王瑩

摘要 在當(dāng)前加強(qiáng)中小學(xué)內(nèi)部治理的背景下，加強(qiáng)學(xué)校規(guī)章制度建設(shè)就不能不關(guān)注形塑校內(nèi)各主體行為的內(nèi)生秩序。從組織社會(huì)學(xué)的視角來(lái)看，中小學(xué)組織具有高度技術(shù)化與高度制度化并存的特點(diǎn)，學(xué)校內(nèi)部權(quán)威主體與利益主體展現(xiàn)出各自的行動(dòng)邏輯?；趯?duì)中小學(xué)組織特點(diǎn)的分析，以制度規(guī)范內(nèi)生秩序、加強(qiáng)校內(nèi)多元主體共治、留存制度的彈性空間，是實(shí)現(xiàn)中小學(xué)制度建設(shè)與內(nèi)生秩序的動(dòng)態(tài)平衡的必要路徑。

關(guān)鍵詞 制度運(yùn)行? 內(nèi)生秩序? 運(yùn)行邏輯? 動(dòng)態(tài)平衡

學(xué)校內(nèi)部治理的現(xiàn)代化是教育治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。“學(xué)校治理是一組規(guī)范學(xué)校相關(guān)各方的責(zé)任、權(quán)力和利益的制度安排， 是現(xiàn)代學(xué)校中最重要的制度架構(gòu)， 它包括政府、教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校管理層、學(xué)校教師、學(xué)生和其他利益相關(guān)者之間的一整套關(guān)系?！盵1]學(xué)校內(nèi)部治理的主要途徑是加強(qiáng)學(xué)校制度建設(shè)，然而真正形塑和約束學(xué)校內(nèi)部人群行為的規(guī)則不僅是制度，更是校內(nèi)權(quán)威主體與利益主體互動(dòng)生成的秩序。

哈耶克認(rèn)為社會(huì)生活中存在兩種秩序：“自生自發(fā)的秩序”和“人造的秩序”。前者是社會(huì)群體在日常生活過(guò)程中經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的交往互動(dòng)所自發(fā)生成的一種內(nèi)在規(guī)則;后者是經(jīng)由人類的理性思考以及社會(huì)契約所制定的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，對(duì)某一組織內(nèi)部成員進(jìn)行抽象意識(shí)及律法上的調(diào)控[2]。中小學(xué)作為一個(gè)組織機(jī)構(gòu)其內(nèi)部也存在著外部規(guī)定，主要是中小學(xué)明文規(guī)定的規(guī)章制度;同時(shí)，也存在一種內(nèi)部約束力量，這種力量源自學(xué)校內(nèi)部各行為主體博弈產(chǎn)生的內(nèi)生秩序，這種內(nèi)生秩序相比之下對(duì)學(xué)校生活影響更深刻。

一、學(xué)校組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)

新制度主義的學(xué)者們認(rèn)為組織主要面臨兩種環(huán)境：技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境[3]。技術(shù)環(huán)境包括組織外部的資源與市場(chǎng)、組織內(nèi)部將投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的技術(shù)系統(tǒng)等[3]，制度環(huán)境是一個(gè)組織所處的法律制度、文化期待、社會(huì)規(guī)范、觀念制度等為人們所“廣為接受”的社會(huì)事實(shí)[4]。因而，技術(shù)環(huán)境強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部的生產(chǎn)效率，要求生產(chǎn)最大化;而制度環(huán)境則強(qiáng)調(diào)通過(guò)建立類似的組織形式，使組織對(duì)外獲得社會(huì)公認(rèn)的“合法性”，而不論其程序、規(guī)則在技術(shù)效率層面的合理性。大部分組織同時(shí)具有組織的技術(shù)力量和行政力量，這兩種力量的爭(zhēng)奪中總有一方占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，但在中小學(xué)內(nèi)部，行政力量和技術(shù)力量相持平，即中小學(xué)組織具有高度制度化特征的同時(shí)，也有高度的專業(yè)技術(shù)特征。

1.學(xué)校具有高度的制度化特征

在我國(guó)，大部分的中小學(xué)是事業(yè)單位，是一種“采取政府管理模式的社會(huì)服務(wù)組織”[5]，事業(yè)單位與政府的親緣關(guān)系決定著中小學(xué)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也使得中小學(xué)校對(duì)于制度環(huán)境的依賴程度較高。學(xué)校組織的資源供給主要依賴制度環(huán)境的賦予，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)政府財(cái)政撥款，學(xué)校招生計(jì)劃、教師招聘計(jì)劃等需要地方教育行政部門的分配;組織的領(lǐng)導(dǎo)者——學(xué)校校長(zhǎng)晉升，教職工職稱、榮譽(yù)評(píng)比等大部分由等級(jí)體制中的上級(jí)部門決定。

在這個(gè)意義上，學(xué)校是一個(gè)高度制度化的組織。中小學(xué)校為了生存且獲得資源，就要模仿和配合其他的機(jī)構(gòu)建立起相似的制度體系以對(duì)外獲得合法性地位。因此，學(xué)校作為一個(gè)事業(yè)單位，采取政府管理模式，規(guī)章制度的設(shè)置主要不是對(duì)教職員工和教育教學(xué)工作負(fù)責(zé)，而是對(duì)結(jié)構(gòu)相似的上級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé);校內(nèi)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置也往往不是因?yàn)閷W(xué)校工作的需要，而是為了方便學(xué)校工作與教育行政部門的對(duì)接。

2.學(xué)校具有高度的技術(shù)性特征

有研究將學(xué)校視為“松散耦合系統(tǒng)”，特點(diǎn)是：學(xué)校組織目標(biāo)模糊不清，所以技術(shù)不明確，組織過(guò)程的參與者不斷流動(dòng)，各種活動(dòng)不協(xié)調(diào)，各結(jié)構(gòu)性的要素松散聯(lián)系在一起，組織結(jié)構(gòu)對(duì)組織活動(dòng)的結(jié)果幾乎沒(méi)有什么影響[6]。教師缺乏共有的技術(shù)文化基礎(chǔ)，普遍化、抽象化的教育理論研究難以應(yīng)對(duì)教育實(shí)踐中復(fù)雜多變的對(duì)象及情境，教師往往依據(jù)個(gè)人理解展開(kāi)教育實(shí)踐，教育教學(xué)具有很強(qiáng)的個(gè)人化色彩。而且教師的主要工作地點(diǎn)——教室，相對(duì)封閉、相互隔離且難以為外人進(jìn)入，大部分工作時(shí)間難以被監(jiān)測(cè)，所以教師對(duì)自己的教育教學(xué)，如課程內(nèi)容的選擇、教學(xué)方法、教學(xué)手段的運(yùn)用，學(xué)生道德教育、學(xué)習(xí)反饋與評(píng)價(jià)等方面具有自主權(quán)。教師在專業(yè)領(lǐng)域會(huì)形成自己的核心，在很多方面不受學(xué)校管理者監(jiān)督和約束，中小學(xué)校因而同時(shí)具有較強(qiáng)的技術(shù)性特征。

二、學(xué)校內(nèi)生秩序的運(yùn)行邏輯

正如吉登斯所言，“既不能將行動(dòng)著的人看做是完全自由的人，也不能將他們看做‘社會(huì)的木偶;行動(dòng)者的能動(dòng)性一方面根植于社會(huì)結(jié)構(gòu)的土壤中并深受其制約，同時(shí)也通過(guò)‘反思性監(jiān)控等機(jī)制改造已經(jīng)存在的社會(huì)結(jié)構(gòu)”[7]。同樣，在學(xué)校這一場(chǎng)域中，各主體并不是被動(dòng)接受制度的影響，而是采取行動(dòng)不斷調(diào)適制度以獲取自身利益。

1.學(xué)校管理者的行動(dòng)邏輯

事業(yè)單位較其他組織更加依賴制度化的力量來(lái)獲得資源分配和領(lǐng)導(dǎo)者的晉升機(jī)會(huì)，而且單位里面存在較大的權(quán)力空間，尤其在信息不對(duì)稱的情況下，在行政部門中的位置就代表了其權(quán)力的大小。中小學(xué)校內(nèi)部各主體對(duì)于“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”內(nèi)涵的片面化解讀，使這一制度在實(shí)踐中變成校長(zhǎng)是學(xué)校管理的決策者，甚至是唯一決策者，而大部分的上級(jí)教育行政部門的信息通過(guò)學(xué)校內(nèi)部的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)接，信息滯留在學(xué)校管理層是一種常見(jiàn)的現(xiàn)象。

在科層組織中，明確具體的規(guī)章制度會(huì)提高權(quán)威的重要性，同時(shí)限制權(quán)力的使用。規(guī)章制度越是不明確，權(quán)力和權(quán)威的界限也就不明顯，在這種情況下，個(gè)體容易以自己對(duì)現(xiàn)實(shí)的實(shí)際認(rèn)識(shí)而行動(dòng)，權(quán)威控制下的權(quán)力活動(dòng)空間因此而擴(kuò)展[8]。而在學(xué)校這一組織環(huán)境中，規(guī)章制度表述不清，教育教學(xué)行為的意義不易分辨，教育教學(xué)工作評(píng)價(jià)的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)不明確，這就為校內(nèi)行政人員權(quán)力的灰色地帶創(chuàng)造了空間。

然而，這種權(quán)力空間并不能無(wú)限擴(kuò)張。根據(jù)菲德勒的權(quán)變理論，我們知道，影響領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效的因素之一就是被領(lǐng)導(dǎo)者是否樂(lè)于接受領(lǐng)導(dǎo)。放到學(xué)校層面來(lái)說(shuō)，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者的評(píng)價(jià)與學(xué)校業(yè)績(jī)緊密相關(guān)，在一定程度上需要教師配合;而學(xué)校中極大比例的帶編教師由區(qū)域政府部門領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)教育局負(fù)責(zé)，學(xué)校管理人員的評(píng)價(jià)不會(huì)對(duì)教師利益產(chǎn)生重大影響。學(xué)校的管理人員對(duì)教師在工作中違反制度規(guī)定的行為并非一無(wú)所知，但由于學(xué)校管理者的政績(jī)考評(píng)與教師息息相關(guān)，需要教師予以配合;而且迫于改變?nèi)粘Ｉ畹馁Y源比較稀缺，在難以絕對(duì)撼動(dòng)教師做出改變時(shí)，避免正面摩擦更為重要，這就為教師與校長(zhǎng)在制度的灰色地帶的斡旋提供了條件。因此，學(xué)校管理者與教師會(huì)進(jìn)行“共謀”，權(quán)力在實(shí)踐運(yùn)行中會(huì)呈現(xiàn)出“非正式運(yùn)作”的樣態(tài)。

2.教師群體的行動(dòng)邏輯

人們通常認(rèn)為處于弱勢(shì)的群體對(duì)于掌握著較多權(quán)力的群體只能被動(dòng)服從，但斯科特在《弱者的武器》一書(shū)中，通過(guò)對(duì)東南亞地區(qū)農(nóng)民的民族志研究，發(fā)現(xiàn)了一種“權(quán)力倒置”現(xiàn)象，即處于權(quán)力弱勢(shì)地位的人對(duì)擁有相對(duì)強(qiáng)勢(shì)權(quán)力地位的人有一種瓦解力量。這種力量采用的是“日常反抗”的方式，“他們幾乎不需要協(xié)調(diào)或計(jì)劃，他們利用心照不宣的理解和非正式的網(wǎng)絡(luò)，通常表現(xiàn)為一種個(gè)體的自助形式，他們避免直接地、象征性地與權(quán)威對(duì)抗”[9]。在學(xué)校這一制度空間內(nèi)，教師保持了相當(dāng)?shù)淖灾餍詠?lái)建構(gòu)一種不被強(qiáng)勢(shì)力量完全控制的生活和文化。教師在某些關(guān)系中被定位為權(quán)力較弱者，而作為弱勢(shì)群體的他們卻采用自己獨(dú)有的方式來(lái)瓦解這些力量的干預(yù)。在這里，權(quán)力的優(yōu)勢(shì)者從管理層面來(lái)說(shuō)主要是學(xué)校行政管理人員，很顯然教育管理人員或者教育行政部門所感受到的教師群體對(duì)于政策的消解作用，也可稱作一種日常反抗。這種日常反抗所采用的方式不同于那種集體的、暴力的、以強(qiáng)硬態(tài)度改變既有規(guī)則的行為，教師利用專業(yè)發(fā)展中大量存在的不確定性，借此與日常生活實(shí)踐結(jié)合并創(chuàng)立出屬于自己的專業(yè)附屬空間。

3.兩者之間的矛盾與平衡

兩種秩序在中小學(xué)內(nèi)部的互動(dòng)是學(xué)校內(nèi)部行政與技術(shù)的張力。學(xué)校組織內(nèi)的權(quán)力運(yùn)行存在兩種邏輯，一種是管理人員奉行的行政邏輯，以科層制為主要特征，注重法理規(guī)章、行政行為與階層關(guān)系;另一個(gè)是教學(xué)人員所奉行的技術(shù)邏輯，以專業(yè)特長(zhǎng)為主要特征，注重專業(yè)自主、教學(xué)自由[10]。學(xué)校管理者為保證學(xué)校內(nèi)部的和諧，讓教師樂(lè)于接受領(lǐng)導(dǎo)，需要出讓一部分權(quán)力和空間給教師;但教師也深知與管理人員權(quán)力的懸殊，并不會(huì)在“前臺(tái)”嘗試改變學(xué)校的控制權(quán)，在表面上遵從，但在相對(duì)安全的“后臺(tái)”，則放下恭順、象征性服從的面具，不斷在制度中拓殖自己的空間。管理部門與教師團(tuán)體，在某種程度上是相互依存、相互支撐的。教學(xué)要順利進(jìn)行，必須依賴行政系統(tǒng)的服務(wù)性支持;而學(xué)校行政業(yè)務(wù)也需教師團(tuán)體的支持才能完成。因此，中小學(xué)校中的管理者與教職員工各自擁有權(quán)力的領(lǐng)地，他們彼此防衛(wèi)，也相互合作，透過(guò)“政治協(xié)商”“政治聯(lián)盟”[10]的方式達(dá)到一種動(dòng)態(tài)平衡的“協(xié)商的秩序”。

三、促進(jìn)制度建設(shè)與內(nèi)生秩序動(dòng)態(tài)平衡的策略

制度是在長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐中形成的，并通過(guò)各種法律、法規(guī)、程序以及習(xí)俗等形式表現(xiàn)出來(lái)，因而制度內(nèi)涵著一種長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和規(guī)范性的特征。而學(xué)校內(nèi)生秩序中權(quán)力網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜且變動(dòng)不居，兩者之間存在著天然的張力。但制度與內(nèi)生秩序缺一不可，制度需要與內(nèi)生秩序達(dá)到平衡，以保證學(xué)校教育教學(xué)工作的順利開(kāi)展。

1.以制度建設(shè)引領(lǐng)內(nèi)生秩序

加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部治理首要的是采用制度建設(shè)的方式規(guī)范中小學(xué)內(nèi)生秩序中存在的弊病。從組織層面來(lái)看，中小學(xué)內(nèi)生秩序的存在是有其必然性的，但是在多主體互動(dòng)的機(jī)制中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，學(xué)校管理者和教職工在互動(dòng)過(guò)程中存在著一片灰色地帶，這種灰色地帶里伴隨著權(quán)力的非正式運(yùn)用。因此，這種內(nèi)生秩序的善用會(huì)成為矛盾的緩沖機(jī)制;但這種權(quán)力空間的濫用會(huì)造成矛盾的長(zhǎng)期積蓄，最終引發(fā)更嚴(yán)重的問(wèn)題。內(nèi)生秩序是變動(dòng)不居且不易察覺(jué)的，但它存在的兩面性，需要準(zhǔn)確甄別其中的有利部分和不利部分。如警惕行政群體擁有較多的權(quán)力空間而產(chǎn)生權(quán)力的濫用，教師借由專業(yè)的不確定性對(duì)教育教學(xué)工作消極懈怠，甚至做出觸及師德師風(fēng)底線的行為。為避免出現(xiàn)內(nèi)生秩序中所包容的不正義的現(xiàn)象，就需要發(fā)揮制度的規(guī)范作用，并加強(qiáng)校內(nèi)多元主體的共治和教師自治。

2.建設(shè)校內(nèi)多元主體共治

“治理與政府統(tǒng)治的一個(gè)顯著區(qū)別在于，治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理，是一種網(wǎng)絡(luò)狀的權(quán)力關(guān)系?！盵11]影響制度運(yùn)行和內(nèi)生秩序的核心要素是權(quán)力，如果不改變學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，則很難真正改變學(xué)校管理的現(xiàn)狀。學(xué)校內(nèi)生秩序是多元主體互動(dòng)產(chǎn)生的結(jié)果，若要制度與內(nèi)生秩序的協(xié)調(diào)互補(bǔ)，就需要將這種多元主體的互動(dòng)從隱蔽的狀態(tài)中解放出來(lái)，走到學(xué)校管理的正面。

學(xué)校需完善信息公開(kāi)制度，讓校長(zhǎng)的行為被教職工所熟知并理解;完善教職工的救濟(jì)制度，讓教職工的利益訴求有正規(guī)渠道和制度保障。此外，隨著學(xué)校內(nèi)部管理不斷趨向民主化和法治化，制度難以進(jìn)入教師們以專業(yè)自主性創(chuàng)設(shè)的附屬空間，這就需要學(xué)校內(nèi)部建立起教師自治組織，使教師相互監(jiān)督。在當(dāng)前現(xiàn)有的組織機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，增加教職工專業(yè)發(fā)展與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將學(xué)科組、年級(jí)組規(guī)范化、制度化，更好地服務(wù)于中小學(xué)校管理。

3.保留制度的彈性空間

加強(qiáng)中小學(xué)校內(nèi)部治理并不是使制度滲透到學(xué)校工作的方方面面。加強(qiáng)制度建設(shè)意味著擴(kuò)大正式制度的空間而壓縮非正式制度的空間，強(qiáng)化了學(xué)校內(nèi)部的行政邏輯卻擠占了技術(shù)邏輯。但內(nèi)生秩序的存在不是制度無(wú)效的證明，內(nèi)生秩序的產(chǎn)生根植于日常生活的權(quán)力互動(dòng)之中，這種互動(dòng)調(diào)和著多方利益主體的矛盾和沖突，成為維持學(xué)校內(nèi)部生活秩序的緩沖器，彌補(bǔ)了制度難以滲透日常生活的問(wèn)題。所以，即便要加強(qiáng)中小學(xué)的規(guī)章制度建設(shè)，也要為學(xué)校的內(nèi)生秩序留有一定的空間，允許各利益主體在非正式的制度環(huán)境中互動(dòng)。

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【責(zé)任編輯? 孫曉雯】