新中國救濟(jì)式扶貧的經(jīng)驗(yàn)及展望

韓喜平 張夢菲

〔摘要〕新中國救濟(jì)式扶貧在七十多年的歷史變遷中經(jīng)歷了傳統(tǒng)小規(guī)模救濟(jì)式扶貧階段、救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)型過渡階段和保障式扶貧階段等三個歷史時期。這期間，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，包括堅持黨對救濟(jì)式扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)、堅持走中國特色救濟(jì)式扶貧道路、堅持把救濟(jì)式扶貧納入制度化軌道、堅持救濟(jì)式扶貧維系社會公平正義的作用等四個方面內(nèi)容。隨著全面建成小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中國開始進(jìn)入建立解決相對貧困機(jī)制的時代，要把新中國成立以來取得的基本經(jīng)驗(yàn)堅持好，推動救濟(jì)式扶貧行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕救濟(jì)式扶貧;中國特色扶貧道路;精準(zhǔn)扶貧;全面建成小康社會

〔中圖分類號〕F323.89?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2020）03-0120-09

救濟(jì)式扶貧作為一種兜底式的扶貧方式，伴隨著新中國的發(fā)展和進(jìn)步。新中國成立以來，特別是改革開放四十多年來，中國成功使七億多人口擺脫貧困，多次提前完成聯(lián)合國的發(fā)展指標(biāo)，取得了“當(dāng)驚世界殊”的扶貧奇跡。這其中，救濟(jì)式扶貧的地位和作用不可替代，為新中國扶貧事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要支撐作用。救濟(jì)式扶貧在推動中國扶貧事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，也實(shí)現(xiàn)了救濟(jì)式扶貧的自我完善和發(fā)展，形成了具有中國特色的扶貧方式，走出了一條不同于先前任何時期的扶貧之路，積累了豐富而寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。全面建成小康社會后，扶貧事業(yè)不是結(jié)束，而是一種新的開始?；仡櫨葷?jì)式扶貧在我國的變遷及經(jīng)驗(yàn)并對未來扶貧事業(yè)作出展望，對于繼續(xù)開辟中國特色扶貧道路、全面銜接建設(shè)現(xiàn)代化國家新征程具有十分重要的意義。

一、新中國成立以來救濟(jì)式扶貧的實(shí)踐變遷

救濟(jì)式扶貧作為實(shí)踐的產(chǎn)物，隨著扶貧實(shí)踐的發(fā)展而不斷演化變遷。新中國救濟(jì)式扶貧工作是從建國之初開啟的，發(fā)展到今天，主要經(jīng)歷了傳統(tǒng)小規(guī)模救濟(jì)式扶貧階段、救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)型過渡階段和保障式扶貧階段三個歷史時期。

（一）傳統(tǒng)小規(guī)模救濟(jì)式扶貧階段（1949-1978）

新中國成立后，飽受戰(zhàn)爭創(chuàng)傷的中國雖然實(shí)現(xiàn)了國家獨(dú)立，但人們依舊在生存線上徘徊，百廢待興、一窮二白的經(jīng)濟(jì)窘?jīng)r，使得吃飯還是個重大問題。無論是農(nóng)村還是城市，大批量的人口亟需救濟(jì)。早在1949年，毛澤東就強(qiáng)調(diào)救濟(jì)問題，他在給饒漱石的信中指出，“已裁的二萬七千人，是一件大事，已引起很多人不滿，應(yīng)加以處理。其辦法是立即加以調(diào)查，分別自己有辦法生活和自己無辦法生活的兩類，于后一類人，應(yīng)予收回，給以飯吃。現(xiàn)在無事做，也應(yīng)給以飯吃，維持他們，使他們活下去”〔1〕。此后，毛澤東在多種場合就社會主義救濟(jì)提出新論斷，與之相一致，中國共產(chǎn)黨相繼就救濟(jì)問題做出工作部署，從國家層面統(tǒng)籌救濟(jì)工作全局，成立中國人民救濟(jì)總會，開展社會主義救濟(jì)工作。新中國的農(nóng)村救濟(jì)就是在這樣的歷史背景下展開的。到了1957年，三大改造任務(wù)完成，社會主義制度建立，毛澤東依然關(guān)注救濟(jì)工作，他《在省市自治區(qū)黨委書記會議上的講話》一文中指出，“對那些全家沒有人就業(yè)的，還要救濟(jì)，總以不餓死人為原則”。這實(shí)質(zhì)是在強(qiáng)調(diào)社會主義兜底原則。在毛澤東救濟(jì)思想的指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨在廣袤的農(nóng)村大地展開了救濟(jì)式扶貧工作。

這一時期的救濟(jì)式扶貧整體上取得了濟(jì)貧的預(yù)期效果，滿足了救濟(jì)對象的需求，基本達(dá)到了國家救濟(jì)工作的預(yù)期目標(biāo)。以農(nóng)村五保供養(yǎng)制度為例，1956年開始設(shè)計這一制度的，到第二年就已經(jīng)取得了重大進(jìn)展?！皳?jù)一九五八年統(tǒng)計，全國農(nóng)村享受五保的有413萬戶，519萬人。”〔2〕從國家層面來看，來自《中國財政年鑒》數(shù)據(jù)顯示，從1950年到1977年的28年間，國家財政用于農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用累計高達(dá)127.73億元，其中，1964年、1976年國家財政用于農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用突破10億元，超過5億元的年份占比近40%。其中，“從一九五五年至一九七八年的十九年間，國家用于救濟(jì)農(nóng)村貧困戶的款達(dá)22億元，使絕大多數(shù)農(nóng)村貧困戶的生活得到了保障”〔3〕。特別是三年自然災(zāi)害期間，國家加大救濟(jì)的力度，從1960年到1963年的4年間，國家財政用于農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用高達(dá)25億元，占比近20%。其中，“國家共發(fā)放農(nóng)村社會救濟(jì)款4.8億元，超過了一九五〇年到一九五九年十年發(fā)放救濟(jì)款的總和，幫助許多農(nóng)民群眾度過了三年困難時期”〔4〕。在國家救濟(jì)和合作社內(nèi)部自救兩種救濟(jì)模式的綜合作用下，這一時期的救濟(jì)式扶貧總體平穩(wěn)推進(jìn)。

（二）救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)型過渡階段（1978-2007）

黨的十一屆三中全會作出黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的戰(zhàn)略部署，中國開啟了改革開放新時期，開始逐漸由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。伴隨著時代背景和環(huán)境的改變，中國的扶貧模式也在悄然發(fā)生轉(zhuǎn)化。為適應(yīng)時代的需要，救濟(jì)式扶貧必須隨之轉(zhuǎn)型，以此來適應(yīng)不斷變化了的扶貧實(shí)踐。從1978年改革開放，到2007年最低生活保障制度建立，是救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)型過渡階段。

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度在農(nóng)村政治改革和市場經(jīng)濟(jì)浪潮中發(fā)生轉(zhuǎn)型，其中一個重大改變是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度資金來源的轉(zhuǎn)化。社會主義制度建立后，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的執(zhí)行主體下放到人民公社，與之相一致，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的資金來源同樣是公社提留。改革開放后，農(nóng)村進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，人民公社退出歷史舞臺，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度資金來源隨之進(jìn)行調(diào)整，改為村提留（即管理費(fèi)和集體積累）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌（即民辦公助事業(yè)款項），其本質(zhì)與人民公社時期是一致的，都是由集體來統(tǒng)籌解決。一九九一年，國務(wù)院頒布的《農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理條例》規(guī)定，五保救助資金來源于鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和公益金?！耙痪啪潘哪暌辉?，國務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，后于二〇〇六年一月進(jìn)行了修訂?！薄?〕《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》頒布，這是我國第一部關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的專門性法規(guī)，填補(bǔ)了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度近40年的法律空白。農(nóng)村五保供養(yǎng)資金來源真正發(fā)生拐點(diǎn)是2000年。這一年國家開始在農(nóng)村推行稅費(fèi)改革，在一些試點(diǎn)省份，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金轉(zhuǎn)由國家財政承擔(dān)，具體來說是從農(nóng)業(yè)稅附加中列支，至此，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌正式成為歷史。隨著國家取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金來源正式轉(zhuǎn)為中央專項財政予以保證。

改革開放后，國家加大了農(nóng)村救濟(jì)式扶貧的扶持力度，推動了農(nóng)村救濟(jì)式扶貧事業(yè)向縱深推進(jìn)。關(guān)于國家對救濟(jì)式扶貧的重視程度，其中一個重要衡量指標(biāo)是國家財政用于農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用。數(shù)據(jù)顯示，從1977年至2006年，國家財政用于農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用合計1054.3億元。這是從1950年到1977年國家財政用于農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用總和的8.25倍。同樣的時間尺度，支持的力度卻發(fā)生了顯著變化。這期間，有三個關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)。第一個是1985年，這一年國家財政用于農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用首次突破1977年以來的十億元大關(guān)，此后一直呈上升趨勢增長。第二個時間節(jié)點(diǎn)是2005年，這一年國家財政用于農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用首次突破百億元大關(guān)，從十億元到百億元，用了整整20年時間。第三個時間節(jié)點(diǎn)是2003年，從這一年開始，國家財政用于農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢。從2003年到2006年4年間，國家財政用于農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用年平均增長率高達(dá)32%，增幅之大歷史未有。數(shù)據(jù)背后揭示的是道理，反映的是扶貧方式的變化。從1977年到2003年，國家財政用于農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用增速緩慢，與這一時期國家開發(fā)式扶貧的國家扶貧戰(zhàn)略是顯著相關(guān)的。而2003年后，國家財政用于農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用快速增長，這與開發(fā)式扶貧對于救濟(jì)式扶貧對象不起作用，轉(zhuǎn)而回歸救濟(jì)式扶貧的扶貧方針和戰(zhàn)略是顯著相關(guān)的，也與國家財政救濟(jì)費(fèi)用變化相一致，農(nóng)村救濟(jì)式扶貧事業(yè)也在進(jìn)入新時期后發(fā)生了深刻變革。

（三）保障式扶貧階段（2007至今）

黨的十七大后，扶貧開發(fā)的任務(wù)依然十分繁重，中央開始注重強(qiáng)化保障式的扶貧方式。這一時期，保障式扶貧與開發(fā)式扶貧一道被列為扶貧開發(fā)的方針。保障式扶貧作用和地位凸顯，這不僅體現(xiàn)在扶貧實(shí)踐中，也體現(xiàn)在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的相關(guān)論述中。胡錦濤在2011年中央扶貧開發(fā)工作會議上作了系統(tǒng)性闡述，他在講話中指出，“要堅持開發(fā)式扶貧方針，同時實(shí)行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接”〔6〕。同時，保障式扶貧的具體內(nèi)容也被列為深入推進(jìn)扶貧開發(fā)的總體目標(biāo)之一。進(jìn)入新時代后，扶貧的重?fù)?dān)落在了以習(xí)近平總書記為核心的中國共產(chǎn)黨人肩上。習(xí)近平是從全面建成小康社會的既定目標(biāo)來謀劃扶貧工作的。保障式扶貧作為重要的扶貧方式，是兜底全面建成小康社會的最后一道防線。習(xí)近平指出：“脫貧攻堅本來就是一場硬仗，而深度貧困地區(qū)脫貧攻堅是這場硬仗中的硬仗?！薄?〕打贏“這場硬仗中的硬仗”，保障式扶貧的作用尤為重要。習(xí)近平多次在不同場合強(qiáng)調(diào)保障式扶貧不可替代的地位和獨(dú)特的重要性。

保障式扶貧是在決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵歷史時期開展的扶貧活動，雖然具有起點(diǎn)高的優(yōu)勢，但同時也決定了其使命任務(wù)的重大。歷史地看，與以往一切時期救濟(jì)式扶貧最大的不同，在于保障式扶貧形成從戰(zhàn)略到理念、再到目標(biāo)和部署的完整體系，這些確保了保障式扶貧朝著標(biāo)準(zhǔn)更高、內(nèi)容更全、效果更好的方向穩(wěn)步推進(jìn)。一方面，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。2013年，習(xí)近平總書記在湖南湘西花垣縣十八洞村考察時第一次明確提出了“精準(zhǔn)扶貧”的扶貧思路，并以此確立為新時代扶貧基本方略。此后習(xí)近平總書記又多次在各種場合就精準(zhǔn)扶貧發(fā)表講話，多次作出重要指示、批示，對精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)涵、方法、路徑、要求等進(jìn)行了闡釋。明確保障式扶貧的目標(biāo)，即到二〇二〇年實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”。習(xí)近平在“兩不愁三保障”突出問題座談會上指出，“如果到了2020年這些問題還沒有得到較好解決，就會影響脫貧攻堅成色”。另一方面，實(shí)行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接?！皩?shí)行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接”是作為工作方針予以明確的，這就賦予了其指導(dǎo)性的地位和作用。扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度相銜接的提出，標(biāo)志著過去很長一段時期單一的開發(fā)式扶貧方式終結(jié)，由此，中國進(jìn)入“兩輪驅(qū)動”的扶貧新階段。

經(jīng)過8年艱苦奮斗，脫貧攻堅取得了重大成效。2020年3月，習(xí)近平在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上對精準(zhǔn)扶貧成績單進(jìn)行了統(tǒng)計，指出：“貧困人口從2012年年底的9899萬人減到2019年年底的551萬人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%，連續(xù)7年每年減貧1000萬人以上。到今年2月底，全國832個貧困縣中已有601個宣布摘帽，179個正在進(jìn)行退出檢查，未摘帽縣還有52個，區(qū)域性整體貧困基本得到解決?！薄?〕這意味著精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)取得了戰(zhàn)略性的勝利。

二、新中國救濟(jì)式扶貧發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

新中國七十年來的歷史也是救濟(jì)式扶貧的歷史。在七十多年的發(fā)展進(jìn)程中，救濟(jì)式扶貧積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這就是堅持黨對救濟(jì)式扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)、堅持走中國特色救濟(jì)式扶貧道路、堅持把救濟(jì)式扶貧納入制度化軌道、堅持救濟(jì)式扶貧維系社會公平正義的作用。這四個方面的經(jīng)驗(yàn)指出了農(nóng)村救濟(jì)式扶貧的根本特征、發(fā)展方向、基本保障和獨(dú)特地位，構(gòu)成了農(nóng)村救濟(jì)式扶貧的骨干框架，是救濟(jì)式扶貧繼續(xù)發(fā)展的基本支撐。新時代推進(jìn)救濟(jì)式扶貧事業(yè)，要把這些基本經(jīng)驗(yàn)堅持好、發(fā)展好。

（一）根本特征：堅持黨對救濟(jì)式扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)

新中國的扶貧工作是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)的。新中國扶貧事業(yè)取得巨大成果是中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民共同奮斗的結(jié)果。救濟(jì)式扶貧作為新中國扶貧的重要方式，同樣也是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和謀劃下推進(jìn)的。堅持黨對救濟(jì)式扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)，是救濟(jì)式扶貧最重要的一條經(jīng)驗(yàn)。

從理論上看，中國共產(chǎn)黨歷來高度重視貧困群體的生活、高度重視扶貧工作。毛澤東早在1934年的《關(guān)心群眾生活，注意工作方法》一文中就突出強(qiáng)調(diào)群眾生活問題，他指出，“解決群眾的穿衣問題，吃飯問題，住房問題，柴米油鹽問題，疾病衛(wèi)生問題，婚姻問題?？傊?，一切群眾的實(shí)際生活問題，都是我們應(yīng)當(dāng)注意的問題”〔9〕。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在全國執(zhí)政，開啟了領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾向貧困宣戰(zhàn)的新征程。進(jìn)入改革開放新時期，面對農(nóng)村幾億人的貧困問題，鄧小平開始反思社會主義如何解決貧困問題，他指出，“中國社會是不是安定，中國經(jīng)濟(jì)能不能發(fā)展，首先要看農(nóng)村能不能發(fā)展，農(nóng)民生活是不是好起來”〔10〕。江澤民指出：“農(nóng)村貧困群眾最盼望、最著急的就是吃飽穿暖，進(jìn)而過上比較富裕的日子。幫助貧困群眾實(shí)現(xiàn)這個愿望，是黨的為人民服務(wù)宗旨的最實(shí)際的體現(xiàn)?！薄?1〕胡錦濤指出：“幫助貧困地區(qū)群眾脫貧致富是黨和政府義不容辭的責(zé)任。我們要通過深入推進(jìn)扶貧開發(fā)，著力解決好貧困地區(qū)群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，讓貧困地區(qū)盡快走上持續(xù)快速發(fā)展道路，讓扶貧對象盡快脫貧致富、過上幸福生活?！薄?2〕習(xí)近平指出：“我們中國共產(chǎn)黨人從黨成立之日起就確立了為天下勞苦人民謀幸福的目標(biāo)。這就是我們的初心。我們黨一開始就是為改變窮苦人民命運(yùn)而帶領(lǐng)他們進(jìn)行革命的，當(dāng)年打土豪、分田地，開展湖南農(nóng)民運(yùn)動、發(fā)動秋收起義、上井岡山，都是為了窮苦人民。到我們黨成立一百年時，到新中國成立七十年時，如果還沒有解決貧困人口脫貧問題，那黨的宗旨怎么體現(xiàn)、我們的承諾怎么兌現(xiàn)呢？”

從中國共產(chǎn)黨扶貧的歷史進(jìn)程看，加強(qiáng)黨對救濟(jì)式扶貧的領(lǐng)導(dǎo)是一脈相承的，同時又根據(jù)救濟(jì)式扶貧的階段性特征和要求與時俱進(jìn)地豐富和發(fā)展。從1949年新中國成立至1986年開發(fā)式扶貧登上歷史舞臺期間，救濟(jì)式扶貧是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的唯一的扶貧方式。1986年以后，為了加速扶貧開發(fā)進(jìn)程，開發(fā)式扶貧逐漸成為扶貧的主流方式，與開發(fā)式扶貧相適應(yīng)，各種社會主體參與到開發(fā)式扶貧進(jìn)程中來。開發(fā)式扶貧呈現(xiàn)出多主體參與、多部門配合、全社會推動的社會大扶貧格局。同時，救濟(jì)式扶貧的領(lǐng)導(dǎo)主體、建設(shè)主體仍然是黨和政府，并在黨和政府的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下有序進(jìn)展，發(fā)揮著不可替代的作用。到了2007年，中國開始進(jìn)入開發(fā)式扶貧與救濟(jì)式扶貧雙輪同步驅(qū)動的歷史時期，中國共產(chǎn)黨開始謀劃更高層級的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，“堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，把強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)作為實(shí)現(xiàn)減貧的重要保證”〔13〕作為中國特色扶貧道路的應(yīng)有內(nèi)涵，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)在扶貧開發(fā)中的作用。特別是黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略更加凸顯救濟(jì)式扶貧的作用，在實(shí)踐中形成了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的管理體制，片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶的工作機(jī)制，黨政一把手負(fù)總責(zé)的扶貧開發(fā)工作責(zé)任制”， 并指出，“根本的是中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的管理體制”〔14〕，從管理體制到責(zé)任制，充分體現(xiàn)的是黨對救濟(jì)式扶貧工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。

（二）發(fā)展方向：堅持走中國特色救濟(jì)式扶貧道路

中國特色扶貧開發(fā)道路是中國共產(chǎn)黨在探索解決中國的貧困問題的歷程進(jìn)程中形成的，是在實(shí)踐中形成、經(jīng)受住歷史和人民檢驗(yàn)的道路。救濟(jì)式扶貧作為扶貧開發(fā)不可或缺的重要方式，自然構(gòu)成中國特色扶貧開發(fā)道路的重要內(nèi)容，中國特色救濟(jì)式扶貧道路是作為中國特色扶貧道路的子系統(tǒng)維度存在的，是為中國特色扶貧道路的降維。理解和把握中國特色救濟(jì)式扶貧道路要從中國特色扶貧道路來整體性把握。

中國特色扶貧開發(fā)道路是新中國成立以來，特別是改革開放以來形成的。江澤民早就提出了中國特色社會主義道路之于中國扶貧的關(guān)系，他指出，“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，新中國終于誕生了，人民當(dāng)家做了主人，這就為他們擺脫貧困、逐步過上富裕生活提供了根本條件。我國絕大多數(shù)貧困地區(qū)解決了幾千年沒有解決的溫飽問題，這個事實(shí)無可辯駁地說明，我國的社會主義制度具有巨大的優(yōu)越性，是徹底消除貧困的根本制度保障”〔15〕。后來，胡錦濤在中央扶貧開發(fā)會議上系統(tǒng)總結(jié)了改革開放以來農(nóng)村扶貧開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，提出了“中國特色扶貧開發(fā)道路”這一命題，并對包括的內(nèi)容進(jìn)行了總結(jié)提煉。中國特色扶貧開發(fā)道路包括七個方面內(nèi)容，除卻兩個屬于開發(fā)式扶貧方面的內(nèi)容外，剩下五個方面都屬于救濟(jì)式扶貧道路的內(nèi)容。這五個方面包括“堅持依靠發(fā)展解決貧困問題，把加快發(fā)展作為促進(jìn)減貧的根本舉措;堅持以人為本，把改善貧困地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件和提高貧困人口生活水平作為扶貧開發(fā)的中心任務(wù);堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，把強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)作為實(shí)現(xiàn)減貧的重要保證”〔16〕;“堅持尊重貧困地區(qū)群眾主體地位，把激發(fā)群眾自力更生、艱苦奮斗精神和主動性、創(chuàng)造性作為扶貧開發(fā)的內(nèi)在活力;堅持學(xué)習(xí)和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，把開展國際交流合作作為扶貧開發(fā)工作的重要補(bǔ)充”。〔17〕習(xí)近平在2015年的中央扶貧開發(fā)工作會議上也講過這個問題，他指出，“經(jīng)過改革開放三十七年來的努力，我們成功走出了一條中國特色扶貧開發(fā)道路，使七億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧，為全面建成小康社會打下了堅實(shí)基礎(chǔ)”〔18〕。

中國特色救濟(jì)式扶貧道路是社會主義本質(zhì)的具體體現(xiàn)，也是社會主義優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。早在改革開放之初，鄧小平就明確提出社會主義脫貧的本質(zhì)屬性，他指出，“搞社會主義，一定要使生產(chǎn)力發(fā)達(dá)，貧窮不是社會主義。我們要堅持社會主義，要建設(shè)對資本主義具有優(yōu)越性的社會主義，首先必須擺脫貧窮”。到2020年，中國將徹底消滅幾千年來的貧困問題，習(xí)近平回應(yīng)了鄧小平當(dāng)年提出的社會主義消滅貧困的本質(zhì)要求，指出，“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求”〔19〕，這實(shí)質(zhì)上是對社會主義擺脫貧困初心的實(shí)踐回答。可見，中國特色救濟(jì)式扶貧道路是歷經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)而形成的正確道路。

（三）基本保障：堅持把救濟(jì)式扶貧納入制度化軌道

新中國成立以來，開展救濟(jì)式扶貧已經(jīng)構(gòu)成扶貧開發(fā)的一項常態(tài)性工作、規(guī)定性工作。常態(tài)性工作、規(guī)定性工作并不以相關(guān)制度是否健全完善為先在條件。過去救濟(jì)式扶貧相關(guān)制度不完善，救濟(jì)式扶貧依然作為主流的扶貧方式發(fā)揮作用。比如，農(nóng)村五保供養(yǎng)實(shí)踐是從1956年開始的，但規(guī)范農(nóng)村五保供養(yǎng)實(shí)踐的制度性文件——《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》卻是1994年頒布的。從1956年到1994年，農(nóng)村五保供養(yǎng)已經(jīng)走過了三十八年的實(shí)踐過程。救濟(jì)式扶貧的對象基本屬于長期喪失勞動能力、或者徘徊在勞動力喪失邊緣的群體，對這部分群體扶貧需要進(jìn)行長期救助，這種長期救助的要求已經(jīng)決定了救濟(jì)式扶貧的制度化存在，這是一種內(nèi)在的制度性要求。為了使這種內(nèi)在的制度化了的救濟(jì)式扶貧規(guī)范化運(yùn)行，就需要加強(qiáng)救濟(jì)式扶貧保障性、維系性、約束性等相關(guān)方面的制度建設(shè)，從而把救濟(jì)式扶貧納入制度化軌道，用制度的辦法保障救濟(jì)式扶貧平穩(wěn)運(yùn)行、有序推進(jìn)。

推動救濟(jì)式扶貧制度化建設(shè)是由制度在救濟(jì)式扶貧實(shí)踐中的獨(dú)特作用決定的。習(xí)近平指出：“改革開放40年的實(shí)踐啟示我們：制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題?！薄?0〕制度具有剛性、規(guī)定性、約束性、權(quán)威性等特征。推進(jìn)救濟(jì)式扶貧制度化建設(shè)，就會使其“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”〔21〕，從而按照制度內(nèi)生演化的邏輯演化。2007年是農(nóng)村救濟(jì)式扶貧制度化的重要時間節(jié)點(diǎn)，今天的最低生活保障制度等一系列救濟(jì)式扶貧制度體系主要是從那時起建設(shè)發(fā)展的，從而形成了完善的救濟(jì)式扶貧制度體系。

關(guān)于新時代救濟(jì)式扶貧制度體系的具體內(nèi)容，習(xí)近平在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上進(jìn)行了總結(jié)，他是從中國特色脫貧攻堅制度體系進(jìn)行總結(jié)的，指出，“我們加強(qiáng)黨對脫貧攻堅工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，建立各負(fù)其責(zé)、各司其職的責(zé)任體系，精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)脫貧的工作體系，上下聯(lián)動、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策體系，保障資金、強(qiáng)化人力的投入體系，因地制宜、因村因戶因人施策的幫扶體系，廣泛參與、合力攻堅的社會動員體系，多渠道全方位的監(jiān)督體系和最嚴(yán)格的考核評估體系”〔22〕等七個方面的內(nèi)容。這些制度體系中，除了“廣泛參與、合力攻堅的社會動員體系”之外，其余六個方面的制度體系都包含于救濟(jì)式扶貧制度體系之中。

新時代加強(qiáng)救濟(jì)式扶貧制度建設(shè)，從根本上來說就是使其更加成熟、更加定型。黨的十九屆四中全會就今后救濟(jì)式扶貧制度建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容作出部署，包括“統(tǒng)籌完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度”，“完善農(nóng)村留守兒童和婦女老年人關(guān)愛服務(wù)體系，健全殘疾人幫扶制度”，“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”〔23〕等諸多方面。這些戰(zhàn)略性目標(biāo)的進(jìn)一步建設(shè)和完善，為新時代救濟(jì)式扶貧事業(yè)發(fā)展提供了有力的制度保障。

（四）獨(dú)特地位：堅持發(fā)揮救濟(jì)式扶貧維系社會公平正義的作用

兜底性是救濟(jì)式扶貧的核心特征。從政治哲學(xué)的視域看，救濟(jì)式扶貧是維系社會公平正義的壓艙石。歷史地看，公平正義問題是人類社會永恒的問題，但在21世紀(jì)表現(xiàn)會更為突出。施瓦布在《第四次工業(yè)革命》一書中寫道，第四次工業(yè)革命將產(chǎn)生極其廣泛而深遠(yuǎn)的影響，“不平等將成為系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”， “不平等現(xiàn)象的加劇尤其令人擔(dān)憂”?！?4〕法國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮凱蒂在《不平等經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中“勞動與資本之間存在的不平等性”“工資不平等與人力資本不平等”〔25〕等視角對不平等問題進(jìn)行了分析刻畫，突出強(qiáng)調(diào)消解不平等、實(shí)現(xiàn)公平正義的必要性。當(dāng)前，公平正義已經(jīng)成為全球性的共性問題，在中國解決公平正義問題的方案中，救濟(jì)式扶貧是其中一種重要實(shí)現(xiàn)方式。

公平正義事關(guān)人民群眾的幸福感、獲得感。進(jìn)入新時代，習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)公平正義問題，指出，“實(shí)現(xiàn)社會公平正義是由多種因素決定的，最主要的還是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。在不同發(fā)展水平上，在不同歷史時期，不同思想認(rèn)識的人，不同階層的人，對社會公平正義的認(rèn)識和訴求也會不同”〔26〕?！暗案狻辈粩嘧龃罅?，同時還要把“蛋糕”分好。要遵循公平正義解決的規(guī)律性，在不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上促進(jìn)社會公平正義。在解決公平正義所有手段中，救濟(jì)式扶貧作為原始手段，最為直接，效果也最為明顯。事實(shí)上，體現(xiàn)二次分配原則的救濟(jì)式扶貧本身就蘊(yùn)含著公平正義的理念，代表著公平正義的努力方向。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨踐行馬克思主義正義理念，在全國范圍內(nèi)大力推行救濟(jì)式扶貧，通過國家財政辦法解決那些深陷生存邊緣的貧困群體。因此，“新中國成立初期中國政府推行的救濟(jì)式扶貧措施在一定程度上體現(xiàn)了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對社會公平、公正的追求”〔27〕。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著公平正義逐漸成為社會問題，中國共產(chǎn)黨再次強(qiáng)化救濟(jì)式扶貧在化解公平正義問題上的作用。特別是黨的十八大以來的精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)，救濟(jì)式扶貧基本解決了8700多萬貧困人口中的三分之一，確保了處于深度貧困地區(qū)、極度貧困狀態(tài)的貧困群體一道進(jìn)入小康社會。

救濟(jì)式扶貧本質(zhì)上體現(xiàn)的是底線公平。救濟(jì)式扶貧對象是社會階層的最底層，救濟(jì)式扶貧的標(biāo)準(zhǔn)也是最低收入的底線，對社會最底層人群按照底線標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救助即為底線公平，事實(shí)上，救濟(jì)式扶貧只能在底線公平上發(fā)生作用，救濟(jì)式扶貧體現(xiàn)的公平也只能是底線公平。雖然是底線公平，但其歷史意義和人類意義重大。人類社會發(fā)展到今天，在幾千年的歷史長河中，能解決全體人民底線公平的案例幾乎沒有，中國的成功實(shí)踐彌補(bǔ)了這一領(lǐng)域空白，為此提供了中國方案，貢獻(xiàn)了中國智慧。

三、全面建成小康社會后救濟(jì)式扶貧發(fā)展趨勢展望

全面建成小康社會的決勝之際，也是打贏脫貧攻堅的決勝之時。當(dāng)然，絕對貧困的消除并不意味著相對貧困的消亡，我們還要建立解決相對貧困的長效機(jī)制?！?8〕救濟(jì)式扶貧的任務(wù)不是輕了，而是更加繁重了，情況也更加復(fù)雜了，要面對新問題，推動救濟(jì)式扶貧工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（一）救濟(jì)式扶貧的地位作用不可替代

救濟(jì)式扶貧的地位、作用不可替代，這是新中國成立以來救濟(jì)式扶貧實(shí)踐得出的鐵一般的結(jié)論。救濟(jì)式扶貧的地位、作用之所以不可替代，這是由救濟(jì)式扶貧對象決定的，而決定救濟(jì)式扶貧的對象必須得到救濟(jì)是由救濟(jì)式扶貧得以發(fā)生作用的社會主義制度決定的。救濟(jì)式扶貧可能會存在于任何性質(zhì)的社會土壤中，盡管這個過程在時間上或長或短、在內(nèi)容上或真或假，但它一定存在于社會主義制度之中，這是由社會主義本質(zhì)決定的。中國是社會主義國家，開展救濟(jì)式扶貧是使命使然，是本質(zhì)要求，是內(nèi)在規(guī)定。

社會主義是為絕大多數(shù)人謀利益的好制度。社會主義制度建立后，必須解決好絕大多數(shù)人的生存和發(fā)展問題，必須徹底解決貧困問題，否則，社會主義制度的優(yōu)越性就無法體現(xiàn)。在解決貧困問題過程中，那些生活在絕對貧困線以下的、游離在生存線邊緣的特殊困難群體，是無法通過開發(fā)式扶貧等一切旨在通過內(nèi)生激活的扶貧方式來擺脫貧困困擾的，而社會主義的本質(zhì)又決定了不能回避、漠視、甚至拋棄這部分群體，這個時候，救濟(jì)式扶貧出場了，而且有且只有救濟(jì)式扶貧的方式能解決這部分群體的貧困問題，這就是救濟(jì)式扶貧不可替代的現(xiàn)實(shí)因由。

（二）救濟(jì)式扶貧只能加強(qiáng)不能削弱

救濟(jì)式扶貧只能加強(qiáng)，不能削弱，這也是由救濟(jì)式扶貧對象決定的，而且龐大的救濟(jì)式扶貧對象存量和快速增長的增量，決定救濟(jì)式扶貧的任務(wù)不是輕了，而是更加艱巨了。

靜態(tài)地看，救濟(jì)式扶貧固有存量大。中國是個人口大國，也是個農(nóng)業(yè)大國?！?019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》〔29〕顯示，2019年年末全國大陸總?cè)丝?40005萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，這意味著我國還有5.517億農(nóng)村戶籍人口，這是一個十分龐大的群體。農(nóng)村救濟(jì)式扶貧對象就生活在這5.517億人口中。由此觀之，農(nóng)村救濟(jì)式扶貧對象同樣也是個龐大群體。對于這樣龐大的群體，不是其它扶貧方式就能簡單化解的，必須要有救濟(jì)式扶貧存續(xù)其中。

動態(tài)地看，救濟(jì)式扶貧對象增量大。救濟(jì)式扶貧對象的特征告訴我們，一旦成為救濟(jì)式扶貧對象，那么就意味著無法跳出救濟(jì)式扶貧的循環(huán)，直至生命終止。因此，救濟(jì)式扶貧對象不會像開發(fā)式扶貧那樣通過扶貧造血走出貧困，救濟(jì)式扶貧對象存量只能通過自然的方式消解。在存量消解的過程中，增量又源源不斷地涌上來，新注入存量池中的增量又迅速轉(zhuǎn)化為存量。當(dāng)前，我國正處在城鎮(zhèn)化上升期，大批農(nóng)民以農(nóng)民工身份參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程之中?！?018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2018年我國農(nóng)民工總量達(dá)到28836萬人，這意味著每一個農(nóng)戶家庭中就有一個農(nóng)民工。農(nóng)民工也是個龐大群體。這個龐大的農(nóng)民工群體，有一定比例的農(nóng)民工在參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中完全喪失勞動能力或者半喪失勞動能力，成為救濟(jì)式扶貧的對象。顯然，救濟(jì)式扶貧對象的自然消解速度慢于增長速度，這就不斷推高了救濟(jì)式扶貧對象的存量規(guī)模。

（三）救濟(jì)式扶貧將長期存續(xù)于社會主義初級階段

有人會提出，全面建成小康社會目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，絕對貧困問題將得到徹底根除，那么，救濟(jì)式扶貧何去何從呢？事實(shí)上，這一問題是不成立的。全面建成小康社會后，救濟(jì)式扶貧不僅不會消失，而且會繼續(xù)存在。至于存續(xù)多長時間，就社會主義國家來說，存續(xù)至共產(chǎn)主義社會以前的一切社會主義社會;就中國來說，至少將長期存續(xù)于社會主義初級階段。

救濟(jì)式扶貧繼續(xù)存在于社會主義初級階段，首先這是由社會主義性質(zhì)、中國特色社會主義奮斗目標(biāo)決定的。習(xí)近平指出：“貧窮不是社會主義。如果貧困地區(qū)長期貧困，面貌長期得不到改變，群眾生活長期得不到明顯提高，那就沒有體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性，那也不是社會主義?！薄?0〕其次，這是由我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣繕?biāo)決定的。習(xí)近平指出：“全面小康，是惠及全體人民的小康。沒有全民小康，就沒有全面小康。全面小康的路上，一個都不能少?！薄?1〕那些沒有勞動能力的人、喪失勞動能力的人都要進(jìn)入小康社會。2020年是全面建成小康社會收官之年，但這只是階段性目標(biāo)，并不是重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了小康目標(biāo)以后我們還有更高的奮斗目標(biāo)要跨越。再次，這是由我們共同富裕目標(biāo)決定的。黨的十九大做出了兩步走戰(zhàn)略部署，其中對共同富裕奮斗目標(biāo)也進(jìn)行了階段性的任務(wù)分解，即到2035年，為實(shí)現(xiàn)“全體人民共同富裕邁出堅實(shí)步伐”〔32〕，到2050年，“全體人民共同富?；緦?shí)現(xiàn)”〔33〕。如果順利的話，2050年也只是基本實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，基本實(shí)現(xiàn)之后還有更高標(biāo)準(zhǔn)和要求的共同富裕目標(biāo)。綜上所述，救濟(jì)式扶貧只有進(jìn)行時，沒有完成時。只要有符合救濟(jì)式扶貧對象存在，救濟(jì)式扶貧方式就會一直存在下去。正如楊暉所說，“扶貧是一個系統(tǒng)工程，如果說開發(fā)式扶貧是主導(dǎo)，那么救濟(jì)式扶貧則是必要的補(bǔ)充，并將長期存在”〔34〕。

需要指出的是，救濟(jì)式扶貧屬于政治范疇，但他首先是經(jīng)濟(jì)問題，只有解決了救濟(jì)式扶貧的物質(zhì)基礎(chǔ)，救濟(jì)式扶貧才能真正發(fā)揮其效能。以往的人類實(shí)踐表明，解決了經(jīng)濟(jì)問題不等于解決了救濟(jì)式扶貧問題，救濟(jì)式扶貧并不一定隨著生產(chǎn)力的快速提升而愈加彰顯其內(nèi)在紅利，但救濟(jì)式扶貧的終結(jié)至少包括生產(chǎn)力這個要件。如果從生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)看，社會主義初級階段的生產(chǎn)力水平還不足以終結(jié)救濟(jì)式扶貧，因此，救濟(jì)式扶貧作為社會主義扶貧方式將長期存在下去，至少貫穿于整個社會主義初級階段。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】