（南京市行政學院 政法教研部，江蘇 南京，210001）

達摩克利斯之劍（The Sword of Damocles），俗稱“懸頂之劍”，源自古希臘傳說：傳說迪奧尼修斯國王向他的朋友達摩克利斯發(fā)出赴宴邀請，但命令他坐在寒光刺眼的利劍下，利劍只用一根馬鬃懸掛著，而且劍刀正對頭部，意指隨時要有危機意識，心中時刻要敲起警鐘。2018年3月20日十三屆全國人大第一次會議審議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，全文九章共69條。其中第3條規(guī)定：各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。這里對監(jiān)察委員會職能的界定，就如同高懸在國家工作人員頭上的“達摩克利斯之劍”，今年6月1日施行的新《中華人民共和國公務員法》、已印發(fā)《職務職級并行制度實施方案》也同樣具有這劍之光，讓現(xiàn)行國家工作人員的履職心態(tài)始終是居安思危，這種隨時可能受調查的心理狀態(tài)成為提高未來行政效率的載體。

習近平總書記指出，“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”?，F(xiàn)行憲法是1982年憲法，時至今日已經(jīng)38年，國家監(jiān)察體制改革的增添，恰恰是憲法工程與時俱進的具體提現(xiàn)，隨著改革進入攻堅期和深水區(qū)，更需要法治思維分析、法治方式提升的引領和保障。必須在學界進行西方監(jiān)察專員制度知識點鏈接，從憲法高度審視改革目標與改革過程的合憲性，通過借鑒更好助力我國監(jiān)察體制改革。

一、借鑒提煉：監(jiān)察專員制度

“權力作為人類社會的伴生物是人類社會最引人注目的一種現(xiàn)象，可以這樣說，沒有權力就沒有人類社會。”①章建生.行政監(jiān)督研究[M].北京：人民出版社,2001：7?！氨O(jiān)”本意為臨下，即從上向下進行監(jiān)視；“察”則有詳細觀察、審查之意?，F(xiàn)代監(jiān)察制度起源于西方，這個制度也一直助推一些國家的制度運行，尤其在國際事務、社會治理和人權保護中發(fā)揮著重要作用。可以說“監(jiān)察”是一種檢查并進行監(jiān)督的活動。而我國監(jiān)察權的設立意味著在原有的權利配置下多加“一權”，這是民主的巨大進步，是現(xiàn)實需要和制度發(fā)展的演進。兩者雖有制度和接受時間的差異，但凡事借力而為，是一個揚棄不斷完善的過程，我們可以更好的借鑒西方經(jīng)驗，結合我們本土特色做好我們監(jiān)察制度的頂層設計。

（一）監(jiān)察專員制度的緣起

“監(jiān)察專員”（Ombudsman）這一詞條最早發(fā)端于北歐瑞典，當時的環(huán)境，本意是代表國王，但后來逐步過渡為代表議會監(jiān)督和主要用來管控政府人員。現(xiàn)代議會監(jiān)察專員制度同樣濫觴于1809年瑞典的新憲法確立，在很長一段時間里，其他國家并沒有特別關注這一制度，也沒有國家效仿。而且這一制度在向外輸出的過程中名稱也并不統(tǒng)一，比如：西班牙稱之為“公共防衛(wèi)者”（Defensor del Pueblo），葡萄牙稱之為“正義提供者”（Provedor de Justica），德國稱之為“申訴專員”，法國稱之為“調解專員”等，雖然各國稱謂不同，按照實質內容歸總原則，我們統(tǒng)稱為國外監(jiān)察專員制度。多元性的名稱必然也導致多元的概念，但比較公認的經(jīng)典定義是1975年，國際律師協(xié)會（IBA）以決議的形式對監(jiān)察專員的界定：一個由憲法或立法機關通過立法或國會決定的由一個獨立的高級官員負責的辦事機構。該官員只對立法機關或國會負責，有權通過接收權利受到不法侵害的人針對政府機構及其官員、雇員的申訴或是以自己名義啟動調查，根據(jù)調查結果提出糾正政府機構行為的建議和向國會或立法機關發(fā)布調查報告①Bernard Frank.The Ombudsman-R evisite[J].International Bar Jour-nal,1975(5)：55。。對這一概念最好的實踐解讀當屬英國的議會監(jiān)察專員制度。

（二）監(jiān)察專員制度的標本分析

英國監(jiān)察專員制度產(chǎn)生的導火索是克里切爾高地事件，該事件暴露出英國傳統(tǒng)行政救濟制度中存在的明顯缺漏。1961年《公民與行政：怨屈的解決》報告的出爐，則直接催生了監(jiān)察專員制度。此時，世界范圍內波及了設置監(jiān)察委員會的潮流，剛好契合了“議會至上”的傳統(tǒng)憲制理念，英國迎頭趕上，以1967年通過的《議會行政監(jiān)察專員法》的確立為節(jié)點，推動了以后立法大發(fā)展。《議會行政監(jiān)察專員法》當時規(guī)定監(jiān)察專員制度主要有兩項核心工作：即調查申訴和保障良好行政②[英]彼得·萊蘭,戈登·安東尼.英國行政法教科書[M].楊偉東譯,北京：北京大學出版社,2007：145。。這部法律的立法目的是以良好的行政方式治理國家和根除腐敗，所以監(jiān)察對象鎖定為行政行為的“不良性”，根據(jù)進一步具體化行為不良的表現(xiàn)實質，運用法律制度加以規(guī)范，同時加大對行政自由裁量權的審查，從而提升公眾對政府的信任度。

（三）監(jiān)察專員制度的效果呈現(xiàn)

作為法律的一種補充，通過對個人權利的救濟發(fā)現(xiàn)行政管理的不良行為，及時對部門工作的程序、命令等行政行為有效調整，這種速度和效率的雙追求使提高行政效率成為可能。當時，英國監(jiān)察專員的批評建議并沒有法律上的強制力，還只是建議層面，這可以從“1989年英國議會立法規(guī)定行政機構拒絕接受監(jiān)察專員批評需要報紙上刊登理由”這一規(guī)定得到佐證。當時的法國調解專員的職責也主要致力于協(xié)調公民與行政機關之間的不同意見③[法]L·賴維樂·布朗,約翰·S·貝爾.法國行政法[M].高秦偉,王鍇譯,北京：中國人民大學出版社,2006：30。。

深入對比各國監(jiān)察專員制度的發(fā)展，無外乎衍生出來兩大效能。一是行政爭端及時解決效能，主要指監(jiān)察專員采取非司法方式，比如建議方式等軟性方式解決行政機關與普通公民之間的行政爭端。美國1996年《行政爭端解決法》明確規(guī)定，監(jiān)察專員與調解、仲裁等都是替代性爭端解決方式之一④[美]參見替代性爭端解決跨機構工作組：1996年行政爭端解決法(The Administrative Dispute R esolution Act of1996)第571條第三款。。監(jiān)督專員不僅解決爭端，還對機構內系統(tǒng)問題的有警示管理職責，參與制定預防和管理沖突的對策，試圖打造一種節(jié)約時間、少對抗、更高效的替代性爭端解決方式。二戰(zhàn)后，新興國家普遍意識到約束行政權的重要性，監(jiān)督政府權力得到重視，公民的權力意識得到激發(fā)。當時對行政自由裁量權的司法審查程序需要的時間成本長、金錢成本高，而與此相反，提起申訴的公民一般不需要支付任何費用，可以申訴零成本；監(jiān)察專員的調查行為程序更靈活，這樣的非司法手段反而因主動作為而啟動。監(jiān)察專員制度在平衡立法機關或議會對行政權力監(jiān)管失控方面起到應有之義。二是彌補法治機制約束效能，主要指監(jiān)察專員通過約束政府權力，彌補司法系統(tǒng)對行政權約束的中空地帶，完善法治建設。司法系統(tǒng)對政府權力的限制和監(jiān)督原本是法治的最佳選擇，但前提是良法的存在，需要明確一點，并不是存在的法律都是一定利于社會發(fā)展。而監(jiān)督專員制度作為通過中立第三方的觀察來加強對政府權力的約束成為公民可供選擇的低成本權利救濟模式。與法院判刑和處罰制裁形式相比，監(jiān)察專員可通過發(fā)布調查報告，公開政府部門及其工作人員的錯誤行政行為，這樣的壓力可更好的轉換為良性工作動力。監(jiān)察專員的工作可以協(xié)助議會運用合理手段有力加強對政府及人員的監(jiān)督，提升法治秩序。

二、于憲有源：監(jiān)察維護法之尊嚴

憲法是治國安邦的總章程，憲法的第五次修正與第四次修正相隔14年之久，這次在憲法中增寫監(jiān)察委員會一節(jié)，是對我國政治體制、政治關系、政治權力的重大調整，是對國家監(jiān)督制度的頂層設計，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷延續(xù)性提供重要保證?！耙徊繎椃ㄋ娴幕驊娴囊?guī)則并不是為了正在消逝的片刻，而是為了不斷延續(xù)的未來?！雹賉美]卡多佐.司法過程的性質[M].蘇力譯,北京：商務印書館,1998：51。

（一）憲法發(fā)展的助推作用

建國初期還沒有憲法，只有共同綱領的存在。那段時期，從建國初期存在的人民監(jiān)察委員會、1954年憲法體制下的監(jiān)察部、以及后來根據(jù)社會需求監(jiān)察體制不斷演變，伴隨國家對憲法作用的逐步認識，監(jiān)察制度始終圍繞限制公權力盲目行使而展開監(jiān)督，扮演著制約公權力、防止公權力濫用的憲法功能。今天監(jiān)察體制的改革同憲法發(fā)展一樣經(jīng)歷了理念的回歸、螺旋上升、明確目標的發(fā)展過程。

1.憲法萌芽期的人民監(jiān)察體制。建國同期，人民監(jiān)察委員會同政治法律委員會、財經(jīng)經(jīng)濟委員會、文化教育委員會一樣是由政務院設立的協(xié)助部門，其主要任務是建立監(jiān)察制度、一定程度監(jiān)督行政部門，是否有貪污腐化等情形②柯錫銀,杭富裕.新中國行政監(jiān)察制度的沿革[J].鄖陽師范高等?？茖W校學報,1999(04)：48-52。。人民監(jiān)察委員會的設立不同于檢察署，其功能是為了加強政權建設，監(jiān)察行政人員是否履行其職責，是否在政務院領導下發(fā)揮委員會的聯(lián)系、指導相關部委的工作③劉政.人民代表大會工作全書[M].北京：中國法制出版社,1999：210-211。。1949年9月29日在中南海懷仁堂通過具有臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第19條規(guī)定：在縣市以上的各級人民政府內，設人民監(jiān)察機關。政務院于1950年10月24日擬定《中央人民政府政務院人民監(jiān)察委員會試行組織條例》，該條例對人民監(jiān)察委員會的職權進行了詳細規(guī)定。

2.行政監(jiān)察制度的創(chuàng)立期。1953年4月，在政務院第一百七十四次會議上宣讀的《關于1952年下半年監(jiān)察工作要點執(zhí)行情況的報告》時，鄧小平同志專門指出，監(jiān)察機關是國家一個有權威的重要機關，沒有它新社會的風氣便不能樹立④中共中央文獻研究室.鄧小平文集（中卷）[M].北京：人民出版社,2014：100。。因為所講的“各級國家機關”包括除行政機關外的其他公職人員，當時的監(jiān)察制度中包括對其他機關工作的監(jiān)察，可以說，這是行政監(jiān)察法律制度的創(chuàng)立階段?？葱轮袊闪⒁詠淼牡谝徊?954憲法，在第48條第二款中明確規(guī)定設立內務部、外交部、國防部、監(jiān)察部等，并將政務院改組為國務院，人民監(jiān)察委員會改組為中華人民共和國監(jiān)察部。我國1982年憲法是以1954年憲法為基礎立法的，可以說，1954年憲法具有舉足輕重的歷史地位。在1954年到1955年這兩年時間，我國的行政監(jiān)察制度于得到了有史以來的長足發(fā)展。至此，我國的行政監(jiān)察制度邁出了重要的一步。

3.監(jiān)察體制冰凍期。1959年國務院議案是一個認識的轉折期，議案認為：監(jiān)察部自成立以來，對國家行政機關的監(jiān)督工作雖有一定貢獻。此項工作的開展需要各級黨委領導和國家機關的支持與關注，不能像目前一樣僅依靠監(jiān)察部門的工作人員和人民群眾，這是完全不夠的。因此，1959年4月28日召開的第二屆全國人大第一次會議通過國務院關于撤銷監(jiān)察部的議案。自此監(jiān)察工作處于渙散，疲弱的狀態(tài)，只輕描淡寫的寫了一句“行政監(jiān)察工作由各級國家相關人員負責”，很大程度上削減了行政監(jiān)督的作用。而其后的1975年憲法、1978年憲法也沒有對監(jiān)察機關做任何規(guī)定，監(jiān)察體制的發(fā)展進入了冰凍期。

4.1982年憲法之后監(jiān)察體制的大發(fā)展期。事物的發(fā)展從來就不是唯一的一種形態(tài)，可以是芝麻開花節(jié)節(jié)高，也可以是一步一個臺階上，當然也可能螺旋式盤旋原地踏步，更有可能是波段式發(fā)展方式，短時間內呈下降趨勢，但長期看是上升發(fā)展的。1982年全面制定的新憲法，是對憲法精神的回歸，但由于歷史的局限性和遞進性，在當時的國務院組成部門里還沒有單獨設立監(jiān)察部。直到1986年，國務院審時度勢，根據(jù)當時的社會發(fā)展需要提請恢復并確立國家行政監(jiān)察體制，設立中華人民共和國監(jiān)察部，一時間，行政監(jiān)察制度聲名鵲起，全面恢復加強國家監(jiān)察工作啟動啦。1988年5月通過并公布了《監(jiān)察機關調查處理政紀案件試行辦法》。1990年《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》出臺，緊鑼密鼓，1997年通過《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，2003年8月中央紀委、中央組織部正式設立了專門的監(jiān)察機構。2010年對《行政監(jiān)察法》進行修改審議。2016年11月7日，為了維護憲法權威，中央提出將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道，實現(xiàn)由行政監(jiān)察法到中華人民共和國監(jiān)察法的一個飛躍。隨后，11月9日中辦印發(fā)了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》進行的國家監(jiān)察體制改革。前進的步伐鏗鏘有力，2017年1月18日，山西監(jiān)察委員會成立。先行試點實踐，由點到面始終是改革的不二選擇，區(qū)域效果印證黨中央深化國家監(jiān)察體制改革的重大決策部署的及時有效性和科學客觀性。以習近平同志為核心的黨中央堅持摸著石頭過河和加強頂層設計相結合，在從試點向全面推開拓展、從局部向全局發(fā)展中引領改革持續(xù)深化①張水蓮.加強“頂層設計”和“摸著石頭過河”的關系研究[J].學理論,2017(06)：14-15。?！胺ㄅc時轉則治，治與世宜則有功?！弊詮?014年全面推動依法治國的總目標確定以來，法治發(fā)展就像吹起了沖鋒號一樣，全速前進。

（二）法律規(guī)范的定性作用

憲法上的規(guī)范效力可以保障政治改革成功轉化為法律制度并在全社會普遍實施，任何部門法的具體內容不能與憲法這一根本制度相沖突，即只有通過憲法這一轉介平臺和鏈接才能使抽象的政治決斷與具體的部門法制度正確闡述，才能規(guī)范的得以實現(xiàn)。由于國家監(jiān)察體制改革與憲法文本本身的變遷相輔相成，需要探討如何形成國家反腐敗的科學權力結構，從立憲修憲的立場出發(fā)重新配置相關權力，研究權力間現(xiàn)存的不暢，理順權力之間的關系。

1.國情需要設置監(jiān)察機關。深化監(jiān)察體制改革的根本目標，就是通過加強和改進國家政權配置，更合理高效的防止黨在長期執(zhí)政條件下權力尋租和權力異化。改革開放70年以來，中國的社會經(jīng)濟取得了舉世公認讓世界震驚的巨大成就，但公共權力異化所產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象大量出現(xiàn)，腐敗的程度、腐敗的方式、腐敗的后果不斷的刷新眼球，腐敗問題一度是新中國成立70多年來最為嚴重的時期。1993年2月，根據(jù)中共中央、國務院的決定，為了形成反腐合力，決定中紀委與監(jiān)察部合署辦公。但兩個部門在權力的覆蓋面、對等性有更大的完善空間，還需要實踐中進一步摸索。行政監(jiān)察機關在組織序列上是一級政府的組成部門，只能將效力作用于行政機關工作人員。只有中共黨員才能置于紀檢權力的監(jiān)督下，但公權力的行使者不僅限于中共黨員，還有很多民主黨派和無黨派人士，也存在違紀的可能性。形式上實現(xiàn)了紀檢機關與行政監(jiān)察機關合署辦公的權力同步，但實質上合而不同力，側重點具有互補性。守法是道德的合格線，而黨紀是介于守法與道德之間的一根紅線。權力異化導致的腐敗問題是一個世界難題，千里之堤潰于蟻穴，這樣的權利異化橫跨了經(jīng)濟、政治、文化以及社會各個領域，使我們的國家已經(jīng)到了生死存亡的時刻。而深化國家監(jiān)察體制改革，是有效遏制權力異化和權力尋租等腐敗現(xiàn)象的必然選擇。它通過“整合監(jiān)察力量，擴大監(jiān)察范圍，健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系”，嚴密扎好紀律和法律的制度籠子，強化黨紀國法的約束力和執(zhí)行力，能夠切實改變國家監(jiān)察職能失之于軟、失之于散的問題，加強對于權力腐敗的法律責任追究。

2.更名為“憲法和法律委員會”。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議通過了憲法修正案，將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”。原由法律委員會行使的對法律案進行統(tǒng)一審議的職能，由憲法和法律委員會繼續(xù)行使，更名后首次統(tǒng)一審議的法律案就是《中華人民共和國監(jiān)察法》。近幾年，憲法也成為網(wǎng)絡社會熱搜詞目，從2012年國家舉行紀念憲法公布施行30周年大會，2014年確立的憲法日、憲法宣誓制度，中共十九大報告首次出現(xiàn)“合憲性審查”，提出要加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，可見人民對憲法的關注度越來越高啦。維護憲法權威，在新修改的《憲法》第27條新增“國家工作人員就職時應當依照法律規(guī)定公開進行憲法宣誓”。這次更名意味著“全國人大憲法和法律委員會”作為負責審議法律案的專門委員會，以后的工作重點就是合憲性審查。

3.國家監(jiān)察委員會的重組。牽牛要牽牛鼻子，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須從機構改革入手，機構改革涉及面廣、觸及利益深。這次改革是系統(tǒng)性、重構性的改革，不是簡單的修修補補。以往政府部門結構不合理，職能交叉重疊，不能調動地方積極性，造成了一些低效運轉的現(xiàn)象會大有改觀。當然，一個很重要的亮點就是重新組建國家監(jiān)察委員會，原有的監(jiān)察部、國家預防腐敗局全盤并入新機構，整合中國的紀檢監(jiān)察力量，確保形成國家層面的監(jiān)察機構。各級監(jiān)察委員會也將迅速組建，檢察院系統(tǒng)一部分負責職務犯罪等腐敗案件的工作人員調入監(jiān)察委，依法開展工作，依法行使監(jiān)察權，實現(xiàn)“紀法”“法法”協(xié)調銜接。

4.立法角度審視《監(jiān)察法》的頒布。貫徹落實黨中央關于深化國家監(jiān)察體制改革的決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志、實現(xiàn)立法與改革相銜接的重要立法工作，就是將行政監(jiān)察法廢除，頒布全新的《中華人民共和國監(jiān)察法》。將行政監(jiān)察法變?yōu)楸O(jiān)察法，不只是法律名稱的改變，還涉及法律定位的確定，法律制定時期的不同將會凸顯重視程度的提高?！吨腥A人民共和國立法法》第7條也明確規(guī)定全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。全國人民代表大會制定和修改基本法律，全國人民代表大會常務委員會制定和修改其他法律。其中，“基本法律”和“其他法律”的立法緊迫性還是有差別的。

（三）憲法未來的載體作用

1.“良法善治”追求。國家監(jiān)察體制改革始終是在民主與法治并舉的大前提下進行的社會治理，總體說來是一個法治改革的思路。在治國理政的意義上，信法為真是國家治理體系和治理能力的重要基點。法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律必須是良法才對社會有推動作用，否則是阻礙社會的發(fā)展。此次憲法修改共有21條，其中11條與國家監(jiān)察體制改革相關，憲法文本是憲法學賴以存在的基礎，也是我們建立憲法秩序時必須要有的理論準備①韓大元.民法典編纂要體現(xiàn)憲法精神[J].國家檢察官學院學報,2016(06)：3-10。。所謂“良法”，就是體系完備、規(guī)范科學、運行有效的章節(jié)條款項；“善治”就是正確運用國家法律和制度體系管理國家、遵從法的價值的能力和成效。深化監(jiān)察體制改革，是良法善治的重要舉措，以《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺為契機，繼而加快推進其他相關法律修改，最中國構建一個龐大的法治體系。

2.改革法治同步推進。習近平總書記強調，“治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩”，要堅持立法決策和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，力求做到重大改革找到法源，使改革和法治并駕齊驅。憲法規(guī)定實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，目前監(jiān)察委員會承接了部分原檢察院的工作，不僅要調查職務犯罪，還要加強日常管理監(jiān)督，調查職務違法行為，填補了行政監(jiān)察范圍過窄的“空白”，做到事前預防，事中跟進，事后總結的閉合循環(huán)工作方法，充分體現(xiàn)了抓早抓小、防微杜漸、懲前毖后、治病救人方針。在以前的行政監(jiān)察對象主要是行政機關及其工作人員，監(jiān)察范圍過窄，不符合我國“政府”是廣義的現(xiàn)狀。監(jiān)察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，如此廣的范圍實現(xiàn)由監(jiān)督“狹義政府”公職人員到監(jiān)督“廣義政府”公職人員的轉變，使監(jiān)督可以有重復地帶但不能有空白地帶。

3.法治理念轉型。社會正義和法律理性的價值追求是永恒的主題，深化監(jiān)察體制改革也是為這這一目的而推進的。中國憲法學不能僅僅停留在重視文本字目之上，不能陷入形式主義窠臼之中②秦前紅.國家監(jiān)察體制改革憲法設計中的若干問題思考[J].探索,2017(06)：31。。回顧中國憲法學的發(fā)展歷程，中國法治快速發(fā)展的30年可以說更多的重視文本的恢復和創(chuàng)立，寄期望于強調文本的重要性并通過文本解釋達到發(fā)揮憲法效力的目標。但“人們表面上都承認憲法的重要性，但在實際生活中憲法文本沒有受到足夠的重視”的問題③韓大元.認真對待我國憲法文本[J].清華法學,2012(06)：5-18。。

監(jiān)察體制改革，更需要將文字上的憲法轉換為動態(tài)的“規(guī)范性憲法，”發(fā)展違憲審查制度，在更寬泛的領域去研究中國憲法學。政治權威得以形成是需要依托于憲法的實施，并且能夠使政治權威遵循理性原則，繼而使國家權利的社會性和人民性得到體現(xiàn)。監(jiān)察體制改革也只有依托憲法實施，才能在防止公權力異化尋租的同時，使個人的自由和權利得到真正的維護。

三、制約監(jiān)督：監(jiān)察權的銜接性

承上述，監(jiān)察體制改革的目的是建立“集中統(tǒng)一、權威高效”的監(jiān)察體制使我們的行政行為更規(guī)范。改革之后，監(jiān)察委員會與政府、法院、檢察院一樣由各級人民代表大會產(chǎn)生，對同級人民代表大會及其常務委員會負責，并接受監(jiān)督。監(jiān)督方式應當參照政府、法院、檢察院的監(jiān)督方式進行，例如向人大作年度工作報告，向人大常委會作專項工作報告等，隨著時間的推移不斷創(chuàng)新不斷完善。監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調查、處置職責同時，考慮到與執(zhí)紀、執(zhí)法、司法機關有機銜接、相互制衡。國家監(jiān)察體制改革后，紀檢監(jiān)察機關既要做好審查違紀問題的工作，又要做好調查職務違法和職務犯罪問題的工作，既考慮紀的因素，又考慮法的內容，要依托紀檢、拓展監(jiān)察、銜接司法，實現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一。

（一）監(jiān)察權與執(zhí)紀權的銜接

黨的紀律檢查委員會則屬于黨內機構，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》以及《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》等相關黨的規(guī)范性文件行事，屬于黨規(guī)黨紀執(zhí)行機構。而《監(jiān)察法》第三條規(guī)定各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，被定位于國家機關，依據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》屬于法律執(zhí)行機構。黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察是一個問題兩個角度處理工作，紀委的監(jiān)督執(zhí)紀問責與監(jiān)委的監(jiān)督調查處置，既有區(qū)別又有協(xié)調性。兩者都是在黨的直接領導下，統(tǒng)一于堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的實踐中。監(jiān)督執(zhí)紀問責和監(jiān)督調查處置的雙重職責相輔相成不可彼此替代。緊扣紀委“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責”職責和監(jiān)委“監(jiān)督、調查、處置”職責，細化了調查措施的目標性和程序性，規(guī)范統(tǒng)一文本便于及時歸檔，對線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、案件審理和內部監(jiān)督管理等進行流程梳理?？梢詮囊韵聝蓚€方面入手：

一是梳理事務分工。執(zhí)紀部門始終以黨的紀律檢查委員會名義工作，監(jiān)察部門始終以監(jiān)察委員會的名義工作，監(jiān)察委員會和紀委都實行以垂直領導為主的雙重領導體制，執(zhí)紀和監(jiān)察兩者的處置依據(jù)、處置主體不同，適用的程序、得到的結果都不會相同，所以要甄別事務分類，確保各自行為的正當性與合法性，準確入檔。

二是有效事務銜接。監(jiān)察全覆蓋主要是彌補對于非黨員公務人員執(zhí)紀空白的問題。而對于黨員干部，黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，黨員干部的違紀行為與違法行為往往發(fā)生重疊，執(zhí)紀和執(zhí)法事務詳細分工的前提下也需要構建一套科學流暢的事務銜接程序，避免行政行為高速堵車現(xiàn)象出現(xiàn)。值得注意的是，監(jiān)察部門介入案件是伴隨著對黨員干部進行紀律審查過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌貪污受賄違法犯罪行為立即報經(jīng)審批而自發(fā)啟動的并行工作，改變了以前紀委立案審查完成后再移送檢察機關反貪賄賂部門刑事偵查的先后工作。

合署辦公后，紀檢監(jiān)察機關把黨章黨規(guī)黨紀和憲法法律法規(guī)這“兩把尺子”用好，實現(xiàn)既用紀律管全黨治全黨，又用法律管住所有行使公權力的公職人員。簡單說，就是既執(zhí)紀又執(zhí)法，必須同時履行好監(jiān)督執(zhí)紀問責和監(jiān)督調查處置雙重職責，實現(xiàn)了“紀法”順暢、高效、有序銜接，對改革后加快干部轉換角色，促進工作流程磨合，適應新形勢新任務的需要起到積極作用。

（二）監(jiān)察權與司法權的銜接

監(jiān)察體制改革將人民檢察院的反貪污賄賂局、反瀆職侵權局以及預防腐敗局轉隸至監(jiān)察委員會，終結了原有的反腐敗機構分立的局面。新的監(jiān)察權既非司法權，也非行政權，而是一項獨立的國家權力，重點是職務犯罪的調查和處置，重要的是做好預防處理。

檢察院對公訴案件的起訴權是《憲法》賦予的專有職權，監(jiān)察權和司法權的銜接主要體現(xiàn)在移送審查起訴上?！侗O(jiān)察法》第47條也明確規(guī)定對監(jiān)察機關移送的案件，符合條件的人民檢察院有權依法獨立審查后決定是否提起公訴。這就涉及到以下兩個重要法律程序問題：一是證據(jù)移送問題。由于監(jiān)察委員會同時承擔執(zhí)紀調查和犯罪調查，所以時間界定是個難點，筆者認為移送的言詞證據(jù)時間上以正式立案調查為界限，以采取留置措施為節(jié)點，證據(jù)必須是對被調查人的訊問或對證人詢問的取得的方式才可予以移送。在審判階段，檢察院的工作人員要帶著證據(jù)意識工作，對職務犯罪調查證據(jù)收集的合法性負有舉證責任，目前常用的證明方法有：出示監(jiān)察委員會的訊問筆錄、播放留置期間的錄音錄像，還可以提請法院通知監(jiān)察委員會的調查人員出庭說明情況。調查人員出庭顯然是工作需要，所以證據(jù)完備性可以降低辦案人員的職業(yè)風險，可以減少涉案纏訴，可以防止和降低錯案風險。要保證監(jiān)察委員會對職務犯罪調查的規(guī)范性，維護法律的權威性。二是決定起訴問題。檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經(jīng)查清，有確實證據(jù)具有法律效力，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定。這里的“應當”應該理解為“必須”?！侗O(jiān)察法》第47條規(guī)定：人民檢察院對于有《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級人民檢察院批準，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提請復議。有關不起訴決定，監(jiān)察權和檢察權的銜接性主要體現(xiàn)在若檢察院認為移送案件事實不清、證據(jù)不足的，可以退回監(jiān)察委員會補充調查，若經(jīng)過兩次補充調查，仍認為事實不清、證據(jù)不足的，應當作出不起訴決定，這都是法律明文規(guī)定的。檢察院應當將不起訴決定書送達監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會有權申請復議，如果意見不被接受，可以向上一級檢察院提請復核。

（三）監(jiān)察權與被監(jiān)督權的銜接

隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷推進，誰來監(jiān)督監(jiān)察委？這成為一個繞不開的現(xiàn)實問題。監(jiān)察法里規(guī)定監(jiān)察機關應當加強對監(jiān)察人員執(zhí)行職務和遵守法律情況的監(jiān)督，努力建設忠誠干凈擔當?shù)谋O(jiān)察隊伍。這里一定程度上對監(jiān)察機關的監(jiān)督絕不僅限于對監(jiān)察機關內部的監(jiān)督，為了防止“燈下黑”現(xiàn)象的產(chǎn)生，應該加強五大監(jiān)督體系聯(lián)動并舉。一是黨委監(jiān)督。黨委書記第一時間聽取重大案件情況的匯總報告，對初核、立案、采取留置措施、作出處置決定等審核嚴格把關，定期主持小組研判問題線索、分析反腐形勢，問題線索由相關部門集中統(tǒng)一管理，動態(tài)更新、全程監(jiān)控。黨委書記隨時聽取重要事項匯報，要有大局意識確保黨對反腐敗工作的絕對領導權。同級黨委領導開展工作的同時隨時監(jiān)督。二是人大監(jiān)督。各級人民代表大會常務委員會要主動發(fā)揮應有職能，可以聽取和審議本級監(jiān)察機關的專項工作報告，并組織執(zhí)法檢查，避免走形式走過場。人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，可以依照法定程序提出詢問或者質詢監(jiān)察工作中的有關問題。監(jiān)察機關按照法律規(guī)定應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督。三是內部監(jiān)督?！扒芭_”和“后臺”分離，分設監(jiān)督和調查部門，嚴格限制和適用留置等審批程序和使用期限。辦案過程可以開展“一案雙查”，既復查案件本身情況，也查明案件調查人員依紀依法履職情況，形成人事分開監(jiān)督，能有效增強辦案人員的自律性。內部機構設置強化制約監(jiān)督，防止權力濫用，體現(xiàn)反腐敗工作各環(huán)節(jié)既相互銜接又相互制衡的理念。四是司法機關監(jiān)督。監(jiān)察機關同司法機關工作是相互協(xié)作制約的關系，改革的目的是在制度上形成了監(jiān)察委員會調查、檢察院起訴、法院審判的工作機制。五是人民社會監(jiān)督。依法公開監(jiān)察工作信息，監(jiān)察機關應當接受社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督；監(jiān)察機關及其工作人員有“留置法定期限屆滿，不予以解除的”等行為的，被調查人及其近親屬有權向該機關提起申訴。

從目前的改革前瞻性來看，中國憲法體制在國家機構以及相應的國家權力類型方面實現(xiàn)了突破性發(fā)展，監(jiān)察委員會被憲法授予國家監(jiān)察權，并與人大體制下行政機關、審判機關和檢察機關形成平行協(xié)作結構。值得關注的是，這不是將行政監(jiān)察權簡單地上升為國家監(jiān)察權，而是將原有的行政監(jiān)察權、部分檢察院職權進行有效整合以后所形成的新的國家權力類型，而且這一整合還會不斷改進完善。因為“法治的一個重要特征是制度的統(tǒng)一性，而不要輕易有‘例外’，如果確實需要特別對待，則需要說明理由以證明其合理性”①馬嶺.關于監(jiān)察制度立法問題的探討[J].法學評論,2017(03)：159-162。。就好比一個精密的鐘表儀器，構造起始相互間齒輪的吻合程度決定了時間的精確性，磨合的越好鐘表使用的壽命越長久，中間只要有任何一個齒輪出現(xiàn)問題就停滯不前啦。

綜上所述，此項改革借鑒了域外有益經(jīng)驗，又立足于中國國情，遵循法治規(guī)律，其重要目的就是把公權力關進制度的籠子?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，賦予監(jiān)察機關必要的權限，嚴格規(guī)范監(jiān)察程序，加強對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督，體現(xiàn)著以習近平同志為核心的黨中央深化國家監(jiān)察體制改革的重大決策部署，彰顯著全面推進依法治國、推進司法體制改革和國家治理體系能力現(xiàn)代化的宏達目標。法治興則國家興，天下大治，起于法治。