王二威

摘要：本文在對國家、廣東省農業(yè)產業(yè)扶持政策體系深入研究基礎上，細致梳理珠海市現有農業(yè)產業(yè)扶持政策，并對珠海市農業(yè)產業(yè)現狀、扶持政策等進行系統(tǒng)性實地調研，總結其特點和不足，對各類農業(yè)經營主體進行了政策訴求的問卷調查，提出了優(yōu)化珠海農業(yè)產業(yè)扶持政策的建議。

關鍵詞：農業(yè)產業(yè) 扶持政策 對策建議

*基金項目：珠海市2019-2020年度哲學社會科學規(guī)劃立項課題（2019YB030）；北京理工大學珠海學院科研創(chuàng)新團隊項目（XT-2019-01）

農業(yè)作為弱勢產業(yè)，其他產業(yè)的“反哺”和政府的大力扶持對其發(fā)展至關重要，構建并不斷完善、落實農業(yè)發(fā)展扶持政策體系，是堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展、推動農業(yè)高質量發(fā)展的重要舉措。對于地處廣東省珠江口西岸的珠海市而言，在鄉(xiāng)村振興和粵港澳大灣區(qū)兩大規(guī)劃交匯背景下，珠海農業(yè)產業(yè)發(fā)展肩負重大的使命和意義。雖然珠海農業(yè)產值僅占全市GDP約2%，但其發(fā)展既擔負了全市近四分之一涉農人口鄉(xiāng)村振興和奔向小康社會的任務，同時需支撐為灣區(qū)提供優(yōu)質農產品和支持澳門多元化發(fā)展的灣區(qū)定位。

一、珠海市農業(yè)產業(yè)發(fā)展現狀與特點

（一）珠海市農業(yè)產業(yè)基本現狀與結構

目前，珠海市農業(yè)總產值僅占全市地區(qū)生產總值的1.7%，但涉農人口約占全市總人口的四分之一。全市種植面積25.47萬畝，以蔬菜、糧食、水果種植為主（蔬菜50.1%、糧食25.2%、水果20.1%），水產養(yǎng)殖面積38.55萬畝；漁業(yè)是農業(yè)主導產業(yè)，其產值占農業(yè)總產值的66.4%。

從空間分布來看，珠海市農業(yè)區(qū)域主要在西部斗門區(qū)、金灣區(qū)的紅旗鎮(zhèn)、平沙鎮(zhèn)，其中斗門區(qū)的耕地面積、蔬菜種植面積、水產養(yǎng)殖面積均占全市總面積的近一半，糧食產量、蔬菜產量、水產產量占全市的93.0%、60.1%、75.2%，農業(yè)產值、漁業(yè)產值占全市的近八成。

（二）珠海市農業(yè)產業(yè)模式與特點

1.品牌強農戰(zhàn)略剛起步，品牌價值有待提升。珠海市現有名牌、“三品一標”農產品119個，其中“白蕉海鱸”是全國地理標志產品，但其品牌價值相對較低，產值規(guī)模不到100億元。相比江蘇省陽澄湖大閘蟹，其產量占全國市場的40%，產值規(guī)模高達300億元，兩者差距較大。

2.水產加工和物流業(yè)逐步興起，規(guī)模和技術水平有待增強。隨著強競、誠匯豐等一批企業(yè)的興起，珠海市水產加工業(yè)逐步壯大，冷鏈物流業(yè)逐漸起勢，但水產加工的規(guī)模和技術水平較低，冷鏈物流項目多數處于在建狀態(tài)。

3.農業(yè)經營主體仍以傳統(tǒng)種養(yǎng)殖戶為主，新型農業(yè)經營主體隊伍持續(xù)壯大，但比例偏低。在全市289家農民專業(yè)合作社中，僅有13家各級示范合作社，農業(yè)龍頭企業(yè)僅有32家（其中6家為市屬國企子公司），僅在斗門區(qū)開展了家庭農場的掛牌和認定工作，且規(guī)模很小。

二、珠海市農業(yè)產業(yè)扶持政策及訴求分析

（一）珠海市農業(yè)產業(yè)扶持政策特點

1.貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，及時“跟進”上級相關農業(yè)扶持政策。2018年3月，全省召開現代農業(yè)產業(yè)園現場會，同年6月出臺了《珠海市現代農業(yè)產業(yè)園創(chuàng)建工作方案》，重點建設四個現代農業(yè)產業(yè)園。

2.扶持政策既包含惠及全體農民的普惠性扶持政策，又包含面向重點產業(yè)和主體的扶大扶強政策。現行的農業(yè)扶持政策中，種糧補貼、中央財政耕地地力保護補貼、休禁漁漁民生活補貼等屬于普惠性扶持政策，“菜籃子”工程、現代農業(yè)產業(yè)園建設、農業(yè)示范基地建設、農產品加工項目、農產品品牌獎勵以及面向新型經營主體龍頭企業(yè)、示范合作社等貼息、獎補等屬于扶大扶強政策。

3.政策“碎片化”逐步向“體系性”過渡。2016年以來，珠海市積極貫徹落實國家農業(yè)農村發(fā)展相關政策，逐步出臺“農機購置補貼”“有機肥推廣補貼”“農產品品牌建設”等等單項扶持政策；隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃出臺，一定程度上理順了農業(yè)扶持的基本思路，統(tǒng)籌考慮各項扶持工具和財政資金，逐步整合形成了構建現代農業(yè)體系的扶持政策體系，并于2019年出臺了“珠海市關于扶持鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展十條措施”。

（二）珠海市農業(yè)產業(yè)扶持政策存在的問題

1.珠海農業(yè)產業(yè)扶持政策本地特色不足，導向性作用不明顯。珠海市從縱向貫徹上形成了農業(yè)扶持政策體系，但進入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五年規(guī)劃的中局階段，則需要在橫向上進一步瞄準粵港澳大灣區(qū)布局，結合珠海本地農業(yè)資源稟賦，聚焦優(yōu)勢產業(yè)、特色產業(yè)，加強扶持政策的本地化與導向性，逐步推進農業(yè)全產業(yè)鏈的形成和發(fā)展，進而改變當前扶持政策效用的分散化。

2.培育新型農業(yè)經營主體的扶持政策存在過度、不足與不完善的情況?！斑^度”體現在：一些農業(yè)經營主體利用政策漏洞，多次“包裝”申請不同類別的扶持資金，造成扶持政策“過度”。如一個主體申報龍頭企業(yè)獎補的同時，又“包裝”申報示范合作社獎補，出現掛牌社、空殼社等現象?！安蛔恪斌w現在：扶持資金“總盤子”有限，造成扶持政策存在門檻高、惠及面小、力度弱的情況，對處于成長初期的脆弱的經營主體尚沒有形成政策和支持體系?！安煌晟啤斌w現在：扶持政策主要以財政資金扶持為主，需要進一步研議對人才的扶持、服務體系建設的扶持。

3.對土地、資金、人才等生產要素進入農業(yè)農村的扶持政策停留在“有”的層面，但力度相對較弱，部分扶持政策落地難，土地、人才、資本成為制約珠海市農業(yè)發(fā)展的關鍵因素。目前，珠海市農村土地流轉承包期過短，給企業(yè)和農戶產業(yè)化經營帶來較大風險，制約了土地發(fā)揮規(guī)模效應；由于農業(yè)企業(yè)設施用地難以解決，珠海眾多特色農業(yè)企業(yè)發(fā)展面臨高風險；農田、水塘不能作為抵押物，融資難成為農業(yè)企業(yè)、合作社、養(yǎng)殖戶反映的最急需扶持解決的問題；集體經濟發(fā)展帶頭人缺乏，新型職業(yè)農民培訓機會相對較少、且覆蓋面相對較小，農業(yè)科技人才、青年人才成為珠海農業(yè)經營主體發(fā)展的稀缺資源。

4.政策扶持效能有待提升。一是政策執(zhí)行程序設計造成扶持效能不高。如生產商品有機肥推廣補貼政策，其補貼方式是根據銷售情況補貼給獲得資質的供肥企業(yè)，部分供肥企業(yè)坐地起價，變相使購置有機肥的生產主體利益受損；龍頭企業(yè)申報過程中，為了保證主體真實性，申報材料繁多且部分材料需要第三方機構的鑒定，鑒定費用及其他投入成本較高，幾乎相當于獎勵金的一半，一定程度上降低了扶持力度和效能。二是政策不能充分落地造成效能低。如由于抵押擔保問題，大部分農業(yè)經營主體不能獲得銀行貸款，造成貼息扶持政策“有錢無處貼”。

（三）珠海市農業(yè)產業(yè)扶持政策訴求

面向珠海市各類農業(yè)經營主體的問卷調查顯示，已獲得的扶持以政府項目資金扶持、農業(yè)信息和技術服務、金融信貸扶持、農產品銷售服務為主；所急需的扶持訴求包括：金融信貸扶持、解決設施用地扶持、農業(yè)保險扶持、政府項目資金扶持、農業(yè)信息和技術服務等。如圖1和圖2所示。從中可以看出，目前珠海市政府項目資金、金融信貸扶持、農業(yè)信息和技術服務方面得到了扶持但還不夠，需求仍然比較旺盛，解決設施用地則是比較迫切的訴求，農業(yè)保險扶持較少但訴求較為強烈。

三、優(yōu)化珠海市農業(yè)產業(yè)扶持政策的對策建議

珠海市農業(yè)產業(yè)發(fā)展急需扭轉“重工輕農”理念，堅定農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的總方針，不斷優(yōu)化農業(yè)產業(yè)的扶持政策體系，聚焦扶持強化珠海優(yōu)勢、特色農業(yè)產業(yè)發(fā)展，差別化扶持新型農業(yè)經營主體發(fā)展，持續(xù)促進土地、資金、人才要素向農業(yè)農村流動。

（一）聚焦珠海優(yōu)勢、特色農業(yè)產業(yè)，提高扶持政策的導向性

一是有針對性地扶持一批優(yōu)勢、特色農業(yè)產業(yè)項目，促進并打造特色產業(yè)全產業(yè)鏈的形成，提升農產品附加值。二是全產業(yè)鏈打造水產養(yǎng)殖業(yè)，重點扶持海鱸產業(yè)發(fā)展。加大力度扶持培育龍頭企業(yè)和示范合作社，逐步引導改變小農戶養(yǎng)殖格局，推進適度規(guī)模經營，扶持探索“公司+合作社+農戶”模式的升級版，使三者真正形成利益共同體；重點扶持海鱸、黃鰭鯛、羅氏蝦、羅非魚等水產加工和冷鏈物流項目，提高水產品深加工比例，延長產業(yè)鏈條；引導龍頭企業(yè)主導全產業(yè)鏈打造海鱸產業(yè)，形成集種苗繁育、養(yǎng)殖、生產、加工、倉儲、冷鏈運輸、貿易的全產業(yè)鏈格局，進一步提升“白蕉海鱸”品牌價值。三是扶持推動特色精品農業(yè)、觀光農業(yè)發(fā)展，打造面向粵港澳大灣區(qū)的高端農產品生產基地和觀光農業(yè)基地。根據珠海“點狀農業(yè)”特點，瞄準粵港澳大灣區(qū)都市高端農產品需求，重點扶持珠海本土特色生態(tài)的果、蔬、花卉等品牌農產品生產項目，完善粵港澳大灣區(qū)“菜籃子”產品質量安全標準體系，逐步形成港澳高端農產品生產基地；整合現有農業(yè)資源，借鑒臺灣農業(yè)發(fā)展模式，重點扶持與農業(yè)生產體驗深度結合的觀光農業(yè)項目，打造特色農產品的品牌，獲得最優(yōu)經濟效益和社會效益。

（二）采取差別化扶持，繼續(xù)推進新型農業(yè)經營主體培育與發(fā)展

一是對于農業(yè)龍頭企業(yè)，提升獲評各級龍頭企業(yè)的獎勵扶持額度，從一次性獎勵調整為連續(xù)性獎勵，支持其延伸產業(yè)鏈條，發(fā)揮扶持獎勵金的最大效能，增強其競爭能力和輻射帶動能力。二是對于特色農業(yè)經營主體，根據其規(guī)模和發(fā)展階段進行梯次扶持，提升其存活能力，助力其做特做優(yōu)。三是對于傳統(tǒng)種養(yǎng)殖戶，開展政策宣貫、經營管理培訓和技術推廣，引導其加入合作社或開展適度規(guī)模經營，促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接。

（三）建立解決農業(yè)產業(yè)用地的長效機制

一是統(tǒng)籌考慮國家、省、市各級建設用地政策和本市農業(yè)用地需求，在每年獲得新增建設用地計劃指標中，確保落實不低于10%的新增建設用地指標用于農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產業(yè)。二是采取“點狀”供地模式，經認定的“點狀”用地用于農業(yè)產業(yè)項目建設占用土地，可申請修改規(guī)劃。三是規(guī)范農業(yè)經營主體與村集體或承包權人的土地經營權流轉合同管理，約定合同期至少二十年以上，助力農業(yè)產業(yè)化經營，推動珠海農業(yè)生產從小農經濟向規(guī)模經濟轉變。

（四）完善農業(yè)融資扶持政策

一是設立財政專項扶持資金，促進貼息政策落地。逐步建立農戶信用等級評估體系，探索非單一住宅作為抵押物、農民合作社作為擔保主體等模式的靈活的抵質押機制和融資擔保機制，以充分滿足不同農業(yè)經營主體的多層次的融資需求。二是鼓勵各類農業(yè)經營主體申請使用銀行貸款。對從事農業(yè)產業(yè)化項目的給予貼息，降低資金使用成本，推動農業(yè)產業(yè)化發(fā)展水平提升。

（五）引進、培育并舉，推動農業(yè)人才隊伍建設

一是制定珠海英才計劃的農業(yè)農村版，制定引才標準和配套服務政策，解決其子女教育等后顧之憂，吸引高層次經營管理人才和科技人才投身珠海農業(yè)發(fā)展。二是扶持具有專業(yè)技能、愿扎根農村的青年人才、大學生返鄉(xiāng)開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，開展綠色農業(yè)、都市農業(yè)、精品農業(yè)生產，提升珠海農業(yè)發(fā)展質量。三是加大新型職業(yè)農民培訓力度，充分利用珠海高校、職校資源豐富的優(yōu)勢，開展新型農民職業(yè)教育，提供農業(yè)生產經營管理、市場營銷能力培養(yǎng)，逐步形成能力提升的長效機制。

（六）建立扶持政策評估制度，提高扶持政策效能

一是將農業(yè)扶持項目申報納入政務服務平臺，完善農業(yè)經營主體數據庫，簡化申報流程，減少相關申報材料，降低扶持政策的運行成本。二是結合政策實施的階段性特點，定期開展農業(yè)扶持政策評估，重點分析扶持政策實施過程中出現的問題，不斷優(yōu)化政策執(zhí)行程序設計，加強扶持政策實施過程的精準性。

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Study on the Optimization of Agricultural Industry Supporting Policies in Zhuhai

WANG Er-wei

Abstract： Agriculture， as a vulnerable industry， needs the support of the government to undertake the mission of revitalizing the countryside and positioning the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area. Based on the full investigation， the article summarizes the current status of Zhuhais agricultural industry development and the characteristics problems of agricultural industry support policies. It uses questionnaires to obtain the support policy requirements of agricultural business entities. Finally， the paper gives some countermeasures and suggestions from six aspects， such as focusing on Zhuhais characteristic dominant agricultural industry， supporting agricultural management main body， establishing long-term mechanism to solve agricultural industrial land， improving agricultural financing support policy， promotion of agricultural talent teams and establishing a support policy evaluation system， providing a decision-making reference for the optimization of support policies for the agricultural industry in Zhuhai.

Key words： agricultural industry development； support policies optimization； support policies appeal

（作者單位：北京理工大學珠海學院、珠海生態(tài)文明建設研究基地）

責任編輯：欣文