尹 雷

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100081)

一、問題的提出

改革開放40多年來，中國城市化、工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程不斷加快。在當(dāng)前社會大變革背景下，推動(dòng)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展成為社會建設(shè)的主要方向之一，并逐步上升為國家意志，各級政府逐步建立起促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，城區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城中村及城郊村在政府的指導(dǎo)下完成改造，“村改居”社區(qū)就是在此進(jìn)程中出現(xiàn)的一種特殊類型的城市社區(qū)。這類社區(qū)的出現(xiàn)，是城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中“城市擴(kuò)容提質(zhì)”[1]、“擴(kuò)展城市空間”[2]、“增加城區(qū)面積”“提高城鎮(zhèn)城市化水平”的重要成果?，F(xiàn)如今，隨著城中村及棚戶區(qū)改造進(jìn)入尾聲，在發(fā)展中衍生出的諸多問題呈現(xiàn)復(fù)雜化特征，逐漸進(jìn)入后城中村時(shí)代。

自2018年起，筆者及研究團(tuán)隊(duì)在圍繞日照市城市社區(qū)建設(shè)開展實(shí)證研究過程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卦诰唧w實(shí)行城中村和棚戶區(qū)改造工程的過程中，在地方政府主導(dǎo)下新建成社區(qū)居委會，但原有村委會并沒有隨即消失，因而呈現(xiàn)出社區(qū)居委會與村委會并存的狀態(tài)。前者受到體制制約表現(xiàn)出行政力量和行政化趨向，后者受長期“熟人社會”的影響，代表著群眾力量與自治化形態(tài)，雙方獨(dú)立運(yùn)行、地位平等，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。這種狀態(tài)與矛盾的存在，使得社區(qū)建設(shè)和治理出現(xiàn)了諸如“自治職能異化”“多元治理主體相互掣肘”[1]等許多難題和困境，嚴(yán)重制約了“村改居”社區(qū)的發(fā)展，并對城市穩(wěn)定和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展產(chǎn)生一定程度的影響。

首先，以社區(qū)居委會為代表的社區(qū)自治主體“行政化治理”傾向嚴(yán)重。我國現(xiàn)行的法律中規(guī)定，村民委員會和居民委員會均屬于基層群眾的自治組織，對當(dāng)?shù)鼐用竦墓芾?、教育和服?wù)享有充分自主權(quán)，基層政府及其派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處——只能對其進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和幫助，無權(quán)干涉其自治職能的發(fā)揮。但現(xiàn)實(shí)中，受到多重因素的影響，基層自治單元的自治管理職能并不突出，其扮演的角色更像是基層政府的“派出機(jī)構(gòu)”[3]?；鶎诱艿缴霞壵姓蝿?wù)的派遣壓力，進(jìn)一步將任務(wù)壓力傳輸至基層自治組織身上，諸多具體、詳細(xì)的行政任務(wù)依靠新建成的居委會和原有的村委會來執(zhí)行和完成。由于我國“村改居”政策實(shí)行時(shí)間尚短，具有針對性的政策文件較少，“村改居”改革的體制和機(jī)制尚不成熟，基層政府對此類城市社區(qū)管理干預(yù)性較大，新型“村改居”社區(qū)的情況相較于純粹的農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)來說更為復(fù)雜，對社區(qū)內(nèi)的自我管理、自我教育、自我服務(wù)造成了障礙。

其次，原有村集體組織力量對社區(qū)治理產(chǎn)生制約。雖然“村改居”工作形式上已經(jīng)完成，城郊的幾個(gè)自然村或行政村已經(jīng)合并為一個(gè)社區(qū)，但是原村集體組織力量依然存在，原村委會成員的個(gè)人威望依然存在，普遍存在“村改居”后的社區(qū)居民依然更依賴村委會的現(xiàn)象。由于居委會與村委會之間的平等關(guān)系，加之“熟人社會”對村委會的進(jìn)一步“賦權(quán)”，導(dǎo)致社區(qū)居委會在開展工作時(shí)也要依賴原村委會在居民中的威信力。這種情況下，原村集體組織就有很大的力量和資本來對村改社區(qū)居委會的工作進(jìn)行制約，雙方關(guān)系更加復(fù)雜，難以形成合力助推城市社區(qū)治理水平和治理能力的提升。

本文以日照市城中村改造后期“村改居”社區(qū)治理為研究對象，在充分體現(xiàn)典型性的基礎(chǔ)上，選取日照市東港區(qū)中盛社區(qū)、濱海社區(qū)、沙墩社區(qū)3個(gè)“村改居”社區(qū)為分析案例。從結(jié)構(gòu)社會學(xué)的視域出發(fā)，以帕森斯AGIL模型為理論分析框架，對后城中村時(shí)代“村改居”型社區(qū)內(nèi)組織的角色定位、各類主體進(jìn)行功能調(diào)整與實(shí)現(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)的分析，期冀厘清“后城中村”時(shí)代村改社區(qū)組織和村集體組織的關(guān)系，就目前情況明確二者管轄范圍與職責(zé)，在動(dòng)態(tài)、平衡的觀點(diǎn)下，推動(dòng)村改社區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)“社會與共同體一體化”“行政化與自治化一體化”和“社會成本與社區(qū)福利一體化”[4]，從而推動(dòng)城市轄區(qū)“村改居”事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、日照市“村改居”典型社區(qū)的治理失衡分析

本研究所選取的實(shí)證調(diào)研地山東省日照市東港區(qū)，主城區(qū)共設(shè)置4個(gè)街道，有139個(gè)行政村、44個(gè)城市社區(qū)，納入改造計(jì)劃的城中村共97個(gè)。2016年，東港區(qū)區(qū)委、區(qū)政府在綜合分析當(dāng)時(shí)政策形勢和城鎮(zhèn)化進(jìn)程后，制定了“三年攻堅(jiān)、五年收官”的城中村改造目標(biāo)，即在3年之內(nèi)對剩下的68個(gè)村進(jìn)行拆遷，涉及37 422處房屋，在5年內(nèi)全部改造完畢。同年，東港區(qū)政府印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》(日政發(fā)〔2016〕14號)，《意見》對日照市城市社區(qū)的規(guī)劃布局、用房建設(shè)、社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)、社區(qū)管理業(yè)務(wù)建設(shè)及社區(qū)建設(shè)保障等內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定，為之后日照市城市社區(qū)建設(shè)提供了重要政策依據(jù)。

為了更好地了解“村改居”社區(qū)，本研究對日照市東港區(qū)部分社區(qū)采取問卷調(diào)查與訪談結(jié)合的方法，對日照市東港區(qū)部分街道3個(gè)社區(qū)展開實(shí)證調(diào)查，總結(jié)出當(dāng)前日照市東港區(qū)市轄區(qū)“村改居”三種主要類型：(1)“兩”委并存型，即改居后社區(qū)居委會與村委會并存，雙方不存在隸屬關(guān)系，職能存在重疊；(2)下設(shè)“物業(yè)”管理型，這類社區(qū)已經(jīng)由村委會成功過渡到居委會實(shí)行社區(qū)自治管理，為了更好地服務(wù)原村村民，社區(qū)居委會下設(shè)附屬組織“小物業(yè)”，單獨(dú)管理原村村民事務(wù)；(3)村委會退出轉(zhuǎn)向管理集體經(jīng)濟(jì)型，即村委會直接退出，簡單完成村委會與居委會工作的交接，新成立的居委會成員由原村委會成員直接擔(dān)任，這類社區(qū)也是最為普遍的“村改居”類型。

(一)濱海社區(qū)：“兩”委并存型

濱海社區(qū)屬石臼街道，自2009年開始城中村“村改居”建設(shè)后，石臼街道在16個(gè)村莊的基礎(chǔ)上成立了13個(gè)城市社區(qū)，濱海社區(qū)就是其中之一。近年來，日照市東港區(qū)各街道均在進(jìn)行股份制改革，石臼街道于2019年基本完成股份制改革。在這過程中，濱海社區(qū)原村委工作人員或者村領(lǐng)導(dǎo)班子改成經(jīng)濟(jì)合作社，順利實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)管理與政治服務(wù)的分離，加快了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)一步解決了村民上樓問題，推動(dòng)了“村改居”的進(jìn)程。社區(qū)居委會相應(yīng)地出現(xiàn)，履行起社區(qū)的服務(wù)和管理職能。但是，在社區(qū)逐漸接管各項(xiàng)服務(wù)職能的過程中，原石臼三村、石臼四村、石臼五村三個(gè)村莊并未進(jìn)行村莊合并，石臼五村仍有城中村存在，村委會并未退出，保留后仍為本村村民服務(wù)，村委會與居委會雙方關(guān)系并不清晰。

“村改居”社區(qū)建制完成之后，居民的社區(qū)意識相對薄弱，甚至根本沒聽說過社區(qū)居委會，絕大多數(shù)人更傾向于尋求原村委會領(lǐng)導(dǎo)班子的幫助，社區(qū)工作人員難以進(jìn)入居民的生活當(dāng)中；另一方面，濱海社區(qū)的小區(qū)多且雜，不僅包括一部分自然村莊，還包括開發(fā)商投資的商業(yè)住宅，這其中摻雜的經(jīng)濟(jì)事務(wù)、服務(wù)需求以及居民來源等各方面的問題都需要解決，這也加大了社區(qū)履行職能的難度；除此之外，濱海社區(qū)以及其他社區(qū)的劃分并非嚴(yán)格按照地域進(jìn)行劃分，濱海社區(qū)管轄的小區(qū)遍布石臼街道的各個(gè)地方，地域轄區(qū)內(nèi)還有其它社區(qū)的村莊，管理難度大大增加。而街道派出通知與任務(wù)會同時(shí)下達(dá)到村委會和居委會，村委會依然存在并且服務(wù)于原村莊大部分村民，這在一定程度上表明原村委會與現(xiàn)居委會在實(shí)際作用和地位上的對等。根據(jù)職能劃分，目前濱海社區(qū)的居委會主要負(fù)責(zé)處理本社區(qū)外來人口的各項(xiàng)事務(wù)。因此，服務(wù)對象的不同成為當(dāng)前濱海社區(qū)居委會和村委會的區(qū)分之處。這樣一種管轄、服務(wù)對象的模糊劃分暫時(shí)維持了社區(qū)與原村莊之間的穩(wěn)定關(guān)系，雙方相互協(xié)作，但卻不利于居委會的進(jìn)一步發(fā)展，也不利于“村改居”社區(qū)建設(shè)的向前推進(jìn)。

當(dāng)雙方在涉及到自身利益時(shí)，由于受到職能重疊的影響，容易出現(xiàn)推卸責(zé)任、出于自身利益考慮而難以為群眾解決實(shí)際問題的情況。

訪談對象14：給大家舉兩個(gè)例子，一是涉及證明類的管理，當(dāng)前整個(gè)日照對于開具證明要求非常嚴(yán)格，不敢隨便亂開，現(xiàn)在村委會往往會讓居民到社區(qū)來開，最夸張的是一個(gè)村的村民要來開家里老人的死亡證明，這個(gè)老人一九五幾年就去世了，社區(qū)這才搞了幾年嘛，具體情況我們根本就不清楚！第二是一些外來人口的組織關(guān)系管理，一些黨員租住到一些村委管轄范圍的轄區(qū)，在就地登記參與組織生活時(shí)，村委會往往不會讓這些黨員落關(guān)系，因?yàn)榇逦x舉時(shí)這些外來人口會是很不確定的因素，這時(shí)候就會往社區(qū)推。(訪談編碼：01-14-20190714)

此外，由于涉及到原村集體成員的利益分配，濱海社區(qū)保留的村委會的選舉依舊受到宗族、親緣關(guān)系的影響，在日常的人員管理過程中，對于外來人口參與政治生活、組織生活往往存在較強(qiáng)的抵觸心理，對外來人口的政治生活產(chǎn)生了不良影響。

(二)中盛社區(qū)：下設(shè)“物業(yè)”管理型

中盛社區(qū)位于日照市東港區(qū)上海路，主要包括中盛南區(qū)、北區(qū)、東區(qū)三個(gè)社區(qū)。從最開始的自然村石臼九村到海濱二路居委，再到現(xiàn)在的中盛社區(qū)，中盛社區(qū)整個(gè)發(fā)展歷程中，原村委會伴隨原石臼九村的發(fā)展而自然過渡、消亡，原村集體領(lǐng)導(dǎo)班子自然承接社區(qū)居委的工作。

由于涉及村改范圍較小(僅石臼九村)，加上原村民居住較為集中，為更好地服務(wù)原村民，中盛社區(qū)在原村民集中居住地成立次一級居民服務(wù)組織“小物業(yè)”，作為中盛社區(qū)居委會的下設(shè)單位，直接為原村民提供服務(wù)。中盛社區(qū)居委會與“小物業(yè)”是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，“小物業(yè)”人員由原村年齡較大、身體殘疾或經(jīng)濟(jì)較為困難并熱心為群眾服務(wù)的村民構(gòu)成?！靶∥飿I(yè)”代表居委會面向改制前村民行使社區(qū)服務(wù)職能和管理職能。這種下設(shè)“物業(yè)”型的附屬組織服務(wù)對象主要是原村村民，其工資及福利待遇完全由改制后的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)。

中盛社區(qū)的“小物業(yè)”三年進(jìn)行一次換屆選舉，選舉權(quán)由小區(qū)住戶(即原石臼九村居民)行使，選出的工作人員主要為各小區(qū)住戶服務(wù)。而街道辦事處會派出專門工作人員作為社區(qū)居委會成員來提供服務(wù)，這類工作人員的工作機(jī)構(gòu)被稱為“大物業(yè)”，行使基本的社區(qū)服務(wù)職能。由于人員構(gòu)成簡單、服務(wù)對象單一，工作人員與服務(wù)對象相熟悉，中盛社區(qū)的“小物業(yè)”幾乎解決了居民日常生活中的所有問題，社區(qū)居委會這個(gè)“大物業(yè)”則更加順利地為外來人口服務(wù)。

(三)沙墩社區(qū)：村委會退出轉(zhuǎn)向管理集體經(jīng)濟(jì)型

沙墩社區(qū)位于沙墩河以西、海曲東路以南、萃陽路以東、興海路以北(萃陽小區(qū)除外)，共有沙墩生活一區(qū)、二區(qū)，太陽公元一期、二期，迎賓小區(qū)等11個(gè)居民小區(qū)。沙墩社區(qū)是由原來的沙墩村轉(zhuǎn)制改設(shè)而成，原村委會成員直接轉(zhuǎn)為居委會成員，履行社區(qū)服務(wù)職能。沙墩社區(qū)作為“村改居”社區(qū)的典范，于2019年2月完成城市社區(qū)改造，原沙墩村拆遷上樓，居住環(huán)境大大改善，原村委會“兩套牌子、一套班子”中經(jīng)濟(jì)管理組織獨(dú)立出來變成了理事會，管理原村集體的集體性經(jīng)濟(jì)事務(wù)，村委會直接轉(zhuǎn)接成為居委會，工作人員由原村委會成員直接擔(dān)任。當(dāng)前，沙墩社區(qū)內(nèi)的行政類服務(wù)事務(wù)由社區(qū)居委會進(jìn)行管理。

沙墩社區(qū)的組成成分并不復(fù)雜，是由之前完整的一個(gè)自然村轉(zhuǎn)制而成，其居委會的成員由原村委會成員直接轉(zhuǎn)變。相較于前兩個(gè)社區(qū)，沙墩社區(qū)變革歷程較為簡單，后期效果和成就也更為顯著。當(dāng)前，沙墩社區(qū)秉承網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)、信息化支持的管理理念發(fā)展和建設(shè)社區(qū)，踏實(shí)落實(shí)社區(qū)的服務(wù)職能，真正將社區(qū)建設(shè)成為服務(wù)型機(jī)構(gòu)。在實(shí)地走訪過程中筆者了解到，沙墩社區(qū)現(xiàn)已建成一個(gè)現(xiàn)代化水平較高的社區(qū)，社區(qū)內(nèi)普遍實(shí)現(xiàn)智能化管理，成為當(dāng)前日照市“村改居”智能社區(qū)建設(shè)的典型。

三、結(jié)構(gòu)分析：日照市城中村改居社區(qū)治理困境的社會學(xué)闡釋

西方結(jié)構(gòu)社會學(xué)經(jīng)典理論——結(jié)構(gòu)功能主義對于日照市“村改居”社區(qū)治理困境的生成、變遷和重塑具有較強(qiáng)的理解力和闡釋力。首先，從理論的系統(tǒng)概念來看，結(jié)構(gòu)功能主義強(qiáng)調(diào)從系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)的角度闡釋社會問題的生成與解決，強(qiáng)調(diào)從社會結(jié)構(gòu)的整體出發(fā)，審視問題產(chǎn)生的社會系統(tǒng)與各子系統(tǒng)之間的相互關(guān)聯(lián)關(guān)系。城中村改居社區(qū)的社區(qū)治理難題，并非是社區(qū)居委會或保留下來的村委會這類單一社區(qū)管理主體的社會行動(dòng)，而是涉及政府、市場和社會等多重主體的共同作用，這也與結(jié)構(gòu)功能主義所強(qiáng)調(diào)的要素互動(dòng)整合觀點(diǎn)相契合。其次，從分析框架來看，帕森斯AGIL模型意在探究社會系統(tǒng)存續(xù)與穩(wěn)定的社會運(yùn)動(dòng)結(jié)構(gòu)如何動(dòng)態(tài)運(yùn)作，這與當(dāng)前城市社區(qū)治理提出的治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)不謀而合。綜上所述，筆者認(rèn)為，可以借助結(jié)構(gòu)功能主義的AGIL模型，從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩方面，宏觀分析后城中村時(shí)代“村改居”社區(qū)的治理困境。

結(jié)構(gòu)功能主義理論強(qiáng)調(diào)，社會系統(tǒng)中的某一要素發(fā)生變動(dòng)，將進(jìn)一步導(dǎo)致整個(gè)社會系統(tǒng)的“緊張”，打破社會系統(tǒng)原有的穩(wěn)定局面，形成系統(tǒng)要素的動(dòng)態(tài)變遷[5]。日照市城中村“村改居”社區(qū)建設(shè)過程中，由于村委會和居委會的同時(shí)存在，加劇了城市社區(qū)內(nèi)部“治理機(jī)制調(diào)整與自身適應(yīng)力不足”(Adaptation)、“社區(qū)治理工具失能與善治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)困境”(Goal Attainment)、“利益相關(guān)者多元化與社區(qū)內(nèi)外資源整合問題”(Integration)、“社區(qū)治理壓力加劇和內(nèi)在文化認(rèn)同維持困難”(Latent Pattern Maintenance)等矛盾，使其功能無法有效發(fā)揮，形成了A→G→I→L的動(dòng)態(tài)矛盾變遷。

(一)村委會未能完全退出，社區(qū)自治功能發(fā)揮存在障礙

“村改居”改革實(shí)施之前，原有村莊管理體制下，各城中村原有的村民委員會既是本轄區(qū)內(nèi)基層群眾自治組織，又承接轄區(qū)集體經(jīng)濟(jì)管理組織的職能，還是協(xié)助上級政府開展工作的準(zhǔn)行政組織，村委會的“社會治理”“經(jīng)濟(jì)管理”和“行政代理人”職能合一。但城市社區(qū)居民沒有土地等集體資產(chǎn)，因而作為社區(qū)自治組織的居委會自然在現(xiàn)實(shí)中不存在對集體經(jīng)濟(jì)管理的職能。因此，“村改居”過程中就面臨集體資產(chǎn)處置和集體經(jīng)濟(jì)組織改制的問題，涉及到了原村民的實(shí)際集體利益和集體收益分配的管理問題。

在“村改居”初期，為進(jìn)行村集體的經(jīng)濟(jì)管理，村委會得以暫時(shí)保留，管理本村的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。許多社區(qū)居委會難以立刻承擔(dān)起原村委會的全部職能，當(dāng)涉及到多個(gè)村莊合并到一個(gè)社區(qū)進(jìn)行社區(qū)建制時(shí)，出現(xiàn)多個(gè)村委與一個(gè)居委的相互制衡。治理現(xiàn)代化的背景下，要求“村改居”社區(qū)居委會實(shí)現(xiàn)工作職能與城市基層社會管理和服務(wù)接軌，在協(xié)助基層政府及其派出機(jī)關(guān)面向本轄區(qū)居民開展社區(qū)管理工作的同時(shí)，組織居民開展自我管理。但受集體資產(chǎn)改制進(jìn)展緩慢、體制掣肘、政策落實(shí)不到位等因素所困，再加上長期以來形成的農(nóng)村管理的慣性影響，原村民對新建居委身份認(rèn)同感不足，在保留原村委的同時(shí)，居委會難以為社區(qū)居民提供有效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

此外，在“村改居”后，居委會的身份并未完全得到承認(rèn)與接納，社區(qū)組織結(jié)構(gòu)所賦予的功能沒有得到高效發(fā)揮。就居委會的人員任職來說，濱海社區(qū)原村委會班子依舊存在，居委會與原村委會職能僅服務(wù)對象不同，職能完全相同，在涉及一些雙方均可管理的服務(wù)類事務(wù)時(shí)容易出現(xiàn)推諉現(xiàn)象，最終影響城市管理考核與社區(qū)建設(shè)。盡管沙墩社區(qū)新建居委會主要由部分原村委會成員組成，充分發(fā)揮了原村委會的人力資本和社會資本，但工作方式、工作方法大多還沿用過去的經(jīng)驗(yàn)，工作效率和效果并不理想；居委會班子成員的年齡偏大，與治理現(xiàn)代化背景下提出的“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理”所要求的治理能力無法達(dá)成匹配；社區(qū)管理人員更新機(jī)制沒有建立起來，55歲以上的社區(qū)管理人員比例較高，社區(qū)居委會成員的整體素質(zhì)有待提升。同時(shí)，根據(jù)調(diào)查顯示，當(dāng)前日照市城市社區(qū)工作者人均工資維持在1 200元/月，工資和福利待遇較同等勞動(dòng)強(qiáng)度工種相對較低，社區(qū)居委會吸引優(yōu)秀人才的能力不足。

(二)社區(qū)治理工具失能與善治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)存在困境

施行“村改居”后，撤銷原村委會，組建新的社區(qū)居委會，管理體制上發(fā)生了轉(zhuǎn)變?！按甯木印焙蠼⑵鸬木用裎瘑T會，往往是承擔(dān)本社區(qū)內(nèi)的公共管理與公共服務(wù)供給，側(cè)重于居民的“自我服務(wù)”。由于“原子化”的社區(qū)人際關(guān)系，公共輿論對居民的約束力較弱，加之缺乏強(qiáng)有力的社區(qū)治理工具，因而社區(qū)居委會往往是以“柔性化”“非強(qiáng)制”的勸導(dǎo)手段對社區(qū)居民的不當(dāng)社會行為施以規(guī)范。而未進(jìn)行“村改居”之前，城中村的村民委員會職責(zé)往往側(cè)重于“有關(guān)集體土地的使用、鄉(xiāng)村事務(wù)的管理及鄉(xiāng)村整體發(fā)展的決策”[6]，因而村委會和村民之間存在著隱性的利益聯(lián)結(jié)，加之熟人社會公共輿論的強(qiáng)約束力，村委會對村民的管理更具優(yōu)勢。

對“村改居”型社區(qū)來說，其居委會的主要職能應(yīng)為處理社區(qū)公共事務(wù)和提供社區(qū)公共服務(wù)，居委會管理的范圍和對象除開原先村落的村民外，還有居住在社區(qū)里的外來人員[7]。雙方職能發(fā)揮上存在的偏差給改居后的居委會帶來巨大考驗(yàn)。當(dāng)前，很多“村改居”型社區(qū)的居委會還未實(shí)現(xiàn)由行政職能向服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，同時(shí)受保留村委會的影響，居委會服務(wù)對象被限定，在原村民與新居民混居的狀態(tài)下，對居民區(qū)公共區(qū)域的管理成為村委會與居委會之間矛盾的主要發(fā)生場域。

以沙墩社區(qū)為例，這些完成“村改居”的社區(qū)雖然掛上了居委會的牌子，但是新組建的社區(qū)居委會的職位仍由原村委會班子擔(dān)任，而原村委會的成員多是因?yàn)榧易宓匚换騻€(gè)人威望被納入組織，有些成員的個(gè)人文化及綜合素質(zhì)同社區(qū)管理要求的水平和標(biāo)準(zhǔn)還存在較大差距。調(diào)查顯示，只有少數(shù)居民表示社區(qū)管理方面同“村改居”之前相比有了較大的變化，而絕大多數(shù)居民認(rèn)為除了村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?，社區(qū)管理方面變化較小，甚至有部分居民表示沒有變化。

就本文所選取的三個(gè)典型社區(qū)來看，在實(shí)行“村改居”后，即使村委會及時(shí)退出新社區(qū)的管理，但在社區(qū)治理的過程中居委會和原村集體的經(jīng)濟(jì)管理組織尚未完全獨(dú)立，雙方在行使職能時(shí)仍存在重重矛盾。以中盛社區(qū)和沙墩社區(qū)為例，兩個(gè)新成立的社區(qū)均有效地過渡到居委會單獨(dú)行使管理職能的狀態(tài)，但從村委會到居委會的轉(zhuǎn)變，帶來了整個(gè)轄區(qū)治理體制的變化。在社區(qū)治理的組織框架方面，“村改居”社區(qū)的居委會、基層黨組織、對原村集體實(shí)行經(jīng)濟(jì)管理職能的村屬組織、社區(qū)服務(wù)中心等存在職能的部分交叉和執(zhí)行交集，受到社區(qū)集權(quán)、分權(quán)的職能制約，各社區(qū)組織難以實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。例如，“村改居”后，經(jīng)濟(jì)管理職能的剝離，本質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)居委會更好服務(wù)轄區(qū)居民的目的，但這種職能的剝離，實(shí)際上是一種“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”的分離。一方面，居委會對于社區(qū)管理的相關(guān)費(fèi)用的使用需要征得經(jīng)濟(jì)管理組織的同意，職能分工降低了居委會的管理工作效率；另一方面，當(dāng)涉及到多個(gè)村莊合并為一個(gè)社區(qū)，多個(gè)村莊的經(jīng)濟(jì)管理是依舊沿襲單個(gè)村莊的管理，還是與社區(qū)服務(wù)一道合并為一個(gè)組織實(shí)行統(tǒng)一管理，仍是一個(gè)需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索的問題。

(三)利益相關(guān)者多元化與社區(qū)內(nèi)外資源整合問題突出

社區(qū)管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)需要社區(qū)管理主體對可調(diào)動(dòng)的各類資源進(jìn)行有效的整合，而對資源的有效整合則離不開對多元利益相關(guān)者的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。當(dāng)前，隨著國家治理的現(xiàn)代化建設(shè)，社區(qū)事務(wù)呈現(xiàn)出復(fù)雜化的趨勢，且這一趨勢在發(fā)展中不斷加深。對社區(qū)內(nèi)外的各類資源進(jìn)行有效整合、做好社區(qū)內(nèi)部利益的公平分配已成為當(dāng)前社區(qū)管理工作的重要內(nèi)容之一。通過對需要協(xié)調(diào)的各類利益相關(guān)者進(jìn)行分類研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前“村改居”社區(qū)最為突出的利益糾紛主要集中在新居委會與舊村委會、新居委會與社區(qū)居民之間。

在居委會與原村委會之間的利益協(xié)調(diào)上，以中盛社區(qū)為例，“村改居”后，原村委會消失，在居委會的層面上，由社區(qū)居委會成立下派機(jī)構(gòu)，居民稱之為“小物業(yè)”，“小物業(yè)”成員直接管理原村民事務(wù)，權(quán)利較大。但濱海社區(qū)在保留各村村委會的情況下，村委會和居委會對于社區(qū)范圍內(nèi)公共事務(wù)的管理是存在矛盾的。

在居民與基層自治組織的利益協(xié)調(diào)上，即使村委會隨著改制而取消，但仍存在諸多矛盾。以沙墩社區(qū)為例，改制前，村民有需求隨時(shí)都會來找村委會；改制后，居委會因承接了大量的行政工作，再加上自身資源的局限，對于居民的事務(wù)大多是采取勸導(dǎo)、引導(dǎo)等形式，這種單調(diào)的工作邏輯很容易使居委會成員在居民利益訴求面前缺乏主動(dòng)性、創(chuàng)新性。長期下去，會使居委會組織出現(xiàn)目標(biāo)錯(cuò)位與功能缺失，弱化居民與居委會之間的互動(dòng)關(guān)系，造成居民對社區(qū)居委會的信任缺失。

(四)社區(qū)治理壓力加劇和內(nèi)在文化認(rèn)同維持困難

社會資本與經(jīng)濟(jì)資本一樣，對于社會發(fā)展具有顯著效益。既有研究強(qiáng)調(diào)，社會資本是社會組織的特性之一，其在社會中往往表現(xiàn)為組織成員或組織之間的信任關(guān)系、組織運(yùn)轉(zhuǎn)的互惠規(guī)則和成員之間的良性社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[8]，在對社會進(jìn)行有效管理或干預(yù)過程中，管理可以通過充分發(fā)揮社會資本的作用，從而推進(jìn)社會組織內(nèi)部的相互協(xié)同，推動(dòng)社會效能的有效提升和社會治理成本的有效降低[9](P201)。而這種社會資本往往構(gòu)建于良性的社會關(guān)系之中，既有的鄉(xiāng)村社會就是其中的典范。但對于“村改居”的社區(qū)來說，改居后的社區(qū)內(nèi)部社會資本嚴(yán)重流失。一方面，村民上樓后，鄰里之間原本的社會交往被打斷，在社區(qū)發(fā)展過程中，原有的成員信任關(guān)系斷裂；另一方面，隨著城市建設(shè)的發(fā)展，人員流動(dòng)加速，原本不屬于舊有組織的成員進(jìn)入，與舊有成員組成新的社會組織，導(dǎo)致“村改居”之后的社區(qū)成員結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，成員之間的異質(zhì)性增強(qiáng)，又進(jìn)一步造成了組織內(nèi)部成員個(gè)體間的接觸和交流減少，降低了社區(qū)居民之間的凝聚力和組織認(rèn)同感，社會資本大打折扣，改居后的社區(qū)管理難以依靠社會資本整合社區(qū)成員力量和各類社區(qū)資源，社區(qū)治理成本加大[10](P18)。

此外，隨著社會資本的消弭，“村改居”社區(qū)的新居民群體整體的公共意識淡漠，居民參與公共生活的責(zé)任意識和主人翁精神缺失。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，新建成的三個(gè)村改社區(qū)居民公共事務(wù)參與度普遍不高，多數(shù)受訪者表示“社區(qū)事務(wù)與自己并無關(guān)系”。同時(shí)，村改社區(qū)的居民分化較大，年齡、學(xué)歷、收入等人口特征差異較大，對社區(qū)公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)較大異質(zhì)性，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)部分化嚴(yán)重，難以構(gòu)建起新的社會資本。并且，“村改居”型的社區(qū)由于社會資本的匱乏，又進(jìn)一步消磨了以往的社會資本，形成了社區(qū)治理的不良循環(huán)。

四、結(jié)構(gòu)功能主義視角下“后城中村”時(shí)代社區(qū)基層行政與自治關(guān)系優(yōu)化路徑

結(jié)構(gòu)功能主義強(qiáng)調(diào)，任何社會系統(tǒng)都是內(nèi)部分工與相互依賴的整體，社會系統(tǒng)在實(shí)現(xiàn)“AGIL”功能模式的條件下，得以保證自身的維持和延續(xù)。圍繞結(jié)構(gòu)功能主義的兩大體系，提出進(jìn)一步推進(jìn)“村改居”型社區(qū)建設(shè)的對策建議。

(一)功能實(shí)現(xiàn)的基本內(nèi)容

基于“村改居”社區(qū)建設(shè)AGIL功能系統(tǒng)，就“村改居”社區(qū)治理水平提升路徑，優(yōu)化“村改居”社區(qū)內(nèi)外資源配置，調(diào)適改居社區(qū)內(nèi)部關(guān)系，規(guī)范新建居委會、舊有村委會等利益相關(guān)者的行為，重塑“村改居”社區(qū)內(nèi)部的社會資本，總結(jié)概括出提升環(huán)境適應(yīng)、落實(shí)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、優(yōu)化資源整合、強(qiáng)化文化維持四部分提升路徑。

1.適應(yīng)(Adaptation)：提升環(huán)境適應(yīng)

改造后建成的社區(qū)，其新建的社區(qū)居委會與單純意義上的城市社區(qū)居委會所處的社區(qū)環(huán)境仍存在著本質(zhì)上的差別，因此在思考“村改居”后的居委會建設(shè)時(shí)，不能簡單地按照城市社區(qū)居委會的建設(shè)和管理辦法來進(jìn)行，需要立足自身獨(dú)特的社會結(jié)構(gòu)，進(jìn)行既有城市社區(qū)居委會管理體制的創(chuàng)新。這就要求“村改居”后的社區(qū)居委會必須提升自身能力，厘清自身與舊有村委會的關(guān)系，充分承擔(dān)居委會的社區(qū)建設(shè)和管理職能，更好地為轄區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的社區(qū)公共服務(wù)。

首先，關(guān)于厘清“兩委”關(guān)系方面。“村改居”后的社區(qū)，處于由村向城市社區(qū)過渡的前期，當(dāng)出現(xiàn)“兩委”并存時(shí)，原村委會與居委會之間的職責(zé)劃分不明確。以濱海社區(qū)為例，在城市治理、外來黨員接洽、開具居民相關(guān)證明等涉及雙方利益方面，二者存在相互推諉現(xiàn)象。在當(dāng)前這種情況下，居民對居委認(rèn)同感不強(qiáng)，原村委不會立即退出。在原村委會未完全退出的情況下，以區(qū)域?yàn)榻鐒澐止茌牱秶?，村委會管理原村莊范圍內(nèi)事務(wù)，居委會管理其余外來人口所有事務(wù)，這樣的職能劃分會暫時(shí)厘清雙方關(guān)系。這也就要求，在過渡時(shí)期，需要政府的公權(quán)力的支撐，由政府出臺相關(guān)政策幫助二者厘清關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)村委退出轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)合作社管理原村集體經(jīng)濟(jì)的理想狀態(tài)。

其次，關(guān)于“兩委”過渡后居委會自身工作能力提升方面。學(xué)界既有研究發(fā)現(xiàn)，居委會社區(qū)管理的任務(wù)重、人員少，居委會與原村民之間尚未建立起良性的信任和服務(wù)關(guān)系，因此需要居委會自身革新，提升服務(wù)質(zhì)量。其一，可以將原任職于村委會的工作人員吸納進(jìn)新建成的居委會中，借助其與轄區(qū)居民的良好社會關(guān)系，盡快構(gòu)建起服務(wù)組織與被服務(wù)群眾的良好關(guān)系；其二，推動(dòng)居委會工作人員高質(zhì)量的更迭，進(jìn)一步推動(dòng)“聘用合同制”在社區(qū)工作人員聘任中的應(yīng)用，并充分利用街道辦事處或社區(qū)外其他優(yōu)質(zhì)教育資源，加強(qiáng)社區(qū)居委會成員的培訓(xùn)；其三，進(jìn)一步借鑒公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，充分借鑒外部制度制約機(jī)制，對社區(qū)居委會成員的工作進(jìn)行全方位、多層次的服務(wù)滿意度測評，將測評結(jié)果與社區(qū)居委會成員的工資待遇相掛鉤，由此在社區(qū)居委會內(nèi)部建立起獎(jiǎng)懲和淘汰機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，建立明確的工資差異制度；借鑒公務(wù)員制度改革，為社區(qū)工作者構(gòu)建起良性的晉升渠道和職位等級。由此，借助高質(zhì)量、高水平的社區(qū)服務(wù)，從客觀上緩解社區(qū)居民對舊有村委會的依賴，提升居委會的群眾認(rèn)知度[11]。

2.達(dá)鵠(Goal Attainment)：落實(shí)社區(qū)治理現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

城市社區(qū)的自治代表社區(qū)居委會和村莊基層自治代表的村委會首先要實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的權(quán)力過渡，其次是完成作為公共事務(wù)管理代表的居委會和作為村集體經(jīng)濟(jì)管理代表的經(jīng)濟(jì)管理組織權(quán)利的調(diào)和，實(shí)現(xiàn)“村改居”社區(qū)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。本文的核心觀點(diǎn)就是，必須要明確“村改居”后社區(qū)治理的權(quán)力主體是居委會。本研究所調(diào)研的日照市東港區(qū)沙墩社區(qū)在權(quán)力平衡這方面就做得比較好，給相關(guān)的“村改居”研究提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

在調(diào)研中沙墩社區(qū)工作人員談到：

我們村的政經(jīng)分離做的還是比較徹底的，社區(qū)的理事會負(fù)責(zé)村集體經(jīng)濟(jì)，原來的村慢慢的過渡就沒有這個(gè)村了，也就是說這個(gè)村以一個(gè)經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的形式存在了，因?yàn)樗麄兌脊蓹?quán)固化了，那么這個(gè)村所有的行政這塊都是交給社區(qū)的，我們社區(qū)更多地負(fù)責(zé)行政性的和提供公共服務(wù)這些事情。(訪談編碼：01-11-20190801)

沙墩社區(qū)在“村改居”過程中，其原村委成員直接轉(zhuǎn)變?yōu)榫游蓡T，留小部分人成立經(jīng)濟(jì)合作社，管理村集體經(jīng)濟(jì)。經(jīng)此轉(zhuǎn)變，村委會完全退出，過渡到居委會和經(jīng)濟(jì)合作社。為此，“村改居”后的社區(qū)居委會需轉(zhuǎn)變社區(qū)居民有辦事需求找原先村委會解決的思想觀念。如居民社會保障卡的辦理、社會保障費(fèi)用的繳納、社會醫(yī)療保險(xiǎn)的辦理等等，這些行政類的工作都應(yīng)由社區(qū)居委會來承擔(dān)、負(fù)責(zé)。除此之外，居民出現(xiàn)重大災(zāi)難以及居民之間的糾紛都應(yīng)該轉(zhuǎn)向社區(qū)居委會提出相關(guān)訴求。由此，基于落實(shí)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)層面提出村委會完全退出的任務(wù)目標(biāo)。但在濱海社區(qū)可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)涉及多個(gè)村莊的“村改居”時(shí)，首先要對原村進(jìn)行有效合并，實(shí)現(xiàn)多村到一村的轉(zhuǎn)變，再由一村到一社區(qū)的跨越。同時(shí)，原村委成員應(yīng)當(dāng)優(yōu)先進(jìn)入居委工作，緩解居委用工緊張，有效避免居委成員均為外來人員、難以服務(wù)村民的局面，最終達(dá)成新熟人社會的構(gòu)建。同時(shí)，舊有村委會成員分離成新建居委會成員和經(jīng)濟(jì)合作社成員，在堅(jiān)持居委會的社區(qū)管理主體原則的基礎(chǔ)上，兩個(gè)組織的工作人員聯(lián)系密切，這在保證“政經(jīng)分離”的基礎(chǔ)上，推動(dòng)了雙方在執(zhí)行管理、服務(wù)職能過程中的有效配合。

3.整合(Integration)：優(yōu)化社區(qū)內(nèi)外資源整合

需要明確的是，對社區(qū)內(nèi)外資源的有效利用，是居委會長足發(fā)展、做好服務(wù)的重要基礎(chǔ)之一，因而就需要居委會完成對社區(qū)內(nèi)外資源的有效整合。居委會作為社區(qū)治理的主體，需要積極整合可以勾連的資源，秉承“人盡其才、物盡其用”，從而更好地發(fā)揮服務(wù)職能。

首先是對社區(qū)內(nèi)部的各類資源的有效整合。社區(qū)居委會在日常開展工作的過程中，應(yīng)充分掌握居委會成員的情況，了解每位成員的工作特點(diǎn)、性格特點(diǎn)和職業(yè)技能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)居委會成員的高效調(diào)配，使居委會更快承接好原村委會的工作職能，促進(jìn)其個(gè)體服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)。此外，居委會要在開展日常服務(wù)的過程中，密切聯(lián)系社區(qū)內(nèi)的居民，了解居民個(gè)體的特殊需求，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效對接，讓居民在遇到問題時(shí)能夠在社區(qū)內(nèi)部及時(shí)解決，進(jìn)而達(dá)成居委會的職能實(shí)現(xiàn)。

其次是對社區(qū)外部的各類資源的有效整合。作為城市居民的基層群眾性自治組織，居委會除了完成對居民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)之外，還需協(xié)助地方政府及街道辦事處做好各項(xiàng)行政任務(wù)和工作，在國家力量下沉至基層社會的過程中，需要城市社區(qū)居委會做好行政部門與基層群眾之間的橋梁和紐帶[12]。網(wǎng)格化治理下網(wǎng)格員往往由居委會成員兼任，并且“開展政策法律宣傳”已經(jīng)成為網(wǎng)格員的一項(xiàng)基本工作任務(wù)，將國家的政策以通俗易懂、群眾喜聞樂見的方式傳遞給不同類型的基層群眾，這是新時(shí)代賦予居委會這一群眾自治組織的新任務(wù)。此外，作為社會大網(wǎng)絡(luò)中個(gè)體與其他社會組織的聯(lián)結(jié)之一，居委會同時(shí)與企業(yè)、其他社會組織等主體保持著緊密的聯(lián)系。這些社區(qū)外的主體往往具有豐富的社會資源，可以從不同方面為社區(qū)居民的公共生活提供便利，這就要求居委會與之保持聯(lián)系的同時(shí)，以社區(qū)居委會為載體，積極構(gòu)建居民個(gè)體與其他社會資源的有效對接，由社區(qū)居委會和其他社會組織多方協(xié)同，為居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推動(dòng)社區(qū)治理良性發(fā)展。

4.維模(Latency)：強(qiáng)化社區(qū)文化認(rèn)同

“村改居”社區(qū)完成了由農(nóng)村村莊到城市社區(qū)、從村民個(gè)體到市民個(gè)體這兩個(gè)層面的轉(zhuǎn)變，因而在改制后，新建的居委會必須抓住鄉(xiāng)村原本豐富的文化資本、社會資本要素，發(fā)揮鄉(xiāng)土文化這一強(qiáng)大的組織力量，在鄉(xiāng)村原本的熟人社會基礎(chǔ)上，強(qiáng)化新建社區(qū)的文化維持力[13]，進(jìn)而強(qiáng)化社區(qū)的凝聚力。在調(diào)研中筆者與濱海社區(qū)的工作人員討論過這一問題，該社區(qū)居委會工作人員也談到：

我們正在加強(qiáng)這一方面的工作，積極為居民提供服務(wù)，潛移默化地影響著居民，增強(qiáng)居民對社區(qū)的認(rèn)同感，也增強(qiáng)我們社區(qū)在居民中的地位，提高居委會在社區(qū)管理中的主動(dòng)權(quán)。(訪談編碼：01-13-20190721)

因此，社區(qū)居委會可以以社區(qū)建設(shè)為契機(jī)，做好兩方面的工作。一是，深度挖掘舊有村集體內(nèi)部傳統(tǒng)的村規(guī)民約，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)期的社區(qū)工作任務(wù)，構(gòu)建新的社區(qū)生活規(guī)則，建立起新的集體文化，形成新的社區(qū)文化約束力。二是，社區(qū)居委會在“新時(shí)代文明實(shí)踐”這一基層文化工作的基礎(chǔ)上，在日常生活和特定的傳統(tǒng)節(jié)日中，培育本社區(qū)內(nèi)部的獨(dú)特文化與活動(dòng)，強(qiáng)化居民的社區(qū)共同體意識。通過上述兩方面的努力，通過強(qiáng)化文化維持力，使得社區(qū)居民進(jìn)一步深化對新時(shí)代城市社區(qū)管理的認(rèn)識，推動(dòng)社區(qū)管理有序推進(jìn)。

綜上所述，在解決“村改居”社區(qū)原村委會與現(xiàn)居委會職能重疊、相互掣肘問題的過程中，村委會逐漸退出后轉(zhuǎn)型成為經(jīng)濟(jì)合作組織，充分發(fā)揮管理集體經(jīng)濟(jì)的職能；通過提升環(huán)境適應(yīng)、落實(shí)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、優(yōu)化資源整合、強(qiáng)化文化支持四項(xiàng)措施，充分發(fā)揮社區(qū)居委會的高效、便捷、智能化服務(wù)。原村委會人員部分向社區(qū)轉(zhuǎn)移，緩解社區(qū)居委會用工緊張，發(fā)揮居委會服務(wù)全體轄區(qū)居民職能，并依托原有村委會成員保證社區(qū)居委會了解原村民相關(guān)信息，以構(gòu)建熟人或半熟人社會。同時(shí)，應(yīng)盡量避免多個(gè)村莊直接過渡到一個(gè)社區(qū)的現(xiàn)象，多個(gè)村莊涉及村民數(shù)量更多，轄區(qū)自然更大，原村莊事務(wù)、原始老舊資料眾多，直接過渡往往加大社區(qū)居委會壓力，造成服務(wù)質(zhì)量下降。當(dāng)涉及到多個(gè)村莊的轉(zhuǎn)制工作，地緣相近、居民職業(yè)同質(zhì)性強(qiáng)的多個(gè)村莊，可考慮先進(jìn)行“大村莊制”的合并路線，然后逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐簧鐓^(qū)的形態(tài)。

(二)功能實(shí)現(xiàn)的支持系統(tǒng)

以結(jié)構(gòu)功能主義AGIL建設(shè)視角分析“村改居”社區(qū)居委會功能實(shí)現(xiàn)的新路徑，強(qiáng)調(diào)通過系統(tǒng)化、動(dòng)態(tài)化的觀念分析“村改居”后社區(qū)居委會的功能體系與建設(shè)邏輯。但為了進(jìn)一步加強(qiáng)居委會在社區(qū)管理中的主體地位，不僅需要妥善解決改居后對新情況、新環(huán)境的情景適應(yīng)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、資源整合、文化維持等問題，還要充分重視社區(qū)管理外部系統(tǒng)的支持作用。

1.轉(zhuǎn)變政府職能

當(dāng)前的“村改居”工作，是為了實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)進(jìn)一步加快的行政目標(biāo)，因而是一個(gè)政府推動(dòng)的結(jié)果，政府對于此類城市社區(qū)建設(shè)仍處于“一家獨(dú)大”的狀態(tài)。近年來，隨著政府體制改革的推進(jìn)，基層社會“政社分離”“政經(jīng)分離”改革正在深入推進(jìn)，因此在“村改居”社區(qū)治理過程中，需要進(jìn)一步強(qiáng)化“小政府、大社會”的治理方式，剝離不屬于政府的社會職能，充分尊重社區(qū)自治，合理減少向城市社區(qū)分配的行政任務(wù)，同時(shí)應(yīng)加大對城市社區(qū)建設(shè)的體制資源傾斜[14](P18)。

對于“村改居”社區(qū)來說，要求政府轉(zhuǎn)變職能，充分發(fā)揮社區(qū)居委會這一基層自治主體的力量，推進(jìn)城市社區(qū)自治建設(shè)，還需要在社區(qū)治理過程中，強(qiáng)化對社區(qū)治理涉及的各相關(guān)管理主體的約束和監(jiān)督，規(guī)范各類管理權(quán)力的行使。作為我國社會事業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)者，民政等相關(guān)政府的職能部門需要促進(jìn)自身與社區(qū)治理主體的關(guān)系，明晰各自權(quán)力，政府職能部門更多地承擔(dān)監(jiān)督職能，而并非直接參與到社區(qū)治理過程中，尊重社區(qū)管理主體的自主性，在政府指導(dǎo)下依法合規(guī)地拓展其他社會主體的社區(qū)治理參與渠道，進(jìn)而形成全社會參與的社區(qū)治理新格局。

2.明確制度導(dǎo)向

政府除了做好職能轉(zhuǎn)變之外，還應(yīng)在新時(shí)期“村改居”社區(qū)改革中，做好社區(qū)轉(zhuǎn)制工作的制度保障工作。“村改居”社區(qū)建設(shè)工作，往往涉及到“市——區(qū)(縣)——街道辦事處”兩級政府和一級政府派出機(jī)構(gòu)，各政府主體必須堅(jiān)持做好先行規(guī)劃工作，針對本市域城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃和城區(qū)建設(shè)規(guī)劃，做好對“村改居”社區(qū)建設(shè)工作的短期——中期——長期規(guī)劃工作，為“村改居”社區(qū)建設(shè)的實(shí)際操作提供科學(xué)的政策規(guī)劃。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，日照市的“村改居”建設(shè)工作仍處于滯后狀態(tài)，村委會依舊存在政策規(guī)劃中“走一步看一步”的滯后思想，對整體的城中村社區(qū)轉(zhuǎn)制造成不良后果，影響轉(zhuǎn)制后社區(qū)管理工作的正常開展。

此外，城中村“村改居”社區(qū)改制的過程中涉及到多級政府的協(xié)調(diào)問題，涉及到一系列公權(quán)力使用和專項(xiàng)建設(shè)資金的使用問題。因此，在制定改居工作的配套政策中，需進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，確保資金使用規(guī)范，嚴(yán)禁各類違法亂紀(jì)的行為發(fā)生。同時(shí)，“村改居”產(chǎn)生的各類社會問題，已不僅僅是一個(gè)區(qū)域性的問題，而逐漸在實(shí)踐中變成一個(gè)具有普遍意義的問題，因此相關(guān)問題的解決，需要從中央頂層設(shè)計(jì)出發(fā)進(jìn)行再規(guī)范。目前實(shí)行的《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》等相關(guān)法律法規(guī)在涉及城中村“村改居”社區(qū)的相關(guān)管理問題上仍存在一定程度的滯后，而一些地區(qū)已經(jīng)對相關(guān)問題出臺了一系列地方規(guī)定，為解決相應(yīng)問題提供了可借鑒思路。

3.增強(qiáng)社區(qū)財(cái)力

“村改居”社區(qū)轉(zhuǎn)制是一項(xiàng)涉及多個(gè)主體的系統(tǒng)性工程，這其中最重要的部分即是政府財(cái)政支持。政府作為國家意志機(jī)器，理應(yīng)承擔(dān)面向大眾的公共設(shè)施建設(shè)成本，因此在相應(yīng)的轉(zhuǎn)制工程中，需要政府加大專項(xiàng)資金的投入。而對于轉(zhuǎn)制的新建社區(qū)，也需要從多方位籌措發(fā)展資金，健全自身在執(zhí)行管理服務(wù)職能過程中產(chǎn)生成本的支付保障機(jī)制。以沙墩社區(qū)為例，一方面，日照市人民政府為推進(jìn)相應(yīng)的轉(zhuǎn)制工作開展，設(shè)立多項(xiàng)資金支持，推進(jìn)“村改居”工作的順利實(shí)施；另一方面，社區(qū)層面也積極與轄區(qū)內(nèi)的市場企業(yè)展開多方面的合作，以社會籌款的方式，為社區(qū)建設(shè)“造血”，減少對政府財(cái)政支持的依賴。需要注意的是，在拓展多元化的建設(shè)資金籌措過程中，保持“村改居”社區(qū)自身資金運(yùn)作和使用的獨(dú)立性是根本，從而使得改居后的居委會在提供服務(wù)時(shí)免受任何組織或個(gè)人的干預(yù)。

4.提供技術(shù)支撐

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的興起，信息化技術(shù)得到最大程度的推廣和普及，新改制的城市社區(qū)往往基礎(chǔ)設(shè)施較好，因而在發(fā)展過程中，社區(qū)管理應(yīng)注重向智慧社區(qū)轉(zhuǎn)型。正如日照市新建成的沙墩社區(qū)，在政府的引導(dǎo)下，社區(qū)逐步建立起智能化的信息平臺，逐漸在社區(qū)內(nèi)部建立起政務(wù)信息的交流與共享平臺，有效將各類信息資源匯入智慧平臺，在社區(qū)內(nèi)部構(gòu)建起信息共享的機(jī)制，社區(qū)正朝著“智慧社區(qū)”發(fā)展。而智慧社區(qū)的建設(shè)，將能有效地實(shí)現(xiàn)政府職能部門——社區(qū)居委會——社區(qū)居民的信息互通，經(jīng)由社區(qū)居委會為社區(qū)居民提供更加便捷的公共服務(wù)。

五、討論與思考

當(dāng)前城市建設(shè)水平不斷提升，城鄉(xiāng)之間的人口及各類生產(chǎn)要素流動(dòng)不斷加快，“村改居”社區(qū)內(nèi)部居民利益訴求復(fù)雜，外來人口管理、老年人口社區(qū)養(yǎng)老、失地農(nóng)民再就業(yè)、集體資產(chǎn)經(jīng)營管理等社區(qū)矛盾突出，各種社會問題向社區(qū)轉(zhuǎn)移，對社區(qū)治理提出了更高的要求。城中村、城郊村“村改居”社區(qū)極具獨(dú)特性，其社區(qū)結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，治理矛盾更加突出，就當(dāng)前現(xiàn)有的人力、物力、財(cái)力等治理資源尚不足以滿足城市社區(qū)治理水平和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的需要。以日照市為例的城市社區(qū)建設(shè)仍處于由行政村向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的過渡階段，仍面臨著由村民委員會治理向居民委員會治理的社區(qū)治理主體的轉(zhuǎn)變，社區(qū)內(nèi)部成員村民身份向市民身份的各類社會保障機(jī)制的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變過程實(shí)際上是在政府的強(qiáng)干預(yù)下完成的，因此就必須注意后城中村時(shí)代“村改居”社區(qū)基層行政與自治關(guān)系的過渡與調(diào)整。改居后的社區(qū)居委會在職能上與普通的城市社區(qū)所處的外部社會環(huán)境、內(nèi)部治理環(huán)境存在較大差異，改制的過程涉及到村委會各類治理權(quán)力、各類治理資源過渡給居委會等多個(gè)環(huán)節(jié)，為了盡快推進(jìn)后城中村時(shí)代“村改居”社區(qū)的有效治理，不僅需要居委會強(qiáng)化主體意識，提升自身對社區(qū)治理環(huán)境的適應(yīng)能力，落實(shí)各類治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，優(yōu)化對社區(qū)內(nèi)外各類資源的整合，通過重塑組織內(nèi)部文化提升組織維持力；也需要各級政府和職能部門盡快在社區(qū)管理這一突出問題上實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，通過出臺政策、法規(guī)的方式規(guī)范好改居社區(qū)的各主體權(quán)責(zé)邊界，理順各主體之間的關(guān)系，充分發(fā)揮多元社會力量參與的治理優(yōu)勢，為改居后的社區(qū)居民提供更高質(zhì)量、更高水平的社區(qū)公共服務(wù)，推動(dòng)“村改居”社區(qū)實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。