關鍵詞 人民代表大會制度 基層人大代表 社會治理

作者簡介：蘇二威，中共重慶市渝中區(qū)委黨校，研究方向：社會治理。

中圖分類號：D622 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.057

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革總目標，即“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，社會治理體系創(chuàng)新成為其重要的組成部分，這既是改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的必然要求，同時也是國家和社會進步的必然要求 。黨的十九大進一步提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”這一社會治理目標?！巴晟泣h委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，黨的十九大報告提出：“要使各級人大及其常務委員會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關?！比舜蟠碜鳛閲覚?quán)力機關的組成人員，肩負著黨和人民的信任和重托，代表來自人民、植根人民的特點和優(yōu)勢，既代表群眾、做群眾的“知心人”，又引導群眾、當群眾的“帶頭人”，處在與人民群眾密切聯(lián)系的第一線?；鶎尤舜蟠碓诮M織群眾有效參與到中國特色社會主義政治建設和社會建設貢獻明顯，在服務人民群眾，促進社會治理創(chuàng)新有著獨特優(yōu)勢。

一、 基層人大代表參與社會治理的優(yōu)勢

社會治理是一個復雜的社會變革工程，需要各治理主體有規(guī)則有秩序地參與到上下權(quán)力運作之中，共同推進社會治理走上“善治”，推動構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局形成。黨和政府以及人大有著不可推卸的責任。作為人大權(quán)力行使主體的人大代表們理應成為社會治理主體之一，在社會治理中發(fā)揮出自身作用。

（一）基層人大代表參與社會治理是職責所在

《中華人民共和國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）詳細規(guī)定了人大代表擁有七項權(quán)利和七項義務。代表的職務是法定的，是義不容辭的政治責任?；鶎尤舜蟠韰⑴c到社會治理中來，既有法律要求又有法律保障，還有自身需要。

1.基本履職需要?！洞矸ā芬?guī)定，代表在代表大會期間應“認真審議各項議案、報告和其他議題，發(fā)表意見”（《代表法》第四條第二項）;代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式，通過多種方式聽取、反映原選區(qū)選民或原選舉單位意見和建議（《代表大會》第二十條）;鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表根據(jù)本級人民代表大會主席團的安排，對本級人民政府和有關單位的工作進行視察，也可持代表證就地進行視察（《代表法》第二十二條）;代表根據(jù)安排，圍繞經(jīng)濟發(fā)展和關系人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，開展調(diào)研（《代表法》第二十三條）。由此可見，代表參會審議的各項議案、報告必不可少社會治理領域議題，閉會期間的集體活動、就地視察和開展調(diào)研所針對的問題，也涵蓋人民群眾普遍關注的有關重大民生工程領域的社會治理的熱點和難點問題?；鶎尤舜蟠碛胸熑温男泻谩洞矸ā芬?guī)定的基本義務，抱有憂患意識，運用好手中權(quán)力，聚焦社會治理熱點問題，加強研究，主動作為，提出好的意見和建議，為黨和政府分憂，為人民群眾解難，為社會治理不斷探索發(fā)揮應有作用。

2.提升履職能力需要?！洞矸ā芬?guī)定代表應“積極參加統(tǒng)一組織的視察、專項調(diào)研、執(zhí)法檢查等履職活動”（《代表法》第四條第三項），“加強履職學習和調(diào)查研究，不斷提高執(zhí)行代表職務的能力”（《代表法》第四條第四項），這就要求人大代表在履職活動中有足夠的履職能力。人大代表來自于各行各業(yè)，雖普遍是各行業(yè)精英，但對經(jīng)濟社會的方方面并非完全精通，所謂“隔行如隔山”，特別是在新時代面對全面從嚴治黨的新要求，黨和政府以及廣大人民群眾對人大代表有著更多的要求和期待，就需要基層人大代表在不斷加強學習培訓的同時能夠密切聯(lián)系群眾，深入基層，深入了解社會發(fā)展狀況，通過專項調(diào)研、執(zhí)法檢查、代表視察等形式，了解社會各領域各階層現(xiàn)狀和社會治理癥結(jié)所在，提出可具參考性、建設性的意見和建議，進而協(xié)助政府作出正確決策，在社會治理創(chuàng)新過程能夠發(fā)揮出自身獨特的作用。

3.回應選民需求的壓力和聯(lián)系群眾的需要?！洞矸ā芬?guī)定代表“要與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務”（《代表法》第四條第五項）;代表應當采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對代表履職的意見，接受原選舉選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動詢問和監(jiān)督（《代表法》第四十五條）;選民或者選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表（《代表法》第四十六條）。選民對基層人大代表有詢問權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)，基層人大代表作為選民直接選舉的人民群眾利益代表，要做到對選民負責，通過各種方式保持與選民的聯(lián)系，及時傾聽選民需要，做好選民的“發(fā)聲筒”，做好黨和政府的“傳聲筒”，因此如何幫助選民解決現(xiàn)實問題、爭取選民信賴顯得尤為重要。沒有廣泛的社會參與，沒有對人民群眾利益訴求的收集和反映，沒有在政府主導的社會治理中發(fā)揮出應有作用、應有的擔當，自然難讓選民和廣大人民群眾滿意。

（二）基層人大代表參與社會治理具有獨特優(yōu)勢

基層人大代表參與社會治理不僅有出于職責的必要性，而且有其他治理主體所不具備的獨特優(yōu)勢。黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制方方面面離不開人大和人大代表參與。人大代表參與社會治理的優(yōu)勢體現(xiàn)在四個方面：

1. 聯(lián)結(jié)優(yōu)勢，基層人大代表是上下權(quán)力溝通的絕佳代表。多元溝通，利益不同，如何調(diào)節(jié)，需要有聯(lián)結(jié)者存在。人大代表可有效聯(lián)結(jié)社會治理各主體，起到上下溝通的作用。基層人大代表的構(gòu)成比較復雜，契合社會治理主體的多元化，既有政府官員也有各行各業(yè)的基層勞動者，通過選舉而產(chǎn)生，具有雄厚的群眾基礎和民意基礎，與人民保持著天然的聯(lián)系，接受人民監(jiān)督又為人民服務，能夠最大程度的代表人民需要和人民立場，在社會協(xié)同、公眾參與上有天然的親和力，聯(lián)結(jié)面十分廣泛，在爭取各方利益最大公約數(shù)上優(yōu)勢明顯。

2. 政治優(yōu)勢，基層人大代表能夠把牢社會治理正確的政治方向。基層人大代表都是各行各業(yè)選出的優(yōu)秀代表，政治素養(yǎng)夠硬，綜合素質(zhì)較高，是在黨和政府長期考察、磨煉下再由人民群眾投票選出的可靠人選，其中黨員占比較高，黨政干部也有一定比例，因此在黨委領導、政府負責的社會治理體系下，基層人大代表的話語權(quán)和立場相對具有權(quán)威性，能保證社會治理在黨和政府主導下有效進行，不偏離政治路線。

3. 監(jiān)督優(yōu)勢，基層人大代表處在社會治理監(jiān)督體系的第一線。監(jiān)督“一府兩院”依法履行職能是基層人大代表職責和權(quán)利，基層人大代表能夠發(fā)揮多元監(jiān)督作用，督促有關部門履行社會治理責任。人大監(jiān)督是監(jiān)督的最高層次，人大代表的意見和建議有法律保障，需要在規(guī)定的時間內(nèi)有明確的答復，而且在人大各種會議上的發(fā)言和表決不受法律追究，這在基層社會治理監(jiān)督體系中，是其他治理主體所不具備的，有了人大民主監(jiān)督，能夠有力保證基層社會治理落實到位。

4. 法治優(yōu)勢，基層人大代表在依法治國和創(chuàng)新社會治理實踐中發(fā)揮帶頭作用。首先就立法而言，人大及其常委會作為立法機關，有權(quán)制定、修改和廢除法律。只有人大立良法，政府才能執(zhí)良法、施良政。人大自身需要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的狀況對法律作出調(diào)整，這就需要廣大的人大代表能夠及時收集現(xiàn)存法律存在的各種漏洞和不適應，并及時進行修補和完善，有效防止因法律不完整或不規(guī)范導致的社會治理問題，確保社會治理有法可依。其次就法律執(zhí)行情況的監(jiān)督而言，人大代表在依法治國和創(chuàng)新社會治理實踐中發(fā)揮帶頭作用?；鶎尤舜蟠硗ㄟ^依法參與視察調(diào)研、列席會議、參加專項執(zhí)法檢查、提出質(zhì)問質(zhì)詢等活動，監(jiān)督法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，確保法律法規(guī)和人大決議決定得以落實，確保社會治理能夠依法進行。

二、基層人大代表參與社會治理存在的問題

并非基層人大代表具有參與社會治理的職責和優(yōu)勢，就一定能在現(xiàn)實中發(fā)揮出應有的作用。因各方面原因，現(xiàn)實中還存在一些問題。

（一）基層人大代表素養(yǎng)參差不齊，在社會治理發(fā)揮作用差異較大

一是認識問題。有的基層人大代表不能準確把握和領會新時代黨和政府及人民群眾對人大代表工作的要求和期盼，“四個意識”不到位，加上多數(shù)代表為“兼職”，代表們往往會選擇將自身本職工作置于第一位，而更將“人大代表”當成一種榮譽，對待代表工作求穩(wěn)求平，“不求無功但求無過”，在涉及人民群眾切身利益而又比較復雜問題時候投入程度不夠，沒有精力和動力參與到社會治理工作，或者參與的廣度和深度較低，與人民群眾互動意識和互動意愿不強，與選民交流不多，代表履職實效性有待提高;二是能力問題。有的代表由于業(yè)務水平、崗位工作等原因，對基層了解不深，分析問題和解決問題的能力較差，開展調(diào)查研究和議案提案建議的水平較低，面對復雜的社會治理困境，無法提出創(chuàng)新性解決思路，這在一定程度上影響了人大代表作用的發(fā)揮。

（二）基層人大代表參與社會治理的平臺運轉(zhuǎn)不夠順暢

一是群眾有事找代表存在麻煩。雖各地普遍建立了“代表之家”、社區(qū)民情聯(lián)絡站等代表聯(lián)系群眾平臺，但由于宣傳、人員維護運營、意見建議的反饋和辦理不夠到位等各種原因，作用發(fā)揮有限。人民主動聯(lián)系群眾解決問題靠的是人大代表真正能為他們解決問題，然而現(xiàn)實一些人大代表未能做好群眾意見的溝通反饋工作，以致于群眾對個別基層人大代表失去了信心。二是代表找政府存在麻煩。面對群眾遇到的難題，代表一般不直接解決問題，主要依靠政府機關進行解決。由于各地基層人大代表與政府機關常態(tài)化制度化聯(lián)系機制不健全之處，這導致代表反映的工作進展緩慢，效率不高。有的政府部門沒有形成重大決策邀請基層人大代表參與的習慣，基層人大代表由于自身能力和資源有限，對問題最終能否解決也無能為力，最后不了了之。

（三）基層人大代表參與社會治理的政策落實不夠到位

法律雖有規(guī)定人大代表有參與社會治理的義務，然而現(xiàn)實由于相關配套制度不夠完善，導致基層人大代表參與的熱情和成效不盡如人意。一是代表履職保障制度的不完善。人大代表是依法辦事的，人大代表想要參與到社會治理中來，一系列的人大代表執(zhí)行代表職務保障制度必不可少。代表履職保障制度包括了生活保障權(quán)、言論免責權(quán)制度、人身特別保護權(quán)制度、執(zhí)行代表職務的時間和辦公條件保障措施、代表大會的服務性、輔助性機構(gòu)及其制度以及人大專職助理制度等等 ，以上制度在各地或多或少有不完善之處，這導致基層人大代表參與社會治理尚有后顧之憂。二是個別地方?jīng)]有行之有效的人大代表提案、建議辦理問責機制，這導致人大代表提案意見落地不實;有些地方?jīng)]有將社會治理納入人大代表約束考評機制，甚至沒有約束考評機制，這均導致代表主動參與的動力不足。加之有些地方，基層人大代表參與的社會治理平臺運轉(zhuǎn)不暢、民生工程票決制的缺少等，使得代表參與社會治理程序和重點不明，即使人大代表想?yún)⑴c也缺乏有效途徑和方式。沒有足夠的約束激勵保障制度，沒有對相關平臺的打造和對治理程序和治理內(nèi)容的合法規(guī)定和界定，基層人大代表參與社會治理自然存有困難。

三、基層人大代表參與社會治理對策建議

加強對基層人大代表參與到基層社會治理引導力度很有必要。黨和政府以及人大機關應當為其有效參與提供完善的法律和制度支撐，從人才、平臺、資金、約束激勵措施等多方面予以保障。

（一）全面提高代表質(zhì)量和履職能力

一是要將政治素質(zhì)放在第一位，嚴把代表入口關。要將代表選舉作為黨管干部、黨管人才的重要內(nèi)容，加強黨對人大代表選舉工作的領導。堅持正確政治方向是人大代表履職的前提和根本。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，提高代表“四個意識”，堅定“兩個自信”，做到“兩個維護”，在政治過硬的基礎之上考量代表綜合素質(zhì)，以提高履職能力。二是要優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，嚴把代表結(jié)構(gòu)關。適當提高基層代表和一線職工、專業(yè)技術人員和婦女代表比例，確保選出的人大代表有廣泛的代表性和群眾性基礎，這將有利于與基層居民生活息息相關的基層社會治理問題得到充分反映。三是要加強教育培訓，嚴把代表質(zhì)量關。要積極構(gòu)建完善的人大代表參與社會治理能力的培養(yǎng)體系，包括對人大法律法規(guī)等黨政國法的學習，以改變代表錯誤認知;對基層社會治理專業(yè)知識的學習，能夠提高代表分析和解決錯綜復雜的社會問題的能力;對聯(lián)系群眾的溝通能力和調(diào)查能力的學習，以正確獲取人民群眾所表達的利益訴求，提高代表聯(lián)系服務群眾和組織協(xié)調(diào)各方的能力。

（二）加大基層人大代表參與社會治理平臺建設，密切“兩個聯(lián)系”

一是密切國家機關與基層人大代表的聯(lián)系。明確各級黨委、人大常委會以及“一府一委兩院”與人大代表的聯(lián)系制度，形成常態(tài)化制度化?！耙桓晃瘍稍骸奔坝嘘P部門在有關民生經(jīng)濟和社會治理領域重大問題，應主動邀請人大代表視察工作，聽取意見，改進工作;堅持和完善人大代表列席人大常委會會議制度，推動代表參與常委會工作常態(tài)制度化;合理規(guī)劃年度代表主題活動，將社會治理主題納入議題，充分發(fā)揮各代表組、代表專業(yè)組作用，聚焦社會治理重點難點，通過視察、調(diào)研、約見、走訪等活動，暢通民意表達和反饋渠道，為政府決策出謀劃策;探索政府重大決策事先接受人大和人民代表監(jiān)督制度和重大民生工程票決制等制度，以拓寬基層人大代表參與社會治理、監(jiān)督政府依法行政的平臺。二是密切基層人大代表與人民群眾的聯(lián)系?；鶎尤舜蟠硪杂X接受人民監(jiān)督，把向選民述職、接受選民評議和測評作為義不容辭的法定責任，依法公道公開辦事。要主動掌握線上線下工作平臺，密切聯(lián)系群眾，組織群眾參與到社會治理創(chuàng)新上來。線上可以利用互聯(lián)網(wǎng)媒體和大數(shù)據(jù)，加強民意收集，利用互聯(lián)網(wǎng)終端做好信息的發(fā)布和宣傳。線下要利用好“人大代表”工作室、“代表之家”、社區(qū)民情聯(lián)絡站、社區(qū)居委會、社區(qū)社工室、自治業(yè)主委會、工青婦等平臺資源，以居民議事會、民情懇談會、社區(qū)座談會等形式，在社區(qū)居委會、社會工作者、老黨員、居民骨干、民情聯(lián)絡員等配合下，聯(lián)合專業(yè)社工機構(gòu)、專業(yè)咨詢機構(gòu)等社會化組織，積極參與社區(qū)自治和社區(qū)協(xié)商，廣泛收集居民意見和建議，做好上下溝通。

（三）加強基層人大代表參與社會治理制度體系的建立和完善

一是完善代表履職保障制度，加強代表履職保障和管理。加大對代表的教育培訓力度和業(yè)務支持。完善代表履職經(jīng)費保障制度，確保財政預算能夠根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展作出相應調(diào)整。二是健全走訪代表單位制度，通報代表履職情況，爭取代表單位對代表執(zhí)行職務的支持。三是完善政府機關聯(lián)系代表制度，政府機關通過組織政情通報會、專題形勢報告等方式及時為代表知情知政提供信息。四是探索建立健全職務代表退出整補機制，探索建立代表履職激勵約束機制和不稱職代表退出機制，全面從嚴代表管理和考核。五是完善代表議案建議辦理工作領導負責制、部門主要負責人審簽等制度，提高代表議案建議的辦理質(zhì)量。

注釋：

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