賴先進(jìn)

〔摘要〕不同于西方語境下的協(xié)同治理，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下的協(xié)同治理行為具有內(nèi)在特色，是治理體系上下、左右、內(nèi)外各類主體協(xié)同的治理活動(dòng)。現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外協(xié)同治理的理論研究框架主要遵循分類建構(gòu)思路，具有很強(qiáng)的異質(zhì)性，缺乏清晰一致的理論框架。國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景，為構(gòu)建系統(tǒng)性、整體性的協(xié)同治理理論框架提供了基礎(chǔ)條件?；趪?guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景的制度、人、工具或技術(shù)等基本要素，構(gòu)建了協(xié)同治理的理論框架：價(jià)值目標(biāo)、制度設(shè)計(jì)、行為選擇、條件環(huán)境，并對(duì)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑和對(duì)策進(jìn)行了分析和思考。

〔關(guān)鍵詞〕國(guó)家治理;場(chǎng)景;協(xié)同治理;理論框架

〔中圖分類號(hào)〕D63-3?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2020）03-0103-08

21世紀(jì)以來，作為治理理論譜系的功能性子體系，協(xié)同治理及其相關(guān)概念（英文名稱“Collaborative Governance”，國(guó)內(nèi)理論界也稱之為合作治理、協(xié)作治理）①也在理論界相繼被提出，正呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，成為國(guó)內(nèi)外理論研究和實(shí)踐應(yīng)用的時(shí)髦熱點(diǎn)。目前，協(xié)同治理理論缺乏清晰一致的理論框架，限制了理論的推廣和實(shí)踐應(yīng)用。在我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下構(gòu)建協(xié)同治理理論框架，有利于豐富和發(fā)展協(xié)同治理理論，形成具有中國(guó)風(fēng)格的本土化協(xié)同治理理論。

一、問題的提出：協(xié)同治理研究缺乏清晰一致的理論框架

如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的理論框架是怎樣的，這是協(xié)同治理理論研究的關(guān)鍵問題。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了深入的分析，對(duì)協(xié)同治理及相關(guān)的理論框架進(jìn)行了不少研究，形成了一些有代表性的主要理論研究框架。

（一）國(guó)外協(xié)同治理理論研究框架與評(píng)析

第一，跨部門協(xié)同的理論框架。2006年，明尼蘇達(dá)大學(xué)約翰· 布賴森·芭芭拉教授等對(duì)跨部門協(xié)同的影響因素進(jìn)行了研究，提出了跨部門協(xié)同合作的框架，包括初始條件、過程、結(jié)構(gòu)、結(jié)果和問責(zé)等?！?〕秦長(zhǎng)江在跨部門協(xié)同框架基礎(chǔ)上修改擴(kuò)充，提出了協(xié)作性公共管理的理論框架，包括外部環(huán)境、初始條件、資源依賴和共同利益、催化性領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)起人等?！?〕跨部門協(xié)同理論分析框架較早對(duì)協(xié)同治理理論框架進(jìn)行了研究，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，但該理論框架相對(duì)籠統(tǒng)、抽象，沒有總結(jié)和提煉出影響協(xié)同實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素。

第二，協(xié)同治理的SFIC框架。加州大學(xué)伯克利分?？死锼埂ぐ踩麪枴蛏ぜ邮餐ㄟ^對(duì)137個(gè)來自不同國(guó)家、不同政策領(lǐng)域的案例進(jìn)行 “連續(xù)近似分析”（successive approximation），得出了理論模型，模型的主要因素有：起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過程。〔3〕田培杰基于SFIC理論模型，構(gòu)建了協(xié)同治理的新分析模型-綜合模型，包括外部環(huán)境、協(xié)同動(dòng)因、協(xié)同引擎、協(xié)同行為、協(xié)同后果。〔4〕該理論框架提出了影響協(xié)同治理的關(guān)鍵要素，但主要分析狹義的政府與社會(huì)協(xié)同治理，理論框架對(duì)分析政府內(nèi)部協(xié)同治理具有局限性。

第三，協(xié)同型公共管理、協(xié)同政府的理論框架。錫拉丘茲大學(xué)羅斯瑪麗·歐拉瑞教授等研究了協(xié)同型公共管理理論（Collaborative Public Administration），提出了影響協(xié)同的因素：背景、協(xié)同目標(biāo)、成員選擇與能力構(gòu)建、協(xié)作者激勵(lì)與承諾、協(xié)作結(jié)構(gòu)、協(xié)作權(quán)力、問責(zé)、溝通、合法性、信任、信息技術(shù)等?！?〕湯姆·林分析了英國(guó)協(xié)同政府實(shí)踐，提出了協(xié)同型政府在英國(guó)政府管理實(shí)踐中運(yùn)行的主要類型和維度，包括新的組織類型、新的責(zé)任與激勵(lì)、新的公共服務(wù)提供、新的跨組織工作方式等?！?〕這兩個(gè)理論分析框架主要著眼點(diǎn)是協(xié)同行為的影響因素，側(cè)重于行為分析，缺少制度分析。

第四，協(xié)同治理體系的整合性框架、執(zhí)行框架。2012年，亞利桑那大學(xué)教授Kirk Emerson、錫拉丘茲大學(xué)Tina Nabatchi教授等提出了一個(gè)協(xié)同治理的整合性框架?！?〕該理論框架將協(xié)同治理相關(guān)的概念（跨部門協(xié)同、網(wǎng)絡(luò)治理等相近的理論）進(jìn)行了整合，提出了協(xié)同治理體系（Collaborative Governance Regime），并構(gòu)建了從協(xié)同系統(tǒng)情境、驅(qū)動(dòng)因素到協(xié)作行動(dòng)、影響和適應(yīng)的過程性理論框架。以色列薩皮爾學(xué)院利希·拉哈特等針對(duì)協(xié)同治理的執(zhí)行構(gòu)建了三重視角，認(rèn)為協(xié)同治理在執(zhí)行中有效的三個(gè)重要條件：價(jià)值、決策、環(huán)境?！?〕

綜合國(guó)外現(xiàn)有的這些研究，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)外的相關(guān)理論研究尚未形成清晰統(tǒng)一的理論框架，存在一定的研究局限：第一，對(duì)廣義的協(xié)同治理理論框架研究較少，現(xiàn)有不少理論框架是針對(duì)政府與社會(huì)協(xié)同狹義概念的。第二，現(xiàn)有理論研究具有很強(qiáng)的抽象性（包括過程分析、結(jié)構(gòu)分析等），雖然全面分析總結(jié)了協(xié)同治理的框架，但具有要素不突出的弱點(diǎn)和局限。第三，這些理論框架主要是基于西方的公共治理實(shí)踐提煉總結(jié)的，對(duì)我國(guó)的公共治理實(shí)踐、協(xié)同治理實(shí)踐的解釋力有待驗(yàn)證。

（二）國(guó)內(nèi)協(xié)同治理理論的研究框架與評(píng)析

近年來，國(guó)內(nèi)不少學(xué)者也對(duì)協(xié)同治理及相關(guān)理論（合作治理、跨部門協(xié)同、整體性治理）的實(shí)現(xiàn)框架進(jìn)行了研究。蔡嵐從長(zhǎng)株潭公交一體化案例中構(gòu)建了地方政府合作治理的框架，包括三個(gè)主要因素：政策舞臺(tái)、 政治權(quán)威和參與網(wǎng)絡(luò)?！?〕王俊敏等基于協(xié)同論視角構(gòu)建跨域水環(huán)境的流域政府協(xié)同治理分析框架，包括跨域水環(huán)境治理的關(guān)鍵變量（ 序參量） 、績(jī)效考核等（控制變量）。〔10〕王清分析政府部門間為何合作，從組織環(huán)境、組織資源和組織行為匹配性的角度構(gòu)建了政績(jī)共容體的分析框架?！?1〕范逢春構(gòu)建了農(nóng)村公共服務(wù)的整體性治理框架，包括治理框架的目標(biāo)導(dǎo)向、治理過程的持續(xù)完整、治理主體的責(zé)任整合、治理系統(tǒng)的制度建設(shè)、治理平臺(tái)的信息共享等?！?2〕徐艷晴等圍繞水環(huán)境的跨界特性與協(xié)同需求、結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制、程序性協(xié)同機(jī)制等三個(gè)方面，構(gòu)建一個(gè)跨部門協(xié)同的分析框架?！?3〕

在國(guó)外協(xié)同治理理論啟發(fā)下，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究對(duì)協(xié)同治理的理論框架進(jìn)行了本土化的調(diào)適性研究，豐富和發(fā)展了協(xié)同治理理論。但也存在一定局限：現(xiàn)有協(xié)同治理理論研究框架具有很強(qiáng)的異質(zhì)性、多樣性，和國(guó)外理論研究一樣，尚未形成清晰一致的理論框架。國(guó)內(nèi)協(xié)同治理理論框架研究缺乏整合性，主要的建構(gòu)路徑是分門別類解釋和分析某個(gè)類型的協(xié)同治理活動(dòng)和現(xiàn)象?，F(xiàn)有協(xié)同治理的理論框架并未放在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體框架中進(jìn)行。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下協(xié)同治理的理論框架

在中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景中，治理無論在定義上，還是在背景上都具有內(nèi)在特點(diǎn)。一方面，在我國(guó)本土化語境下，治理的定義是治國(guó)理政行為（黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家）。因而，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家治理現(xiàn)代化”）主要是治國(guó)理政方式和能力的現(xiàn)代化，這在主體上、結(jié)構(gòu)上是區(qū)別于西方的治理概念（個(gè)人和公私機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)各種方式的總稱）。另一方面，我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重大任務(wù)，是把新時(shí)代改革開放推向前進(jìn)的根本要求，是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、贏得主動(dòng)的有力保證。這與西方國(guó)家治理概念應(yīng)用的背景有顯著區(qū)別，西方運(yùn)用治理概念主要是對(duì)民主治理模式的修正和補(bǔ)充。20世紀(jì)80年代民主治理模式出現(xiàn)信任危機(jī)、財(cái)政危機(jī)和管理危機(jī)后，西方國(guó)家政府進(jìn)行了政府改革，成為治理理論生成的實(shí)踐背景。1989年世界銀行發(fā)表題為《撒哈拉以南非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)》的報(bào)告中，首先使用了“治理危機(jī)”，也是基于這些國(guó)家民主模式失效而強(qiáng)調(diào)治理的理論邏輯。

在中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景中，協(xié)同治理活動(dòng)也具有內(nèi)在的特色。黨的十八屆三中全會(huì)明確，全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。黨的十九大黨章修正案將增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性修改為更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。這表明，在我國(guó)的全面深化改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，改革與治理的協(xié)同性不僅包括政府與社會(huì)的協(xié)同治理，也蘊(yùn)含著政府內(nèi)部上下左右的協(xié)同治理活動(dòng)，協(xié)同治理是一個(gè)復(fù)合型的概念。

同時(shí)，從國(guó)內(nèi)外關(guān)于協(xié)同治理的理論框架研究可以看出，由于協(xié)同治理類型多樣，影響協(xié)同治理的因素也是多樣的，具有很強(qiáng)的異質(zhì)性。僅從單個(gè)類型協(xié)同治理活動(dòng)的性質(zhì)出發(fā)，難以構(gòu)建適用各類協(xié)同治理活動(dòng)的普適性解釋框架。要構(gòu)建普適性的協(xié)同治理解釋框架，需要轉(zhuǎn)換思路、拓寬分析視角。協(xié)同學(xué)理論認(rèn)為，系統(tǒng)無處不在?！?4〕由于協(xié)同治理是涉及治理體系上下、左右、內(nèi)外的協(xié)同行為，如果把國(guó)家治理體系看做一個(gè)系統(tǒng)，協(xié)同治理就是國(guó)家治理體系的子系統(tǒng)。從這個(gè)意義上看，影響國(guó)家治理的關(guān)鍵因素，也影響著國(guó)家治理內(nèi)部協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)。

（一）價(jià)值目標(biāo)：協(xié)同意愿和動(dòng)力的生成

第一，從國(guó)家治理看，價(jià)值目標(biāo)是治理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和起點(diǎn)。《共產(chǎn)黨宣言》指出：“過去的一切運(yùn)動(dòng)都是少數(shù)人的，或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動(dòng)。無產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)?！比嗣窳?chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng)，以人民為中心也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的根本價(jià)值。堅(jiān)持以人民為中心，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，也是公共治理活動(dòng)的價(jià)值目標(biāo)。治理活動(dòng)是價(jià)值理性和工具理性的結(jié)合體，是價(jià)值判斷和事實(shí)判斷的結(jié)合體。如果價(jià)值目標(biāo)不清晰、價(jià)值與手段錯(cuò)位、價(jià)值導(dǎo)向錯(cuò)誤，治理方法和治理手段再好，也難以保障治理活動(dòng)取得預(yù)期效果。

第二，從協(xié)同治理看，協(xié)同一致的價(jià)值目標(biāo)是治理主體產(chǎn)生協(xié)同合作意愿，生成協(xié)同合作的動(dòng)力源。巴納德組織理論認(rèn)為，組織是一個(gè)協(xié)同系統(tǒng)，組織的三個(gè)基本要素是協(xié)同意愿、共同的目標(biāo)和信息交流。從組織理論看，國(guó)家治理體系也是一個(gè)協(xié)作系統(tǒng)，要實(shí)現(xiàn)治理體系內(nèi)部各治理主體的協(xié)同合作，需要解決的首要問題是共同的目標(biāo)和協(xié)作意愿。在治理體系之中，各類治理主體對(duì)于特定的公共事務(wù)所持的價(jià)值訴求和目標(biāo)是有差異的，對(duì)價(jià)值和目標(biāo)的認(rèn)知也是有差異的。只有特定復(fù)雜公共事務(wù)治理任務(wù)與各方治理主體的價(jià)值目標(biāo)高度匹配，才能產(chǎn)生高的協(xié)同意愿。如果特定公共事務(wù)僅與某一方的價(jià)值目標(biāo)高度匹配，整體的協(xié)同治理活動(dòng)也難以產(chǎn)生高的協(xié)同意愿（見表1）。

（二）制度設(shè)計(jì)：協(xié)同渠道和動(dòng)力的持續(xù)供給

第一，制度和治理體系是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化根本。任何一個(gè)國(guó)家的繁榮發(fā)展，都離不開國(guó)家治理體系的完善和治理水平的提升。馬克思主義基本原理認(rèn)為，國(guó)家制度和治理體系屬于上層建筑，對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用。良好的國(guó)家制度和治理體系憑借對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用，能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展;不好的國(guó)家制度和治理體系不僅不能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，反而會(huì)消解生產(chǎn)力。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也認(rèn)為，推動(dòng)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的主要因素是制度本身?？梢哉f，完善的國(guó)家制度和治理體系能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供穩(wěn)定、可靠的外部環(huán)境;反之，如果國(guó)家制度和治理體系不健全、不科學(xué)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將面臨諸多因素的干擾與制約，造成經(jīng)濟(jì)停滯不前、社會(huì)出現(xiàn)失序。推動(dòng)國(guó)家繁榮發(fā)展，離不開進(jìn)國(guó)家制度和治理體系的現(xiàn)代化。國(guó)家制度和治理體系的優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)，國(guó)家制度和治理體系的競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家間最根本的競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)與較量，短期主要看軍事和經(jīng)濟(jì)，中期主要看科技和人才，長(zhǎng)期應(yīng)該主要看制度體系和治理體系。新中國(guó)成立70年多來，尤其是改革開放40多年來的實(shí)踐證明，制度是關(guān)系國(guó)家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性問題。推動(dòng)國(guó)家繁榮發(fā)展，只有扭住制度體系和治理體系這個(gè)關(guān)鍵，才能不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，促進(jìn)協(xié)同治理的制度安排是決定協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的根本。與國(guó)家治理現(xiàn)代化一樣，協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)根本上要靠制度設(shè)計(jì)和安排，制度和治理體系的協(xié)同是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理必不可少的內(nèi)容。錢穆先生在總結(jié)中國(guó)歷史上最重要的五個(gè)朝代（漢、唐、宋、明、清）政治得失時(shí)指出，任何一項(xiàng)制度，決不是孤立存在的，各項(xiàng)制度間，必然是互相配合，形成一整套，否則那些制度各各分裂，決不會(huì)存在，也不能推行?！?5〕在治理活動(dòng)中，各類治理主體的協(xié)同合作從根本上看，取決于各類制度的協(xié)同性、系統(tǒng)性和整體性。如果治理體系中，制度不協(xié)同，甚至存在沖突，治理主體就很難達(dá)成協(xié)同治理行為。目前，中西方理論界關(guān)于制度的定義較多，相對(duì)而言最可取的是將制度落腳于規(guī)則的觀點(diǎn)〔16〕，制度是規(guī)范社會(huì)行為的規(guī)則。從規(guī)則的角度看，治理體系是一個(gè)涵蓋各方面的龐大而復(fù)雜制度體系。制度按照表現(xiàn)形式分為：成文制度、不成文制度;按照制度具體形態(tài)分為：體制機(jī)制、法律、法規(guī)、政策等;按照規(guī)定內(nèi)容分為：實(shí)體性制度和程序性制度;按照層次分為：根本制度、基本制度、重要制度。在制度和治理體系大廈中，要實(shí)現(xiàn)制度的協(xié)同，關(guān)鍵要在機(jī)制設(shè)計(jì)上下功夫，促進(jìn)協(xié)同治理活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)。

（三）行為選擇：協(xié)同體系和能力的轉(zhuǎn)化

第一，治理體系與治理能力是治理現(xiàn)代化的雙重意涵。除推進(jìn)制度體系和治理體系現(xiàn)代化外，我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化還包含治理能力的現(xiàn)代化。構(gòu)建完善的制度體系和治理體系，是治理現(xiàn)代化的第一步。如何在制度體系和治理體系基礎(chǔ)上，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，是治理現(xiàn)代化的必不可少的內(nèi)涵。作為“關(guān)鍵少數(shù)”，個(gè)體層面領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力最為關(guān)鍵。從古代政治和治理看，錢穆先生總結(jié)歷代政治得失時(shí)認(rèn)為，制度雖像勒定為成文，其實(shí)還是跟著人事隨時(shí)有變動(dòng)。在古代治理體系中，制度與人是治理的“一體兩面”。從現(xiàn)代化理論看，人的現(xiàn)代化是包括國(guó)家治理現(xiàn)代化在內(nèi)社會(huì)系統(tǒng)現(xiàn)代化的重要條件。在一個(gè)文盲充斥的國(guó)度是不能實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義和社會(huì)主義的，也同樣不能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。盡管構(gòu)建現(xiàn)代化的制度和治理體系，如果缺乏執(zhí)行和運(yùn)用現(xiàn)代制度的高素質(zhì)的人力資源，再完美的現(xiàn)代制度和管理方式，也會(huì)變成廢紙一堆，難以發(fā)揮作用。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，要克服“見物不見人”的問題，以干部治理能力現(xiàn)代化為重點(diǎn)，強(qiáng)化人的現(xiàn)代化。

第二，協(xié)同行為是協(xié)同治理能力轉(zhuǎn)化和生成的微觀途徑。在治理體系之中，要使制度體系發(fā)揮作用，還要關(guān)注人的行為（主要是公共管理者的行為）。協(xié)同治理在微觀上也要取決于個(gè)體協(xié)同合作行為的生成和實(shí)現(xiàn)。一方面，協(xié)同治理的個(gè)體要積極作為。治理體系內(nèi)部，有協(xié)同治理相關(guān)制度保障，不一定能產(chǎn)生協(xié)同治理行為，還有一個(gè)前提是協(xié)同治理的個(gè)體要積極作為。如果個(gè)體在協(xié)同治理活動(dòng)中不作為、慢作為，協(xié)同治理效果必然受到影響。公共治理實(shí)踐中，存在不少協(xié)同治理問題不完全是協(xié)同合作制度和渠道的原因，也有個(gè)體不作為的因素。另一方面，協(xié)同治理的個(gè)體要有效參與合作。在積極作為的基礎(chǔ)上，協(xié)同治理個(gè)體要具備協(xié)同合作的素質(zhì)和能力，減少和避免協(xié)同治理過程中產(chǎn)生的各類行為沖突。

（四）條件環(huán)境：協(xié)同活動(dòng)的支撐和催化

第一，國(guó)家制度和治理體系變遷依賴外部的條件和環(huán)境。制度所誘導(dǎo)的具體行為方式依賴特定的歷史背景和初始條件?！?7〕國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是在大的社會(huì)體系中發(fā)生的，治理活動(dòng)必然受到社會(huì)條件和環(huán)境的制約。行政生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為，政府行政與環(huán)境是相互影響的。首先，外在條件和環(huán)境，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景和動(dòng)因。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，既是全面深化改革向制度建設(shè)深化的內(nèi)在要求，也是用制度威力應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的選擇。其次，外在條件和環(huán)境，影響著國(guó)家治理現(xiàn)代化的走向。當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)政治格局正在發(fā)生深刻的變化，世界正面臨百年未有之大變局，治理體系和治理能力受到全球治理變化的影響和塑造。

第二，協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)也依靠特定的外部條件和環(huán)境予以實(shí)現(xiàn)。首先，協(xié)同的初始條件（包含以往協(xié)同合作的歷史、現(xiàn)有的協(xié)同合作資源等）。其次，協(xié)同的技術(shù)條件。在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)發(fā)展日新月異的條件下，對(duì)于公共治理、社會(huì)治理活動(dòng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作，技術(shù)條件具有革命性的催生作用。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有益于重大問題的決定》，在社會(huì)治理體系建設(shè)中，新增民主協(xié)商、科技支撐兩個(gè)要素，為社會(huì)治理協(xié)同發(fā)展提供了新的技術(shù)和制度條件供給。再次，協(xié)同的外部環(huán)境（包含重大事件、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等）。

三、理論框架下協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的主要路徑與策略

協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)既需要治理主體動(dòng)力、執(zhí)行力，也需要克服體制機(jī)制的阻力，更需要外部環(huán)境和條件的推力?；趦r(jià)值目標(biāo)、制度設(shè)計(jì)、行為選擇、條件環(huán)境的理論框架，協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的主要路徑有：

（一）構(gòu)建公共價(jià)值目標(biāo)共同體，增強(qiáng)協(xié)同治理的動(dòng)力

首先，要建立治理主體之間的信任關(guān)系。信任具有重要的協(xié)同價(jià)值，包括規(guī)范主體行為，消減交往環(huán)境的不確定性，節(jié)約治理交易成本，并提高治理聯(lián)合體的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力?！?8〕其次，優(yōu)化對(duì)公共價(jià)值認(rèn)知，強(qiáng)化公共價(jià)值導(dǎo)向。對(duì)于復(fù)雜公共事務(wù)，把握真正的公共價(jià)值是困難的。在公共管理實(shí)踐中，正義、公平和效率等價(jià)值觀是復(fù)雜、模糊和相互競(jìng)爭(zhēng)的?！?9〕根據(jù)馬克·莫爾的公共價(jià)值理論，對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行判斷的路徑有：確定該行為是否包括公共價(jià)值;確定該行為在政治和法律背景下的合法性;確定該行為在管理實(shí)踐上的可行性。再次，強(qiáng)化利益相關(guān)者的協(xié)商和溝通，識(shí)別復(fù)雜公共事務(wù)中的公共價(jià)值。公共價(jià)值不僅是個(gè)人偏好的總和，而且是由經(jīng)過選舉和任命的政府官員以及主要利益相關(guān)者共同仔細(xì)考慮后共同決定的?！?0〕經(jīng)過協(xié)同治理主體的協(xié)商和溝通，找出價(jià)值和目標(biāo)“最大公約數(shù)”，減少價(jià)值和目標(biāo)沖突，從而生成協(xié)同治理的意愿和初始動(dòng)力。

（二）優(yōu)化協(xié)同治理機(jī)制設(shè)計(jì)，減少體制機(jī)制障礙和阻力

制度在我國(guó)的公共話語體系中有多種形式的表現(xiàn)，按照從宏觀到微觀，表現(xiàn)為：體制、機(jī)制、法律法規(guī)、規(guī)則等。與協(xié)同治理緊密相關(guān)的制度安排層次是機(jī)制。

首先，建立相容性激勵(lì)機(jī)制、成本分?jǐn)倷C(jī)制，解決利益不對(duì)稱問題，促進(jìn)各類主體積極參與。在公共治理實(shí)踐中，不同的治理主體不可避免地帶有自身的合法利益訴求。經(jīng)濟(jì)學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)理論認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如果能有一種制度安排，使行為人追求個(gè)人利益的行為，正好與企業(yè)實(shí)現(xiàn)集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合，這一制度安排就是“激勵(lì)相容”。在協(xié)同治理中，也要設(shè)計(jì)激勵(lì)相容的機(jī)制，讓相關(guān)主體在追求自身組織目標(biāo)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的整體目標(biāo)。針對(duì)協(xié)同治理的成本，也要建立分?jǐn)倷C(jī)制，有效分配治理成本。其次，構(gòu)建有效的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)制，解決跨界組織協(xié)調(diào)問題。協(xié)同治理的最大特點(diǎn)是跨界性，跨界協(xié)調(diào)是超越組織和機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)活動(dòng)，面臨跨越組織機(jī)構(gòu)的各種挑戰(zhàn)。要在跨界組織體系之間，建立有效的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)協(xié)同治理活動(dòng)的生成。比如，在我國(guó)，黨委和政府內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制就是解決跨界協(xié)調(diào)的有效形式。再次，建立信息共享與溝通機(jī)制，解決信息不對(duì)稱問題。地方政府跨區(qū)域合作治理存在多種形式的信息不對(duì)稱問題〔21〕，其他類型協(xié)同治理活動(dòng)也存在許多信息不對(duì)稱問題。最后，要建立保障協(xié)同治理的問責(zé)、評(píng)估、監(jiān)督和反饋調(diào)適機(jī)制。協(xié)同治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，需要及時(shí)地進(jìn)行評(píng)估、分析和調(diào)整。在協(xié)同治理中，要理清治理主體的責(zé)任，規(guī)范和明晰責(zé)任，避免治理主體因避責(zé)產(chǎn)生的不作為行為。

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