摘要：碳排放配額初始分配應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持氣候效益原則和公平原則?？疾熘袊呤∈刑寂欧艡?quán)交易試點(diǎn)以控制碳排放強(qiáng)度為導(dǎo)向的配額初始分配方案，發(fā)現(xiàn)總量控制制度失靈和分配不公等問題亟待解決。全國碳排放配額的初始分配要科學(xué)利用控排系數(shù)以貫徹氣候效益原則，同時(shí)應(yīng)當(dāng)兼顧區(qū)域和個(gè)體公平。區(qū)域公平的實(shí)現(xiàn)，要求對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均歷史碳排放水平雙低的區(qū)域進(jìn)行配額的傾斜性配置。個(gè)體公平的實(shí)現(xiàn)，則有賴于進(jìn)一步完善排放信用機(jī)制和配額調(diào)整機(jī)制。

關(guān)鍵詞：碳排放;綠色金融;碳排放權(quán)交易;配額;分配公平

中圖分類號：D922.69;D922.28 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號：1001-862X（2019）04-0113-008

黨的十九大報(bào)告指出：“要深化金融體制改革……發(fā)展綠色金融……引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者?！碧冀鹑谑蔷G色金融的一個(gè)分支，以碳排放權(quán)及其衍生品交易為核心。2017年12月18日，國家發(fā)改委印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，標(biāo)志著全國碳排放權(quán)交易體系正式啟動。2019年3月29日，生態(tài)環(huán)境部就《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》公開征求意見，為全國性碳排放權(quán)交易立法做準(zhǔn)備。配額初始分配是碳排放權(quán)交易體系成敗的關(guān)鍵。本文擬對七省市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)配額初始分配的實(shí)踐加以考察和反思，以期對全國碳市場的建設(shè)有所裨益。

一、碳排放配額初始分配的基本理論

（一）碳排放配額初始分配的原則

配額初始分配是指碳排放權(quán)交易主管部門在確定履約期間碳排放配額的總量之后，通過法定方式首次將配額從政府賬戶分配給控排對象（1）的行為。配額初始分配關(guān)乎控排對象從事溫室氣體減排行動的積極性、碳排放權(quán)交易體系的政治可接受性、氣候效益的確定性以及碳市場的公平性等問題，對于碳排放權(quán)交易體系的有效運(yùn)行至關(guān)重要。借鑒歐盟和美國成熟碳排放權(quán)交易體系的經(jīng)驗(yàn)，配額初始分配應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持氣候效益原則和公平原則。

所謂氣候效益原則，是指碳排放權(quán)交易主管部門要在保證國家溫室氣體排放控制目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)的前提下采取靈活方式開展配額的初始分配。[1]國家創(chuàng)設(shè)碳排放權(quán)交易體系旨在通過減少溫室氣體排放應(yīng)對氣候變化，因此，配額初始分配方式的選擇應(yīng)當(dāng)以能夠?qū)崿F(xiàn)碳減排目標(biāo)為先決條件。氣候效益原則也是綠色發(fā)展的必然要求，即人類在追求發(fā)展的過程中要考慮到氣候系統(tǒng)的承載能力。[2]貫徹氣候效益原則，要求在碳排放配額初始分配時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行總量控制制度，合理設(shè)置和分配既有設(shè)施配額、先期減排配額、新增設(shè)施配額以及市場調(diào)控配額，避免因配額初始分配和再調(diào)整導(dǎo)致溫室氣體減排目標(biāo)落空。所謂公平原則是環(huán)境正義在氣候治理領(lǐng)域的具體化，也是考察配額初始分配的方法是否符合環(huán)境倫理的準(zhǔn)繩。在以化石能源為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)下，配額的多寡或者碳排放空間的大小直接決定著控排對象的發(fā)展空間。因此，公平原則體現(xiàn)了控排對象公平獲取發(fā)展權(quán)的意蘊(yùn)。貫徹公平原則，要求在碳排放配額初始分配時(shí)實(shí)現(xiàn)控排區(qū)域之間的公平和排放主體之間的公平。

（二）碳排放配額初始分配的方式

從現(xiàn)有文獻(xiàn)和實(shí)踐來看，配額初始分配方式包括無償分配和有償分配兩種。[5]其中，無償分配主要采取“祖父分配法”和“基準(zhǔn)分配法”，有償分配主要采取拍賣和政府定價(jià)方式。

“祖父分配法”又稱基于歷史排放量的分配方式。[6]根據(jù)祖父分配法，控排對象以其基準(zhǔn)排放量為依據(jù)獲得排放配額。其中，基準(zhǔn)年的溫室氣體排放量或基準(zhǔn)期間的年平均溫室氣體排放量被稱為“基準(zhǔn)排放量”，分為企業(yè)基準(zhǔn)排放量和行業(yè)基準(zhǔn)排放量。具體而言，控排對象所獲配額的計(jì)算方法如下：首先，由碳排放權(quán)交易主管部門確定履約期間行業(yè)的碳排放配額總量;然后，計(jì)算某控排對象的基準(zhǔn)排放量占整個(gè)行業(yè)基準(zhǔn)排放量的比例;最后，該控排對象獲得的排放配額數(shù)量就是其所屬行業(yè)的碳排放配額總量乘以其基準(zhǔn)排放量占行業(yè)基準(zhǔn)排放量的比例。其中，行業(yè)碳排放配額總量是碳排放權(quán)交易主管機(jī)關(guān)根據(jù)各行業(yè)的特點(diǎn)、排放情況、減排潛力和成本、溫室氣體控制目標(biāo)等因素綜合確定的。[1]

基準(zhǔn)分配法又稱基于產(chǎn)出的分配，是指以控排對象在履約年度的產(chǎn)量以及在基準(zhǔn)年（或基準(zhǔn)期間）生產(chǎn)單位產(chǎn)品所排放的溫室氣體量（基準(zhǔn)期間情景下，采取平均溫室氣體排放量）為依據(jù)計(jì)算該控排對象能夠獲得的碳排放配額數(shù)量。根據(jù)單位產(chǎn)品溫室氣體排放量的計(jì)算方法不同，基準(zhǔn)分配法又可以分為基于設(shè)備產(chǎn)出的分配方法和基于部門產(chǎn)出的分配方法。根據(jù)基于設(shè)備產(chǎn)出的分配方法，一個(gè)設(shè)備在某一履約年度所取得配額的數(shù)量以該設(shè)備在基準(zhǔn)年的單位產(chǎn)品溫室氣體排放量為依據(jù)，即配額數(shù)量等于該設(shè)備在履約年度的產(chǎn)量乘以該設(shè)備在基準(zhǔn)年的單位產(chǎn)品溫室氣體排放量再乘以控排系數(shù)。其中，控排系數(shù)是碳排放權(quán)交易主管部門根據(jù)溫室氣體減排目標(biāo)所設(shè)定的，即控排系數(shù)等于履約年度該設(shè)備所屬行業(yè)的碳排放配額的總量除以該行業(yè)在基準(zhǔn)年的溫室氣體排放總量。根據(jù)基于部門產(chǎn)出的分配方法，一個(gè)設(shè)備在某一履約年度所取得配額的數(shù)量以該設(shè)備所屬行業(yè)在基準(zhǔn)年的平均單位產(chǎn)品溫室氣體排放量為依據(jù)，即配額數(shù)量等于該設(shè)備在履約年度的產(chǎn)量乘以該設(shè)備所屬行業(yè)在基準(zhǔn)年的平均單位產(chǎn)品溫室氣體排放量再乘以控排系數(shù)。比較兩種基準(zhǔn)分配法，可以發(fā)現(xiàn)，如果適用基于設(shè)備產(chǎn)出的分配方法，單位產(chǎn)品溫室氣體排放量多的設(shè)備獲得的配額也多;如果適用基于部門產(chǎn)出的分配方法，單位溫室氣體排放量低于行業(yè)平均單位產(chǎn)品溫室氣體排放量的控排對象獲得的配額數(shù)量可能超過其正常生產(chǎn)所需，而單位產(chǎn)品溫室氣體排放量高于行業(yè)平均單位產(chǎn)品溫室氣體排放量的控排對象獲得的配額數(shù)量必然少于其生產(chǎn)所需。故基于部門產(chǎn)出的分配方法更加有利于激勵(lì)企業(yè)（單位）采取早期溫室氣體減排行動。[7]

二、中國碳排放權(quán)交易試點(diǎn)碳排放配額

初始分配的實(shí)踐及評析

2011年，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳七省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。從試點(diǎn)配額初始分配方案和實(shí)踐來看，深圳、廣東和天津三省市在試點(diǎn)初期采取無償分配為主有償分配為輔的初始分配方式，其他試點(diǎn)均采取無償分配方式。下文將以氣候效益原則和公平原則來檢視七省市試點(diǎn)配額初始分配的實(shí)踐。

（一）北京

根據(jù)設(shè)施的建立時(shí)間不同，北京市配額初始分配的對象分為既有設(shè)施和新增設(shè)施兩類。既有設(shè)施配額的分配適用基于歷史排放總量和基于歷史排放強(qiáng)度的配額分配方法?；跉v史排放總量的配額分配方法適用于2013年1月1日之前投運(yùn)的制造業(yè)、其他工業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)（單位）。（2）基于歷史排放強(qiáng)度的配額分配方法適用于供熱企業(yè)（單位）和火力發(fā)電企業(yè)在2013年1月1日之前已投入運(yùn)行的排放設(shè)施（機(jī)組）?；跉v史排放總量的配額分配方法屬于祖父分配法的運(yùn)用。但是，北京市并沒有考慮早期采取溫室氣體減排行動者的配額補(bǔ)償問題，從而造成早期減排者獲得的配額少于未從事早期減排者，有失公平?；跉v史排放強(qiáng)度的配額分配方法是基于設(shè)備產(chǎn)出分配法的運(yùn)用，但不同的是基準(zhǔn)分配法須事先確定履約期間所有控排對象的排放總量，而北京基于歷史排放強(qiáng)度的配額分配方法利用控排系數(shù)實(shí)施逐步減排或降低碳排放強(qiáng)度，并沒有實(shí)行碳排放配額的區(qū)域總量控制。

如果控排對象新增二氧化碳排放設(shè)施，可以向主管部門提交配額調(diào)整申請。新增設(shè)施取得碳排放配額的數(shù)量為新增設(shè)施二氧化碳排放對應(yīng)的活動水平乘以新增設(shè)施二氧化碳排放所屬行業(yè)的二氧化碳排放強(qiáng)度先進(jìn)值。與既有設(shè)施相比，北京市對新增設(shè)施的碳排放強(qiáng)度要求更高，即要達(dá)到行業(yè)先進(jìn)水平?？嘏艑ο笕绻略龆趸寂欧鸥哂谒鶎傩袠I(yè)二氧化碳排放強(qiáng)度先進(jìn)值的設(shè)施，其獲得的碳排放配額數(shù)量必然不能滿足其排放需求，將面臨較大的減排壓力。通過對新增設(shè)施施加碳排放強(qiáng)度先進(jìn)值的要求，可以鼓勵(lì)低排放低耗能的先進(jìn)設(shè)備、抑制高排放高耗能的落后設(shè)備，進(jìn)而有利于產(chǎn)業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。

此外，如果控排對象在履約期間的碳排放活動發(fā)生重大變更，可以向主管部門提出配額變更申請。主管部門認(rèn)為確有必要進(jìn)行調(diào)整的，在次年履約期前對配額實(shí)行多退少補(bǔ)。北京市多退少補(bǔ)的配額調(diào)整機(jī)制，更多地意味著控排對象在履約期間實(shí)際碳排放量高于其所持有的配額數(shù)量時(shí)可以申請?jiān)黾优漕~，這將可能削弱碳排放權(quán)交易體系的溫室氣體減排目標(biāo)。

（二）天津

根據(jù)分配對象不同，天津市配額的初始分配分為既有產(chǎn)能配額分配和新增設(shè)施配額分配。主管部門依據(jù)控排對象既有溫室氣體排放水平向其分配基本配額和調(diào)整配額。因控排對象新建或者擴(kuò)建排放溫室氣體的生產(chǎn)設(shè)施造成排放發(fā)生重大變化時(shí)，主管部門將為其分配新增設(shè)施配額。

天津碳排放配額初始分配采取祖父分配法和基準(zhǔn)分配法相結(jié)合的方式。其中，基準(zhǔn)分配法適用于電力、熱力和熱電聯(lián)產(chǎn)等具有自然壟斷屬性的行業(yè);祖父分配法適用于鋼鐵、化工等其他行業(yè)。值得注意的是，天津市對熱電以外行業(yè)采用祖父分配法的同時(shí)，通過引入績效系數(shù)對采取早期溫室氣體減排行動或減排技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)進(jìn)行鼓勵(lì)和補(bǔ)償，有利于技術(shù)革新和減排績效的提高，值得肯定。對電力、熱力以及熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)采取基于設(shè)備產(chǎn)出的分配法，隨著基準(zhǔn)排放水平逐年按比例下降，將有助于促使企業(yè)采取節(jié)能減排技術(shù)以使其履約期間有足夠的碳排放配額抵消其實(shí)際排放。但是，不管是按照祖父分配法還是基于設(shè)備產(chǎn)出的分配法，都沒有采取措施控制因產(chǎn)量增加而導(dǎo)致二氧化碳排放增長的趨勢。

（三）上海

上海市配額的初始分配分為試點(diǎn)初期（2013—2015年）以及試點(diǎn)后期（2016年—）兩個(gè)階段。試點(diǎn)初期，碳排放配額初始分配采取祖父分配法和基準(zhǔn)分配法。其中，祖父分配法適用于電力以外的工業(yè)行業(yè)以及商場、賓館、商務(wù)辦公等建筑;基準(zhǔn)分配法適用于電力、航空、港口、機(jī)場等行業(yè)。針對適用祖父分配法的行業(yè)，配額初始分配綜合考慮企業(yè)的歷史排放基數(shù)、先期溫室氣體減排行動和新增項(xiàng)目等因素。針對適用基準(zhǔn)分配法的公用電廠，企業(yè)年度碳排放配額的確定綜合考慮電力企業(yè)不同類型發(fā)電機(jī)組的年度單位綜合發(fā)電量碳排放基準(zhǔn)、負(fù)荷率修正系數(shù)以及年度綜合發(fā)電量等因素。針對適用基準(zhǔn)分配法的航空、機(jī)場、港口，配額分配綜合考慮企業(yè)年度業(yè)務(wù)量、年度單位業(yè)務(wù)量碳排放基準(zhǔn)以及先期減排行動等因素而確定。

2016年開始，上海市擴(kuò)大了納入碳排放權(quán)交易體系的覆蓋范圍并對配額初始分配方法作了重大調(diào)整，即將配額分配方法分為行業(yè)基準(zhǔn)線法、歷史強(qiáng)度法和歷史排放法。其中，行業(yè)基準(zhǔn)線法適用于電網(wǎng)企業(yè)、供熱企業(yè)以及汽車玻璃企業(yè);歷史強(qiáng)度法適用于航空港口及水運(yùn)企業(yè)、自來水生產(chǎn)企業(yè)，以及主要產(chǎn)品可以歸為3類（及以下）、產(chǎn)品產(chǎn)量與碳排放量相關(guān)性高且計(jì)量完善的工業(yè)企業(yè);歷史排放法適用于商場、賓館、商務(wù)辦公、機(jī)場等建筑，以及產(chǎn)品復(fù)雜、近幾年邊界變化大、難以采用行業(yè)基準(zhǔn)線法或歷史強(qiáng)度法的工業(yè)企業(yè)。行業(yè)基準(zhǔn)線法類似于前文所述基于部門產(chǎn)出的分配法，依據(jù)行業(yè)單位產(chǎn)品的平均二氧化碳排放水平和企業(yè)的產(chǎn)量獲得配額。與上海市在試點(diǎn)初期的基準(zhǔn)線法相比，行業(yè)基準(zhǔn)法給單位產(chǎn)品二氧化碳排放水平高于行業(yè)平均水平的企業(yè)造成了減排壓力，有利于企業(yè)積極采取溫室氣體減排措施。但是，與基于部門產(chǎn)出的分配法相比，行業(yè)基準(zhǔn)法對企業(yè)的要求更低，因?yàn)樾袠I(yè)基準(zhǔn)法并沒有考慮控排系數(shù)，而是根據(jù)企業(yè)2016年的實(shí)際二氧化碳排放數(shù)據(jù)對配額進(jìn)行調(diào)整，實(shí)行多退少補(bǔ)。歷史強(qiáng)度法是依據(jù)企業(yè)各類產(chǎn)品的歷史二氧化碳排放強(qiáng)度基數(shù)和年度產(chǎn)品產(chǎn)量確定企業(yè)年度基礎(chǔ)配額，即企業(yè)年度基礎(chǔ)配額為單位產(chǎn)品二氧化碳排放量乘以年度產(chǎn)品產(chǎn)量。歷史強(qiáng)度法類似于基于設(shè)備產(chǎn)出的分配法，根據(jù)企業(yè)單位產(chǎn)品二氧化碳的歷史排放水平分配配額，但沒有考慮控排系數(shù)，不足以激勵(lì)企業(yè)積極采取減排措施。

與試點(diǎn)初期（2013—2015年）相比，上海市在2016年以后的碳排放權(quán)交易體系更加嚴(yán)格。其一，確定了碳排放配額總量，有利于減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其二，2016年的配額初始分配取消了先期減排配額和新增項(xiàng)目配額，從而提高了碳排放權(quán)交易市場中配額稀缺性。其三，擴(kuò)大了納入碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)企業(yè)范圍，新增供熱企業(yè)、水運(yùn)企業(yè)、自來水生產(chǎn)企業(yè)等行業(yè)企業(yè)。其四，配額初始分配引入有償方式，即對2016年配額總量中的儲備配額開展部分、適度有償?shù)姆绞竭M(jìn)行競買。其五，直接發(fā)放配額雖然繼續(xù)采取免費(fèi)分配方式，但分配方法更加科學(xué)和有利于激勵(lì)溫室氣體減排行動。

（四）深圳

深圳市碳排放配額有5種類型，即預(yù)分配配額、調(diào)整分配配額、新進(jìn)入者儲備配額、拍賣配額以及價(jià)格平抑儲備配額。其中，預(yù)分配配額、調(diào)整分配配額和新進(jìn)入者儲備配額實(shí)行無償分配;拍賣配額和價(jià)格平抑儲備配額實(shí)行有償分配。配額預(yù)分配根據(jù)控排對象所在的行業(yè)不同又分為電力、燃?xì)狻⒐┧髽I(yè)的配額預(yù)分配，其他企業(yè)的配額預(yù)分配和建筑配額預(yù)分配。預(yù)分配配額數(shù)量為其年度目標(biāo)強(qiáng)度與期望產(chǎn)量的乘積。調(diào)整分配配額是主管部門根據(jù)控排對象上一年度的實(shí)際配額數(shù)量，對照控排對象上一年度預(yù)分配的配額數(shù)量，相應(yīng)進(jìn)行追加或者扣減的配額。調(diào)整分配配額的數(shù)量實(shí)行總量控制和動態(tài)平衡，即追加配額的總數(shù)量不得超過當(dāng)年度扣減的配額總數(shù)量。新進(jìn)入者儲備配額是主管部門在年度配額總量中預(yù)留一定比例供新進(jìn)入者使用的配額?？嘏艑ο蠛推渌髽I(yè)、個(gè)人等碳市場的投資者可以通過拍賣方式取得配額，拍賣配額占年度碳排放配額總量的比例不低于3%。價(jià)格平抑儲備配額包括主管部門預(yù)留的配額、新進(jìn)入者儲備配額和主管部門回購的配額，主要用于穩(wěn)定碳排放權(quán)的市場價(jià)格。價(jià)格平抑配額只能由碳排放權(quán)交易主管部門以固定價(jià)格的方式向控排對象出售。其他市場主體不能購買價(jià)格平抑配額，控排對象購買后只能用于履約，不能上市交易。

深圳配額的初始分配實(shí)質(zhì)上采取了變通的基準(zhǔn)分配法。依據(jù)基準(zhǔn)分配法，作為分配基準(zhǔn)的單位產(chǎn)品（服務(wù)）碳排放量指的是該控排對象所處行業(yè)的一般水平，這在激勵(lì)企業(yè)降低碳強(qiáng)度的同時(shí)，也有利于企業(yè)之間的公平競爭。而深圳配額初始分配中的年度目標(biāo)碳強(qiáng)度是指控排對象的年度碳排放量與其產(chǎn)出的比值。也就是說，深圳根據(jù)減排潛力、技術(shù)水平、減排承諾等因素，為每個(gè)控排對象設(shè)定單獨(dú)的目標(biāo)碳強(qiáng)度，因考慮到了不同企業(yè)的特性而更加具有靈活性。但是，如何保證同一行業(yè)內(nèi)部企業(yè)的公平競爭，以及在追加配額不足的情況下如何公平分配調(diào)整配額等問題還留待解決。

（五）廣東

廣東省碳排放配額初始分配采用歷史法、基準(zhǔn)線法和公開競價(jià)方式。主管部門根據(jù)行業(yè)的產(chǎn)品特點(diǎn)、生產(chǎn)流程和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，核定控排對象的配額數(shù)量。其中，電力行業(yè)、水泥行業(yè)中的熟料生產(chǎn)和水泥粉磨生產(chǎn)流程、長流程鋼鐵企業(yè)采取基準(zhǔn)線法分配配額。普通水泥行業(yè)中的礦山開采和微粉粉磨生產(chǎn)流程、白水泥生產(chǎn)企業(yè)、短流程鋼鐵企業(yè)、石化行業(yè)采取歷史法分配配額。按照歷史法，生產(chǎn)流程（或機(jī)組、產(chǎn)品）的預(yù)分配配額為基準(zhǔn)期間歷史平均碳排放水平乘以年度下降系數(shù)。按基準(zhǔn)線法分配的控排對象，主管部門在履約前發(fā)放預(yù)分配配額的免費(fèi)部分，待主管部門核定企業(yè)配額后，再根據(jù)產(chǎn)量修正因子對企業(yè)配額差值實(shí)行多退少補(bǔ)。

廣東省規(guī)定控排對象每年必須從省政府確定的競價(jià)平臺購買一定比例的配額。如果控排對象累計(jì)購買的配額數(shù)量沒有達(dá)到規(guī)定的比例，其免費(fèi)獲取的配額將在流通和履約方面受到限制，既不能進(jìn)行交易也不能用于履行清繳義務(wù)。不過，控排對象完全履行清繳義務(wù)后如有剩余配額，則結(jié)余的上年度配額量可抵減當(dāng)年度該控排對象須購買的配額數(shù)量。廣東省將年排放1萬噸以上二氧化碳當(dāng)量的新增項(xiàng)目（包括新建、擴(kuò)建和改建）納入碳排放權(quán)交易體系。新增項(xiàng)目只能通過有償方式取得配額。新增項(xiàng)目企業(yè)在項(xiàng)目申請核準(zhǔn)時(shí)，需做出足額購買有償配額的承諾。新增項(xiàng)目有償取得配額的數(shù)量由主管部門按項(xiàng)目建成后的年度預(yù)計(jì)碳排放量和當(dāng)年度有償配額的比例核定。

綜上所述，廣東省配額初始分配所采取的歷史法和基準(zhǔn)線法，借鑒了祖父分配法和基準(zhǔn)分配法的部分內(nèi)容，但仍存在一些問題。就歷史法而言，因年度下降系數(shù)為1，產(chǎn)量穩(wěn)定的控排對象可以照常排放而不采取減排措施，產(chǎn)量減少的控排對象可因出售結(jié)余配額不勞而獲，由此，碳交易體系僅對產(chǎn)量增加的控排對象造成減排壓力。而且，歷史法也沒有考慮到早期減排者的配額待遇問題，造成早期減排或節(jié)能技術(shù)先進(jìn)者反而獲得的配額更少的不公平局面。就基準(zhǔn)線法而言，同樣因?yàn)槟甓认陆迪禂?shù)為1，導(dǎo)致碳交易體系的溫室氣體減排能力弱化，僅對碳排放水平高于行業(yè)基準(zhǔn)線的控排對象具有一定的減排壓力。此外，廣東省規(guī)定新建項(xiàng)目必須有償取得配額，在既有企業(yè)和單位免費(fèi)取得配額的情形下，要求新建項(xiàng)目企業(yè)購買配額無疑提高了市場準(zhǔn)入門檻，有損公平競爭的市場環(huán)境。

（六）湖北

湖北省配額的初始分配采用歷史法、歷史強(qiáng)度法和標(biāo)桿法相結(jié)合的免費(fèi)分配方法。其中，在試點(diǎn)初期采取歷史法和標(biāo)桿法相結(jié)合的免費(fèi)分配方法，即對電力行業(yè)采取標(biāo)桿法分配;電力行業(yè)之外的工業(yè)企業(yè)采取歷史法分配。2015年與2014年的碳排放配額初始分配方法類似，但擴(kuò)大了標(biāo)桿法的適用范圍，即對水泥、電力、熱力及熱電聯(lián)產(chǎn)行業(yè)采用標(biāo)桿法，其他企業(yè)采用歷史法。2016年和2017年則進(jìn)一步改革，新增加了歷史強(qiáng)度法，即對水泥、電力、熱力及熱電聯(lián)產(chǎn)行業(yè)采用標(biāo)桿法，玻璃及其他建材、陶瓷制造行業(yè)采用歷史強(qiáng)度法，其他企業(yè)采用歷史法?？梢?，湖北省在試點(diǎn)期間不斷修正既有的配額分配方法，同時(shí)也注重引入新方法以不斷優(yōu)化配額分配機(jī)制。

湖北碳排放配額分配的歷史法類似于祖父分配法，標(biāo)桿法類似于基準(zhǔn)分配法，但也有不同之處、創(chuàng)新及存在的問題，主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：其一，市場調(diào)節(jié)因子的引入有助于矯正上一年度過度發(fā)放配額導(dǎo)致的供給過剩問題，彌補(bǔ)了祖父分配法和基準(zhǔn)分配法因總量控制目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)帶來的配額過剩問題。其二，標(biāo)桿法沒有考慮控排系數(shù)，僅通過企業(yè)年度產(chǎn)量、行業(yè)標(biāo)桿值和市場調(diào)節(jié)因子分配配額，對碳排放水平低于標(biāo)桿值的企業(yè)而言產(chǎn)生不了足夠的減排激勵(lì)。其三，企業(yè)因增減設(shè)施、合并、分立及產(chǎn)量變化等因素導(dǎo)致碳排放量顯著增加的可以獲得配額補(bǔ)償，這種配額追加機(jī)制將使得總量控制制度大打折扣。其四，湖北省首創(chuàng)了歷史強(qiáng)度法，旨在激勵(lì)企業(yè)降低碳排放強(qiáng)度，體現(xiàn)了我國實(shí)現(xiàn)降低碳排放強(qiáng)度國際承諾的制度需求，可以說是有中國特色的分配機(jī)制創(chuàng)新。歷史強(qiáng)度法和歷史法相比，最大的優(yōu)勢在于歷史強(qiáng)度法以實(shí)際產(chǎn)量和歷史強(qiáng)度值為依據(jù)計(jì)算企業(yè)的應(yīng)發(fā)配額，而歷史法是以企業(yè)歷史排放基數(shù)為依據(jù)計(jì)算企業(yè)實(shí)際應(yīng)發(fā)配額。從而，歷史法容易造成企業(yè)獲取意外之財(cái)，即當(dāng)企業(yè)因?yàn)楫a(chǎn)量減少或者其他原因?qū)嶋H碳排放量低于配額發(fā)放量時(shí)，企業(yè)可以在碳市場上出售多余配額而獲利，相當(dāng)于從政府那里獲得了意外的補(bǔ)貼。雖然湖北省在2017年對歷史法進(jìn)行了修正，即按照企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)月份數(shù)核算配額，并設(shè)計(jì)了配額收繳機(jī)制，但監(jiān)管和執(zhí)行成本非常高，加之生產(chǎn)月份的核算方法和收繳標(biāo)準(zhǔn)留有大幅余地，仍然可能產(chǎn)生企業(yè)獲取意外之財(cái)?shù)牟还浆F(xiàn)象。其五，湖北省首創(chuàng)了碳排放配額預(yù)分配機(jī)制，即在履約開始前由政府向企業(yè)預(yù)先分配相當(dāng)于歷史排放基數(shù)或上一履約年度碳排放量50%的配額，而后在履約期屆滿時(shí)計(jì)算該企業(yè)的實(shí)際應(yīng)發(fā)配額，實(shí)行多退少補(bǔ)。碳排放配額預(yù)分配機(jī)制有利于企業(yè)優(yōu)化碳資產(chǎn)管理計(jì)劃，提高了企業(yè)對碳市場及配額供求狀況的預(yù)測能力，有利于碳市場的穩(wěn)定。最后，歷史法和歷史強(qiáng)度法的適用并沒有考慮到早期減排者的配額補(bǔ)償問題，對于早期采取溫室氣體減排活動的主體顯失公平。

（七）重慶

重慶市碳排放配額實(shí)行無償分配，分配方案包括配額預(yù)先分配和配額調(diào)整兩部分。與以上幾個(gè)試點(diǎn)有很大不同，重慶市既沒有采取基準(zhǔn)法則也沒有采用祖父分配法，而是創(chuàng)新性地提出了“分配基數(shù)+配額調(diào)整”的全新思路，包括申報(bào)、分配和調(diào)整三步。第一步，控排企業(yè)向碳排放權(quán)交易主管部門自行申報(bào)碳排放量，作為獲取配額的基數(shù)。第二步，碳排放權(quán)交易主管部門以申報(bào)的排放量為基礎(chǔ)進(jìn)行配額分配。如果申報(bào)的碳排放量總和低于年度配額總量，各控排企業(yè)獲得的配額數(shù)量等于其申報(bào)的碳排放量。反之，如果申報(bào)的碳排放量總和高于年度配額總量，則按照分配基數(shù)或者分配基數(shù)權(quán)重獲得年度配額。第三步是調(diào)整配額，即由碳排放權(quán)交易主管部門根據(jù)申報(bào)排放量與經(jīng)審定的實(shí)際排放量的差距對控排企業(yè)持有的配額進(jìn)行多退少補(bǔ)。與其他碳排放權(quán)交易試點(diǎn)相比，重慶在配額初始分配環(huán)節(jié)取消了核查的步驟，實(shí)施起來更加具有行政效率。但是，過度申報(bào)的后果僅僅是扣減超過實(shí)際排放量8%的配額，從而控排企業(yè)超過現(xiàn)實(shí)排放需求虛報(bào)的可能性非常大。此外，重慶市配額分配以控排主體申報(bào)的總量與碳排放配額總量的比例為依據(jù)，這往往使得碳排放權(quán)交易體系減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過于依賴總量控制目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性上。如果總量目標(biāo)設(shè)定過于寬松，則碳排放權(quán)交易體系將徒有形式。

綜上所述，七省市試點(diǎn)對于排放配額初始分配的方案基本上借鑒了國外有關(guān)無償分配的理論和做法，并且結(jié)合國情，提出了以控制碳排放強(qiáng)度為導(dǎo)向的分配方案。配額初始分配主要考量“祖父法則”、成本分?jǐn)偨o消費(fèi)者的能力、產(chǎn)出等因素。[8]從無償分配的方法來看，七省市試點(diǎn)各有不同，除重慶外其他試點(diǎn)基本采取了祖父分配法和基準(zhǔn)分配法相結(jié)合的方法，并對這兩種方法進(jìn)行了不同程度的改革或本土化，這有益于我國建立全國碳排放權(quán)交易試點(diǎn)廣泛吸取多方面經(jīng)驗(yàn)。整體上看，七省市試點(diǎn)的分配方案尚沒有非?？茖W(xué)地運(yùn)用控排系數(shù)，有的試點(diǎn)甚至允許控排對象在產(chǎn)量有重大變化時(shí)申請?jiān)黾优漕~，從而導(dǎo)致總量控制目標(biāo)徒有虛名，不符合氣候效益原則。碳排放配額的分配應(yīng)當(dāng)科學(xué)運(yùn)用控排系數(shù)，唯有這樣才能創(chuàng)造配額的稀缺性，從而充分發(fā)揮碳市場優(yōu)化配置溫室氣體減排資源的作用。最后，碳排放配額代表著排放溫室氣體的權(quán)利，更進(jìn)一步講，獲取配額的多少直接關(guān)乎地方的可持續(xù)發(fā)展利益。七省市碳排放權(quán)交易體系相互獨(dú)立，其配額分配僅考慮試點(diǎn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會情景，且沒有體現(xiàn)不同行政區(qū)域的差異性。在將試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)適用于全國碳市場層面時(shí)，分配公平特別是在人口數(shù)量、人均收入、經(jīng)濟(jì)規(guī)模及其結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)總量及其構(gòu)成、能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度等方面存在較大差異的區(qū)域之間如何公平分配配額，尤其值得注意。

三、公平視域下全國碳排放配額的初始分配

全國碳排放配額的初始分配分為兩個(gè)階段，首先由國家碳排放權(quán)交易主管部門將碳排放配額分配給各省，然后再由各省級主管部門將配額分配給行業(yè)企業(yè)。[9]結(jié)合七省市試點(diǎn)有關(guān)配額分配機(jī)制的探索以及國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我國在碳市場建設(shè)之初應(yīng)主要采取無償分配方式，并且無償分配機(jī)制的完善重點(diǎn)應(yīng)放在公平性上。貫徹公平原則要求實(shí)現(xiàn)控排區(qū)域之間的公平和排放主體之間的公平。

（一）控排區(qū)域之間的公平

控排區(qū)域之間的公平是指不同的行政區(qū)域所承受的溫室氣體減排壓力應(yīng)當(dāng)與其歷史累計(jì)碳排放量、減排潛力以及減排能力相一致。我國各省之間在人口數(shù)量、人均收入、經(jīng)濟(jì)規(guī)模及其結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)總量及其構(gòu)成、能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度等方面存在較大的差異，這將導(dǎo)致各省完成溫室氣體減排任務(wù)的成本以及由此產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)影響也有所不同。[10]有的學(xué)者提出了區(qū)域碳交易方案，根據(jù)區(qū)域的歷史碳排放、人均碳排放額度和人口數(shù)量計(jì)算出該區(qū)域在全國碳排放配額總量分配中應(yīng)得的配額，其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、工業(yè)化和城市化發(fā)展速度較快的地區(qū)以及能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主的地區(qū)可能出現(xiàn)碳預(yù)算赤字，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和能源結(jié)構(gòu)以清潔能源為主的地區(qū)可能出現(xiàn)碳預(yù)算盈余，進(jìn)而提出通過區(qū)域間轉(zhuǎn)移支付的方式由碳預(yù)算赤字地區(qū)向碳預(yù)算盈余的地區(qū)購買碳排放配額。[11]但是這種方案存在以下問題：一是，我國尚未建立全國溫室氣體排放監(jiān)測體系，歷史排放數(shù)據(jù)難以收集，科學(xué)性和客觀性欠缺。二是，人均累計(jì)碳排放的方法適用于國際碳排放空間的分配具有合理性，但適用于國內(nèi)省級碳排放配額分配可能會因人口流動、企業(yè)管轄權(quán)、國家產(chǎn)業(yè)政策、隱含碳排放[12]等原因出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，例如“西電東送”工程中山西省大型煤電企業(yè)所發(fā)電供其他省市使用，但碳排放會記到山西省的賬本上;有研究發(fā)現(xiàn)在2010—2014年期間，長江經(jīng)濟(jì)帶的碳排放重心向西南地區(qū)快速移動，即碳排放重心逐漸向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。[13]三是，區(qū)域間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式將碳減排的責(zé)任由排放企業(yè)轉(zhuǎn)嫁到了政府頭上，實(shí)際上是花了納稅人的錢為企業(yè)的碳排放埋單，如果為了避免這種現(xiàn)象而設(shè)計(jì)碳排放企業(yè)向政府購買配額等方式，無疑增加了碳市場建設(shè)的交易成本。

我國碳排放配額在省際之間的分配應(yīng)當(dāng)充分考慮各區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、行業(yè)分布、可再生能源稟賦、減排潛力、能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度差距較大的事實(shí)，制定一套公平合理的省際碳排放配額分配方案，即以行業(yè)為基礎(chǔ)的碳排放配額分配機(jī)制。首先，由國家根據(jù)納入碳交易體系行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃、能源利用及規(guī)劃、行業(yè)溫室氣體排放情況以及行業(yè)減排潛力等因素確定該行業(yè)的全國碳排放配額總量。然后，根據(jù)各省納入碳交易體系的行業(yè)規(guī)模、行業(yè)排放情況及減排潛力綜合確定各省的碳排放配額總量。各省取得的碳排放配額總量則為該省各行業(yè)碳排放配額之和。以行業(yè)為基礎(chǔ)的碳排放配額分配機(jī)制保證了在同一行業(yè)的企業(yè)之間取得配額數(shù)量以及分?jǐn)倻p排壓力的公平性。同時(shí)，考慮到東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、企業(yè)承受減排壓力的能力不同以及地方財(cái)政收入主要來自于地方稅收的現(xiàn)實(shí)，一些高碳行業(yè)分布較為集中且經(jīng)濟(jì)比較落后的省份減排抗壓能力較低。加之經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度雙高，其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對于碳排放配額的增量需求要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、技術(shù)進(jìn)步程度和能源效率較高的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。如果讓其承擔(dān)較重的減排成本，則不符合公平原則。[14]因此，在全國碳排放權(quán)交易起步階段，在配額初始分配方面對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且減排壓力過大的地區(qū)實(shí)行傾斜性配置，一方面是給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)逐步適應(yīng)的緩沖期，另一方面更是對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尋求與歷史排放量高的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)之間平等發(fā)展機(jī)會的尊重。對于如何認(rèn)定經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且減排壓力過大的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮該地區(qū)的人均GDP和人均累計(jì)二氧化碳排放量，只有當(dāng)某區(qū)域的人均GDP和人均累計(jì)二氧化碳排放量都低于全國平均水平時(shí)，才能被認(rèn)定為可以給予傾斜性照顧的地區(qū)。因?yàn)槿司鵊DP水平低于全國平均水平說明了一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，同時(shí)人均累計(jì)二氧化碳排放量低于全國平均水平說明了一個(gè)區(qū)域的歷史排放量低。傾斜性配置的目的和原則在于保障行業(yè)企業(yè)的公平競爭以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公平獲取可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會。

（二）排放主體之間的公平

排放主體之間的公平涉及控排企業(yè)與非控排企業(yè)之間以及控排企業(yè)之間的公平問題。

一方面，要實(shí)現(xiàn)控排企業(yè)與非控排企業(yè)之間的公平?？嘏牌髽I(yè)如果采取了積極減排措施，可以出售其剩余配額而獲取減排收益。如果非控排企業(yè)的額外減排措施得不到認(rèn)可，不僅不利于企業(yè)主動采取減排措施，還對采取了積極減排措施的企業(yè)顯失公平。因此，非控排企業(yè)如果采取了超越正常排放情景的減排措施并產(chǎn)生了具有額外性的溫室氣體減排量時(shí)，主管部門應(yīng)當(dāng)對具有額外性的減排量進(jìn)行認(rèn)證并核發(fā)碳減排信用，允許非控排企業(yè)通過出售碳減排信用而獲取減排利益。自2012 年6月以來，國家發(fā)改委相繼頒布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證指南》等指導(dǎo)性文件，允許非控排企業(yè)通過自愿減排項(xiàng)目的方式取得中國核證減排量（China Certified Emission Reductions，CCER）。七省市試點(diǎn)也允許控排企業(yè)利用一定比例的CCER抵消其碳排放，但各試點(diǎn)規(guī)定的抵消比例和條件有所區(qū)別。[15]全國碳排放配額初始分配方案的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)考慮CCER對于非控排企業(yè)減排行動的激勵(lì)作用，并對抵消比例和條件作統(tǒng)一規(guī)定。

另一方面，實(shí)現(xiàn)控排企業(yè)之間的公平?？嘏牌髽I(yè)之間的公平主要表現(xiàn)在采取早期減排行動者的待遇問題、不同碳排放強(qiáng)度的控排企業(yè)之間的公平分配以及新進(jìn)入者獲取配額問題三個(gè)方面。首先，對于在碳排放權(quán)交易體系創(chuàng)建之前就已經(jīng)采取了早期減排行動的企業(yè)而言，如果其采取的減排行動超出了國家或地方對于碳排放標(biāo)準(zhǔn)的要求而產(chǎn)生了具有額外性的減排效益，在將其納入到碳交易體系后應(yīng)該將額外減排效益轉(zhuǎn)化為排放配額，否則，在祖父分配法下將會出現(xiàn)采取早期減排行動的企業(yè)反而比沒有采取早期行動的企業(yè)分得的配額少的情形，也就是“鞭打快?！钡牟还珕栴}。[16]其次，不同碳排放強(qiáng)度的控排企業(yè)在碳排放配額初始分配時(shí)，如采取無償分配方式，應(yīng)當(dāng)采取基于部門的基準(zhǔn)分配法?；诓块T的基準(zhǔn)分配法以行業(yè)部門單位產(chǎn)品的平均碳排放作為基準(zhǔn)，對于不同碳排放強(qiáng)度的控排企業(yè)而言具有公平性，碳排放強(qiáng)度低于部門平均水平的可以因?yàn)槠錅p排投入而產(chǎn)生配額盈余，碳排放強(qiáng)度高于部門平均水平的將因?yàn)槠錅p排投入不足而出現(xiàn)配額赤字。最后，碳排放權(quán)交易體系運(yùn)行后新進(jìn)入者如何公平獲取配額問題。在碳排放配額初始分配采取無償分配模式的情景下，如果要求新進(jìn)入者通過碳市場有償取得配額，將會導(dǎo)致對新進(jìn)入者在市場準(zhǔn)入方面的競爭不公問題。國家可以統(tǒng)一要求新進(jìn)入者采取嚴(yán)格的碳排放強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)當(dāng)在碳排放配額初始分配時(shí)預(yù)留一部分配額作為新進(jìn)入者的儲備配額，對于符合碳排放標(biāo)準(zhǔn)的新進(jìn)入者可以按規(guī)定免費(fèi)取得配額。當(dāng)然，新進(jìn)入者在免費(fèi)取得配額的同時(shí)，也承擔(dān)了與已有控排企業(yè)同樣程度的碳減排義務(wù)。也就是說，新進(jìn)入者取得的免費(fèi)配額數(shù)量不足以滿足其所有的生產(chǎn)排放，新進(jìn)入者仍需根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標(biāo)來承擔(dān)減排義務(wù)。

結(jié) 語

碳排放權(quán)交易體系通過配額的分配實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放總量的控制。[17]雖然《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》尚未對總量控制制度、配額初始分配機(jī)制作出規(guī)定，但全國性立法的推進(jìn)也讓我們看到了國家碳市場建設(shè)的曙光。將來，全國碳排放權(quán)交易體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的碳預(yù)算制度并在配額初始分配時(shí)科學(xué)運(yùn)用控排系數(shù)，以保證碳排放配額的稀缺性，這也是碳排放權(quán)交易制度發(fā)揮資源配置優(yōu)勢的前提。此外，在保證氣候效益的前提下，配額的初始分配還應(yīng)兼顧不同控排區(qū)域和控排對象在獲取可持續(xù)發(fā)展上的公平性。最后，期待我國盡快建立健全碳排放權(quán)交易體系，充分發(fā)揮碳市場在促進(jìn)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展中的作用。

注釋：

（1）控排對象是指納入到碳排放權(quán)交易體系的溫室氣體排放企業(yè)（單位），其在取得碳排放配額的同時(shí)也承擔(dān)了溫室氣體減排義務(wù)。

（2）參見《北京市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)配額核定辦法》。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）