鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的實踐困境及途徑分析

任曉利

摘 要：隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不科學、村民參與度低、公共服務供給不平衡等問題依然存在，制約了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。探索鄉(xiāng)村振興背景下的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型對策，對滿足現(xiàn)代社會發(fā)展要求具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;振興戰(zhàn)略;實踐途徑

文章編號：1004-7026（2020）16-0019-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F320? ? ? ? 文獻標志碼：A

1? 鄉(xiāng)村治理模式

1.1? 鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵

中華人民共和國成立后，隨著經(jīng)濟發(fā)展和基層民主建設(shè)深入，鄉(xiāng)村建立了適應當時經(jīng)濟發(fā)展水平的行政村和人民公社。行政村和人民公社的政治權(quán)力，在這一時期為鄉(xiāng)村治理作出了重要貢獻。改革開放以后，隨著國家工業(yè)化進程加快，經(jīng)過不斷探索，最終建立了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的鄉(xiāng)村治理模式，這種模式可以促進鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟繁榮、政治透明。隨著中國社會主義新鄉(xiāng)村建設(shè)深入，改變當前城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，加強基層治理，提高鄉(xiāng)村居民的物質(zhì)生活水平和精神文明成為了重中之重[1]。

1.2? 鄉(xiāng)村治理的新思路

為了更好地促進鄉(xiāng)村治理，為村民提供物質(zhì)幫助和經(jīng)濟支持，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟繁榮發(fā)展，鄉(xiāng)村治理應符合以下建設(shè)思路。

第一，堅持以人為本的科學發(fā)展觀，尊重村民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督政治生活的權(quán)利。堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，樹立城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌發(fā)展觀，統(tǒng)籌工農(nóng)結(jié)合的城鄉(xiāng)發(fā)展機制，促進鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，逐步構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化且全面覆蓋鄉(xiāng)村公共服務的發(fā)展格局。

第二，堅持科學發(fā)展觀。堅持規(guī)范運作，統(tǒng)一規(guī)劃，合理利用資源，逐步完善配套設(shè)施，自覺保護生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)家園[2-4]。

2? 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型提供了新契機

長期以來，涉及鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)和黨建的“三農(nóng)”工作，一直是黨和國家工作的重點。中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會提出，“要建立和完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制、機制和政策體系，要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村，促進農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化”，這體現(xiàn)了黨和國家一向高度重視“三農(nóng)”問題，以及要按照工業(yè)繁榮、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明、有效治理的一般要求解決“三農(nóng)”問題的傳統(tǒng)。但是，在一些基礎(chǔ)設(shè)施水平較差、發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕泥l(xiāng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城市現(xiàn)代化之間的差距仍然存在，城鄉(xiāng)二元體制依然根深蒂固。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要徹底打破城鄉(xiāng)二元體制和機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的全面轉(zhuǎn)型，是中國農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的新形式，特別是對原始鄉(xiāng)村治理的目的、目標和方法提出了更高要求，為未來解決“三農(nóng)”問題提供了基本解決思路，為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型提供了新機遇[5]。從長遠來看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為一個復雜的系統(tǒng)工程，將不可避免地改變當前的鄉(xiāng)村治理模式。

在鄉(xiāng)村振興背景下，加強鄉(xiāng)村治理，有利于構(gòu)建和諧社會，提高鄉(xiāng)村治理水平。鄉(xiāng)村治理與滿足村民公共服務需求的鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展目標一致。鄉(xiāng)村和諧發(fā)展與國家穩(wěn)定息息相關(guān)。黨的十九大報告指出，在鄉(xiāng)村振興背景下，要平衡城鄉(xiāng)發(fā)展格局，充分利用城市的輻射動力和帶動作用，促進鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)變，為鄉(xiāng)村治理模式提供新的發(fā)展思路，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。

促進鄉(xiāng)村治理方式的轉(zhuǎn)變，有利于促進政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化鄉(xiāng)村公共服務水平。作為提高鄉(xiāng)村發(fā)展水平的重要措施，鄉(xiāng)村振興對改進鄉(xiāng)村公共服務改革、改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了更高的要求。因此，政府應轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)縮小城鄉(xiāng)公共服務差距的服務型政府，因地制宜促進資源優(yōu)化配置，提高鄉(xiāng)村公共服務水平[6]。

改善鄉(xiāng)村治理水平，妥善解決鄉(xiāng)村社會矛盾，有利于促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。在鄉(xiāng)村治理過程中，為了維護社會秩序穩(wěn)定、促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，應深入分析鄉(xiāng)村發(fā)展問題，總結(jié)鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)驗教訓，充分維護農(nóng)民的合法權(quán)益，妥善解決鄉(xiāng)村社會矛盾，維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，促進鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型。

3? 鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的實踐困境

3.1? 制度困境

隨著城市化進程加快，不可避免地造成大量農(nóng)村人口離開農(nóng)村，而要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須依靠人才和資源的“推動”作用。因此，城市化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興之間存在一定的矛盾。

從鄉(xiāng)村振興的角度來看，需要改變舊有的鄉(xiāng)村社會“推動”方式，保留鄉(xiāng)村的人才和資源。但是城市化進程顯然給鄉(xiāng)村治理帶來了很大的不確定性，鄉(xiāng)村社會的活力無法激發(fā)，鄉(xiāng)村社區(qū)被打破，給鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村社會發(fā)展帶來了困難。從這個角度來看，鄉(xiāng)村振興不是走城市化之路，鄉(xiāng)村的主體與鄉(xiāng)村生活分離，造成了鄉(xiāng)村治理對象的不確定性和復雜性，增加了鄉(xiāng)村治理難度[7-8]。

3.2? 組織困境

一方面，隨著中國戶籍制度改革，一些村級組織面臨著許多問題。城市化推進使城鄉(xiāng)之間的原始關(guān)系被打破，在市場經(jīng)濟的催化下，大量依靠土地維生的農(nóng)民選擇外出務工。很長一段時間以來，城市化導致鄉(xiāng)村大量人口外流，鄉(xiāng)村后備建設(shè)力量嚴重不足，勢必影響鄉(xiāng)村治理成效，進一步拉大了城鄉(xiāng)差距。

另一方面，隨著城市化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，一些村莊的基層黨組織數(shù)量下降，鄉(xiāng)村黨組織數(shù)量減少，直接制約了鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。發(fā)展和吸收新的黨員已成為村級黨組織的難題。

3.3? 社會困境

村莊減少及人口外流等各種因素制約和影響鄉(xiāng)村治理工作，使鄉(xiāng)村發(fā)展嚴重滯緩。

一方面，隨著鄉(xiāng)村社會空洞化現(xiàn)象增加，由于缺乏有效宣傳，難以使村民在實施鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中形成一致看法，導致村民分化。

另一方面，由于缺乏村級宣傳，必然會增加鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的難度。隨著鄉(xiāng)村宣傳缺失和衰落，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)民日常生活中的影響力有不同程度的減弱，導致制度落地受阻[9]。

4? 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型途徑

4.1? 規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和責任

在國家現(xiàn)代化建設(shè)中，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自身利益與鄉(xiāng)村建設(shè)利益共享，但是在國家特殊的財政轉(zhuǎn)移支付和項目制度背景下，具有財政“空殼”和綜合“依賴”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上處于“掛起狀態(tài)”。自我國農(nóng)村稅費改革后，基層執(zhí)行者可分配資源受到壓縮，導致全國鄉(xiāng)村治理建設(shè)受阻。

在鄉(xiāng)村振興建設(shè)時期，為了促進鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，在實踐中必須要明確政府的權(quán)力和責任范圍。適當減少目標責任制下縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的評估，進一步確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)和財政權(quán)的有限責任制，以確保扎實實施地進行鄉(xiāng)村治理建設(shè)。

4.2? 把控精英治村進程

從改革開放以來基層治理經(jīng)驗來看，鄉(xiāng)村振興需要促進工業(yè)、生態(tài)和文化共同發(fā)展，需要有大量資源和進入鄉(xiāng)村地區(qū)的市場，需要激發(fā)村民致富熱情，激發(fā)鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興的實施活力。一些鄉(xiāng)村精英群體依靠自身的社會關(guān)系、經(jīng)濟資源和家庭勢力投身鄉(xiāng)村公共服務和鄉(xiāng)村項目時，將普通村民排除在秩序之外，同時所作決策與管理環(huán)節(jié)缺乏公開透明，嚴重影響了鄉(xiāng)村振興的進程。因此，在實施鄉(xiāng)村振興時，精英應接受全體村民的監(jiān)督，更重要的是需要受到法律制度和道德規(guī)范的約束[10]。

4.3? 完善鄉(xiāng)村規(guī)章制度建設(shè)

鄉(xiāng)村治理要結(jié)合十九大提出的“自治、法治和德治相結(jié)合”的思想，依靠規(guī)章制度和道德習慣等有效提高鄉(xiāng)村治理水平。鄉(xiāng)村公共事務具有復雜性，如果以傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)章制度作為鞏固治理秩序的工具，無法實現(xiàn)全覆蓋。事實上，這些模糊和不正規(guī)的村級規(guī)章制度過分強調(diào)集體利益、慣例和正義，再加上國家權(quán)力和法律制度無法涉及方方面面，導致基層干部可能強化地方權(quán)力。因此，有必要實行自治，建立健全黨委領(lǐng)導、政府責任。這也符合2018年中央一號文件提出的原則[11]。

在鄉(xiāng)村振興中，要通過積極開展社會主義核心價值觀教育，宣傳鄉(xiāng)村價值觀念，建立社會協(xié)調(diào)、公眾參與和法治保障的鄉(xiāng)村社會治理體系，引導和突破對傳統(tǒng)血緣關(guān)系和地理關(guān)系的依賴，完善鄉(xiāng)村規(guī)章制度建設(shè)，充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨和基層黨組織的帶頭作用，從而有效提高鄉(xiāng)村治理水平。

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