張波,秦玉孌

(河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院， 河北 石家莊 050000)

環(huán)境行政公益訴訟制度從試點(diǎn)探索到運(yùn)行至今，雖整體運(yùn)行成效顯著，但在訴前程序方面有待完善。學(xué)術(shù)界對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的研究大都采用文獻(xiàn)分析法，主要針對(duì)訴前程序的可行性與必要性(1)參見胡衛(wèi)列，田凱.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)情況研究[J].行政法學(xué)研究,2017(2):19-35；劉輝.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前程序研究[J].中國檢察官，2017(3):71-74；張鋒.檢察環(huán)境公益訴訟之訴前程序研究[J].政治與法律，2018(11):151-160。、訴前程序檢察建議的法律屬性(2)參見張晉邦.論檢察建議的監(jiān)督屬性——以行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)執(zhí)行檢察建議為視角[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2018，45(6):71-78；王萬華.完善檢察機(jī)關(guān) 提起行政公益訴訟制度的若干問題[J].法學(xué)雜志，2018，39(1):96-108；黃學(xué)賢.行政公益訴訟回顧與展望——基于“一決定三解釋”及試點(diǎn)期間相關(guān)案例和《行政訴訟法》修正案的分析[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2018，39(2):41-53，191。等問題予以分析，缺乏對(duì)訴前程序相關(guān)案例的研究。本文從最高人民檢察院(以下簡稱“最高檢”)發(fā)布的環(huán)境行政公益訴訟訴前程序指導(dǎo)性案例以及典型案例入手，對(duì)當(dāng)下環(huán)境行政公益訴訟訴前程序運(yùn)行過程中的困境——行政機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”的認(rèn)定、審查標(biāo)準(zhǔn)的類型化分析、檢察建議的優(yōu)化、特殊期限的回應(yīng)以及與訴訟程序的銜接等問題進(jìn)行檢視，以期能夠在實(shí)踐上妥善解決以上相關(guān)問題。

一、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序：本質(zhì)反思與成效評(píng)估

(一)本質(zhì)反思

環(huán)境行政公益訴訟訴前程序作為我國檢察公益訴訟的特色制度之一，從試點(diǎn)至今，一直被學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界所推崇、所熱議。究其原因，一方面在于訴前程序強(qiáng)大的分流功效[1]，另一方面在于其自身特有的價(jià)值導(dǎo)向。首先，訴前程序的分流功效表現(xiàn)為“阻斷劑”或“橋梁”的作用。訴前程序的“阻斷”作用主要是指行政機(jī)關(guān)在訴前程序期間依法全面履行職責(zé)，環(huán)境公益受損情況脫離侵害狀態(tài)，則可“阻斷”檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟程序的提起；訴前程序的“橋梁”作用則是作為訴訟程序啟動(dòng)的“起點(diǎn)”，開啟了司法渠道上的追責(zé)。其次，就訴前程序制度的價(jià)值導(dǎo)向而言，在檢察環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)之初，最高檢相關(guān)負(fù)責(zé)人就對(duì)此作出了初步的解讀——切實(shí)提高檢察監(jiān)督的效力、充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的能動(dòng)性、有效節(jié)約有限的司法資源。在試點(diǎn)過程中，最高檢又再一次重申了該制度的價(jià)值優(yōu)越性——通過訴前程序推動(dòng)侵害公益問題的解決，是公益訴訟制度價(jià)值的重要體現(xiàn)。最后，為了防止訴前程序制度分流功效與價(jià)值導(dǎo)向的“定時(shí)淘汰”，亟須對(duì)該制度進(jìn)行本質(zhì)反思。

環(huán)境行政公益訴訟訴前程序依托環(huán)境行政公益訴訟制度而展開，因而對(duì)于其本質(zhì)的反思仍需借助環(huán)境行政公益訴訟制度作為分析支點(diǎn)。為了對(duì)訴前程序的本質(zhì)予以全面反思，需要對(duì)環(huán)境行政公益訴訟制度進(jìn)行新視角考究，即將制度性質(zhì)、核心要義以及根本目的三者融合。明確一項(xiàng)法律制度的性質(zhì)，是研究該制度后續(xù)相關(guān)內(nèi)容的基準(zhǔn)；核心要義則是在解析制度性質(zhì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)制度設(shè)計(jì)自身的特點(diǎn)找尋出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；而根本目的則是解決制度實(shí)踐運(yùn)行規(guī)律中的相關(guān)問題。環(huán)境行政公益訴訟制度新視角考究的切入點(diǎn)則是重新審視司法權(quán)(檢察權(quán))與行政權(quán)之間的關(guān)系[2]，即準(zhǔn)確界定環(huán)境行政公益訴訟范圍內(nèi)的“法律監(jiān)督”性質(zhì)，規(guī)范檢察權(quán)的審慎行使邊界，尊重行政權(quán)正常運(yùn)行規(guī)律，為保障行政權(quán)依法行使提供“照明燈”[3]。

從試點(diǎn)之初，最高檢就強(qiáng)調(diào)環(huán)境行政公益訴訟的性質(zhì)是督促之訴、協(xié)同之訴。督促之訴指的就是司法權(quán)(檢察權(quán))對(duì)行政權(quán)的制約，制約方式為法律監(jiān)督。新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督可被理解為“法律的守護(hù)人”[4]，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的主要任務(wù)則是充分發(fā)揮法律監(jiān)督的職能作用，這一點(diǎn)也與“四大檢察”理論[5]——行政檢察、民事檢察、刑事檢察以及公益訴訟檢察相契合。2018年，最高檢對(duì)“法律監(jiān)督”的具體內(nèi)涵作出新解，環(huán)境行政公益訴訟“法律監(jiān)督”的性質(zhì)在“四大檢察”理論中得到全面解析。環(huán)境行政公益訴訟“法律監(jiān)督”的性質(zhì)，即“發(fā)力點(diǎn)”在于對(duì)國家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，是“公益的守護(hù)人”。在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域下，公益是待檢測的“標(biāo)本”，行政機(jī)關(guān)的“履行職責(zé)”則是作為公益是否得到全面維護(hù)的“檢測劑”。若“檢測劑”發(fā)生反應(yīng)，則證明“標(biāo)本”存在問題，即公益存在受損情形，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)作為“標(biāo)本”的“守護(hù)者”和“檢測劑”的“管理者”，應(yīng)盡快采取相應(yīng)措施予以解決。

應(yīng)當(dāng)明確，環(huán)境行政公益訴訟不同于環(huán)境民事公益訴訟，其更加注重的是“非訴”而不是“訴訟”?！胺窃V”強(qiáng)調(diào)司法權(quán)(檢察權(quán))對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督，而訴前程序正是作為有效實(shí)施“非訴”這一目的而確立的新型法律監(jiān)督模式。所以，訴前程序的本質(zhì)仍是環(huán)境行政公益訴訟本質(zhì)的“前置延伸”。訴前程序的整體運(yùn)行仍需重新擺正司法權(quán)(檢察權(quán))與行政權(quán)之間的制約關(guān)系——行政機(jī)關(guān)作為公益的“第一守護(hù)人”，依法全面履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)；而檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，應(yīng)及時(shí)依法對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為啟動(dòng)前置性“非訴”程序。

(二)成效評(píng)估

環(huán)境行政公益訴前程序的成效評(píng)估主要包括兩部分：一方面是環(huán)境行政公益訴訟法律規(guī)范的實(shí)際實(shí)施效果，另一方面是已完結(jié)的環(huán)境行政公益訴訟訴前程序案件回溯剖析。

試點(diǎn)先行離不開法律規(guī)范的導(dǎo)引。2014年，十八屆四中全會(huì)中提出 “探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年，全國人大常委會(huì)作出決定，授權(quán)13個(gè)省市的檢察機(jī)關(guān)開展探索建立檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度的試點(diǎn)工作。同年7月，最高檢印發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》(以下簡稱“《試點(diǎn)方案》”)，就檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度中的起訴范圍、訴前程序等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了初步的規(guī)定。為有效落實(shí)《試點(diǎn)方案》中的具體內(nèi)容，同年12月，最高檢又發(fā)布了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡稱“《試點(diǎn)實(shí)施辦法》”)，對(duì)《試點(diǎn)方案》中沒有規(guī)定但實(shí)踐中需要的相關(guān)內(nèi)容作了進(jìn)一步的規(guī)范，并加強(qiáng)了訴前程序方面的具體要求。2017年，為更好地滿足檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)，《中華人民共和國民事訴訟法》以及《中華人民共和國行政訴訟法》同時(shí)就該問題作出了修正，為公益訴訟的穩(wěn)定開展提供了更充實(shí)的法律援引。2018年最高人民法院以及最高檢聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“《檢察公益訴訟解釋》”)，整合現(xiàn)行公益訴訟中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)檢察行政公益訴訟制度進(jìn)行了全面且詳實(shí)的規(guī)范。

此外，13個(gè)試點(diǎn)省市在國家政策的指導(dǎo)下相繼開展了民事以及行政公益訴訟案件的探索，并頒布了一系列法律規(guī)范，如山東省此前頒發(fā)的《關(guān)于在環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》以及《山東省檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)實(shí)施方案》等；北京市頒發(fā)的《北京市檢察機(jī)關(guān)開展提起民事公益訴訟、行政公益訴訟試點(diǎn)工作方案》及其實(shí)施細(xì)則。截止2020年年初，全國范圍內(nèi)各省市已相繼頒布了諸多環(huán)境行政公益訴訟案件的方案、實(shí)施細(xì)則以及辦案指南等法律文件，為環(huán)境行政公益訴訟的全面實(shí)施打下了深厚的法律根基。

環(huán)境公益是否在已完結(jié)案件中脫離侵害狀態(tài)并得到有效恢復(fù)，是對(duì)環(huán)境行政公益訴訟案件最公正的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，與此同時(shí)，特殊時(shí)期下公益案件的辦理，也是對(duì)環(huán)境行政公益訴訟制度的一次“大考”。2019年度檢察公益訴訟辦理訴前程序案件10萬余件，提起檢察公益訴訟4 700余件，各省市的公益訴訟案件完結(jié)情況良好[6]。日前，最高檢就2020年第一季度檢察公益訴訟辦案數(shù)據(jù)予以公布[7]。訴前程序方面，相較于民事公益訴訟，環(huán)境行政公益訴訟訴前程序占比較小，且訴前程序以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域?yàn)橹亍ＴV訟程序方面，環(huán)境行政公益訴訟案件大幅下降，占比較?。幻袷鹿嬖V訟案件比重較大。辦案效果方面，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域得到了全面的保護(hù)，諸如林地、濕地等恢復(fù)力度達(dá)8萬多畝。此外，就相關(guān)污染嚴(yán)重型的企業(yè)予以大幅度關(guān)停和整治，并索賠環(huán)境損害賠償金以及生態(tài)治理恢復(fù)費(fèi)用。

綜上，盡管環(huán)境行政公益訴訟制度整體運(yùn)行效果良好，但2019年度檢察公益訴訟數(shù)據(jù)報(bào)告中也反映出訴前程序存在檢察建議落實(shí)不到位、事后反彈等問題。因此，為了日后避免以上現(xiàn)象的再次出現(xiàn)，需要對(duì)環(huán)境行政公益訴訟訴前程序整體制度予以檢視及完善。

二、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序制度檢視

訴前程序作為環(huán)境行政公益訴訟“非訴”的前端，其整體實(shí)施模式分為啟動(dòng)、運(yùn)行以及終止三大階段。本文以最高檢發(fā)布的指導(dǎo)性案例以及典型案例為索引，以此分析各階段的癥結(jié)——檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的判斷、行政不作為的認(rèn)定、檢察建議的性質(zhì)及實(shí)踐適用以及回復(fù)期限的適用等情形，從而優(yōu)化并完善訴前程序制度。

(一)啟動(dòng)階段：“履職”認(rèn)定不明與審查標(biāo)準(zhǔn)判斷失衡

環(huán)境行政公益訴訟訴前程序啟動(dòng)階段分為最初起始點(diǎn)和真正意義上的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。訴前程序的起點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是相關(guān)主體的行為范式，本文主要指行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)公益過程中的正常履職行為。此處主要對(duì)檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”的行為進(jìn)行分析，行政機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”的判定在下文訴前程序的審查標(biāo)準(zhǔn)中進(jìn)行解析。據(jù)最高檢發(fā)布的指導(dǎo)性案例以及典型案例來看，幾乎所有的案件都是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)公益受損情形，繼而提起公益訴訟[8]。但實(shí)踐中也存在檢察機(jī)關(guān)在履行法律職責(zé)過程中未發(fā)現(xiàn)的“漏網(wǎng)之魚”，即“若行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象，并且行政相對(duì)人對(duì)此保持緘默，則此時(shí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于因執(zhí)法不嚴(yán)的行政行為所導(dǎo)致的公益受損情形的掌握情況處于‘一片空白’的困境”[9]。雖然《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》(以下簡稱“《辦案指南》”)中就“履行職責(zé)”的范圍進(jìn)行了擴(kuò)張解釋，將檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及刑事機(jī)關(guān)在聯(lián)合平臺(tái)中所發(fā)現(xiàn)的公益線索也視為“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，但是根據(jù)2019年度公益訴訟辦案數(shù)據(jù)顯示，“漏網(wǎng)之魚”現(xiàn)象依然存在。

訴前程序判斷標(biāo)準(zhǔn)與訴訟程序判斷標(biāo)準(zhǔn)是形式性與實(shí)質(zhì)性的關(guān)系[10]。訴前程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)是具體判斷是否真正啟動(dòng)訴前程序，啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)與訴前程序之間是充分與必要的關(guān)系。學(xué)界對(duì)于訴前程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)持雙重標(biāo)準(zhǔn)觀點(diǎn)，即行政不作為說與公益受損說；而對(duì)于訴前程序終止標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定問題，則堅(jiān)持“公益恢復(fù)說”單一標(biāo)準(zhǔn)。此外，由于訴前程序特殊的轉(zhuǎn)化作用，如何認(rèn)定 “行政不作為”成為判定行政行為可訴性的基本標(biāo)準(zhǔn)[11]，但針對(duì)“行政不作為”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也是意見不一，諸如全面履行完成說、公益完全恢復(fù)說或履行檢察建議說，等等。綜上，程序標(biāo)準(zhǔn)的判斷失衡，會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐運(yùn)行過程的“斷續(xù)”——訴前程序整體運(yùn)行模式“異化”以及后續(xù)訴訟程序不協(xié)調(diào)。

(二)運(yùn)行階段：檢察建議原則化與期限設(shè)置剛性化

檢察建議是訴前程序中的“必備工具”，它既是檢察機(jī)關(guān)介入到行政公益訴訟并且發(fā)揮法律監(jiān)督職能的“利劍”，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)依法全面履行保護(hù)公益職責(zé)的“說明書”。2018年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡稱“《檢察建議工作規(guī)定》”)對(duì)檢察建議的內(nèi)涵予以重新闡釋，增加了“保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益”這一項(xiàng)，奠定檢察建議在公益訴訟中行使的依據(jù)。通過對(duì)已辦理完結(jié)的環(huán)境行政公益訴前程序案件的分析，訴前程序檢察建議過于原則化，存在“一刀切”現(xiàn)象，未能充分考慮到行政機(jī)關(guān)是否可以全面履行職責(zé)以及環(huán)境公益是否可以全面恢復(fù)的實(shí)際情況。檢察建議在實(shí)際運(yùn)用中的問題主要為以下幾個(gè)方面：首先，檢察建議本身屬性以及性質(zhì)不明確，其定位到底是法律監(jiān)督性質(zhì)還是訴訟糾察性質(zhì)，爭鳴不斷。其次，針對(duì)在公益訴訟線索舉報(bào)移送平臺(tái)上發(fā)現(xiàn)的“4+X領(lǐng)域”(3)“4+X”領(lǐng)域中的“4”指的是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，“X”指的是行政公益訴訟除了以上四種領(lǐng)域外的“等”領(lǐng)域。因現(xiàn)行檢察公益訴訟范圍處于探索之中，因而用“X”來代替。公益受損情形，若出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行生態(tài)公益恢復(fù)的職責(zé)行為，是否也要發(fā)出檢察建議。最后，環(huán)境行政公益訴訟因公益關(guān)聯(lián)性和行政權(quán)運(yùn)行機(jī)制[12]，檢察建議的接收主體呈現(xiàn)多方性，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于各方行政主體的全面履職跟蹤評(píng)價(jià)目標(biāo)是秉持“一刀切”還是有所區(qū)別。

此前《試點(diǎn)方案》和《試點(diǎn)實(shí)施辦法》均對(duì)于檢察建議的相關(guān)期限作了初步規(guī)定，2019年《檢察公益訴訟解釋》又對(duì)該期限進(jìn)行了類型化劃分[13]。《檢察公益訴訟解釋》中規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)在接收到檢察建議書之日起，根據(jù)公益受損的一般與特殊情節(jié)，分別在二個(gè)月內(nèi)或十五日內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。盡管檢察建議期限已作類型化劃分，但檢察建議期限在實(shí)踐中也存在諸多障礙：首先，針對(duì)《檢察公益訴訟解釋》中的“二個(gè)月”以及“十五日”的性質(zhì)問題，到底是回復(fù)期限還是履職期限，學(xué)術(shù)界觀點(diǎn)不一。其次，針對(duì)特殊情形下的公益受損，檢察建議是否還有必要發(fā)出，還是創(chuàng)設(shè)新的法律監(jiān)督方式。最后，若行政機(jī)關(guān)因延期未書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，但其已在法定期限內(nèi)依法全面履行職責(zé)并且公益也脫離受侵害。針對(duì)該情形，檢察機(jī)關(guān)是否還需啟動(dòng)行政公益訴訟程序。

(三)終止階段：訴前程序與訴訟程序銜接不暢

訴前程序和訴訟程序是“一體兩面”的關(guān)系，兩者共同服務(wù)于環(huán)境行政公益訴訟的全過程。理想情形下，若行政機(jī)關(guān)在訴前程序中依法全面履行保護(hù)公益的職責(zé)，則訴訟程序“無用武之地”。但實(shí)踐中，訴訟程序卻占據(jù)了“半壁江山”。

根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境行政公益訴訟程序的啟動(dòng)是由于行政機(jī)關(guān)怠于或拒絕履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。學(xué)術(shù)界針對(duì)訴前程序與訴訟程序之間是否適用同一審查標(biāo)準(zhǔn)，爭議不一。實(shí)踐中，就環(huán)境行政公益訴訟程序的運(yùn)行而言，面臨以下困境：首先，訴前程序中的檢察建議作為衡量行政機(jī)關(guān)是否全面履行職責(zé)的標(biāo)本，與訴訟程序中的訴訟請(qǐng)求密切相關(guān)。如何有效對(duì)接兩者之間的內(nèi)容，是后續(xù)訴訟程序能否正常進(jìn)行開展的首要問題。實(shí)踐中，也曾出現(xiàn)過行政機(jī)關(guān)在庭審中質(zhì)疑檢察建議與訴訟請(qǐng)求之間不相匹配，繼而請(qǐng)求法院駁回檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求的情形。其次，針對(duì)庭審過程中，行政機(jī)關(guān)依法全面履行職責(zé)的情況，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)是否保持謙抑性，撤訴還是變更訴訟請(qǐng)求？最后，根據(jù)全國各級(jí)法院的判例數(shù)據(jù)來看，檢察機(jī)關(guān)提起的所有行政公益訴訟均是“大獲全勝”，從無“敗績”。針對(duì)該種情形，該作何種理解？

三、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序制度優(yōu)化

(一)類型化厘清“履職”與審查標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的“履行職責(zé)”認(rèn)定，應(yīng)在《辦案指南》線索擴(kuò)張的基礎(chǔ)上，適時(shí)將發(fā)現(xiàn)主體予以擴(kuò)張——將公眾提供給檢察機(jī)關(guān)的公益受損線索也應(yīng)視為“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。盡管我國并未規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，但生態(tài)文明的入憲也視為對(duì)公民環(huán)境權(quán)的一種呼應(yīng)?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》“信息公開和公眾參與”一章中對(duì)公眾參與環(huán)保事業(yè)的方式與途徑進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。公眾作為公益受損影響的直接主體，其有義務(wù)通過合法途徑對(duì)公益受損的情況進(jìn)行私力救濟(jì)，這體現(xiàn)在環(huán)境行政公益訴訟中表現(xiàn)為向公益訴訟人(檢察機(jī)關(guān))提供公益受損的線索。此外，還可借鑒域外國家的“吹哨人”制度，運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制，補(bǔ)足檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中“被動(dòng)發(fā)現(xiàn)”的短板。在公益受損線索發(fā)現(xiàn)方面，設(shè)置有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，將現(xiàn)行各省市生態(tài)環(huán)境有獎(jiǎng)舉報(bào)的范圍予以擴(kuò)大，增加向檢察機(jī)關(guān)直接進(jìn)行舉報(bào)公益受損情形這一范圍，全面加強(qiáng)環(huán)境公益的保護(hù)。

通過考察自試點(diǎn)以來發(fā)布的法律文件以及最高檢發(fā)布的指導(dǎo)性案例以及典型案例來看，訴前程序終止標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)，采取雙重標(biāo)準(zhǔn)——行為完成說+脫離侵害說，并排除公益恢復(fù)說。實(shí)踐中，這一標(biāo)準(zhǔn)也被最高檢所采用，體現(xiàn)在檢例第30號(hào)案件(4)①參見最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第八批指導(dǎo)性案例的通知。案件旨要：判斷負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是否依法履職，關(guān)鍵要厘清行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和行政機(jī)關(guān)是否依法履職到位；判斷國家和社會(huì)公共利益是否受侵害，要看違法行政行為造成國家和社會(huì)公共利益的實(shí)然侵害，發(fā)出檢察建議后要看國家和社會(huì)公共利益是否脫離被侵害狀態(tài)。中。行為完成說既包括違法行為者主動(dòng)停止對(duì)公益的侵害，也包括行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違法行為者履行督促整改行為；脫離侵害說要求在行為完成說的基礎(chǔ)上，公益受損情形能夠及時(shí)按下“暫停鍵”，中斷公益受損情形的進(jìn)一步延展。之所以排除公益恢復(fù)說，是考慮到公益恢復(fù)效果涉及高額的修復(fù)成本、生態(tài)功能的涵養(yǎng)期等一系列長期養(yǎng)護(hù)的過程，但《檢察公益訴訟解釋》中卻剛性要求行政機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)完成相關(guān)公益恢復(fù)工作。時(shí)間上的限時(shí)性無法滿足公益得以完全恢復(fù)的全面性，因而實(shí)務(wù)界中排除公益恢復(fù)說，采取脫離侵害說，符合現(xiàn)實(shí)實(shí)際情況。

考察行政行為的依法履行，不能簡單地判斷行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行政相對(duì)人所運(yùn)用的行政行為，而是應(yīng)以國家利益和社會(huì)公眾利益脫離侵害狀態(tài)為主要判斷標(biāo)準(zhǔn)[14]。判斷行政機(jī)關(guān)的不作為，即判斷負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是否依法履職，標(biāo)準(zhǔn)在于權(quán)力行使法律依據(jù)的確定以及行政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是與公益得以免于侵害相掛鉤的。環(huán)境行政公益訴訟中的行政權(quán)法律依據(jù)應(yīng)以“4+X領(lǐng)域”內(nèi)的法律依據(jù)以及技術(shù)性法規(guī)為主，輔之行政領(lǐng)域的法律規(guī)范。行政權(quán)在環(huán)境行政公益訴訟中的正常運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制以依法依規(guī)履行職責(zé)為表現(xiàn)方式。實(shí)踐中，針對(duì)以上兩個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)，最高檢也分別在檢例第32號(hào)案件(5)參見最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第八批指導(dǎo)性案例的通知。案件旨要：行政相對(duì)人違法行為是否停止可以作為判斷行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)到位的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。以及第49號(hào)案件(6)參見最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第十三批指導(dǎo)性案例的通知。案件旨要：對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)的判斷和認(rèn)定，應(yīng)以法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)為依據(jù)，對(duì)照行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，以是否全面運(yùn)用或者窮盡法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段制止違法行為，國家利益或者社會(huì)公共利益是否得到了有效保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)。中予以明示。判斷國家和社會(huì)公共利益是否受侵害，最基礎(chǔ)的要認(rèn)定何為公益，其次在認(rèn)定的基礎(chǔ)上分析公益受損情形。公益標(biāo)準(zhǔn)的明確是分析公益受損的第一步。就公益而言，標(biāo)準(zhǔn)不一，主要有主體標(biāo)準(zhǔn)、整體標(biāo)準(zhǔn)、私人標(biāo)準(zhǔn)以及程序標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)務(wù)中，檢例第30號(hào)案件(7)參見最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第八批指導(dǎo)性案例的通知。提供了指引：“公益應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為由不特定多數(shù)主體享有的，具有基本性、整體性和發(fā)展性的重大利益”[15]。該案件在指導(dǎo)意義中強(qiáng)調(diào)，檢察公益訴訟中主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)公益的特性進(jìn)行把握：主體的開放性，公益的基本性、整體性、發(fā)展性、重大性以及相對(duì)性。公益受損不能簡單地以違法行為者所實(shí)施的侵害行為來認(rèn)定，在環(huán)境行政公益訴訟中要以行政行為對(duì)公益的作用力來判斷，著重分析行政不作為對(duì)國家和社會(huì)公眾利益所造成的實(shí)然侵害，以及在接收到檢察建議后，行政機(jī)關(guān)繼而作出的全面履職行為是否使得國家和社會(huì)公眾利益脫離被侵害的狀態(tài)。

(二)優(yōu)化檢察建議與區(qū)分不同期限設(shè)置

《檢察建議工作規(guī)定》第四條中強(qiáng)調(diào)“提出檢察建議應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持必要審慎的原則”。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的一項(xiàng)“工具”，是否必須發(fā)出該建議，則需要審慎地具體考量行政機(jī)關(guān)在“4+X領(lǐng)域”公益受損內(nèi)的履職行為的全面性。因而，需要注意以下三點(diǎn)：

首先，判斷一項(xiàng)檢察建議的優(yōu)良，要具體考察檢察建議是否具備“兩用兩性”?！皟捎谩敝傅氖欠杀O(jiān)督的作用以及釋法說理的作用，而“兩性”則指的是針對(duì)性和可操作性，“兩用”與“兩性”是相輔相成的。檢察建議中的內(nèi)容要體現(xiàn)行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律，無論是在初期的制定還是在后續(xù)跟蹤評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，都要以行政機(jī)關(guān)全面履行職責(zé)為要義，通過聯(lián)席會(huì)議、圓桌會(huì)議等相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，與被建議行政機(jī)關(guān)進(jìn)行檢察建議的磋商，從而保證檢察建議的準(zhǔn)確、合理以及可操作性。與此同時(shí)，檢察建議不可過于干涉行政權(quán)自身運(yùn)行規(guī)律，相關(guān)建議的規(guī)定要恪守權(quán)力邊界，依法依規(guī)進(jìn)行法律監(jiān)督，不宜作擴(kuò)張解釋。

其次，對(duì)于行政機(jī)關(guān)已對(duì)公益受損情況正常履行職責(zé)的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)審慎發(fā)出檢察建議。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)已履行的生態(tài)公益恢復(fù)的合法履職行為，繼而具體調(diào)查行政機(jī)關(guān)已履行的行政職責(zé)是否全面、是否行政處罰還在法定期限內(nèi)以及公益是否在該期限下脫離侵害等情形。如果行政機(jī)關(guān)的正常履職行為符合以上情形，則檢察權(quán)應(yīng)保持謙抑性，不再發(fā)出檢察建議，若情形反之，則應(yīng)及時(shí)發(fā)出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)全面履行職責(zé)。

最后，針對(duì)不同檢察建議接收主體，應(yīng)采取不同的跟蹤評(píng)價(jià)目標(biāo)。檢例第50號(hào)案件(8)參見最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第十三批指導(dǎo)性案例的通知。以及檢例第63號(hào)案件(9)參見最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第十六批指導(dǎo)性案例的通知。中指出，涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)所引起的公益損害行為，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議之前，應(yīng)采取類型化標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)綜合考量各行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)、履職盡責(zé)情況以及行政不作為與公益受損的關(guān)聯(lián)程度等因素，對(duì)行政機(jī)關(guān)劃分為重點(diǎn)和一般監(jiān)督對(duì)象。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)兩種監(jiān)督對(duì)象監(jiān)管職責(zé)的關(guān)聯(lián)性以及受監(jiān)督力度的不同，分別提出檢察建議，督促其采取符合公益恢復(fù)的且履職過程中不侵害其他權(quán)利主體的合法措施。另外，甘肅省酒泉市肅州區(qū)校園周邊“辣條”等“五毛食品”行政公益訴訟案(10)參見“保障千家萬戶舌尖上的安全”公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)典型案例。中也強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)除了依法向?qū)κ称钒踩?fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議之外，也可以向教育部門發(fā)送社會(huì)治理類檢察建議。社會(huì)治理類檢察建議不同于公益訴訟檢察建議，其在訴前程序中主要發(fā)揮配合行政機(jī)關(guān)盡快履行職責(zé)的作用，但不可否認(rèn)的是，此類建議在日后環(huán)境行政公益訴訟中將發(fā)揮越來越重要的作用。

應(yīng)當(dāng)看到，《檢察公益訴訟解釋》對(duì)檢察建議相關(guān)期限作類型化區(qū)分，也是體現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)自我糾正的尊重以及最大化地保障訴前程序的價(jià)值。這主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

首先，就期限的性質(zhì)而言，部分學(xué)者認(rèn)為該期限只是回復(fù)期限并不是履職期限，此觀點(diǎn)混淆了訴前程序期限設(shè)置的目的。訴前程序內(nèi)所有機(jī)制的設(shè)置都是以更好地督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職繼而使得公益脫離侵害狀態(tài)為根本目的，因而根據(jù)相關(guān)司法實(shí)踐來看，該期限的性質(zhì)應(yīng)是回復(fù)期限和履職期限的一體化，而不是某一期限的單一化。

其次，就公益受損特殊情形下是否堅(jiān)持適用檢察建議還是創(chuàng)設(shè)新的法律監(jiān)督方式，《檢察公益訴訟解釋》與各試點(diǎn)省市之間有所不同。環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐中，某些試點(diǎn)省市發(fā)展出了不同于檢察建議的新的解決方式——云南省昆明市中院和云溪市中院以及重慶市高院分別就特殊情形下公益受損的狀況創(chuàng)設(shè)了訴前禁止令[16]或先予執(zhí)行。但通過對(duì)以上兩種新方式的考察，兩者各自存在適用領(lǐng)域窄的弊端——只適用于民事公益訴訟或生態(tài)環(huán)境資源領(lǐng)域，并不適用于整體環(huán)境行政公益訴訟。鑒于現(xiàn)行實(shí)踐下檢察建議仍能夠發(fā)揮及時(shí)止損公益進(jìn)一步擴(kuò)大的效用，新型法律監(jiān)督方式的創(chuàng)設(shè)應(yīng)持審慎態(tài)度，避免“弄巧成拙”。

最后，就行政機(jī)關(guān)超期未書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)但在檢察建議期間內(nèi)全面依法履行職責(zé)，是否需要啟動(dòng)訴訟程序的情形，雖然沒有相關(guān)的指導(dǎo)性案例，但可從《檢察公益訴訟解釋》第二十四條中找尋解決方案。依據(jù)非原旨主義的方法以及訴前程序終止的標(biāo)準(zhǔn)來看，對(duì)于上述情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)審慎啟動(dòng)訴訟程序。上文中已經(jīng)明確環(huán)境行政公益訴訟的根本目的在于依法督促行政機(jī)關(guān)依法全面履行職責(zé)，因而對(duì)于上述特殊情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)暫啟訴訟程序，積極進(jìn)行公益恢復(fù)跟蹤評(píng)價(jià)，核實(shí)公益是否已經(jīng)脫離侵害狀態(tài)或已經(jīng)恢復(fù)。此外，檢察機(jī)關(guān)可以建立約談機(jī)制[17]，通過與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行面對(duì)面約談，積極落實(shí)檢察建議的回復(fù)問題。

(三)前瞻：保障最后一公里

前文已就訴前程序啟動(dòng)與終止標(biāo)準(zhǔn)作出了分析。對(duì)于訴前程序與訴前程序兩者之間審查標(biāo)準(zhǔn)問題，可以作以下理解：根據(jù)反向解釋，環(huán)境行政公益訴訟程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等同于訴前程序的終止標(biāo)準(zhǔn)，即行為未完成說與公益未脫離侵害說。之所以作以上理解，是考慮到訴前程序與訴訟程序之間“一體兩面”的關(guān)系。為了能夠更好地實(shí)現(xiàn)訴前程序由“非訴”向“訴訟”的轉(zhuǎn)化，實(shí)務(wù)界應(yīng)統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，這也體現(xiàn)在了最高法發(fā)布的指導(dǎo)性案例與典型案例中。

訴訟請(qǐng)求的提出是根據(jù)檢察建議的落實(shí)情況，即行政機(jī)關(guān)訴前程序履職行為的結(jié)果來決定的[18]。檢察建議與訴訟請(qǐng)求之間的對(duì)接情況，存在三種可能性：完全相同、完全不相同、部分相同(不相同)?！稒z察公益訴訟解釋》第二十四條規(guī)定了四種訴訟請(qǐng)求類別：確認(rèn)行政行為違法或者無效、撤銷或部分撤銷違法行政行為、履行法定職責(zé)以及變更行政行為。相較于民事公益訴訟案件，環(huán)境行政公益訴訟案件中除了訴訟請(qǐng)求的撤回之外，檢察機(jī)關(guān)還可以及時(shí)變更訴訟請(qǐng)求。這一特殊之處也是考慮到了行政機(jī)關(guān)自身糾錯(cuò)的可能性結(jié)果，給予行政機(jī)關(guān)以充分履職的機(jī)會(huì)。基于公益自身的重大性、關(guān)涉范圍廣等特性，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)依法提出的訴訟請(qǐng)求變更的行為，人民法院應(yīng)以公益脫離侵害狀態(tài)為主要認(rèn)定原則，綜合考慮行政機(jī)關(guān)的履職行為。檢例第29號(hào)案件(11)①參見最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第八批指導(dǎo)性案例的通知。指導(dǎo)意義中，明確檢察機(jī)關(guān)依法適時(shí)變更訴訟請(qǐng)求，能夠更好地實(shí)現(xiàn)公益訴訟所帶來的效果，達(dá)到最大化保護(hù)公益的目標(biāo)。

《檢察公益訴訟解釋》第二十五條規(guī)定了五種環(huán)境行政公益訴訟案件的判決結(jié)果，與此同時(shí)，也規(guī)定人民法院可以將判決結(jié)果告知被訴行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)等相關(guān)政府部門。環(huán)境行政公益訴訟判決結(jié)果中存在一種特殊情形，即被訴行政機(jī)關(guān)的行政行為合法合規(guī)，不存在違法使用職權(quán)或怠于履行職責(zé)的行為，或者檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求不成立的，人民法院判決駁回檢察機(jī)關(guān)的訴求。這一判決結(jié)果在試點(diǎn)實(shí)踐中不曾出現(xiàn)在相關(guān)司法判決中，究其原因，可作如下理解：一方面，檢察機(jī)關(guān)基于案件偏好，對(duì)將要提起的行政公益訴訟案件，專挑“軟柿子”并且做好了訴訟方面的“萬全之策”；另一方面，基于現(xiàn)行檢察行政公益訴訟處于“熱潮”以及公眾對(duì)于司法公正的信任背景下，人民法院環(huán)境行政公益訴訟的判決既要體現(xiàn)法律精神、也要考慮到國情，因而可能存在人民法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)已依法全面履職的行政行為“雞蛋里挑骨頭”的情形，判決檢察機(jī)關(guān)勝訴。應(yīng)當(dāng)明確，實(shí)踐中若出現(xiàn)該種情況應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)司法追責(zé)機(jī)制、彰顯司法公正精神。最后，環(huán)境行政公益訴訟判決的作出只是為公益脫離侵害狀態(tài)搭建了程序上的“保護(hù)傘”，判決所帶來的導(dǎo)向性作用應(yīng)體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的后續(xù)保障機(jī)制中——聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、專項(xiàng)整改活動(dòng)等以點(diǎn)帶面式地“檢視”自身的行政行為以及對(duì)公益所造成的消極影響。

誠然，環(huán)境行政公益訴訟訴前程序只是公益訴訟中多重環(huán)節(jié)的一環(huán)，但其所帶來的環(huán)境公益保護(hù)輻射效果不容小覷。當(dāng)前檢察行政公益訴訟訴前程序在督促行政機(jī)關(guān)依法全面履行職責(zé)、保護(hù)環(huán)境公益方面發(fā)揮了越來越重要的作用，因而日后須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴前程序理論與實(shí)踐的研究。