李濤 肖琦

【摘要】? 高強(qiáng)度的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)牽制著我國(guó)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，如何有效解決人口老齡化引起的社會(huì)問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)大眾的廣泛關(guān)注。目前，諸多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在提供基本的養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，開(kāi)始意識(shí)到老年人在日常生活中對(duì)醫(yī)療服務(wù)的需求不斷增強(qiáng)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP模式在解決公共產(chǎn)品與服務(wù)的資金籌集、技術(shù)支持、管理等問(wèn)題方面卓有成效。PPP模式與醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式的結(jié)合作為當(dāng)下較為成功的運(yùn)營(yíng)模式，為諸多公共服務(wù)項(xiàng)目所借鑒。文章以菏澤市牡丹區(qū)楓葉正紅醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目為例，探究PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)建議，旨在改善和提高醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式。

【關(guān)鍵詞】? ?醫(yī)養(yǎng)結(jié)合;PPP模式;優(yōu)化建議

【中圖分類號(hào)】? F275? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】? A? 【文章編號(hào)】? 1002-5812（2019）10-0020-04

一、引言

從2012年開(kāi)始，我國(guó)人口老齡化速度明顯加快，民政部預(yù)計(jì)，2020年我國(guó)老年人口將達(dá)到2.43億的規(guī)模。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、醫(yī)療保健技術(shù)的不斷進(jìn)步以及人們預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，都在加劇我國(guó)的人口老齡化程度，養(yǎng)老問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)大眾的廣泛關(guān)注。依照公共產(chǎn)品理論，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，應(yīng)該由政府出資建設(shè)運(yùn)營(yíng)。但是隨著我國(guó)人口老齡化程度的不斷加深，單純依靠政府來(lái)提供養(yǎng)老服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)養(yǎng)老需求，因此該類準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供應(yīng)轉(zhuǎn)向私人部門(mén)。以政府和私人部門(mén)合作的形式來(lái)解決養(yǎng)老問(wèn)題既能增加養(yǎng)老服務(wù)供給、加快養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展，又順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下服務(wù)行業(yè)供給側(cè)改革的發(fā)展趨勢(shì)。

家庭養(yǎng)老受制于家庭結(jié)構(gòu)模式，社區(qū)養(yǎng)老普及程度較弱、社會(huì)認(rèn)可度低，因此，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老勢(shì)必要發(fā)揮重大作用。相較于傳統(tǒng)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)操作模式，PPP模式的運(yùn)用為發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)尤其是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)建設(shè)打開(kāi)了新的視角。一方面，彌補(bǔ)資金缺口、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、提高項(xiàng)目收益。PPP模式下，可以撬動(dòng)社會(huì)資本投資，公私資本結(jié)合，發(fā)揮財(cái)政資金的放大效應(yīng);政府與社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，可行性缺口補(bǔ)助的收入模式結(jié)合了第三方收入和政府補(bǔ)貼，抬高了項(xiàng)目的凈現(xiàn)金流量和內(nèi)部收益水平。另一方面，集中發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)的優(yōu)勢(shì)。在PPP模式下，充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，整合社會(huì)資源，降低私人部門(mén)的運(yùn)營(yíng)成本，以達(dá)成提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化。

早在2013年，為了促進(jìn)社會(huì)力量開(kāi)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)若干意見(jiàn)》的鼓勵(lì)政策。財(cái)政部第一批PPP示范項(xiàng)目，總投資額約1 800億元，包括市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、養(yǎng)老、能源、政府基礎(chǔ)設(shè)施六個(gè)領(lǐng)域，30個(gè)項(xiàng)目中，醫(yī)療項(xiàng)目?jī)H占一席。第二批示范項(xiàng)目共206個(gè)，總投資額6 404億元，涉及領(lǐng)域隨之?dāng)U大，醫(yī)療養(yǎng)老項(xiàng)目顯著增多。第三批示范項(xiàng)目共516個(gè)，計(jì)劃總投資額11 708億元，養(yǎng)老項(xiàng)目超200億元。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年6月底，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)PPP項(xiàng)目總計(jì)210個(gè)，占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的2.6%;總投資額達(dá)1 282.5億元，占比1.3%。2014年12月，江蘇省南通市如東縣中醫(yī)院醫(yī)養(yǎng)融合PPP項(xiàng)目正式簽約。作為首個(gè)醫(yī)養(yǎng)融合PPP示范項(xiàng)目，中醫(yī)院改頭換貌為集疾病治療、養(yǎng)生保健、老人養(yǎng)老服務(wù)等多項(xiàng)功能于一體的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)中心。

二、PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)現(xiàn)存問(wèn)題

（一）融資困難制約項(xiàng)目運(yùn)行。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)整體放緩的大背景下，企業(yè)融資也面臨著巨大壓力。PPP作為一種建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)的新機(jī)制，其發(fā)展受制于政策制度的不健全，因而金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的融資熱情并不高。

從PPP內(nèi)部原因來(lái)說(shuō)：（1）期限長(zhǎng)。PPP項(xiàng)目存續(xù)期長(zhǎng)的自身屬性致使在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中增大了不確定性。除了流動(dòng)性不足增加了PPP項(xiàng)目的融資成本外，金融機(jī)構(gòu)出于審慎性原則，也會(huì)強(qiáng)化資金投放的審核機(jī)制。（2）風(fēng)險(xiǎn)高。公私雙方建立合作伙伴關(guān)系、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)共享收益的模式對(duì)項(xiàng)目公司的信用度要求較高，魚(yú)龍混雜的社會(huì)資本增加了PPP模式的信用風(fēng)險(xiǎn)。（3）收益低。PPP項(xiàng)目多為不以營(yíng)利為目的的長(zhǎng)期微利項(xiàng)目，難以通過(guò)使用者付費(fèi)的方式賺取超額收益，增大了項(xiàng)目公司承受的資金成本壓力。

追溯PPP外部原因：（1）現(xiàn)存PPP項(xiàng)目以債權(quán)融資為主要融資途徑，融資方式單一，融資量有限，股權(quán)融資相對(duì)不受青睞。（2）PPP項(xiàng)目?jī)H有經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有所有權(quán)，項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目土地僅有使用權(quán)，沒(méi)有支配抵押權(quán)，降低了PPP項(xiàng)目的抵押信用。（3）追求項(xiàng)目收益是社會(huì)資本的內(nèi)在屬性。基于資本逐利的角度，政策性規(guī)定束縛了社會(huì)資本的動(dòng)力，抑制了社會(huì)資本舉辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性。（4）我國(guó)尚未出臺(tái)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新融資管理方式和融資產(chǎn)品的相關(guān)政策，上位法律的缺失給PPP項(xiàng)目融資帶來(lái)了壓力。

（二）項(xiàng)目缺乏專業(yè)運(yùn)營(yíng)，投資回報(bào)難成正比。在PPP項(xiàng)目中，政府要與社會(huì)資本建立合作伙伴關(guān)系，但并未對(duì)社會(huì)資本方的企業(yè)性質(zhì)做出具體要求，“術(shù)業(yè)有專攻”，項(xiàng)目缺乏專業(yè)運(yùn)營(yíng)已成為諸多PPP項(xiàng)目普遍存在的問(wèn)題。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)在我國(guó)尚處于起步階段，醫(yī)院與養(yǎng)老社區(qū)的運(yùn)營(yíng)都具有較強(qiáng)的專業(yè)性，這就對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方提出了較高要求。欠缺項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)與能力的社會(huì)資本方只能寄希望于與之風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的政府提供幫助，以化解運(yùn)營(yíng)與投資回報(bào)之間的矛盾。而政府權(quán)責(zé)有限，過(guò)度參與項(xiàng)目容易造成政府一方干預(yù)項(xiàng)目運(yùn)行，抑制項(xiàng)目進(jìn)展，容易滋生新的問(wèn)題。

三、菏澤市牡丹區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式案例分析

（一）案例背景。作為歷史文化名城的菏澤市，在步入人口老齡化社會(huì)的今天，牡丹區(qū)作為人口大區(qū)，對(duì)醫(yī)養(yǎng)一體化機(jī)構(gòu)的需求與日俱增?！渡綎|省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》（魯政發(fā)[2014]211號(hào)）和《菏澤市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》（菏政發(fā)[2015]5號(hào)）全面分析了菏澤市的人口老齡化形勢(shì)，并提出發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目的總體思路和方案。建設(shè)內(nèi)容包括三部分，分別是楓葉正紅養(yǎng)老社區(qū)、溫泉養(yǎng)生及菏澤市牡丹人民醫(yī)院附屬醫(yī)院。項(xiàng)目總投資116 730萬(wàn)元，其中政府方投入11 673萬(wàn)元，占比10%;社會(huì)資本方投入105 057萬(wàn)元，占比90%。

（二）項(xiàng)目實(shí)施。菏澤市將該P(yáng)PP項(xiàng)目視為重點(diǎn)工程項(xiàng)目，歷時(shí)四個(gè)月，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)選定菏澤市大田房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“大田房地產(chǎn)公司”）為政府合作方，與政府授權(quán)的出資單位菏澤市牡丹人民醫(yī)院（以下簡(jiǎn)稱“牡丹人民醫(yī)院”）合資建立山東楓葉正紅養(yǎng)老發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目公司”）。注冊(cè)資金1億元，社會(huì)資本方大田房地產(chǎn)公司投資9 000萬(wàn)元，占項(xiàng)目90%的股權(quán)，牡丹人民醫(yī)院投資1 000萬(wàn)元，占項(xiàng)目10%的股權(quán)。項(xiàng)目采用BOT運(yùn)作模式，合作期限30年。項(xiàng)目初始的投融資以及建設(shè)過(guò)程中的日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)主要由項(xiàng)目公司（SPV）負(fù)責(zé)，建設(shè)完工后，除醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)維護(hù)由牡丹人民醫(yī)院受托管理外，其余由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。該項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)的投資回報(bào)方式，以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。合作到期后，地方政府按照項(xiàng)目約定無(wú)償取得無(wú)債務(wù)負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老公寓、醫(yī)院以及其他輔助設(shè)施的所有權(quán)。項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)如下圖所示。

與地方政府達(dá)成合作意向的社會(huì)資本方——大田房地產(chǎn)公司從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)10余年，同時(shí)較早從事養(yǎng)老行業(yè)建設(shè)，具有豐富的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)。為保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，項(xiàng)目公司委托習(xí)遠(yuǎn)咨詢?yōu)槠涮峁㏄PP咨詢顧問(wèn)服務(wù)。該咨詢機(jī)構(gòu)具有豐富的PPP項(xiàng)目落地經(jīng)驗(yàn)，入圍了20個(gè)省、市的PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)，服務(wù)項(xiàng)目近200余個(gè)。2016年，PPP合同簽訂，項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段。

（三）效益分析。2017年5月，牡丹區(qū)楓葉正紅醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目入圍全國(guó)第三批PPP示范項(xiàng)目。項(xiàng)目竣工后，可為社會(huì)提供養(yǎng)老床位6 000張，每張床位所能實(shí)現(xiàn)的年租賃及服務(wù)收入為3萬(wàn)元，共計(jì)1.8億元，按年入住率70%計(jì)算，可實(shí)現(xiàn)租賃及服務(wù)收入1.2億元。項(xiàng)目年運(yùn)營(yíng)成本7 200萬(wàn)元，年可實(shí)現(xiàn)租賃及服務(wù)凈收入4 800萬(wàn)元。項(xiàng)目建成后可實(shí)現(xiàn)3 000余人直接、間接就業(yè)，為該市帶來(lái)可觀的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（四）經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。牡丹區(qū)楓葉正紅醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目在籌備過(guò)程中遇到了各種困難，也在土地劃撥、運(yùn)營(yíng)管理及非營(yíng)利收益分配方案等養(yǎng)老類PPP項(xiàng)目前期籌備與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題上有不同程度的創(chuàng)新。

1.如何劃撥土地。項(xiàng)目建設(shè)所需土地的獲取方式一直是開(kāi)展PPP模式的難題。我國(guó)規(guī)定，滿足《劃撥用地目錄》的非營(yíng)利性的公益設(shè)施可通過(guò)劃撥方式取得土地使用權(quán)。依照此規(guī)定，項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)建議項(xiàng)目公司采用劃撥或無(wú)償使用的方式獲得項(xiàng)目土地。但以往政府授權(quán)的劃撥土地對(duì)象多為國(guó)有企業(yè)，劃撥土地給民營(yíng)企業(yè)的案例少之又少，凸顯了我國(guó)關(guān)于土地劃撥部分法規(guī)之間銜接不恰的境況。如若將土地劃撥給政府一方，則繁瑣了項(xiàng)目公司日后的手續(xù)變更，且無(wú)法采用在建工程融資，阻礙項(xiàng)目進(jìn)展。經(jīng)相關(guān)部門(mén)反復(fù)論證，項(xiàng)目采取將土地劃撥至項(xiàng)目公司名下的方式取得了土地使用權(quán)，合作期滿后，政府將無(wú)償獲得項(xiàng)目公司移交的運(yùn)行良好、無(wú)任何債務(wù)負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目，大大降低了各方的投資風(fēng)險(xiǎn)。

2.如何實(shí)現(xiàn)專業(yè)運(yùn)營(yíng)。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目除了要求社會(huì)資本方具備較強(qiáng)的投融資能力和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)外，還要求醫(yī)院和養(yǎng)老社區(qū)的運(yùn)營(yíng)具備較強(qiáng)的專業(yè)性。在提供公共醫(yī)療服務(wù)方面，項(xiàng)目醫(yī)院既要具備全面的醫(yī)療設(shè)備和科室設(shè)置，又要具備應(yīng)對(duì)老年人急救、慢性病等狀況的能力。項(xiàng)目的社會(huì)資本方大田房地產(chǎn)公司缺乏醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目的專業(yè)運(yùn)營(yíng)知識(shí)，因此項(xiàng)目合作對(duì)象（政府）的受托方牡丹人民醫(yī)院，不但以公司股東的身份參與一些項(xiàng)目決策的制定，更主要的工作是保證專業(yè)醫(yī)療團(tuán)隊(duì)組建的合理性，提升醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)水平。社會(huì)資本方則在技術(shù)設(shè)施的運(yùn)行、人才的引進(jìn)、人員的管理等方面充分發(fā)揮企業(yè)運(yùn)營(yíng)和管理優(yōu)勢(shì)。雙方充分展示各自本領(lǐng)，共同致力于項(xiàng)目實(shí)施。這種權(quán)責(zé)分明的模式可為多數(shù)PPP項(xiàng)目提供借鑒。

3.如何分配非營(yíng)利收益。PPP模式下，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收入按照法律規(guī)定只能用于項(xiàng)目公司的運(yùn)行和自身發(fā)展，限制了社會(huì)資本方獲取項(xiàng)目收益。項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)給出的建議是：（1）租金或者管理費(fèi)途徑。根據(jù)《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》可知，非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)采用資產(chǎn)出租的形式允許收取不高于市場(chǎng)平均水平的租金，并提倡運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)采取管理費(fèi)或租金的形式向SPV付費(fèi)。（2）設(shè)立健康產(chǎn)業(yè)投資基金。依照國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策措施》，地方對(duì)于健康的非營(yíng)利產(chǎn)業(yè)可設(shè)立投資基金，使公益性醫(yī)療機(jī)構(gòu)獲取貼息補(bǔ)助。社會(huì)資本方可通過(guò)以上兩種方式貼補(bǔ)項(xiàng)目收益。

四、優(yōu)化PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的政策建議

（一）拓寬項(xiàng)目融資渠道。

1.政府出面擔(dān)保、緩解融資難題。公共服務(wù)項(xiàng)目的收益期限長(zhǎng)、剛成立的項(xiàng)目公司擔(dān)保能力弱、劃撥的土地?zé)o法抵押，均是項(xiàng)目融資面臨的難題。因此，在風(fēng)險(xiǎn)的管控與承擔(dān)方面，政府和社會(huì)資本方可就項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，由政府提供融資擔(dān)保，以分擔(dān)社會(huì)資本方無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)行為應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。政府擔(dān)保并非是以保證的形式呈現(xiàn)的狹義擔(dān)保，狹義上的擔(dān)保普遍存在違法以及無(wú)效的問(wèn)題，還有可能引發(fā)政府的支付危機(jī)，形成大量政府負(fù)債，這顯然與PPP項(xiàng)目的初衷相悖。由政府向金融機(jī)構(gòu)做出的基于公共支付權(quán)的間接擔(dān)保則是一大亮點(diǎn)，應(yīng)從更高層面加大政府對(duì)PPP項(xiàng)目的融資支持力度，用政策優(yōu)勢(shì)吸引金融機(jī)構(gòu)，減輕金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)基金、建立專項(xiàng)基金。PPP產(chǎn)業(yè)基金的本質(zhì)屬于私募股權(quán)基金，依據(jù)資金層面可以劃分為三種形式：（1）政府主導(dǎo)類型，由省級(jí)母基金和地方子基金構(gòu)成，作為劣后方的政府為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)兜底。該模式下政府的資信度高，能夠調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的參與性。（2）金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)類型，銀行等大型金融機(jī)構(gòu)是主要發(fā)起人，與政府共同成立專項(xiàng)資管計(jì)劃，承建公司再與之成立PPP產(chǎn)業(yè)基金。承建公司是項(xiàng)目的主要建設(shè)者和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)人，該模式適用于地方性項(xiàng)目，具有申報(bào)程序簡(jiǎn)便、準(zhǔn)入門(mén)檻低的特點(diǎn)。（3）社會(huì)企業(yè)主導(dǎo)類型，多以大型實(shí)業(yè)企業(yè)作為重要發(fā)起人，并且政府不作為出資方，而是將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予企業(yè)，企業(yè)承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。該模式體現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的靈活性，充分發(fā)揮了企業(yè)的適應(yīng)性和能動(dòng)性。PPP產(chǎn)業(yè)基金有助于引導(dǎo)社會(huì)資本參與經(jīng)濟(jì)和項(xiàng)目的發(fā)展和建設(shè)，降低PPP項(xiàng)目融資成本，緩解政府財(cái)政支出壓力，同時(shí)助力PPP項(xiàng)目提高融資信心，因此PPP項(xiàng)目可以結(jié)合自身特點(diǎn)，選擇適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)基金模式為項(xiàng)目融資。

借力專項(xiàng)債券，建立專項(xiàng)基金則是PPP項(xiàng)目融資的另一選擇。2015年9月，國(guó)家為有效拉動(dòng)投資、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，發(fā)行過(guò)包括五大類22個(gè)領(lǐng)域的專項(xiàng)債券，設(shè)立專項(xiàng)建設(shè)基金，用于地鐵、水利、農(nóng)村電網(wǎng)、棚戶區(qū)改造等建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、資金投入量大、資金回報(bào)率低的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，取得了良好的反響。專項(xiàng)基金的投入有助于補(bǔ)貼企業(yè)資本金，同時(shí)給因資金停滯的項(xiàng)目帶來(lái)一線生機(jī)。當(dāng)前，該種方式有繼續(xù)深化細(xì)化和推進(jìn)的可能，2017年4月25日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，推進(jìn)PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券的正式出臺(tái)，該項(xiàng)制度創(chuàng)新了融資機(jī)制，拓寬了融資渠道，積極引導(dǎo)社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目建設(shè)，擴(kuò)大了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。

3.推動(dòng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化?，F(xiàn)階段，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的熱情銳減，究其原因，過(guò)去PPP項(xiàng)目只注重投資環(huán)節(jié)，忽視了退出環(huán)節(jié)，PPP項(xiàng)目10—30年的建設(shè)周期增加了社會(huì)資本方的退出壓力，令其望而卻步。2016年12月26日，國(guó)家發(fā)改委與證監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，在給予社會(huì)資本方投資信心的同時(shí)，正式打開(kāi)了PPP項(xiàng)目的退出通道。PPP項(xiàng)目通過(guò)與資產(chǎn)證券化對(duì)接，可以完善PPP全業(yè)務(wù)鏈，理順退出環(huán)節(jié)，吸引投資端。并且該種融資方式在一定層面上可以替代銀行貸款，為被過(guò)度依賴的銀行貸款“松綁”，有助于盤(pán)活PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)，加快社會(huì)資本方資金投放并利于間接推動(dòng)利率市場(chǎng)化。

在國(guó)家發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)的指導(dǎo)下，上交所近期受理了中信證券-首創(chuàng)股份污水處理PPP項(xiàng)目收費(fèi)收益權(quán)、華夏幸福固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目供熱收費(fèi)收益權(quán)、中信建投-網(wǎng)新建投慶春路隧道PPP項(xiàng)目三只資產(chǎn)支持證券掛牌轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)，并于2017年4月順利掛牌上市。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化創(chuàng)立了新的范式，降低了政府及社會(huì)資本方的金融杠桿，能夠聚集更多的社會(huì)資金參與公共項(xiàng)目，成為助力PPP項(xiàng)目建設(shè)、增強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力和長(zhǎng)久生命力的重要推手。

（二）明確職責(zé)權(quán)限、充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)。在運(yùn)用PPP模式提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的框架體系下，政府具有多重身份，既是與社會(huì)資本方合作提供公共服務(wù)的“合作者”，又是監(jiān)察PPP項(xiàng)目運(yùn)行的“監(jiān)督者”，更是PPP項(xiàng)目的“規(guī)劃者”。在市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)“空缺”的領(lǐng)域，政府應(yīng)積極行使規(guī)劃職能，向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，弱化微觀管理機(jī)能，提高政府部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量。

首先，政府引導(dǎo)，企業(yè)為主。科學(xué)界定政府投資范圍，嚴(yán)格控制職責(zé)權(quán)限的使用，靈活運(yùn)用社會(huì)資本投資，不斷激發(fā)社會(huì)資本投資活力并挖掘民間投資潛能，使企業(yè)的投資主體地位得到確立和鞏固。在此過(guò)程中，政府投資的引導(dǎo)作用不容忽視，能夠促進(jìn)政府和社會(huì)資本方的友好合作關(guān)系、完善合作模式。其次，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)。投資管理工作致力于為企業(yè)投資活動(dòng)做好服務(wù)，將服務(wù)和管理工作有機(jī)結(jié)合，二者相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。同時(shí)，確保配套“跟蹤式”服務(wù)方式，事前準(zhǔn)確把握政策引導(dǎo)，事中事后加強(qiáng)約束監(jiān)管，積極創(chuàng)建新的服務(wù)模式，縮減不必要的服務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)綜合服務(wù)能力的提升。最后，創(chuàng)新機(jī)制，提高效率。醫(yī)療機(jī)構(gòu)承攬醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目中專業(yè)的治療、防病、養(yǎng)生、保健等服務(wù)任務(wù)，可有效減少失誤，控制風(fēng)險(xiǎn)，提高公共產(chǎn)品的供給效率;社會(huì)資本方為獲取經(jīng)營(yíng)收益，應(yīng)引入高水平的服務(wù)人員以及專業(yè)的護(hù)理人員，準(zhǔn)確把握經(jīng)營(yíng)理念、充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)。PPP項(xiàng)目合作各方各司其職、恪盡職守、協(xié)同推進(jìn)，共同致力于項(xiàng)目的合理運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）創(chuàng)新收益分配、增強(qiáng)社會(huì)資本投入信心。完善的PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予制度是協(xié)調(diào)公私雙方利益的有效保障。簽約項(xiàng)目公司憑借特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議獲得政府授予的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等權(quán)限。項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)憑借項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，有時(shí)間和條件收回項(xiàng)目成本，并盡可能獲取收益。政府擁有授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利，與此同時(shí)需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)有力地保障了合作雙方的利益，確立了合理的利益分配機(jī)制。因此，規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予程序，完善招投標(biāo)制度、聽(tīng)證制度以及責(zé)任追究制度等十分必要。完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制能夠保障社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)自身利益，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本方的工作熱情和項(xiàng)目關(guān)注度。在項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，公私雙方應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)選擇合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，由于社會(huì)資本方能夠承受的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有限，需公共部門(mén)合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，維持項(xiàng)目的服務(wù)水準(zhǔn)，為社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目增強(qiáng)信心。

此外，承包業(yè)務(wù)模塊也是一種創(chuàng)新的收益分配方式。北大國(guó)際醫(yī)院是一所由北京大學(xué)和北大方正集團(tuán)投資興建的混合所有制非營(yíng)利性綜合醫(yī)院，新型PPP項(xiàng)目收益分配方式在該醫(yī)院的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式鏈中得到了很好的體現(xiàn)。私人資本創(chuàng)新性地承包了醫(yī)院部分業(yè)務(wù)模塊，包括醫(yī)院管理、醫(yī)藥用品、后勤服務(wù)等，并強(qiáng)化管理形式，加強(qiáng)和完善對(duì)個(gè)人健康中心、養(yǎng)老中心和康復(fù)中心的管理，在醫(yī)療核心外圍形成包羅網(wǎng)，雙方的矛盾焦點(diǎn)得到巧妙化解，有效調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本的參與性。

（四）充分發(fā)揮財(cái)政在PPP項(xiàng)目管理中的作用。PPP作為一種創(chuàng)新的財(cái)政政策工具，要求財(cái)政部門(mén)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，發(fā)揮主導(dǎo)作用，扮演相應(yīng)角色。第一，組織協(xié)調(diào)，當(dāng)好“協(xié)調(diào)員”。社會(huì)資本合作中心是推動(dòng)社會(huì)資本開(kāi)展PPP項(xiàng)目工作的必要和有效部門(mén)，地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)積極設(shè)立并協(xié)調(diào)組織成立部門(mén)單位，助推PPP項(xiàng)目落地生根。在組織協(xié)調(diào)的過(guò)程中，既要做好事前宣傳，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與PPP項(xiàng)目，又要搞好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高從業(yè)人員素質(zhì)。同時(shí)，結(jié)合本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政承受能力，提出PPP實(shí)施方案，并通過(guò)與發(fā)改、住建、規(guī)劃、交通、教育、文化、衛(wèi)生等部門(mén)的合作，做好項(xiàng)目規(guī)劃指導(dǎo)工作。第二，篩選項(xiàng)目，做好“主心骨”。政府作為PPP醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目的主要發(fā)起人，應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)評(píng)估篩選合標(biāo)項(xiàng)目，確定備選項(xiàng)目，防止魚(yú)龍混雜，影響項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。第三，開(kāi)啟論證，當(dāng)好“測(cè)算員”。經(jīng)過(guò)篩選敲定的項(xiàng)目需要計(jì)算物有所值量值。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，做好財(cái)政中長(zhǎng)期收入、支出及財(cái)政資金效益測(cè)算，依據(jù)財(cái)政能力量力而行，防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。第四，監(jiān)督管理，做好“監(jiān)管員”。財(cái)政部門(mén)作為PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管人”，應(yīng)當(dāng)全程參與項(xiàng)目的發(fā)起、準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等項(xiàng)目環(huán)節(jié)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督。對(duì)于正在實(shí)施的項(xiàng)目，分層面、多角度加強(qiáng)對(duì)單個(gè)項(xiàng)目和全部項(xiàng)目的監(jiān)管。同時(shí)，分散監(jiān)管方式，充分運(yùn)用履約管理、行政監(jiān)督、公眾參與監(jiān)督等方式監(jiān)管項(xiàng)目運(yùn)行的規(guī)范性。啟動(dòng)全生命政府付費(fèi)、使用周期績(jī)效管理機(jī)制，在項(xiàng)目開(kāi)啟前明確并設(shè)立績(jī)效目標(biāo)，在項(xiàng)目運(yùn)行中實(shí)施全程績(jī)效跟蹤，在項(xiàng)目階段運(yùn)行后進(jìn)行效益評(píng)估，形成合規(guī)性、標(biāo)準(zhǔn)化績(jī)效監(jiān)管體系。S

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