“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策：國(guó)家目標(biāo)、地方實(shí)踐與基層自治

摘要：“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策是在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免背景下中央政府通過財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的方式建立以民主協(xié)商為基礎(chǔ)的村莊良性公共服務(wù)供給機(jī)制的有益嘗試。該政策原初有兩個(gè)目標(biāo)，即改善農(nóng)村公共服務(wù)與推動(dòng)村莊協(xié)商民主，但在實(shí)踐中對(duì)這兩個(gè)目標(biāo)卻出現(xiàn)了明顯的厚此薄彼，民生目標(biāo)遠(yuǎn)比民主目標(biāo)更受重視。背后除了考核指標(biāo)的設(shè)定、政策主管部門的影響外，中央政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的理解和定位的變化對(duì)這一政策的民主目標(biāo)也造成了沖擊和消解。而在地方執(zhí)行中，項(xiàng)目數(shù)量的壓縮和不均衡分配導(dǎo)致原初所期望的村莊內(nèi)的民主協(xié)商演變成村莊外的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。“一事一議”政策的執(zhí)行差距，是國(guó)家農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、地方實(shí)踐以及村民偏好等多方面因素造成的。

關(guān)鍵詞：“一事一議”;政策目標(biāo);政策執(zhí)行;民生;基層民主

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“新常態(tài)下我國(guó)縣級(jí)政府財(cái)政能力綜合評(píng)估研究（15YJC810019）;中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的實(shí)現(xiàn)路徑及策略研究”（2722019PY014）、“疫情災(zāi)害防治中的政府間事權(quán)劃分及上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究”（2722020YJ028）

中圖分類號(hào)：D60 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1003-854X（2020）07-0019-06

“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策已經(jīng)成為中央農(nóng)村政策的重要工具，美麗鄉(xiāng)村、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目和政策均強(qiáng)調(diào)通過“一事一議”的形式來加以落實(shí)?！耙皇乱蛔h”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策原初是為了解決農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免后農(nóng)村公共服務(wù)供給的難題，希冀通過財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金推動(dòng)村莊在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上建立農(nóng)村公共服務(wù)自我供給機(jī)制。該政策制定之初有兩個(gè)目標(biāo)：改善農(nóng)村公共服務(wù)供給和促進(jìn)村莊協(xié)商民主。其中，公共服務(wù)供給是目的，協(xié)商民主是手段。然而從政策結(jié)果來看，政府宣傳報(bào)道比較多的是完成了多少項(xiàng)目，投入了多少資金，而對(duì)于村莊民主進(jìn)程則少有提及，調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的參與度和積極性亦不高①。那么，“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的兩個(gè)目標(biāo)為何會(huì)出現(xiàn)厚此薄彼的現(xiàn)象？政策執(zhí)行背后又有什么邏輯？本文試圖從國(guó)家目標(biāo)、地方實(shí)踐與基層自治三個(gè)層面來討論“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的執(zhí)行差距及其內(nèi)在機(jī)理。

一、文獻(xiàn)述評(píng)與問題的提出

政策執(zhí)行差距（implementation gap）的概念自從Jeffrey L. Pressman和Aaron B. Wildavsky在1973年提出后，一直都是學(xué)界比較關(guān)注的議題②?，F(xiàn)有研究主要從三個(gè)視角來解讀政策執(zhí)行差距：自上而下、自下而上和整合路徑③。自上而下的視角認(rèn)為政策目標(biāo)是清晰可行的，執(zhí)行差距主要在于地方?jīng)]有落實(shí)到位④，該視角的主要問題在于把政策執(zhí)行過程理想化了⑤。而自下而上的視角則假設(shè)街頭官僚（street-level bureaucrats）經(jīng)常面臨難以完成的任務(wù)⑥，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行者的自由裁量權(quán)在政策執(zhí)行中的重要性，然而這也是其問題所在，即過于強(qiáng)調(diào)外圍行動(dòng)者沖擊政策核心能力的風(fēng)險(xiǎn)⑦。這兩種模式把政策制定和執(zhí)行割裂開來，忽視了政策本身應(yīng)是動(dòng)態(tài)的、循環(huán)往復(fù)的過程，所以后來的學(xué)者基于自上而下和自下而上兩種模式提出了整合路徑。然而第三條道路也有不少問題，比如忽視了政策受眾的作用、政策目標(biāo)的多樣性和復(fù)雜性。具體而言，過往研究把政策執(zhí)行放在體制內(nèi)進(jìn)行思考，更多的是從政府間關(guān)系的角度來探討，而沒有把受眾納入研究視野，即忽略了政府與社會(huì)之間的互動(dòng)對(duì)政策執(zhí)行效果的影響。另外，現(xiàn)有研究中的政策多是單一目標(biāo)的，學(xué)界要么聚焦地方政府如何應(yīng)對(duì)某一項(xiàng)政策，要么關(guān)注地方政府在面對(duì)不同政策時(shí)如何選擇性執(zhí)行，而對(duì)于地方政府如何應(yīng)對(duì)同一政策內(nèi)的不同目標(biāo)則少有涉及。

“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策能夠較好地回應(yīng)以上政策執(zhí)行研究中的兩個(gè)問題。首先，該政策的受眾為村莊和村民，這就涉及到政府與村莊社會(huì)的關(guān)系和邊界問題，即誰來提供公共服務(wù)、如何提供。其次，該政策具有雙目標(biāo)特征：提供農(nóng)村公共服務(wù)與推進(jìn)村莊民主進(jìn)程。但是學(xué)界對(duì)于這一政策的探討要么強(qiáng)調(diào)其民生目標(biāo)（公共服務(wù)供給），要么強(qiáng)調(diào)其民主目標(biāo)（村民協(xié)商議事機(jī)制），忽略了其目標(biāo)的雙重性。強(qiáng)調(diào)政策的民主目標(biāo)關(guān)注的是村莊內(nèi)部是否建立了良好的溝通和協(xié)商機(jī)制，主要涉及村民的民主參與意識(shí)、村莊內(nèi)部的博弈、政策對(duì)村民和村委的微觀激勵(lì)機(jī)制、議事主體的溝通協(xié)商能力等⑧。而強(qiáng)調(diào)政策的民生目標(biāo)則關(guān)注的重點(diǎn)為公共服務(wù)供給的效果和影響，如政策的績(jī)效評(píng)估、公共服務(wù)供給的新機(jī)制、政策對(duì)公共投資的影響、地區(qū)差異性對(duì)政策執(zhí)行的影響等⑨。學(xué)者們從不同角度審視“一事一議”政策，有助于了解這一政策的不同側(cè)面，但是如果忽略了這一政策的雙目標(biāo)性和政策受眾，將不利于理解政策執(zhí)行差距及其背后的深層原因。

本文將基于“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策在廣西自治區(qū)L縣的實(shí)踐，從立體的角度來審視其運(yùn)作機(jī)理，剖析中央、地方和村民落實(shí)“一事一議”雙重目標(biāo)的行為動(dòng)機(jī)和行為邏輯。

二、中央“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的目標(biāo)與措施

“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策原初的目的是通過國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)自我供給機(jī)制的建立，為此還制定了一系列具體措施來保證政策的落實(shí)。然而隨著中央農(nóng)村發(fā)展理念的變化，“一事一議”被賦予了新的內(nèi)容，而舊的形式與新的農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)之間亦出現(xiàn)了不匹配。

（一）政策目標(biāo)

“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策是中央政府回應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革后村莊資金匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施破敗等問題而采取的對(duì)策，旨在改善民生與推進(jìn)民主。民生目標(biāo)一方面是通過國(guó)家財(cái)政投入減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，同時(shí)保證財(cái)政資金安全和使用績(jī)效，另一方面中央也試圖發(fā)揮國(guó)家財(cái)政“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)，吸引更多的社會(huì)投入，以加強(qiáng)公共服務(wù)，推動(dòng)公共服務(wù)均等化。而民主目標(biāo)則是激活、培育和發(fā)展村民自治、村民自決，通過“一事一議”方式來促進(jìn)基層民主政治有序發(fā)展，激發(fā)村莊內(nèi)部的政治活力。民生目標(biāo)與民主目標(biāo)是相互絞合在一起的，農(nóng)村民生改善一方面可以推動(dòng)基層民主發(fā)展，另一方面也需要基層民主的支持。中央政府希望通過財(cái)政補(bǔ)貼激活基層民主機(jī)制，提升村莊的自我供給能力，促進(jìn)農(nóng)村良性公共服務(wù)供給機(jī)制的建設(shè)。

在早期的“一事一議”政策中，中央文件明確要求尊重農(nóng)民需要，以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)村民自治在項(xiàng)目建設(shè)中的作用和地位，突出自下而上的項(xiàng)目建設(shè)原則。然而，隨著中央政府對(duì)農(nóng)村發(fā)展的重視，財(cái)政投入的不斷增加，中央項(xiàng)目的導(dǎo)向性更加明確，政府往往會(huì)資助符合其政策目標(biāo)的項(xiàng)目。而且不同時(shí)間段政府的工作重點(diǎn)不同，資助方向也會(huì)隨之變化。換句話說，原本是從下而上的項(xiàng)目建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)閺纳隙碌囊龑?dǎo)推動(dòng)，國(guó)家通過項(xiàng)目進(jìn)村、資源下鄉(xiāng)強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入村莊，介入基層政治和社會(huì)生活。

更多項(xiàng)目資金的投入模糊了政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的職能范圍和邊界。隨著中央財(cái)力的不斷增長(zhǎng)，中央各部委通過各種項(xiàng)目介入基層事務(wù)，中央的農(nóng)村政策也不斷調(diào)整，先后提出了美麗鄉(xiāng)村、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，并且支持把“一事一議”政策與這些新的目標(biāo)相結(jié)合，拓寬了政府職能和項(xiàng)目建設(shè)范圍。2008年《關(guān)于開展村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》將“一事一議”的政策內(nèi)容界定為“準(zhǔn)公共服務(wù)”，為國(guó)家介入村莊事務(wù)提供了進(jìn)退自由的“身份”。而后期的農(nóng)村項(xiàng)目大多完全由政府財(cái)政買單，有把準(zhǔn)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎袚?dān)的公共服務(wù)的趨勢(shì)。

（二）政策措施

為了實(shí)現(xiàn)民生和民主兩大政策目標(biāo)，中央政府制定了一系列政策措施來保障“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的落實(shí)。為了控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)，文件規(guī)定了籌資籌勞的方式和標(biāo)準(zhǔn)等。為了撬動(dòng)社會(huì)投入基層公共服務(wù)建設(shè)，文件規(guī)定了政府資助比例。而為了推動(dòng)基層民主，文件規(guī)定項(xiàng)目必須有“一事一議”民主議事機(jī)制，把項(xiàng)目選擇權(quán)、項(xiàng)目監(jiān)督權(quán)交給村民，通過項(xiàng)目建設(shè)增強(qiáng)村民民主意識(shí)。

民生目標(biāo)主要是減負(fù)和提供公共服務(wù)。為了避免增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，文件把籌資籌勞的范圍限定在村內(nèi)農(nóng)田水利基本設(shè)施、道路硬化、植樹造林等小型公益事業(yè)項(xiàng)目。并且文件要求各省、市、自治區(qū)根據(jù)各地情況確定籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)，如廣西規(guī)定每人每年籌資額不能超過15元，每個(gè)勞動(dòng)力每年承擔(dān)的勞務(wù)日不能超過10天。文件還規(guī)定，資金需要當(dāng)年使用完畢，如需要跨年度使用則需要經(jīng)省級(jí)政府審批，以避免地方開展大型項(xiàng)目建設(shè)形成新的債務(wù)，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。另外，文件要求各地對(duì)“一事一議”財(cái)政資金使用進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，以督促各地重視資金利用效益。

“一事一議”的管理辦法及措施旨在通過村民自治的方式促進(jìn)村莊內(nèi)部的互動(dòng)與合作，以改善公共服務(wù)供給。項(xiàng)目的立項(xiàng)和籌資籌勞都要基于村民自愿、量力而行、民主決策等原則來實(shí)行，一是通過參與人數(shù)和規(guī)模來保證村民的知情權(quán)和參與權(quán)，如項(xiàng)目提議需要1/10的村民或者1/5的村民代表提出建設(shè)意愿或者村民會(huì)議授權(quán)村民代表大會(huì)討論通過，村民大會(huì)需要有2/3以上農(nóng)戶代表或者18歲以上半數(shù)村民參加才有效。二是通過程序規(guī)定來保障民主協(xié)商在項(xiàng)目中的重要性，規(guī)定項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金申報(bào)按照自下而上、先建后補(bǔ)的程序來運(yùn)作，項(xiàng)目執(zhí)行過程中要求公開接受村民監(jiān)督。

三、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的地方實(shí)踐及其運(yùn)作邏輯

“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)是中央政府設(shè)計(jì)的一項(xiàng)旨在解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的政策，在實(shí)踐中涉及省、市、縣、鄉(xiāng)等多層級(jí)政府的參與。縣鄉(xiāng)作為政策執(zhí)行主體，其行為邏輯對(duì)項(xiàng)目指標(biāo)的分配、項(xiàng)目資源的分割以及項(xiàng)目實(shí)施中的分利均產(chǎn)生重要影響。從廣西自治區(qū)L縣的實(shí)踐來看，地方政府為了提升項(xiàng)目控制力和完成目標(biāo)考核任務(wù)采用了特惠制的資金分配方式，利用“一事一議”項(xiàng)目實(shí)行地方政府發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)致了項(xiàng)目類型的單一化，而在維穩(wěn)和非正式關(guān)系的壓力下項(xiàng)目分配出現(xiàn)了不公平和非均衡。

（一）資金分配的特惠制

“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金是按照人頭撥付到各縣，各縣根據(jù)財(cái)力予以配套。各地項(xiàng)目分配的操作方式主要有兩類：普惠制和特惠制。兩種操作方式所體現(xiàn)的分配原則不同，普惠制是平均分配，所有村莊和村民均享受到福利，而特惠制則是非均衡分配，具有明顯的政策導(dǎo)向性。另外，地方政府在這兩種方式中的自主權(quán)是不同的，在普惠制下地方政府再分配的操作空間很小，而在特惠制下地方政府的再分配權(quán)力很大，可以決定哪個(gè)村什么項(xiàng)目享受財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。

在現(xiàn)有財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金規(guī)模有限和籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)過低的情況下，普惠制在現(xiàn)實(shí)操作中存在困難。各地實(shí)際獲得的獎(jiǎng)補(bǔ)資金為該地的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)（基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素綜合確定）乘以農(nóng)業(yè)人口基數(shù)。L縣的人均獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為77.5元，按照當(dāng)?shù)?5.96萬農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，一年的“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金為1200多萬。另外，廣西規(guī)定的自籌標(biāo)準(zhǔn)為人均15元/年，按照此標(biāo)準(zhǔn)全縣一年集資不到240萬元。這些資金分?jǐn)偟?710個(gè)自然屯（村），平均一個(gè)自然屯（村）不到1萬元，很難開展農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)。如果要實(shí)行普惠制，項(xiàng)目建設(shè)村莊就需要向其他村莊借“人頭指標(biāo)”來湊夠建設(shè)資金，而村民也要為借的“人頭指標(biāo)”分?jǐn)傋曰I資金的份額，這樣又變相地增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而且“借”在政策上是違規(guī)的，與中央文件一再?gòu)?qiáng)調(diào)的避免農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村莊債務(wù)增加的精神是相違背的。在廣西的“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)政策績(jī)效考核指標(biāo)中，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)、截留挪用資金、產(chǎn)生新的村級(jí)債務(wù)要倒扣分，在總共可以倒扣的60分中，出現(xiàn)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的要倒扣25分。在這樣的政策背景下，地方政府一般傾向于采用特惠制。

從完成任務(wù)和加強(qiáng)項(xiàng)目控制力的角度考慮，L縣采用了特惠制?！耙皇乱蛔h”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，亦即只能用于村莊的“一事一議”項(xiàng)目。根據(jù)廣西自治區(qū)的績(jī)效考核指標(biāo)，及時(shí)按規(guī)定進(jìn)度完成資金撥付是一項(xiàng)重要的考核要求，考核成績(jī)差的會(huì)影響下一年度的額度。為了完成規(guī)定任務(wù)，地方政府在沒有更多財(cái)力補(bǔ)貼“一事一議”項(xiàng)目時(shí)會(huì)選擇特惠制的方式集中資金完成部分項(xiàng)目。另外，地方領(lǐng)導(dǎo)人需要政績(jī)，而特惠制則可以每年集中資金建設(shè)一批項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)需求。2017年L縣只批復(fù)了40多個(gè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目，保證了一些村鎮(zhèn)有足夠資金建設(shè)一些亮點(diǎn)工程。

（二）項(xiàng)目類型的單一化

在實(shí)踐中，“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目類型趨向單一化，缺乏多樣性。在L縣2010—2017年總計(jì)436個(gè)項(xiàng)目中，有396個(gè)即91%的項(xiàng)目是村莊道路硬化工程，其它項(xiàng)目為橋梁、塘堰和文化體育活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)。造成這一現(xiàn)象的原因，一方面是當(dāng)?shù)貙儆趪?guó)家級(jí)貧困縣，經(jīng)濟(jì)落后，村級(jí)道路設(shè)施建設(shè)是村民的迫切需求;另一方面是地方政府的指引，縣政府每年在“一事一議”項(xiàng)目申報(bào)時(shí)會(huì)出一個(gè)指南，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)和初審村莊項(xiàng)目申報(bào)。

考核壓力是導(dǎo)致L縣“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目單一化的重要因素。這主要有兩方面的原因：一方面是“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的績(jī)效考核，另一方面是脫貧達(dá)標(biāo)考核。在對(duì)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作的績(jī)效考評(píng)中，80分是基礎(chǔ)分，要求在每年11月30日前完成當(dāng)年建設(shè)任務(wù)，未完成任務(wù)每增加1個(gè)百分點(diǎn)扣1分，這會(huì)直接影響地方政府的考評(píng)成績(jī)及后期的資助額度。在這種情況下，L縣更愿意選擇施工程序簡(jiǎn)單、用時(shí)短、見效快的道路硬化項(xiàng)目。從脫貧考核看，中央要求2020年全面脫貧，對(duì)各地的脫貧任務(wù)和要求都作出了明確規(guī)定，并納入地方政府考核目標(biāo)中，其中村莊道路建設(shè)水平即為脫貧的一項(xiàng)硬指標(biāo)。在財(cái)力有限的情況下，L縣利用特惠制這一形式引導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項(xiàng)目申報(bào)中多申請(qǐng)道路硬化類工程，而且在審批時(shí)也傾向于資助道路硬化工程項(xiàng)目，以助力脫貧達(dá)標(biāo)。

（三）項(xiàng)目分配的非均衡

中央文件規(guī)定“一事一議”項(xiàng)目資金要向貧困地區(qū)傾斜，以推動(dòng)公共服務(wù)均等化，然而在實(shí)際執(zhí)行中，不但沒有照顧到貧困地區(qū)，貧困地區(qū)反而獲得的資助更少。在L縣有近1/3的村從未獲批“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目，而有的村幾乎每年都有項(xiàng)目，甚至一年拿到多個(gè)項(xiàng)目，比如Y村幾乎每一年都有項(xiàng)目獲批，在2015年拿到了三個(gè)項(xiàng)目。在全縣八個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的獎(jiǎng)補(bǔ)資金也嚴(yán)重不均衡，甚至出現(xiàn)了越富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得獎(jiǎng)補(bǔ)資金越多的怪象。L縣八個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)條件從好到差為：TL鎮(zhèn)、XH鎮(zhèn)、GT鎮(zhèn)、YP鄉(xiāng)、LX鄉(xiāng)、HP鎮(zhèn)、YC鄉(xiāng)、LS鄉(xiāng)，對(duì)需要“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)展村內(nèi)建設(shè)的急切程度排名為：YC鄉(xiāng)、LS鄉(xiāng)、LX鄉(xiāng)、YP鄉(xiāng)、HP鎮(zhèn)、GT鎮(zhèn)、XH鎮(zhèn)、TL鎮(zhèn)。而在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的獎(jiǎng)補(bǔ)資金中，經(jīng)濟(jì)條件較差、急需程度最高的YC鄉(xiāng)獲得的資金最少，經(jīng)濟(jì)條件最好、急需程度最低的TL鎮(zhèn)獲得的資金卻最多，竟是YC鄉(xiāng)的兩倍多。

地方政府在遴選“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目時(shí)主要考慮項(xiàng)目村是否有領(lǐng)導(dǎo)掛帥、是否有領(lǐng)導(dǎo)打招呼、組織動(dòng)員能力、群眾政策配合度、地理?xiàng)l件和項(xiàng)目建設(shè)成本等因素。很多領(lǐng)導(dǎo)（包括省、市、縣領(lǐng)導(dǎo)）都會(huì)與一些貧困村“結(jié)對(duì)子”，幫助其脫貧或者促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在分配項(xiàng)目時(shí)，地方政府往往會(huì)優(yōu)先批復(fù)這些領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)的村莊的申請(qǐng)。另外，基層政治中的非正式關(guān)系與“潛規(guī)則”等亦影響項(xiàng)目的分配，尤其是上級(jí)部門或者重要部門中有“熟人”的村莊通常比較容易獲批項(xiàng)目。比如有的領(lǐng)導(dǎo)出生于某村莊，在其申報(bào)項(xiàng)目時(shí)會(huì)給地方領(lǐng)導(dǎo)打招呼，當(dāng)?shù)卣畷?huì)根據(jù)情況優(yōu)先考慮，而其它上面沒有關(guān)系的村莊在項(xiàng)目分配時(shí)易被忽略⑩。Y村年年都拿到項(xiàng)目即是一個(gè)明顯的例子。

村莊是項(xiàng)目的直接受益主體，政策執(zhí)行離不開村莊的配合，它們對(duì)政策的態(tài)度會(huì)直接影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，進(jìn)而影響地方政府的績(jī)效考核。地方政府在項(xiàng)目分配時(shí)會(huì)優(yōu)先考慮那些組織動(dòng)員能力強(qiáng)、村民比較配合、交通便利的村莊，以便于項(xiàng)目的開展，產(chǎn)生最大效益。尤其是在維穩(wěn)壓力下，在選擇項(xiàng)目村時(shí)地方政府會(huì)優(yōu)先考慮村莊對(duì)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的配合度與工作情緒，盡量減少“項(xiàng)目漂移”現(xiàn)象，保證項(xiàng)目順利落地。如，地方政府在進(jìn)行項(xiàng)目分配時(shí)會(huì)盡可能考慮到那些不會(huì)輕易鬧事、容易完成項(xiàng)目的村莊，而對(duì)那些容易出現(xiàn)糾紛或者上訪的村莊則往往不會(huì)考慮，以避免給自己找麻煩，影響年終考核，畢竟維穩(wěn)是一票否決的。這凸顯了地方政府在項(xiàng)目資源分配中的求穩(wěn)心理。

四、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策對(duì)基層自治的消解

“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策原初是希望推進(jìn)村莊協(xié)商民主，而實(shí)際上卻演變成村莊外的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。普惠制向特惠制的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致計(jì)劃中的村莊內(nèi)多次博弈演變成單次博弈，公共服務(wù)供給的民主協(xié)商難以實(shí)現(xiàn)。民主目標(biāo)的淡化，使得該政策的執(zhí)行中村莊的民主協(xié)商不再是重點(diǎn)，而能否從上級(jí)政府爭(zhēng)取到項(xiàng)目才是關(guān)鍵。

20世紀(jì)80年代建立的村民自治在90年代農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的沖擊下日益式微?！耙皇乱蛔h”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策本是希望以解決農(nóng)村公共服務(wù)供給為契機(jī)，通過財(cái)政資金的補(bǔ)助推動(dòng)農(nóng)村民主協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建與完善。中央政策規(guī)定是按人頭補(bǔ)貼，亦即實(shí)行普惠制，以保證各村在項(xiàng)目獲批上的公平公正。更重要的是，可持續(xù)性和長(zhǎng)期性的補(bǔ)貼才能保證村內(nèi)多輪博弈協(xié)商，構(gòu)建起村莊的良性公共服務(wù)自供給機(jī)制。如果按照國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）的政策原意執(zhí)行，相信經(jīng)過多輪的磨合，農(nóng)村地區(qū)的民主協(xié)商機(jī)制將得到良性發(fā)展。

然而由于政府規(guī)定的自籌資金標(biāo)準(zhǔn)過低，且多年不變，同時(shí)中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金和地方配套資金有限，導(dǎo)致實(shí)際可用資金與農(nóng)村的大量需求之間的差距日益擴(kuò)大，最終分配到各村莊的資金規(guī)模有限。特惠制的資金分配方式有利于地方政府集中資金實(shí)現(xiàn)其自身的政策目標(biāo)，卻導(dǎo)致了資金分配的不公平和不均衡。從全國(guó)數(shù)據(jù)來看，有15%的片區(qū)縣和重點(diǎn)縣的17萬個(gè)行政村未享受過“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ){11}，這背離了當(dāng)初中央政策“力求客觀公平”的導(dǎo)向。不公平的分配使村民對(duì)村干部產(chǎn)生了不滿，甚至抱怨。盡管影響項(xiàng)目分配的因素是多方面的，但是L縣未獲得項(xiàng)目的村莊的村民多會(huì)認(rèn)為項(xiàng)目分配靠關(guān)系，村干部沒有能力、沒有關(guān)系為村莊爭(zhēng)取到項(xiàng)目，進(jìn)而對(duì)村民自治產(chǎn)生了負(fù)面印象。另一方面，獲得項(xiàng)目的村莊也產(chǎn)生了不團(tuán)結(jié)和內(nèi)部爭(zhēng)斗。L縣的項(xiàng)目多為村莊道路硬化工程，且規(guī)模比較小，一個(gè)項(xiàng)目不可能保證全村甚至全自然村的道路都得到硬化，那么先立項(xiàng)哪一段、后立項(xiàng)哪一段就容易產(chǎn)生糾紛。而且，今年村里有項(xiàng)目不能保證明年也能拿到項(xiàng)目，特惠制帶來的項(xiàng)目獲批的不確定性和不可持續(xù)性嚴(yán)重影響了村莊的協(xié)商民主，引起了村莊的內(nèi)部紛爭(zhēng)。村莊的項(xiàng)目本應(yīng)是普惠制下的多輪博弈演變成了特惠制下的單次博弈，其結(jié)果可想而知。特惠制帶來的另一后果就是項(xiàng)目變少了，重點(diǎn)不再是村內(nèi)是否協(xié)商達(dá)成一致，而是能否爭(zhēng)取回項(xiàng)目，亦即村外的非民主競(jìng)爭(zhēng)。

民主目標(biāo)和民生目標(biāo)的定位是不同的，民生目標(biāo)是目的性目標(biāo)，而民主目標(biāo)是工具性目標(biāo)。在目的性目標(biāo)優(yōu)先的體制下，上級(jí)部門關(guān)心的是目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，如果能夠用好的手段當(dāng)然更好，有的地方政府為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)也可能會(huì)“不擇手段”{12}。地方政府選擇特惠制即是為了控制項(xiàng)目形式、規(guī)模和遴選，必然帶來項(xiàng)目遴選過程和標(biāo)準(zhǔn)的不透明、資金分配的不均衡，而這會(huì)影響村民對(duì)“一事一議”項(xiàng)目的積極性，甚至?xí)?dǎo)致村民對(duì)協(xié)商機(jī)制產(chǎn)生抵觸情緒。

另外，隨著中央財(cái)力的增強(qiáng)，中央政府不斷加大對(duì)農(nóng)村的反哺力度，力圖通過一段時(shí)間的投入徹底改變過去農(nóng)村的落后面貌，讓農(nóng)村走上振興之路。在資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目進(jìn)村的政策背景下，美麗鄉(xiāng)村、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等各種項(xiàng)目和資金紛紛進(jìn)入村莊，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。這些大規(guī)模的投入使農(nóng)村各方面有了明顯改觀，也讓農(nóng)民得到了實(shí)惠。這些項(xiàng)目與“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的區(qū)別主要有：項(xiàng)目規(guī)模大，不受30萬額度的限制;項(xiàng)目是無償?shù)?，不需要農(nóng)民籌資籌勞。于是，農(nóng)民對(duì)需要籌資籌勞的“一事一議”項(xiàng)目逐漸失去了興趣。

農(nóng)民在免費(fèi)的項(xiàng)目與需要籌資的“一事一議”項(xiàng)目之間的選擇是理性的，當(dāng)然也是短視的。短期來看，實(shí)施免費(fèi)的外來項(xiàng)目確實(shí)節(jié)省了村民的支出，而且大型公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)改善了村莊的整體環(huán)境，然而從長(zhǎng)期來看，村莊集體協(xié)商精神的缺失會(huì)影響后期的項(xiàng)目運(yùn)作與管理，尤其是在缺乏村民有效監(jiān)督的情況下，容易出現(xiàn)腐敗和管理混亂等問題。外來項(xiàng)目也沖擊了村民的公共精神和對(duì)村莊的責(zé)任感，一定程度上助長(zhǎng)了村民的依賴心理，這在扶貧中是比較普遍的現(xiàn)象{13}。所以，如何理清政府與村莊在農(nóng)村公共服務(wù)上的邊界，讓村民建立村莊公共精神和責(zé)任意識(shí)，是政策制定和執(zhí)行者需要思考的問題。

五、討論與結(jié)語

多種因素相互鉸合在一起共同影響著政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)的背離。從理念、立意和設(shè)計(jì)來看，“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策是一項(xiàng)很好的政策，該政策不僅把過往的公共政策聚焦的政府間關(guān)系納入討論，亦涉及到政府與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系，即政府如何定位其在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的作用和邊界。政府的定位決定著政府對(duì)村莊事務(wù)的介入程度，亦影響著村莊和村民如何看待自己在村莊公共服務(wù)供給中的作用。村莊和村民作為政策受眾，其態(tài)度反過來也影響著這一政策具體執(zhí)行的效果。越來越多的項(xiàng)目和資金投入到村莊建設(shè)中，模糊了政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的定位和邊界?！耙皇乱蛔h”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策原來的目的是希望財(cái)政資金起到撬動(dòng)民間投資的作用，而政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金占項(xiàng)目比重的逐步提高產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，使村莊和村民在村莊自身的公共服務(wù)供給中更多地出現(xiàn)了“等、靠、要”心理，而對(duì)于需要籌資籌勞的“一事一議”項(xiàng)目的興趣在逐漸降低。另外，這一政策的雙目標(biāo)設(shè)計(jì)是其精妙之處，亦是其執(zhí)行難點(diǎn)，對(duì)地方政府的執(zhí)行能力提出了很高的要求。政策本意是村莊和村民協(xié)商確定建設(shè)項(xiàng)目，政府根據(jù)財(cái)政能力確定資助規(guī)模和范圍，上下互動(dòng)共同推進(jìn)村莊民主和改善公共服務(wù)供給。該政策執(zhí)行得好，可以有效構(gòu)建良性的政府與村莊和村民的關(guān)系。但是，在雙目標(biāo)政策的實(shí)際執(zhí)行中，地方政府一方面容易顧此失彼，選擇容易落實(shí)的先執(zhí)行，另一方面會(huì)通過控制項(xiàng)目分配來實(shí)現(xiàn)自身政績(jī)，結(jié)果影響了項(xiàng)目的總體數(shù)量和分配的公平公正，致使原初所期望的村莊內(nèi)的民主協(xié)商演變?yōu)榇迩f外的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。

“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策已經(jīng)成為我國(guó)一項(xiàng)重要的農(nóng)村政策，如何有效地實(shí)現(xiàn)其原初的目標(biāo)，有必要進(jìn)行整體性的思考。首先，“一事一議”政策中各級(jí)政府和村莊的作用和定位需要明確，即要明確哪些公共服務(wù)是政府的責(zé)任，哪些是村莊和村民的責(zé)任。只有明確了各自的職能，才能更好地制定和執(zhí)行政策。其次，地方政府在政策執(zhí)行中對(duì)政績(jī)的認(rèn)知有偏差，過多地強(qiáng)調(diào)大項(xiàng)目、亮點(diǎn)工程，而忽略了弱勢(shì)群體的聲音。地方政府應(yīng)當(dāng)多傾聽基層群眾的心聲，尊重偏遠(yuǎn)貧困村莊的項(xiàng)目選擇，優(yōu)先考慮弱勢(shì)村莊和村民的需求，更好地推動(dòng)公共服務(wù)均等化。實(shí)際上，完全可以通過村莊與政府在項(xiàng)目的選擇與分配上多溝通、多協(xié)商，建立長(zhǎng)期的規(guī)劃，保障項(xiàng)目分配的持續(xù)性和穩(wěn)定性，在構(gòu)建良性的政府與村莊關(guān)系的同時(shí)讓項(xiàng)目回歸村莊內(nèi)部，切實(shí)推進(jìn)村莊的民主協(xié)商。再次，過往的項(xiàng)目考核中過于看重資金安全和使用效率，而忽略了村民的實(shí)際參與。其中一個(gè)主要原因是該政策是由國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財(cái)政部負(fù)責(zé)，而沒有負(fù)責(zé)基層民主的民政部門的參與。在今后的政策過程中有必要納入民政部門，以加強(qiáng)民主進(jìn)程指標(biāo)的考核，強(qiáng)化民主目標(biāo)的落實(shí)。最后，村莊自身需要積極培育村民的公共精神和民主意識(shí)，創(chuàng)造更多的村民參與機(jī)會(huì)，讓村民在民主參與的過程中建立村莊責(zé)任感和歸屬感，從而最終實(shí)現(xiàn)政策的民生與民主目標(biāo)。

（郭倩蕓和劉笑笑同學(xué)在田野調(diào)查和資料收集整理中提供了協(xié)助，項(xiàng)繼權(quán)教授、李芝蘭教授等對(duì)論文的修改提出了中肯建議，在此一并致謝。）

注釋：

① 王衛(wèi)星、黃維?。骸兑皇乱蛔h財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)與農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)機(jī)制研究》，《農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)》2012年第7期。

② Jeffrey L. Pressman and Aaron B. Wildavsky， Implementation： How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland， Berkeley： California University Press， 1973.

③ 定明捷：《中國(guó)政策執(zhí)行研究的回顧與反思（1987—2013）》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期。

④ Melanie Manion， Policy Implementation in the Peoples Republic of China： Authoritative Decisions Versus Individual Interests， The Journal of Asian Studies， 1991， 50（2）， pp.253-279.

⑤ 吳遜、饒墨仕、邁克爾·豪利特、斯科特·A·弗里曾：《公共政策過程：制定、實(shí)施與管理》，葉林等譯，格致出版社2016年版。

⑥ Michael Lipsky， Street-Level Bureaucracy： The Dilemmas of Individuals in the Public Service， New York： Russell Sage Foundation， 1980.

⑦ 葉娟麗、馬駿：《公共行政中的街頭官僚理論》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2003年第5期。

⑧ 羅仁福、王宇等：《“一事一議”制度、農(nóng)村公共投資決策及村民參與——來自全國(guó)代表性村級(jí)調(diào)查面板數(shù)據(jù)的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2016年第2期;陳潭、劉祖華：《迭演博弈、策略行動(dòng)與村莊公共決策——一個(gè)村莊“一事一議”的制度行動(dòng)邏輯》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2009年第6期;劉燕、冷哲：《“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)微觀主體的激勵(lì)效應(yīng)研究——一個(gè)理論分析框架》，《財(cái)政研究》2016年第5期;楊弘、郭雨佳：《農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的困境與對(duì)策——以農(nóng)村一事一議制度完善為視角》，《政治學(xué)研究》2015年第6期。

⑨ 何文盛、姜雅婷、王焱：《村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策績(jī)效評(píng)價(jià)——以甘肅省6縣（區(qū)）為例》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2015年第3期;項(xiàng)繼權(quán)、李曉鵬：《“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”：我國(guó)農(nóng)村公共物品供給的新機(jī)制》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期;周密、張廣勝：《“一事一議”制度與村級(jí)公共投資：基于對(duì)118位村書記調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)分析》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2009年第1期;陳碩、朱琳：《基層地區(qū)差異與政策實(shí)施——以農(nóng)村地區(qū)“一事一議”為例》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2015年第2期。

⑩ 折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

{11} 《財(cái)政部：預(yù)計(jì)十三五期間農(nóng)村“一事一議”中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金將達(dá)1140億元》，新華網(wǎng)2015年11月13日。

{12} Kevin J. OBrien and Lianjiang Li， Selective Policy Implementation in Rural China， Comparative Politics， 1999， 31（2）， pp.167-186.

{13} 馮華超、鐘漲寶：《精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)民爭(zhēng)當(dāng)貧困戶的行為及其闡釋——基于武漢近郊Q村的實(shí)地調(diào)查》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第2期。

作者簡(jiǎn)介：楊振杰，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，湖北武漢，430073。

（責(zé)任編輯劉龍伏）