摘?要：完善社會救助制度，切實(shí)發(fā)揮兜底作用，是堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度的必然要求，是保障城鄉(xiāng)困難群體生存發(fā)展權(quán)利、維護(hù)社會公平正義的路徑選擇。瞄準(zhǔn)機(jī)制在社會救助實(shí)踐中發(fā)揮著承前啟后的關(guān)鍵作用，面對治理訴求提升、情境復(fù)雜變遷以及技術(shù)發(fā)展日新月異的多重現(xiàn)實(shí)邏輯，理念滯后、識別體系與救助項(xiàng)目單一、缺乏生命歷程周期視角以及風(fēng)險管理應(yīng)對不足等問題的存在，不利于社會救助兜底功能的有效發(fā)揮。針對2020年后扶貧時代農(nóng)村貧困治理和城市反貧困的新任務(wù)、新要求，社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制建構(gòu)應(yīng)從理念多元包容、加強(qiáng)風(fēng)險管理、完善救助項(xiàng)目與識別體系以及提升規(guī)范化治理水平等方面入手，實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)型和治理體系優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：兜底;社會救助;瞄準(zhǔn)機(jī)制;治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D632.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2020）03-0100-08

基金項(xiàng)目：教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“中國社會救助制度改革研究”（15JJD630009）;武漢工程大學(xué)2019年人文社科基金“隨遷老人隔代照料的社區(qū)支持及政策配套研究——以湖北武漢為例”。

作者簡介：李鵬（1986-），男，河南鄧州人，武漢工程大學(xué)管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，研究方向：社會保障理論與政策。

實(shí)現(xiàn)社會政策托底，需要充分發(fā)揮社會保障在保障和改善低收入居民生活的兜底作用。作為整個社會保障政策體系的托底性安排，社會救助承擔(dān)著筑牢最后一道“安全網(wǎng)”的職責(zé)與任務(wù)。在精準(zhǔn)扶貧場域，包括社會救助在內(nèi)的社會保障體系更是被賦予兜底角色，確保精準(zhǔn)扶貧與社會救助的有效銜接，將缺乏或喪失勞動能力、重病或重度殘疾人家庭等特殊貧困群體納入低保。對城市家庭人均絕對收入低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，也予以及時救助。實(shí)現(xiàn)兜底目標(biāo)首先需要精準(zhǔn)高效識別全部實(shí)際需要社會救助的各種弱勢群體和貧困家庭，既需要全覆蓋不漏一人，也兼顧精準(zhǔn)避免再分配失靈而引發(fā)公共政策微效。中國社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制在有效識別收入貧困群體、保障困難居民基本生活方面發(fā)揮著顯著作用，已經(jīng)基本建立起以家庭人均可支配收入或家庭人均純收入為主要標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的一攬子瞄準(zhǔn)政策體系。

由于當(dāng)前中國的社會救助是一種基于特定對象識別的補(bǔ)缺型福祉制度，瞄準(zhǔn)機(jī)制在落實(shí)制度公平共享理念，體現(xiàn)再分配效率方面起著關(guān)鍵作用。然而，瞄準(zhǔn)機(jī)制尚不健全，主要表現(xiàn)在救助標(biāo)準(zhǔn)和救助項(xiàng)目單一，治理手段和治理過程自由裁量過大，碎片化特征明顯，從根本上影響著社會救助兜底效果。目前保障標(biāo)準(zhǔn)和水平仍然偏低，救助制度存在“缺項(xiàng)”，沖擊人們心理和道德底線的現(xiàn)象時有發(fā)生，亟需加大托底性民生保障體系建設(shè)力度，筑牢基本民生保障網(wǎng)[1]。諸多研究認(rèn)為，包括低保在內(nèi)的社會救助存在瞄準(zhǔn)偏差，即同時存在錯助、漏助等情況[2][3]。對社會救助的錯助、漏助等偏差現(xiàn)象的研究，學(xué)術(shù)界已經(jīng)積累了不少成果，大致可以概括為技術(shù)視角、體制視角、利益視角和環(huán)境視角[4]。無論是在福利體系相對成熟的發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，社會救助瞄準(zhǔn)偏差都是困擾社會政策的重要因素，而根本矛盾在于執(zhí)行簡約性要求與社會現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性之間的矛盾[5]。因此，從應(yīng)助盡助、精準(zhǔn)救助的兜底目標(biāo)出發(fā)，著眼于后扶貧時代城鄉(xiāng)貧困特征與民生保障，有效構(gòu)建適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制，有助于推動社會救助治理體系與治理能力可持續(xù)發(fā)展。

一、兜底指向下社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制建構(gòu)邏輯

任何制度都會面臨時代發(fā)展變化的挑戰(zhàn)，在以人民為中心的發(fā)展理念指導(dǎo)下，作為民生保障體系的基礎(chǔ)性、兜底性制度安排，社會救助需要順應(yīng)弱勢群體對于美好生活的向往而持續(xù)發(fā)展。同時，作為國家民生保障治理體系的重要組成部分，需要推動社會救助制度更加成熟定型，不斷提升社會救助治理水平。瞄準(zhǔn)機(jī)制作為社會救助核心要素，集中體現(xiàn)社會救助價值理念和治理過程，直接與社會救助兜底效果相關(guān)聯(lián)。因此，需要把瞄準(zhǔn)機(jī)制作為著力點(diǎn)，分析面臨的形勢和新任務(wù)，其進(jìn)一步建構(gòu)的理論與實(shí)踐邏輯，以推動社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制在結(jié)構(gòu)層面與兜底功能有機(jī)銜接。

（一）治理提升邏輯：民生保障治理體系與治理能力現(xiàn)代化

十九大提出要打造共建共治共享的社會治理格局。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，需要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。社會治理強(qiáng)調(diào)“多元的、互動的、參與的、透明的、法治的”治理方式[6]，是民主、合作與協(xié)商的過程。從社會管理到社會治理本質(zhì)上是從單向指令再到雙向互動的過程，由政府動員式的參與到平等、共治、伙伴式的參與。治理著眼于現(xiàn)代國家的能力建設(shè)，強(qiáng)調(diào)標(biāo)本兼治，與強(qiáng)制維穩(wěn)式的管理和工具性的創(chuàng)新社會管理不同，治理強(qiáng)調(diào)多方參與、協(xié)商合作。

當(dāng)前社會救助特別是瞄準(zhǔn)機(jī)制運(yùn)行的治理理念、治理方式和治理水平尚不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速轉(zhuǎn)型期的變化，也不能完全契合社會貧困弱勢群體多層次的發(fā)展需要和美好生活期待。主要表現(xiàn)為科層制的行政管理色彩較濃，社會參與渠道還未充分有效開發(fā)利用。瞄準(zhǔn)主體對象更多地被視為客體被動卷入，尚未有效發(fā)揮救助對象的主體作用，主要是單向型制度嵌入和執(zhí)行而互動性的治理協(xié)同較少。由于治理體系開放性和多方參與不足，面對貧困群體的兜底需要存在供給水平和供給能力的整體性與結(jié)構(gòu)化相對不足，治理精細(xì)化程度與治理目標(biāo)的耦合度不高等問題。此外，法治化是提升社會救助治理水平的必然要求，是規(guī)范瞄準(zhǔn)機(jī)制和提升救助效果的根本依據(jù)和保障。當(dāng)前社會救助實(shí)踐存在的錯助、漏助現(xiàn)象，以及相關(guān)主體責(zé)任不清、合作不暢、協(xié)同不足等問題，其重要原因在于缺乏全國層面的立法規(guī)制。社會救助法治化是制度可持續(xù)發(fā)展和公平正義理念落地的根本保障。只有在社會救助治理所有環(huán)節(jié)強(qiáng)化法治邏輯，才能更加明晰和保障困難群體的救助權(quán)益，厘清各級政府對社會救助的事權(quán)和支出責(zé)任。

（二）情境嵌入邏輯：人口流動與家庭變遷

通過城鄉(xiāng)家庭人均收入水平確定救助資格，除了家庭收入本身的絕對金額外，另一個決定是否可以獲取救助資格的重要因素是家庭人數(shù)。這里需要對家庭和家庭戶的概念和范圍進(jìn)行清晰界定。家庭是以婚姻、血緣和收養(yǎng)關(guān)系為基礎(chǔ)的社會單位，其成員包括父母、子女和其他共同生活的親屬，家庭人口不僅包括居住本戶的家庭成員，還包括外出的家庭成員。家庭戶則是相對于“集體戶”而言，主要包括根據(jù)親屬關(guān)系而共同居住生活的人。家庭戶以親屬關(guān)系為依托，成員之間關(guān)系親密、聯(lián)系密切。家庭戶人口由調(diào)查時轄區(qū)內(nèi)的常住人口構(gòu)成，包括流入人口，但不包括流出人口[7]。比較發(fā)現(xiàn)，家庭范圍要大于家庭戶，家庭形式相對松散，而家庭戶則是以戶籍為證明，范圍相對較小但日常聯(lián)系比較緊密，屬于家庭成員但不一定屬于同一個家庭戶，也可能不長期共同生活在一起。以共同生活的家庭成員作為基數(shù)來計算家庭收入，實(shí)際上是同時把兩個標(biāo)準(zhǔn)作為計算依據(jù)，一個屬于家庭成員，另一個則需要共同生活。二者需要同時滿足，要求家庭具有空間、血緣和法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系的三重性結(jié)構(gòu)，它超過了對家庭和家庭戶的定義和范疇，與二者同時具有聯(lián)系和區(qū)別。通過血緣和相互間的法律義務(wù)關(guān)系可以確定家庭范圍，但對于共同生活尚未統(tǒng)一規(guī)范定義。共同居住與共同生活并不能劃等號，共同居住只是共同生活的一項(xiàng)條件，確定共同生活的家庭成員對救助資格獲取影響很大，一方面是家庭人數(shù)影響，另一方面是對家庭收入計算的影響。如果納入到共同生活的家庭成員，那么所有家庭成員的收入都將納入到家庭總收入當(dāng)中;倘若未被納入，則只需按照相關(guān)協(xié)議或某些計算標(biāo)準(zhǔn)確定撫養(yǎng)贍養(yǎng)費(fèi)。

因?yàn)楣餐畹姆懂犽y以準(zhǔn)確把握，在地方有關(guān)辦法和實(shí)踐操作中，一種是基層經(jīng)辦人員通過入戶調(diào)查、鄰里走訪等途徑予以核實(shí)，但這種操作方法自由裁量權(quán)較大，容易產(chǎn)生偏差。一種是在具體辦法中對共同生活的家庭成員范圍予以明確，雖然執(zhí)行相對統(tǒng)一簡便，但可能規(guī)定的家庭成員實(shí)際上并不共同生活在一起，甚至分散居住多地，未形成相互支持幫助的共同生活情境，通過計算而來的家庭收入并不能有效反映申請家庭的生活狀況。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)諸多長遠(yuǎn)而又深刻的變化，與社會救助制度建立之初的情況不可同日而語。一是快速城鎮(zhèn)化下人口流動日益頻繁，人戶分離給社會救助屬地化管理帶來諸多困難，入戶調(diào)查等核查有時無法進(jìn)行。二是隨著共享經(jīng)濟(jì)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展，就業(yè)形態(tài)更加多樣，就業(yè)時間更加靈活，自雇者、小時工、兼職工作者等日益增多，難以準(zhǔn)確核查此類群體收入。

（三）技術(shù)運(yùn)用邏輯：信息化帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

技術(shù)治理是社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制治理體系的一個重要方面，在研究分析瞄準(zhǔn)偏差的文獻(xiàn)中已經(jīng)形成了技術(shù)視角。認(rèn)為技術(shù)手段和瞄準(zhǔn)工具對瞄準(zhǔn)效果產(chǎn)生十分重要的影響，甚至是不可替代的關(guān)鍵因素。技術(shù)治理強(qiáng)化主要是保障維護(hù)瞄準(zhǔn)的過程公平，通過加強(qiáng)和改善瞄準(zhǔn)技術(shù)能夠提升瞄準(zhǔn)效率，但對于最終瞄準(zhǔn)結(jié)果的實(shí)現(xiàn)僅依靠技術(shù)工具治理恐難以完成。技術(shù)治理取得良好成效除了依賴技術(shù)自身比較成熟和先進(jìn)外，同時依靠與之相匹配的組織體系、文化導(dǎo)向和環(huán)境要求，驅(qū)動社會救助瞄準(zhǔn)技術(shù)運(yùn)用的核心因素是其政策的制定者與具體實(shí)踐者。作為一項(xiàng)公共政策領(lǐng)域的治理創(chuàng)新與技術(shù)變革，需要建立激發(fā)內(nèi)生動力和發(fā)揮外在力量作用的協(xié)同治理機(jī)制。

在社會救助領(lǐng)域，技術(shù)工具治理需要遵從各種理性準(zhǔn)則的權(quán)衡，基層政府理性權(quán)衡的準(zhǔn)則是價值型關(guān)系理性優(yōu)先于科層理性，而科層理性優(yōu)先于工具型關(guān)系理性[8]。當(dāng)前很多研究聚焦于瞄準(zhǔn)技術(shù)治理的多種現(xiàn)實(shí)制約和困難，比如家庭收入難以核算、隱性收入難以發(fā)現(xiàn)、財產(chǎn)收入瞞報虛報、收入變動掌握不及時等技術(shù)難題?；鶎迎h(huán)境場域和鄉(xiāng)土人情，以及科層制整體性治理要求與基層多維度治理訴求，相比技術(shù)落地的復(fù)雜性要求，更容易直接干預(yù)和影響瞄準(zhǔn)治理質(zhì)量。從表面看，社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制的工具技術(shù)在基層實(shí)踐中未能得到充分利用，究其深層原因，很大程度上是因?yàn)槲醇{入基層情境考量。缺乏與其他治理?xiàng)l件因素配套的技術(shù)治理一旦進(jìn)入到基層慣性和吸納能力很強(qiáng)的場域之中，便遭遇不適應(yīng)而產(chǎn)生變通甚至扭曲。

技術(shù)在瞄準(zhǔn)治理過程中作為主體媒介發(fā)揮著重要作用，同時作為客體也需要充分考慮對治理環(huán)境和治理目標(biāo)的包容性與適應(yīng)性。對瞄準(zhǔn)技術(shù)治理困境的突破和解決，不能僅認(rèn)為是技術(shù)運(yùn)用不夠而一味強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)技術(shù)執(zhí)行力度，在技術(shù)性之外還需要嵌入治理價值理念以及基層情境因素。基于“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)的家庭信息核對平臺建設(shè)趨于完善，社會救助技術(shù)治理手段不斷加強(qiáng)，在有利于提高瞄準(zhǔn)精度和質(zhì)量的同時，也將一部分基于地方性知識和家庭情境需要予以救助的困難群體，因收入資格限制而排除在救助體系之外，其他同樣面臨生存困境的弱勢群體也因制度包容性不足而未得到適當(dāng)救助。社會救助技術(shù)治理面對的人文社會的多面向與復(fù)雜性不同于自然科學(xué)領(lǐng)域的純凈環(huán)境。面對發(fā)展不充分不平衡的國情和紛繁復(fù)雜的基層實(shí)際，應(yīng)當(dāng)理性認(rèn)識技術(shù)工具的應(yīng)用局限、適應(yīng)場域和效果評價。

二、當(dāng)前社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制問題辨析

實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)救助的目標(biāo)，靠執(zhí)行一個環(huán)節(jié)或僅利用技術(shù)手段一種方法難以達(dá)到預(yù)期效果。需要從整個系統(tǒng)、全流程以及經(jīng)濟(jì)、文化、現(xiàn)實(shí)等因素進(jìn)行全景式梳理，予以統(tǒng)籌考慮和整體把握。當(dāng)前社會救助作為精準(zhǔn)脫貧、全面建成小康社會的一項(xiàng)重要治理工具，已從單一的收入扶持目標(biāo)上升為反貧困和兜底的綜合性目標(biāo)。如果仍將瞄準(zhǔn)目標(biāo)只對向收入貧困群體，那么事實(shí)上其他類型的貧困則被排除在外，會影響反貧困政策效果。事實(shí)上，產(chǎn)生瞄準(zhǔn)偏差的重要原因在于貧困的多種面向。兜底首要之義在于保障基本生活，兜住社會風(fēng)險，而基本生活需要除了必要的收入，還需要購買相應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等，支出能力不足也會導(dǎo)致生活難以為繼。除面臨收入不足風(fēng)險，還可能面臨發(fā)展能力不足、家庭凝聚力下降、文化消極、貧困代際傳遞等風(fēng)險，家庭核心化更是難以有效抵擋人口老齡化帶來的家庭福利供給能力弱化等沖擊。

（一）社會救助理念滯后

作為一項(xiàng)社會政策，政策蘊(yùn)含的理念從某種意義上講，比制度安排和治理工具的選擇更加重要，理念優(yōu)于制度設(shè)計，制度則優(yōu)于技術(shù)選擇。價值理念導(dǎo)向是一項(xiàng)社會政策的“靈魂”。社會救助理念是瞄準(zhǔn)機(jī)制的“總開關(guān)”，決定著瞄準(zhǔn)的范圍和目標(biāo)。社會救助理念包含兩個層面，即價值層面和制度層面，價值理念決定和深刻影響著制度理念，制度理念直接關(guān)系價值理念實(shí)踐效果。社會救助價值理念主要是維護(hù)社會公平正義，亦即社會成員應(yīng)當(dāng)“得其所應(yīng)得”，每位社會成員能夠維持其基本尊嚴(yán)和基本生活。作為狹義上的概念，公正和公平有著各自不同的明確含義，公正帶有鮮明價值取向，側(cè)重于社會的基本價值取向，強(qiáng)調(diào)這種價值取向的正當(dāng)性。公平則具有鮮明的工具性，強(qiáng)調(diào)衡量標(biāo)準(zhǔn)的同一個尺度，以規(guī)避社會對待中產(chǎn)生雙重甚至多重標(biāo)準(zhǔn)[9]。當(dāng)前社會救助更多強(qiáng)調(diào)公平價值，在瞄準(zhǔn)機(jī)制執(zhí)行當(dāng)中強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的準(zhǔn)確性與技術(shù)工具應(yīng)用的適當(dāng)性，即力爭以同一個尺度瞄準(zhǔn)和識別潛在救助對象，體現(xiàn)的是一種程序正義和過程公平。從根源上這種工具性公平理念的實(shí)踐效果離不開對公平尺度的把握，而涉及尺度把握則需要考量公正，即執(zhí)行公平的前提是確立公正的價值取向，確保尺度具有正當(dāng)性。

社會救助將公共資源精準(zhǔn)投向目標(biāo)群體，還需要從社會福祉角度審視通過公平地實(shí)施瞄準(zhǔn)能否增進(jìn)社會整體福祉水平。通過精準(zhǔn)匹配救助對象能夠產(chǎn)生帕累托最優(yōu)，能夠不損害其他社會成員福祉需求，同時增加社會整體福祉供給能力。社會救助價值理念在制度層面則是貫徹公平理念以及引申出更具工具性意義的實(shí)踐型理念。社會救助理念滯后在實(shí)踐層面表現(xiàn)為對社會救助理念認(rèn)知的不平衡，即資源配置側(cè)重于制度執(zhí)行的過程公平，也就是通過程序正義實(shí)現(xiàn)社會公正的基本價值取向。將維護(hù)平等公平的生存權(quán)利與促進(jìn)社會公正簡單片面聯(lián)系起來，而社會公正實(shí)際上是由普惠性公正和差異性公正構(gòu)成的有機(jī)整體。在現(xiàn)代社會和市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會公正的具體實(shí)踐主要包括兩個方面的普遍利益需求和基本價值取向，即追求人的尊嚴(yán)基本生存底線的平等對待和追求人的多樣化需求的自由發(fā)展[10]。關(guān)于永恒公平的觀念不僅因時因地而變，甚至也因人而異[11]。社會公正既包括國家主導(dǎo)干預(yù)的普惠性公正，也不可缺少社會成員對差異性公正的向往與追求。當(dāng)前社會救助理念相對側(cè)重于普惠性公正，對差異性公正支持干預(yù)比較匱乏。

當(dāng)前社會救助制度理念以補(bǔ)缺型和收入維持型理念為主，這主要是基于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件和水平，在財力相對有限情況下，選擇普惠型理念則會帶來支出負(fù)擔(dān)過重。實(shí)踐中瞄準(zhǔn)識別依據(jù)基本生活需要確立救助標(biāo)準(zhǔn)，通過對家庭人均收入的核對予以補(bǔ)差。這種單一收入維持型理念存在局限，一是僅依靠收入難以全面準(zhǔn)確識別主要貧困類型，二是只通過收入扶持難以可持續(xù)地滿足貧困家庭基本生活需要。因而這種維持型收入扶持模式不能充分實(shí)現(xiàn)反貧困和兜底功能，導(dǎo)致社會救助覆蓋面窄，救助功能比較單一。雖然政策出發(fā)點(diǎn)是為家庭人均收入處于基本生活標(biāo)準(zhǔn)以下的貧困人員提供援助，以幫助他們獲取均等化無差別的標(biāo)準(zhǔn)收入，但在一定程度上忽視了差異性公平的政策干預(yù)。這樣會導(dǎo)致激勵不足和福祉預(yù)期理性欠缺，影響救助對象追求發(fā)展的積極性，造成具有一定發(fā)展?jié)摿妥粤⒃竿木戎鷮ο笠驅(qū)?yīng)的激勵和針對性支持不足，而將自身福祉提升的愿望過多寄托于外來的福利輸送層面。

（二）識別體系與救助項(xiàng)目單一

針對工業(yè)社會發(fā)展需要的社會救助以解決收入貧困為主要目標(biāo)，救助方式主要是以收入補(bǔ)助為主，此時社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制主要是識別和瞄準(zhǔn)因各種工業(yè)風(fēng)險或自身缺乏勞動能力而導(dǎo)致收入中斷或收入?yún)T乏的社會群體。嚴(yán)格意義上講，家庭收入與支出是衡量家庭經(jīng)濟(jì)狀況不可割裂的兩個方面。如果僅從家庭收入衡量是否貧困，由于尚未建立家庭收入申報制度，存在著道德風(fēng)險、逆向選擇等謊報、隱瞞家庭收入等情況。

現(xiàn)實(shí)中當(dāng)期收入水平與物質(zhì)生活條件并沒有十分緊密與必然的聯(lián)系。收入對貧困的產(chǎn)生有一定滯后性，是一種間接的貧困測量手段，它所反映的是人們潛在的生活水平，而不是一個直接反映家庭實(shí)際物質(zhì)生活水平的測量方法[12]。一旦家庭發(fā)生突發(fā)性、大宗或大額經(jīng)濟(jì)支出，即使家庭收入未低于救助標(biāo)準(zhǔn)，那么中低收入家庭也將面臨生活難以為繼的困境。因?yàn)榇嬖诮y(tǒng)計口徑差異和收入測量貧困本身的局限性，消費(fèi)水平開始用于測量貧困，其可以與當(dāng)期的家庭物質(zhì)生活水平直接關(guān)聯(lián)，所以是一種能夠直接反映貧困的瞄準(zhǔn)方法。不同于家庭收入受到家庭異質(zhì)性和內(nèi)部分配的影響，消費(fèi)支出水平可以直接反映家庭能夠用于基本生活的可支配資源的多寡，還可以反映出家庭應(yīng)對各種負(fù)擔(dān)和需要的經(jīng)濟(jì)能力。然而僅通過家庭支出也不能及時準(zhǔn)確反映家庭收入和整體經(jīng)濟(jì)狀況，同樣面臨信息和數(shù)據(jù)核查不準(zhǔn)的難題。

在經(jīng)濟(jì)增長趨緩，財政收入增速下降的背景下，單一收入補(bǔ)助等維持型政策也面臨制度可持續(xù)的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在：一是社會救助兜底在此時不僅除了民生兜底，也需要發(fā)揮制度的生產(chǎn)和效率功能以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展兜底，這樣既有利于調(diào)整社會救助支出水平和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的人力資本擴(kuò)容提質(zhì)。具有勞動能力的救助群體通過相關(guān)就業(yè)服務(wù)重返勞動力市場，形成與經(jīng)濟(jì)良性互動關(guān)系。二是人口老齡化帶來老年貧困增加，除收入扶持，在家庭核心化、生活距離半徑擴(kuò)大的情況下，維持生活也需要考慮照料經(jīng)濟(jì)需要和相關(guān)社會服務(wù)供給，比如針對殘障貧困家庭的康復(fù)服務(wù)、心理疏導(dǎo)、能力提升和職業(yè)指導(dǎo)等方面服務(wù)供給不足。如今社會救助與以往任何一個歷史時期相比，都更加具有與經(jīng)濟(jì)社會文化深度融合的發(fā)展訴求。僅針對收入貧困進(jìn)行單一的收入補(bǔ)助，缺乏對貧困的預(yù)防和上游干預(yù)，不利于實(shí)現(xiàn)持久有效的反貧困目標(biāo)，僅對收入貧困給予收入補(bǔ)差也將因其他風(fēng)險導(dǎo)致生活發(fā)展難以持續(xù)的貧困家庭排除在外，大大削弱了社會救助的兜底效果。

（三）缺乏生命歷程周期視角

生命周期指在現(xiàn)代社會中一個人從出生到死亡的全部生命歷程中所經(jīng)歷的具有明顯不同的經(jīng)濟(jì)和社會特征階段，按照年齡可以劃分為兒童期、成年期和老年期等?；谏芷诘姆簇毨д咭暯堑闹饕^點(diǎn)是與人生命的不同階段互相聯(lián)系的，前一階段的經(jīng)歷會對其后面階段的經(jīng)歷產(chǎn)生影響。這種關(guān)聯(lián)性主要表現(xiàn)為一些特定階段的問題會在后一階段重新出現(xiàn)，或者會影響到其后續(xù)階段的機(jī)會。不同階段不但有不同的問題和需要，上一階段的生活質(zhì)量也對下一階段有著非常重要的決定作用或影響[13]。如果兒童在貧困家庭中長大，其隨后的受教育機(jī)會、學(xué)業(yè)表現(xiàn)以及營養(yǎng)狀況等都會受到負(fù)面影響，導(dǎo)致他們進(jìn)入成年后更容易出現(xiàn)失業(yè)、就業(yè)困難或者健康問題，使得他們在年輕時的貧困或低收入成為常態(tài)，在老年時更缺乏足夠經(jīng)濟(jì)能力支持養(yǎng)老而陷入困境。

反貧困政策需要以不同生命階段的特定需求為標(biāo)靶，特別是重視對這些階段的“上游”干預(yù)。所謂的“標(biāo)準(zhǔn)的歐洲社會保障制度”正是以不同生命周期的需要為基礎(chǔ)[14]。普惠型的家庭津貼或兒童福利制度使兒童貧困問題得到了有效緩解，而覆蓋絕大多數(shù)社會成員的社會保險基本覆蓋一些常規(guī)性社會風(fēng)險。因此在很多歐洲國家中，需要社會救助的貧困人群比例非常低?！敖?jīng)合組織”國家的積極社會政策同樣是基于生命周期理論的政策干預(yù)，針對學(xué)齡前階段、上學(xué)階段、進(jìn)入勞動力市場階段、退休和老年等不同階段制定不同的政策措施和目標(biāo)[15]。

在經(jīng)濟(jì)全球化環(huán)境下，消除貧困代價高昂，相比對貧困的補(bǔ)償，需要更加重視貧困的預(yù)防，只有預(yù)防貧困才能達(dá)到消除貧困的目的。這就要求對貧困和高風(fēng)險人群提供事前的收入支持以鼓勵其選擇高風(fēng)險、高回報的經(jīng)濟(jì)活動，根據(jù)風(fēng)險類型選擇不同的工具，從而促使他們逐步擺脫貧困。有效的反貧困政策是不同社會系統(tǒng)包括政府、市場、家庭和非營利組織等共同作用的結(jié)果。隨著中國改革發(fā)展日益深入，不僅需要應(yīng)對全球化環(huán)境下的發(fā)展問題，也同時需要解決更為迫切的轉(zhuǎn)型問題。在社會政策領(lǐng)域需要嵌入中長期戰(zhàn)略視角，以投資人力資本為核心，將國家、家庭以及個人等不同層面的目標(biāo)和利益有機(jī)結(jié)合起來，最后形成通過幫助個人來幫助國家的政策機(jī)制，避免陷入“政策衍生問題”怪圈。

（三）完善社會救助項(xiàng)目與識別體系

建立社會救助瞄準(zhǔn)機(jī)制，需要全面統(tǒng)籌與綜合衡量家庭的收入和支出情況。實(shí)現(xiàn)對貧困群體“量”的全覆蓋，在兜底目標(biāo)下納入更加多樣性的貧困類型，為弱勢群體搭建兜底扶助體系;同時實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的提升，通過多層次多樣化的一攬子救助計劃，通過物質(zhì)幫扶和服務(wù)給付相結(jié)合實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效供給，滿足貧困群體不同結(jié)構(gòu)不同類型的脫貧發(fā)展需求。在一些地方實(shí)踐中，多維貧困理論以及多維貧困標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)逐步開始應(yīng)用，尤其是對支出型貧困群體的關(guān)注和加大扶持，體現(xiàn)出對貧困理論與貧困復(fù)雜面向認(rèn)識的深化。面對貧困人員資本匱乏、可行性能力短缺、向上流動存在諸多障礙等脆弱性因素，社會救助還需要為貧困人員提供物質(zhì)生存需要之外的服務(wù)支持和制度保護(hù)，為其自立發(fā)展創(chuàng)造公平環(huán)境和支持體系。比如消除就業(yè)市場的不公正歧視，為有勞動能力的貧困人員提供技能培訓(xùn)等針對性服務(wù)，這同樣是社會救助的工作重點(diǎn)，也是公共救助資源再分配的著力點(diǎn)。引導(dǎo)福祉預(yù)期的關(guān)鍵是激發(fā)社會成員自身的活力和創(chuàng)造性，這樣既有利于其自身福祉增進(jìn)，也有利于在整體上提高普惠性公正的福祉供應(yīng)能力。

（四）提升社會救助治理水平

一個理想、成熟的治理體系，將以法治理念為根本性行動依據(jù)，以社會公正為整體性行動導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)整個治理過程民主、開放和透明，構(gòu)建起平等協(xié)商、合作共治的主體關(guān)系。除了以社會協(xié)同擴(kuò)展社會參與，以多方參與推動專業(yè)水平，瞄準(zhǔn)治理的法治化和智能化需要進(jìn)一步補(bǔ)齊短板。提升社會救助治理水平當(dāng)務(wù)之急是加快社會救助立法。通過專門立法明確社會救助責(zé)任主體、救助對象、救助標(biāo)準(zhǔn)和救助內(nèi)容，提高瞄準(zhǔn)機(jī)制運(yùn)行的規(guī)范化程度。明確社會救助的基本價值理念，在根本上為瞄準(zhǔn)機(jī)制治理水平的提升確立根本遵循和路徑方向，進(jìn)一步厘清社會救助與其他民生保障制度的責(zé)任邊界。在此前提下，通過運(yùn)用新技術(shù)、新手段提升智能化水平，增強(qiáng)技術(shù)治理能力，不斷提升治理效率，最終實(shí)現(xiàn)瞄準(zhǔn)機(jī)制治理水平顯著提升，社會救助兜底功能充分有效發(fā)揮。

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