū)對社情民意的靈敏度要大為弱化，而且也會因為缺少積極分子這種社會性力量的“潤物細無聲”一樣的“幫腔”，很多工作會更加被動。值得注意的是，在絕大多數居民社區(qū)參與意愿和行動比較低的情況下，積極分子其實發(fā)揮了重要的“替代性參與”功能，即他們代替居民傳遞訴求，某種意義上可視為一種間接參與或媒介式參與。正是這個媒介的存在，可以使基層組織面對一個普遍冷漠的居民群體能夠保持基本的信息靈敏度。這種媒介式參與與基層干部主動入戶走訪的“逆向政治參與”一起[14]，構成了對居民直接參與不足的有效補充。

其次，積極分子要發(fā)揮應付性作用。所謂應付性作用，就是幫助基層組織完成上級要求的一些需要居民參與的活動。比如，哪里有個什么健康講座，或者什么宣講，每個社區(qū)都會被分配一定的參與任務，這時就要找?guī)讉€積極分子去湊人數。同樣，社區(qū)活動也是如此，一方面舉辦活動要靠積極分子，參與活動實際上也是靠他們。其實，有些活動本身也算一種福利，讓積極分子參加也是對他們的一種回報，比如義診、企業(yè)宣傳（會有禮品發(fā)放）等。許多活動沒有積極分子帶動，普通居民的參與效果會更差。畢竟，活動現場先由積極分子們把場面撐起來，其他居民受從眾心理影響，也會產生扎堆效應。由于這方面的事情大多是為了應付上級任務，或者為了對外展示，實質意義不一定很大，所以可稱之為應付性的。

再次，還有一類屬于特殊性作用。特別是在遇到政治任務時，包括重大活動和應對重大公共事件（防非典、登革熱等公共衛(wèi)生事件）等，積極分子們會被動員起來，做志愿者，協助社區(qū)完成任務。這類事件往往時間比較集中，需要緊急動員，需要居民參與，而且參與越廣泛越好。實際上，普通居民的參與熱情并不一定因為這是政治任務就會特別提高，事不關己者還是多數。所以，積極分子就成為社區(qū)動員的主要力量。此時，一些平時不是太積極但是又比普通居民熱情稍高的準積極分子們，就會在社區(qū)動員和其他積極分子帶動下，被激活。一來二去的，其中一些準積極分子就變成了積極分子，補充進社區(qū)的輔助性力量中來。

綜上所述，積極分子們體現著他們對社區(qū)的輔助性作用。作為主導力量的基層組織，一方面要完成行政服務和行政任務，另一方面要開展社區(qū)服務，進行社會管理，當他們可以使用的正式性的治理資源不足時，或者使用非正式手段更有效時，積極分子們就會被動員起來。二者相輔相成，相互協同，共同完成社區(qū)治理。

五、結語與討論

我國城市社區(qū)治理并未出現理想意義上的多元共治格局，無論是被寄予厚望的社會組織還是業(yè)主自治，目前力量都還比較弱，在社區(qū)治理中發(fā)揮的實質效果有限。在多元力量不足的情況下，社區(qū)治理中一直存在一個相對穩(wěn)定的以基層組織與積極分子等社會性力量相結合的治理結構，基層組織發(fā)揮主導性作用，積極分子等社會性力量發(fā)揮輔助性作用，主輔力量的協作治理成為社區(qū)治理的基本特點。“主輔結構”的概括比“多元共治”范式更能準確揭示社區(qū)治理主體的實然關系?！岸嘣仓巍狈妒筋A設了多元主體的平等地位，具有明顯的規(guī)范性和應然性色彩，而且容易造成對社區(qū)治理主體的模糊化認識。正如有研究指出的那樣，這種源自西方社會的治理理論并不適用于解釋中國政治社會語境下的治理實踐，其中比較關鍵的就是正確認識基層組織的地位與作用。必須承認，包括黨組織在內的基層組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著“穩(wěn)定的社會和政治生活軸心”的作用[15]，這不僅是一種應然要求，更是實然樣態(tài)。但是，基層組織的主導性并非孤立地發(fā)揮作用，而是輔之以輔助性力量，這在社區(qū)治理中就是以積極分子為代表的社會性力量。盡管已經有研究注意到積極分子在社區(qū)治理中的作用[16]，但均沒有將其上升到一般層次，作為社區(qū)治理基本結構的重要組成部分，并將其歸結和提煉為我國社區(qū)治理的基本經驗。本文提出“主輔結構”概念并對其做了初步闡釋，試圖為恰切地認識本土社區(qū)治理實踐提供一個視角。

主輔結構的形成與中國共產黨的治理傳統是緊密相關的，從某種意義上說這是執(zhí)政黨群眾動員模式的產物。群眾動員是群眾路線的重要組成部分，無論是革命年代還是單位制時代，群眾動員都起到了很好的效果，盡管隨著政治社會條件的變遷，群眾動員的具體方式也發(fā)生了轉變，但將群眾動員起來支持和參與黨和政府工作的傳統一直被堅持下來。其實與革命年代和單位制時代的政治運動相比，基層群眾動員發(fā)生的更根本性變革不在于動員方式，而在于動員群體和目標的變化。在常規(guī)治理工作中，群眾動員無需直接地、大范圍地動員全部居民參與，而是主要針對少數具備一定素質與能力的群體，當下的群眾動員更是受動員對象本身的參與意愿影響，被動員起來的積極分子們參與的工作也局限于信息傳遞和簡單的基礎性工作，他們的輔助性作用實際上是在不斷弱化的。更值得注意的一個現象，或者說主輔協作治理的困境是，隨著社會分化向深度推進，社會異質性增加，積極分子們與普通居民的關聯度是在降低的，他們對居民差異化訴求的敏感度也在相應下降。這就意味著他們在基層組織和普通居民之間的媒介作用在減弱，這會加劇參與度低的普通居民與社區(qū)的疏離，也會降低基層組織對基層社會的信息收集能力。在這個意義上，近年來日益強化的網格化管理要求基層社工主動深入居民當中就顯得更為必要了。

主輔協作的長效機制可能在于通過發(fā)展更多內生型社會組織將分散的居民組織起來。異質化的城市居民會更加傾向于通過趣緣群體結合起來，其差異化需求可能會表現得非常細致，比如一個社區(qū)內可能出現多個廣場舞組織。這些群眾性組織既是滿足居民需求的重要方式，也是培養(yǎng)和發(fā)掘社區(qū)積極分子的重要平臺。其差異化的組織目標和組織方式也能在一定程度上反應社會本身的異質性與豐富性，基層組織可以通過它們更好地掌握社區(qū)信息并發(fā)掘積極分子等輔助性力量。要更好地發(fā)揮居民自組織的作用，除了予以資源支持外，更重要的是保持其“從群眾中來到群眾中去”的靈活性和簡約性， 過度推動其進行正規(guī)化建設甚至去登記注冊可能無助于保持其獨特優(yōu)勢。

社區(qū)治理需要主輔結構有效發(fā)揮其協作作用，既要加強基層組織建設，也要構建壯大輔助性力量的長效機制。認識到這一點，將有助于我們探索出真正基于國情的社區(qū)治理模式。

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責任編輯：葉民英