探索權責清單制度 提升高職院校治理能力

武南 孫凱

摘 要：深化校院兩級管理是建立中國特色現代大學制度、健全學校內部治理結構的關鍵。作為深化校院兩級管理的重要舉措――權責清單制度，在破解校院權責界定不清、權責調整缺乏規(guī)劃、權責不對等問題，推進辦學資源優(yōu)化配置、帶動內部綜合治理改革等方面具有積極意義。明確權責清單制度內涵、把握權責清單制定關鍵環(huán)節(jié)、關注權責清單制定的“聯(lián)動效應”、“配套要求”和“螺旋上升”等特點，使權責清單制度真正成為深化校院兩級管理“助推劑”和“加速器”。

關鍵詞：權責清單制度;高職院校;治理能力;兩級管理

中圖分類號：G717? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-2346（2019）01-0089-05

2010年7月國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作領導小組辦公室頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》），《綱要》將“完善治理結構”作為“完善中國特色現代大學制度”的核心內容。[1]“十二五”建設期間，依據《綱要》意見，各地高等職業(yè)院校圍繞“完善治理結構”開展了積極的探索。僅以浙江省為例，在浙江省教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中就把“加強現代學校制度建設”、“依法制定和完善高校辦學章程”作為“深化教育管理體制改革”主要任務之一。[2]截止2016年8月，浙江省公辦高校已基本實現“一校一章程”。[3]浙江省公辦高職院校無一例外，在章程中列明“實行校院兩級管理體制”。浙江省教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中明確將“實施校、院兩級權力清單和責任清單，優(yōu)化管理層次、結構和職能”，作為“切實改革教育管理體制”和“完善內部治理結構”重要舉措。[4]從“十二五”期間校院兩級管理的“謀劃”到“十三五”期間校院兩級管理的“深化”，校院兩級管理需要更加完備的制度支撐和體系構建。

1? ? 校院兩級管理需要破解的問題

校院兩級管理是高校按照一定的目標和原則，整合、優(yōu)化學校教育教學資源，形成學校和學院2個管理層級，通過學校分權和管理重心下移，轉變學校部門的管理職能，明確學校和學院的職責和權限，形成學校宏觀決策、部門協(xié)調配合、學院實體運行的管理模式。[5]這一模式下，學校層面要構建以簡政放權、目標績效考核為主的宏觀調控系統(tǒng)，主要進行頂層設計、調控協(xié)調、指導監(jiān)督。學院則在學?？傮w部署下，履行相關專業(yè)人才培養(yǎng)、專業(yè)建設、科研服務、師資隊伍建設等職能。在對浙江省優(yōu)質高職校建設單位調研過程中發(fā)現，當前校院兩級管理急需破解以下問題：一是學校職能部門對基層學院存在“權力下放憂慮”，擔心下放的權力基層學院“接不住”、“用不好”，導致學校層面放權遲緩、不到位;二是基層學院對“權力下放”后所面臨的“決策壓力”、“績效壓力”、“考核壓力”等感到“恐慌”，存在“不想要”、“不敢要”的心態(tài)，導致“等政策”、“要依據”的現象時有發(fā)生;三是校院之間存在權責界定不清、權責調整缺乏規(guī)劃、權責不對等問題;四是當前的兩級管理狀態(tài)下，校內資源的有效整合、科學分配、高效使用并不理想。學校職能處室與基層學院之間沒有真正建立起科學有效、權責匹配的規(guī)則體系，校院兩級管理存在深入難的問題。

2? ? 權責清單制度是深化校院兩級管理的重要舉措

校院兩級管理的核心是學校與學院在“人”、“事”、“財”、“物”等內部權力和資源占有方面的權責劃分。而“人”、“財”、“物”的配置應該緊緊圍繞“事”的權責劃分。因此，學校內部權責的合理劃分，特別是“事”權劃分是深化校院兩級管理的基礎。學校內部權責清單制度就是落實“事”權劃分的具體路徑，是深化校院兩級管理的重要舉措。

學校內部權責清單制度，是指學校部門、學院在對其所行使的權力和應承擔的職責進行全面梳理的基礎上，依法依規(guī)界定并將職權目錄、實施主體、政策依據、內部流程等以清單形式進行列舉，同時通過相關運行機制予以保障的一套制度。浙江財經大學鐘曉敏校長對學校權責清單有較為明確的分類及界定。[6]他把學校權責清單分為權限清單、職責清單、與相關部門職責邊界清單、權限下放清單等：權限清單是指依據學校章程和規(guī)范性制度文件界定學校職能部門和學院的權限，以清單方式列舉兩者的職權和具體依據，其核心是根據清單規(guī)范行使權限;職責清單是指依據學校章程和規(guī)范性制度文件界定學校職能部門和學院的職責，并以清單形式列明相關內容，核心就是法定職責必須為;職能部門職責清單又可根據實際情況細分為協(xié)調保障類職責清單、監(jiān)督指導類職責清單、師生服務類職責清單;與相關部門職責邊界清單是指依據學校規(guī)范性制度文件，通過部門協(xié)商，界定學校職能部門之間需要配合完成的職責，其核心是防止職責的缺位和錯位，清單需列明主要職責、具體工作事項、具體依據、相關部門、職責分工以及工作流程等;權限下放清單是指除學校章程和規(guī)范性制度文件明確規(guī)定應由校級職能部門行使的職權外，按照方便師生、提高服務效能、便于指導監(jiān)督等原則，下放到基層學院的權限，清單需列明事項編號、事項名稱、下放權限說明、依據、對接職能處室等內容。學?？筛鶕杉壒芾砩罨墓?jié)奏，整體把握下放權限的速度，實現權限下放的合理規(guī)劃、穩(wěn)步推進。

學校內部權責清單制度的探索是對教育部2015年頒布的《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015-2018）》和2017年頒布的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》精神的落實，是“發(fā)揮管理工作對職業(yè)教育改革發(fā)展的推動、引領和保障作用，不斷提高職業(yè)院校管理規(guī)范化、精細化、科學化水平”的體現。[7]

3? ? 學校內部權責清單制定的關鍵環(huán)節(jié)

學校內部權責清單的制定旨在依法依規(guī)厘清學校內部權力分配情況，明確權力主體的各自作用邊界，重點將職能部門管理邊界清晰化、將學院辦學自主權內容具體化，進而實現學校內部合理配置校院兩級權責，釋放學院活力，增強學院在內部管理中的地位與作用。因此權責清單制定的首要一步是以學校章程為依據開展規(guī)范性制度的清理。2016年8月浙江省教育廳發(fā)布了《關于建立健全學校章程執(zhí)行機制的意見》，明確要求“學校要根據章程載明的要求，健全校內治理結構和運行機制，不斷提高學校管理的制度化、科學化、法治化水平”，要求“學校要以章程為統(tǒng)領，全面開展轄內規(guī)章制度的廢、改、立工作”，要求“高等學校要積極完善兩級管理體制，逐步推動重心下移，制定校、院（系）兩級的職責清單，不斷增強院（系）的辦學活力”。[8]學校章程的建立和規(guī)范性制度的清理是依法依規(guī)制定校內權責清單，深化校院兩級管理的前提。

在完成學校規(guī)范化制度清理的基礎上，可進入到權責清單實施方案的制定和培訓階段?！皺嘭熐鍐螌嵤┓桨浮睉ㄖ笇枷搿⒒驹瓌t、依據和范圍、主要任務和實施步驟、組織保障等內容，還應包括權責清單制作流程及各類表單模版。“權責清單實施方案”中最為關鍵的內容是方案實施的基本原則：應包括履職有法，盡責有據的“依法治?！痹瓌t;決策、執(zhí)行、監(jiān)督、服務相匹配的“權責統(tǒng)一”原則;科學配置校院兩級權力的“放管結合”原則;清單制定過程的“公開透明”原則;以及清單制定伊始的“全面清理”原則等。“權責清單實施方案”的制定要結合學校的實際情況，靈活編制權責清單制作流程表（表1）。培訓過程中要把權責清單制定工作定位到完善學校內部管理機制建設高度，由主要領導牽頭分層、分批進行培訓，做到統(tǒng)一思想、明確任務、把握流程、執(zhí)行到位。

權責清單制定進入到實施階段后，要把握清單制作的關鍵與難點：一是在清理學校職能部門與基層學院的權責清單過程中，要花力氣做好“權限下放清單”（表2）?！皺嘞尴路徘鍐巍钡闹贫梢愿鶕W校實際進一步細分為“擬下放的權限清單”、“已下放的權限清單”和“未下放的權限清單”，明確學校內部兩級管理改革的進度?！皺嘞尴路徘鍐巍敝苯雨P系學校與學院權責的劃分，涉及后續(xù)辦學資源的劃分和辦學績效的考核。二是在制定學校職能部門權責清單過程中，重點關注“與相關部門的職責邊界清單”的制定（表3）。“與相關部門的職責邊界清單”是對傳統(tǒng)意義上部門工作職責制定過程中條塊分割方式的一次顛覆，是增強溝通、提倡協(xié)作、打破部門邊界壁壘的有效措施，也是學校進行內部機構調整的依據。三是在制作部門權限清單過程中，明確審批事項、確認事項、獎懲事項、委托事項、備案事項等內容的確認標準與分類把握（表4）。審批事項是指學校職能處室對有指標和額度限定項目具有選擇決定權的事項;確認事項是指需要由學校職能處室予以確定、認定和證明的事項;獎懲事項是指由某個職能處室牽頭評定的獎懲內容;委托事項是指職能處室在其職責范圍內，依法依規(guī)將其職權事項委托給其他單位行使的事項;備案事項是指依據相關規(guī)定需要報告的事項。四是在制作學院權責清單過程中，要貫徹權責對等原則，做到“合理授權”與“依規(guī)履職”的相統(tǒng)一。五是在權責清單公布后，要注意權責的動態(tài)調整和保障機制的建立，使學校內部權責清單制定與調整成為常態(tài)工作。

4? ? 學校內部權責清單制度實施過程中應關注的問題

學校內部權責清單制度作為深化校院兩級管理的關鍵舉措，在整體謀劃和具體實施過程中要關注以下問題。

注意權責清單制定的聯(lián)動效應。校內權責清單的制定過程是推進學校章程落實執(zhí)行的過程，是學校規(guī)范制度梳理完善的過程，是學校權力向基層學院下放的過程，是部門崗位職責深化調整的過程，是學院辦學權限逐步明晰的過程，是校院兩級考核深化完善的過程，是學校內控體系建設的過程。學校內部權責清單的制定工作會引發(fā)一系列的聯(lián)動反應。這些聯(lián)動反應充分體現了學校內部治理體系是一個擁有充分反應機制有機整體，每一個局部環(huán)節(jié)的改變都將引發(fā)整體性的聯(lián)動反應，因此權責清單制定工作需要整體把握、全局定位。

注意權責清單制定的配套要求。學校內部權責清單的制定工作是圍繞校院兩級“事”權的界定，帶動校院兩級“人”、“財”、“物”權的界定，從而真正推動和深化校院兩級管理的實現。從這一層面上講，權責清單制定工作是有配套要求的。首先要求有學校章程作為法律依據，明確兩級管理體系構建的合法地位。其次要求有相對完善的規(guī)范制度作為權責劃分的政策依據，明確部門與學院、部門與部門之間的權責劃分。再次要求二級單位績效考核制度、二級單位資源配置清單制定、學校內部控制體系建設等工作協(xié)調推進，整體謀劃，最終達到深化兩級管理的目標。實踐證明，配套機制越完備、越健全，權責清單制定過程就會越順利，執(zhí)行效果也越好。

注意權責清單實施的螺旋上升特征。學校內部權責清單制度的實施過程具有螺旋上升的特征，其發(fā)展軌跡和使用效果不是直線上升趨勢，因為學校內部權責清單制度與二級單位績效考核制度、二級單位資源清單配置制度、學校內部控制體系建設等眾多工作是捆綁在一起“成長”的，因此這一成長過程會伴隨每所學校的管理現狀、改革基礎、改革決心的不同，體現曲折、迂回的螺旋式上升特征，這也是任何一所推進校院兩級管理的學校應該做好的心理準備。

注意拓寬權責清單的應用路徑。學校內部權責清單制度作為深化校院兩級管理的具體舉措和工具，基于對其制定過程中“聯(lián)動效應”的考慮，建議繼續(xù)豐富校內權責清單的應用路徑。一是嘗試“清單”+“制度”，進一步打牢學校內部管理的根基，改變“僵尸制度”的怪象，讓學校制度“活起來、用起來”。二是嘗試“清單”+“改革”，進一步推進學校職能處室的簡政放權和職能轉變，通過清單細化發(fā)現問題、解決問題，最終形成有針對性的改革舉措，提高管理效能。三是嘗試“清單”+“OA”，從完善清單、落實清單的角度，對現有的校內移動辦公系統(tǒng)（OA）進行審視，對相應的辦公流程進行“再優(yōu)化”，同時正視“校內信息孤島”問題，綜合施策實現“大數據打通”，加強網絡數據的挖掘與應用，提升管理與服務水平。

學校內部權責清單制度不是深化校院兩級管理的靈丹妙藥，但卻是推進校院兩級管理“助推劑”和“加速器”。內部權責清單制度的實施，要求學校站在整體內部管理體系構建和現代大學治理高度，整體謀劃，協(xié)同推進。內部權責清單制定要求學校職能處室站在管理一隅，冷靜思考，審視反思，尋找本部門的工作偏差，通過彌補制度漏洞、填充協(xié)作盲點、優(yōu)化工作流程等手段實現精準管理、優(yōu)化服務、有效監(jiān)督、提高效能的目標。內部權責清單制定可以讓基層學院更加清醒地面對“二級主體”身份，明確“職權”與“職責”，審視對現有辦學資源的占有和使用方式，反思資源產出效益，樹立資源配置與績效產出掛鉤的意識，改進基層學院工作態(tài)度、提升工作潛能、增強工作活力，助推新一輪優(yōu)質高職校建設工作。

參考文獻

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