中小學校長職級制施行的現(xiàn)實情境與破解之策

余曉標 林天倫

摘要中小學校長職級制是我國校長管理制度和方式的創(chuàng)新，是校長專業(yè)化發(fā)展及教育家辦學的要求，也是教育管理現(xiàn)代化的反映。中小學校長職級制的發(fā)展歷程顯示，校長職級制的施行面臨著制度目標“泛化”、職級劃分“缺根”、副校長定位“模糊”、進出機制“缺失”、薪酬制度“滯后”等困境。為實現(xiàn)困境突圍，中小學校長職級制改革要做好以下工作：規(guī)范制度目標，聚焦校長專業(yè)化；緊隨人事改革，夯實校長職級根基；重視副校長角色，明確其職級定位；建立進出機制，暢通校長與教師的流動渠道；明確薪酬依據(jù)，創(chuàng)新校長薪酬制度。

關(guān)鍵詞校長職級制；校長專業(yè)化；職級劃分；進出機制；薪酬制度

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2020）02-0005-04

為進一步加強中小學校長隊伍建設(shè)，促進校長專業(yè)化發(fā)展，近年來，我國一些地區(qū)逐步探索推行中小學校長職級制改革。中小學校長職級制，即取消校長行政級別，對校長實行職務等級管理的制度。2017年國務院印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》已明確提出：“建立和推行中小學校長職級制。”中小學校長職級制是我國校長管理制度和方式的創(chuàng)新，是校長專業(yè)化發(fā)展及教育家辦學的要求，也是教育管理現(xiàn)代化的反映。然而，縱觀中小學校長職級制的研究進展與各地推進歷程，取得了一些經(jīng)驗，也面臨著不同層面的問題，亟須我們共同尋求更好的解決路徑。

一、我國中小學校長職級制的發(fā)展歷程

1. 中小學校長職級制的政策演變

從政策角度分析，中小學校長職級制的演進大致經(jīng)歷了三個時期。

（1）制度孕育期

1978年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出，要簡政放權(quán)，擴大學校的辦學自主權(quán)；調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，改革勞動人事制度。1993年召開的上海市教育工作會議提出了“加強本市中小學校長隊伍建設(shè)，建立中小學校長職級制系列”，[1]開啟了校長職級制在地方層面的政策探索。1993年11月，國務院印發(fā)的《事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案》提出，教育等事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)人員實行專業(yè)技術(shù)職務等級工資制，管理人員實行職員職務等級工資制。1994年人事部、國家教委印發(fā)的《中小學貫徹〈事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案〉的實施意見》指出，中小學校長與教師實行不同工資制度，但文件又提出校長兼任學校行政領(lǐng)導工作與教師工作的，可按兩種職務中較高一種職務工資執(zhí)行，校長教師未能獨立區(qū)分。總體而言，該時期相關(guān)政策重在人事管理制度改革探索，人事工資制度的改革孕育著校長職級制。

（2）制度確立期

1998年教育部印發(fā)的《關(guān)于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見》提出，“完善校長負責制，逐步試行校長職級制”，這是第一次在國家層面提出進行校長職級制的政策探索；1999年頒發(fā)的《中共中央國務院關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》提出，“要繼續(xù)鞏固和完善中小學校長崗位培訓和持證上崗制度，試行校長職級制”；2001年頒發(fā)的《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出，“積極推進校長職級制”。在該階段，中小學校長職級制歷經(jīng)“逐步試行”“試行”到“積極推進”，得到了初步確立。

（3）制度發(fā)展創(chuàng)新期

2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，取消校長行政級別，促進校長專業(yè)化，推行校長職級制；同年，《國務院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》要求“探索中小學校長職級制，深化中小學教師職稱制度改革”，隨后在山東省濰坊市、廣東省中山市等地開展試點。2013年印發(fā)的《義務教育學校校長專業(yè)標準》與2017年《國務院關(guān)于印發(fā)國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》，皆提出推行中小學校長職級制。隨后，《中小學校領(lǐng)導人員管理暫行辦法》明確提出：“加快推行中小學校長職級制改革，拓寬職業(yè)發(fā)展空間，促進校長隊伍專業(yè)化建設(shè)?！痹撾A段，中小學校長職級制明確了“去行政化，促專業(yè)化”的目標定位，但中央層面的制度實施指導意見仍為空白，職級制有待進一步探索發(fā)展。

2. 中小學校長職級制的研究現(xiàn)狀

從研究角度分析，中小學校長職級制的研究主要關(guān)注以下三方面內(nèi)容。

（1）中小學校長職級制內(nèi)涵的研究

關(guān)于中小學校長職級制內(nèi)涵的研究主要集中在兩方面。一方面是有關(guān)校長職級制概念的界定。賈繼娥[2]、賈匯亮[3]等學者從人事管理與校長專業(yè)發(fā)展兩個角度對校長職級制進行了界定。另一方面是有關(guān)校長職級制結(jié)構(gòu)的探索，如上海市、廣東省中山市、山東省濰坊市等地都各自建立了校長職級制度框架。

（2）中小學校長職級制實施現(xiàn)存問題的研究

孟慶煥[4]指出，職級制存在頂層設(shè)計不合理、相關(guān)配套制度缺乏、校長切身利益被忽視、考評機制不健全等問題。楊海燕[5]則著重關(guān)注評價體系的公正性以及經(jīng)費保障兩方面的問題。王浩[6]對上海市中小學職級制的研究發(fā)現(xiàn)，職級制存在支持保障資源不足、適應性差以及制度存在缺陷等問題?？偟膩碚f，這些問題更多關(guān)注職級制的外部支持與配套政策，缺少對職級制自身的明確與完善。

（3）完善校長職級制的策略研究

賈繼娥等人在職級制的評價模式、職級劃分、薪酬體系等方面提出了改進措施。[7]張茂聰、侯潔對濰坊市中小學校長職級制研究后，提出了加強頂層設(shè)計、落實學校辦學自主權(quán)、完善改革配套政策、提高相關(guān)人員專業(yè)素養(yǎng)等建議。[8]郭凱對中山市中小學校長職級制調(diào)查后，在職級劃分調(diào)整、薪酬設(shè)置、副校長歸屬、考評制度等方面提出建議。[9]這些策略大多基于地方實施經(jīng)驗提出，缺少國家政策的整合統(tǒng)領(lǐng)。

二、中小學校長職級制施行的現(xiàn)狀及問題

透過對中小學校長職級制的政策演變以及研究現(xiàn)狀的分析，筆者以為，中小學校長職級制的施行亟待解決以下問題。

1. 制度目標“泛化”

促進校長專業(yè)化是校長職級制產(chǎn)生的邏輯起點。校長的專業(yè)化水平既是校長職級制實施的依據(jù)也是要達到的目標。校長專業(yè)化制度目標的實現(xiàn)需要相關(guān)配套措施，然而在實際施行過程中容易出現(xiàn)本末倒置的情況，職級制目標易被其他目標所影響或替換，造成政策效果不明顯，同時也影響了目標群體對校長職級制目標定位的正確認知。例如：過早地將校長輪崗交流制度納入校長職級制，表面上是擴大了校長職級制的功能作用，實際上不僅增加了校長職級制的推行難度，也使得校長職級制的制度目標容易泛化為促進教育公平；過分強調(diào)取消校長行政級別而忽略校長的專業(yè)發(fā)展目標，導致校長職級制的定位表層化，難以起到促進校長專業(yè)化的作用。

2. 職級劃分“缺根”

職級劃分是校長職級制的根基。實踐中，校長職級的設(shè)置可謂多樣，如廣東省中山市的五級十等、山東省濰坊市的四級九等，以及上海市的四級十二等、五級十二等，做出了很好的探索。但有些地方職級劃分與我國現(xiàn)有的人事政策之間缺少系統(tǒng)聯(lián)系，缺乏已有制度的有力支撐。事實上，《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》《關(guān)于深化中小學教師職稱制度改革的指導意見》等政策文件，與校長職級的劃分設(shè)置聯(lián)系緊密，是職級劃分的重要根據(jù)。校長職級制改革未能隨著相關(guān)人事制度的改革而逐步完善，政策基礎(chǔ)不夠牢固，不利于中小學校長職級制的有效施行。

3. 副校長定位“模糊”

副校長是實行校長職級制所不能忽略的重要因素。副校長的數(shù)量較多，他們參與學校的重大決策，對工作的執(zhí)行起協(xié)調(diào)指揮作用?？梢哉f，副校長發(fā)揮的作用直接關(guān)系著學校的辦學成效，并且校長通常晉升自副校長崗位，副校長的專業(yè)化也是校長專業(yè)化的一個重要階段。因此，是否將副校長納入校長職級制之中，是施行校長職級制必須明確的問題。但校長職級制在實際施行過程中，一直未能對副校長有明晰的定位。

4. 進出機制“缺失”

校長進入與退出職級系列是校長職級制中轉(zhuǎn)換機制的主要內(nèi)容。校長主要來源于教師，在校長職級制中教師與校長之間該如何過渡與承接？如教師擔任了校長職務，其專業(yè)路徑必然朝著校長職級方向發(fā)展，那么其原有的教師職稱如何轉(zhuǎn)為校長職級？已有研究大多集中在校長選拔機制方面，缺乏對轉(zhuǎn)換機制的關(guān)注。此外，校長職級制的人事制度是“能者上，庸者下”，以“能進能出”作為促進校長專業(yè)化的重要推動力。一旦校長不擔任校長職務，其校長職級該如何轉(zhuǎn)化？校長能否重新進入教師序列，其校長職級與教師職稱又該如何對接？這些問題的存在需要我們對校長職級制中涉及的具體問題進行深入細致的研究。

5. 薪酬制度“滯后”

校長職級制的動因之一是取消校長的行政級別，促進校長的專業(yè)化，使校長專注于辦學。但校長職級與原有行政級別有什么不同？“職級”僅是另一種“級別”還是關(guān)乎薪酬待遇？校長職級在薪酬制度上與職員、教師的薪酬又有何區(qū)別與聯(lián)系？此外，我國事業(yè)單位的工資制度正在進行改革，校長職級制的薪酬制度又該如何融入？總體而言，當前許多研究與改革并未理清“職級”“行政級別”與“教師職稱”三者間的關(guān)系，也未進一步明確校長職級薪酬制度與事業(yè)單位工資體系之間的關(guān)系，不利于校長職級制的進一步推行。

三、中小學校長職級制施行的突圍路徑

制度的價值在于其現(xiàn)實化。作為校長管理的一種制度創(chuàng)新，中小學校長職級制的施行需要尋求突圍路徑。

1. 規(guī)范制度目標，聚焦專業(yè)化

校長專業(yè)化是校長職級制的起點與目標。為了防止制度目標泛化，有效推進校長職級制的施行，首先，在制定相關(guān)配套政策時，應以校長專業(yè)化作為政策設(shè)計合理與否的評估標準，嚴格規(guī)范配套政策，避免出現(xiàn)配套政策越周全制度目標越松散的狀況。其次，組織成立專家小組，圍繞校長職級制的邏輯起點與根本目標對配套政策進行論證、評估，檢驗部分校長職級制度“衍生品”的合理性，并進行相應的政策調(diào)整甚至終止部分政策，以達到“制度瘦身”的效果。最后，明確“去行政化”與“促專業(yè)化”的關(guān)系，深化校長職級制的目標功能定位?！叭バ姓睉菫榱恕按賹I(yè)化”，校長職級的單列并不是僅僅為了增加一種“職稱”或是“級別”，而是通過這種形式來擺脫根深蒂固的行政化，從而促進校長專業(yè)化，提高辦學質(zhì)量。

2. 緊隨人事改革，夯實職級根基

2015年印發(fā)的《關(guān)于深化中小學教師職稱制度改革的指導意見》指出：“正高級教師對應專業(yè)技術(shù)崗位一至四級，高級教師對應專業(yè)技術(shù)崗位五至七級，一級教師對應專業(yè)技術(shù)崗位八至十級，二級教師對應專業(yè)技術(shù)崗位十一至十二級，三級教師對應專業(yè)技術(shù)崗位十三級?！?2017年中組部和教育部聯(lián)合印發(fā)的《中小學校領(lǐng)導人員管理暫行辦法》規(guī)定：“中小學校領(lǐng)導人員一般應當具有相應的教師資格和已擔任中小學一級教師以上專業(yè)技術(shù)職務?！本C合已有的實證調(diào)查結(jié)果，可知大多數(shù)校長支持將校長職級劃分為三或四個等級。根據(jù)已有研究與政策，并結(jié)合副校長的角色與職級轉(zhuǎn)化機制，筆者以為校長的職級可劃分為四級十二檔，四個等級由高到低分別為特級、高級、中級、初級。特級、高級和中級每一等級分四個檔次，從高到低分別為一檔、二檔、三檔與四檔。初級單獨為一個檔次，專為副校長而設(shè)。校長考核為優(yōu)秀且符合要求時晉升等級。

3. 重視副校角色，明確職級定位

副校長的專業(yè)發(fā)展與校長的專業(yè)化水平密切相關(guān)，但我國現(xiàn)行的中小學校長職級制忽視了副校長這一重要群體。一方面，副校長若不被納入校長職級制當中，其工作積極性難免受到打擊，其在學校中的影響力也會被削弱，不利于學校工作的開展。但另一方面，副校長是副職，相對于正職而言，更多地是充當助手與參謀角色。[10]如若副校長一般是擔任校長職位的重要資格條件，那么副校長和校長在相同的校長職級上晉升便不太妥當。

綜合考慮，筆者認為應將副校長的職級統(tǒng)一為校長初級，不分檔次，以此將副校長納入校長職級制。副校長享受原有的教師職稱與待遇，但其薪酬的績效工資則與校長績效相關(guān)聯(lián)。副校長的績效工資一部分以一定的比例與校長績效掛鉤，另一部分則依據(jù)考核評價上下浮動。在縱向上副校長要接受校長與教師的評價；在橫向上，根據(jù)主管工作的不同，副校長的績效也有所區(qū)別。