黃其松　劉坤澤

摘要：數(shù)字信息技術(shù)是第四次工業(yè)革命的核心，它將會對人類社會的政治、經(jīng)濟(jì)和文化產(chǎn)生巨大影響。現(xiàn)代官僚科層制誕生于十九世紀(jì)中葉，是一種分工明確、等級森嚴(yán)且注重分權(quán)與權(quán)力制衡的制度安排。當(dāng)前，信息技術(shù)的運(yùn)用越來越廣泛，對政治組織體系和制度體系的改變也悄然發(fā)生。本文討論數(shù)字技術(shù)與官僚科層制之間的相互影響后認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)將會改變官僚科層的運(yùn)行模式，將使其變得更有效率，運(yùn)行機(jī)制也更為優(yōu)化。同時，官僚科層體系也將會改變應(yīng)用于政府治理數(shù)字技術(shù)的基本價值取向和運(yùn)行邏輯。通過數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于政府治理中，官僚科層制與數(shù)字技術(shù)相互作用，將會使政府治理的組織體系更具有韌性，決策機(jī)制更具有前瞻性。

關(guān)鍵詞：數(shù)字技術(shù);官僚科層制度;組織結(jié)構(gòu);運(yùn)行機(jī)制

中圖分類號：C931.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-5099（2021）06-0065-09

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新技術(shù)革命背景下的國家理論研究”（20AZZ006）。

當(dāng)前，國家政府組織形態(tài)是成型于十九世紀(jì)的官僚科層制，面對越來越先進(jìn)的治理理念和技術(shù)，官僚科層制在信息時代的浪潮中不可避免地受到?jīng)_擊。雖然，官僚科層制還沒有受到致命的影響，但隨著信息技術(shù)的深入發(fā)展和應(yīng)用的深化，這種影響就會逐漸加強(qiáng)。因此，討論信息時代的官僚科層制影響，不僅是一個重大的現(xiàn)實(shí)問題，也是一個重大的理論問題。

一、文獻(xiàn)綜述與問題的提出

數(shù)字技術(shù)對官僚科層制會產(chǎn)生什么樣的影響，學(xué)術(shù)界已經(jīng)注意到了這一問題，研究成果豐碩。在眾多的文獻(xiàn)中，可以辨識出學(xué)者們不同的觀點(diǎn)，總體而言可以劃分為兩種：數(shù)字工具論與數(shù)字優(yōu)化論。

（一）數(shù)字工具論

數(shù)字工具論主張維系官僚科層制在政府的主導(dǎo)地位和存在價值。數(shù)字技術(shù)與官僚科層制在政府治理中的主導(dǎo)權(quán)的歸屬是目前學(xué)術(shù)界研究的重要問題。為了進(jìn)一步解釋數(shù)字工具論的觀點(diǎn)，如果引用《人類簡史》中提出的論題“到底是人類種植了小麥，還是小麥奴役了人類”類比，那么，究竟是官僚掌控?cái)?shù)字技術(shù)，還是數(shù)字技術(shù)奴役官僚科層制？官僚科層制的背后是人與社會。數(shù)字技術(shù)雖然是人類的技術(shù)發(fā)明，但這股力量人類是否能夠完全控制？這是這派學(xué)者心存的主要顧慮。一旦數(shù)字技術(shù)不能完全為人類所掌控，其中的風(fēng)險或者其他危害遠(yuǎn)比官僚科層制的弊端更大。王向民認(rèn)為，在最初，大數(shù)據(jù)指的是傳統(tǒng)工具無法在短時期內(nèi)進(jìn)行儲存、搜索并整理、分析的大量的數(shù)據(jù)信息，因此，它是一個描述性的概念，是互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)及云計(jì)算等幾種技術(shù)革命的疊加結(jié)果[1]。黃璜進(jìn)一步指出，研究者關(guān)注利用信息技術(shù)創(chuàng)新治理工具、變革治理結(jié)構(gòu)、提升治理績效的普遍化趨勢，具體以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為代表的數(shù)字技術(shù)在各個領(lǐng)域的體現(xiàn)，并且在政治領(lǐng)域各省市出現(xiàn)了所謂的依靠數(shù)字技術(shù)支撐的政務(wù)服務(wù)中心[2]。譚海波、趙雪嬌等學(xué)者將之概括為 “體制未變、形式改進(jìn)”，發(fā)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心的管理權(quán)有限，并未撼動科層制中職能部門的行政權(quán)力[3]。陳國權(quán)、皇甫鑫認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)雖然是客觀理性的，但是背后操縱數(shù)字技術(shù)的人不一定是絕對中立的政治立場，而且數(shù)字技術(shù)作為一門新技術(shù)，它的可操控空間很大而且還存在很多未知;不同于傳統(tǒng)媒體，現(xiàn)在大部分公民一定程度上是能對傳統(tǒng)媒體的信息進(jìn)行一定的理性鑒別的[4]。賈開認(rèn)為數(shù)字技術(shù)比起傳統(tǒng)媒體的不對稱信息鏈條，事實(shí)上可能更加擴(kuò)大政府與公民信息不對稱的差距[5]。戴長征、鮑靜認(rèn)為，理論上，只要政府不實(shí)現(xiàn)絕對的信息公開和工作透明，那公民所得到的信息永遠(yuǎn)是不完整甚至是虛假的;數(shù)據(jù)對人是有能動的導(dǎo)向作用的，因?yàn)槊總€公民的數(shù)據(jù)都能被政府官僚輕易讀取，利用數(shù)字技術(shù)更利于社會的意識形態(tài)構(gòu)建或者說更容易引導(dǎo)公民提升對政府官僚的服從[6]。

（二）數(shù)字優(yōu)化論

數(shù)字優(yōu)化論主張數(shù)字技術(shù)占主導(dǎo)影響官僚制，這意味著以數(shù)字技術(shù)運(yùn)作邏輯為主導(dǎo)，官僚只是數(shù)字技術(shù)治理的物質(zhì)載體。王紹光提出，大數(shù)據(jù)時代傳統(tǒng)國家學(xué)說的支撐性概念因技術(shù)革命正在發(fā)生顛覆性的改變，數(shù)據(jù)不僅是政治資源，更是新型權(quán)力構(gòu)成的基礎(chǔ)，現(xiàn)代政治學(xué)及理論發(fā)展也將迎來革新的趨勢[7]。葉林、侯雪瑩認(rèn)為科層制與數(shù)字技術(shù)存在以下矛盾：一是科層制漫長的等級鏈條造成的信息滯后和失真與互聯(lián)網(wǎng)要求的政府回應(yīng)之間的矛盾;二是科層制組織內(nèi)的單一命令服從要求與互聯(lián)網(wǎng)釋放的多元化社會參與需求之間的矛盾;三是科層制森嚴(yán)的等級隔離與互聯(lián)網(wǎng)的開放性和無邊界性之間的矛盾;四是科層制中地方政府履行“治理之實(shí)”的責(zé)任與互聯(lián)網(wǎng)“去科層化”的矛盾[8]。

譚海波發(fā)現(xiàn)，部門本位使得信息技術(shù)并不必然促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，相反它可能走向形式主義，淪為官員向外界進(jìn)行宣傳的工具[9]。張鎧麟、王娜、黃磊認(rèn)為部門間利益沖突、觀念分歧、制度不健全等因素，都將阻礙府際協(xié)同，造成業(yè)務(wù)分立、數(shù)據(jù)隔離的現(xiàn)象[10]。

（三）文獻(xiàn)評述

無論是數(shù)字工具論還是數(shù)字優(yōu)化論，都存在一定的局限性，數(shù)字工具論低估了數(shù)字技術(shù)對于組織結(jié)構(gòu)的影響;而數(shù)字優(yōu)化論卻忽略了官僚科層制在制度層面上規(guī)范數(shù)字技術(shù)治理發(fā)揮著隱性的重要作用。“市場化、參與式、彈性化、解制型等改革官僚制方式并不一定就占優(yōu)勢，由于重視對任何公共組織都極為重要的有關(guān)職責(zé)和對全體公眾服務(wù)的價值觀，官僚制未必是積重難返。”[11]數(shù)字技術(shù)與官僚科層制之間的關(guān)系不是單向影響或者說哪一方占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位，因?yàn)槎叩挠绊懯窍嗷ツ軇拥摹．?dāng)前，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用在政府治理中展現(xiàn)出很強(qiáng)的潛力，但這份潛力并不是純粹依靠數(shù)字技術(shù)治理，官僚科層制為數(shù)字技術(shù)提供了治理平臺，其發(fā)揮的作用不可忽視。因此，本文試圖分別從數(shù)字技術(shù)和官僚科層制雙重視角來討論二者的相互關(guān)系。

二、數(shù)字技術(shù)對官僚科層制的優(yōu)化

自十九世紀(jì)官僚科層制成為政府組織形態(tài)的主流以來，雖歷經(jīng)多次變革，但并未改變其根本。隨著第四次工業(yè)革命的迅猛發(fā)展，人類社會進(jìn)入信息社會，這必然推動官僚科層制的變革。那么，為什么當(dāng)前的數(shù)字技術(shù)能夠推動官僚科層制的改變？本文擬以巴雷（Stephen R.Barley）“技術(shù)本體論”為基礎(chǔ)[12]，從效率、運(yùn)行機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)三個維度來解釋數(shù)字技術(shù)對官僚科層制優(yōu)化的內(nèi)在機(jī)理。

（一）數(shù)字技術(shù)提升官僚科層制的效率

官僚科層制的效率集中體現(xiàn)在資源汲取能力上。資源汲取能力可以反映政府政治動員能力和政治控制能力的強(qiáng)弱。一般而言，資源汲取能力是指政府吸收聚攏社會財(cái)富的能力。信息時代，資源汲取能力自然順應(yīng)時代拓展，除開財(cái)富等物質(zhì)資源外，信息數(shù)據(jù)等非物質(zhì)資源也愈發(fā)重要，甚至起到更為關(guān)鍵的作用。數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)，不僅在信息的收集速度上發(fā)生了根本的變化，還具備高效的數(shù)據(jù)分析能力。數(shù)字技術(shù)不僅極大提高了政府收集數(shù)據(jù)信息資源的能力，而且在數(shù)字技術(shù)強(qiáng)大的信息整合能力的帶動下，也間接提升了政府汲取其他資源的能力以及其他政府能力。以稅收為例，正常情況下政府得先掌握各個區(qū)域的社會財(cái)富分布、總量、詳細(xì)的人口以及政府新一年的預(yù)算數(shù)據(jù)才能制定稅收政策，在過去的人工收集和分析數(shù)據(jù)的情況下，不僅效率有限，而且制定的稅收政策也因?yàn)闀r效而具有一定的滯后性。在數(shù)字技術(shù)的支持下，高效智能的信息傳遞與數(shù)據(jù)分析可以在短期內(nèi)完成制定稅收政策的準(zhǔn)備工作。

資源汲取能力的強(qiáng)弱主要由兩大因素決定：一是技術(shù)及其技術(shù)能力，這就是數(shù)字技術(shù)對于資源汲取能力最初、也是最明顯的影響，技術(shù)能力決定政府資源汲取能量的下限。二是制度，科學(xué)的政治制度可以從方案到過程，優(yōu)化資源汲取能力，制度設(shè)計(jì)得合理與否將決定政府合法汲取資源的上限。同等的技術(shù)能力下，科學(xué)合理的制度可以為政府獲取更多的社會資源。同樣的制度環(huán)境中，更先進(jìn)的技術(shù)水平可以獲得更多資源。數(shù)字技術(shù)與官僚科層制是相輔相成的，二者需要相互契合才能最大限度展現(xiàn)出力量。一定的技術(shù)水平以及相適應(yīng)的政治制度是資源汲取能力的綜合表現(xiàn)。過去，官僚之間的信息傳遞是依靠純粹的人工傳遞，即便工業(yè)時代開始出現(xiàn)電報(bào)和電話這種有線通信工具，但是在信息的收集上依然還需要一個中間媒介。資源汲取能力的強(qiáng)弱關(guān)系著官僚科層制的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的合理性和運(yùn)行模式的科學(xué)性，即官僚科層制運(yùn)行的效率問題。官僚科層制合理的組織結(jié)構(gòu)搭配一套科學(xué)的運(yùn)行模式，必然展現(xiàn)出高效率的資源汲取能力，而高效率的資源汲取能力最終又為穩(wěn)定官僚內(nèi)部結(jié)構(gòu)起到重要作用。資源汲取能力的提升會擴(kuò)大政府的可控制資源的總量，進(jìn)而會提升政府治理能力。隨著治理能力提高而產(chǎn)生的治理結(jié)構(gòu)需求必然與舊制度產(chǎn)生矛盾，這種矛盾最終會升級，促成組織結(jié)構(gòu)甚至制度的變動。這種需求與現(xiàn)實(shí)政治制度不符合的矛盾圍繞政治制度本身的合理性問題，會驅(qū)使舊制度變革或者新制度誕生。具體說，數(shù)字技術(shù)對官僚科層制效率的提升改變了官僚的治理需求，并且與現(xiàn)在的傳統(tǒng)官僚科層制度不匹配。這種制度矛盾最終會驅(qū)使官僚科層制運(yùn)行模式的轉(zhuǎn)變。

（二）數(shù)字技術(shù)改變了官僚科層制的運(yùn)行機(jī)制

數(shù)字技術(shù)提高官僚科層制的效率同時，官僚科層制的運(yùn)行機(jī)制最終也做出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)政府治理的變化。就運(yùn)行機(jī)制而言，一般涉及管理機(jī)制、行政機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。因此，本文從這三方面來闡述數(shù)字技術(shù)對官僚科層制運(yùn)行機(jī)制的影響。

第一，管理機(jī)制。官僚科層制的管理采用自上而下的科層等級形式，形式上雖然與貴族制無差別，但是職業(yè)文官比起貴族更為注重效率，因此官僚科層制的行政效率有基本保障。隨著信息技術(shù)的發(fā)達(dá)，信息數(shù)據(jù)傳遞的便捷化，官僚科層制自上而下的管理機(jī)制逐漸變得死板僵硬;基層官員的積極性、自主性因此受到限制。在數(shù)字信息技術(shù)應(yīng)用條件下，行政命令的執(zhí)行不再需要官僚科層制那種層層傳遞信息的管理機(jī)制，而是處在政務(wù)一線的基層官員和官僚高層可以實(shí)現(xiàn)信息的無縫對接。工作信息的上下流通事實(shí)上大大加強(qiáng)了官僚科層制的控制能力、行政效率，這種直接的信息傳遞也最大限度避免第三人傳遞信息時容易出現(xiàn)的信息失準(zhǔn)或者信息傳遞主觀化的弊端。

以政府治理中的考核工作為例，官僚科層制因?yàn)樾手辽系睦砟睿瑢?dǎo)致官員的考核機(jī)制十分單一，對官員能力和績效的考核采用單調(diào)的工作時間、工作結(jié)果等標(biāo)準(zhǔn)來評定工作效率。隨著政務(wù)的復(fù)雜性與多樣性，這種評價標(biāo)準(zhǔn)逐漸暴露出弊端，長期采用這種單一片面的評價機(jī)制，使得某些官僚系統(tǒng)異化，整個行政機(jī)制變得僵化;甚至可以說這種片面追求效率的官員考核標(biāo)準(zhǔn)某種意義上滋生了腐敗。一味追求效率，有時候行政工作就會變得不擇手段，甚至出現(xiàn)無視法律底線的手段、方式。數(shù)字技術(shù)融入官僚科層制中，因數(shù)字技術(shù)強(qiáng)大的數(shù)據(jù)收集和分析能力，使得官員考核標(biāo)準(zhǔn)多元化能夠在技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)。比如，指紋或者刷臉的精準(zhǔn)考勤系統(tǒng)、群眾滿意度為代表的服務(wù)態(tài)度評價，等等。

第二，行政機(jī)制。行政事務(wù)是一門關(guān)注實(shí)踐、強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)的工作。經(jīng)驗(yàn)積累對官僚科層制影響是很慢熱的，因?yàn)樾枰粋€比較長的周期，而且會因人而異。這種影響具體表現(xiàn)在新進(jìn)官員對于新工作的適應(yīng)性上。一般來說，工作經(jīng)驗(yàn)積累到一個程度，官員會對一些簡單的程序性事務(wù)形成條件反射，通過反復(fù)實(shí)踐練習(xí)提高行政效率;大量經(jīng)驗(yàn)積累形成的處理工作的思維習(xí)慣對于一些突發(fā)的行政事務(wù)或者意外也是有一定的參考價值的。經(jīng)驗(yàn)的積累不至于讓官員對行政事務(wù)感到陌生，能夠提高其行政工作的直覺和預(yù)見性。不過，經(jīng)驗(yàn)是一把雙刃劍，過度依賴經(jīng)驗(yàn)，有時會適得其反，許多行政事故的出現(xiàn)往往是過度依賴經(jīng)驗(yàn)，忽略了一些微小的細(xì)節(jié)差異而導(dǎo)致誤判，常規(guī)處理最終釀成事故。

行政事務(wù)依賴長期經(jīng)驗(yàn)主要是缺乏科學(xué)或者可靠的手段來保障行政事務(wù)的科學(xué)性和穩(wěn)定性。數(shù)字技術(shù)的存在，因?yàn)閺?qiáng)大的數(shù)據(jù)分析能力、人工智能高維模擬人類思維以及數(shù)字虛擬空間的開發(fā)，許多行政事務(wù)可以建立模擬模型，較為精準(zhǔn)地進(jìn)行評估。在這些前提下進(jìn)行的行政事務(wù)，不僅能最大限度利用人類數(shù)據(jù)庫的社會科學(xué)理論參考，比較準(zhǔn)確地評估風(fēng)險;還能精準(zhǔn)分析海量數(shù)據(jù)并有助于歸納為新的經(jīng)驗(yàn)甚至是理論;甚至還有對行政事務(wù)結(jié)果的期望的科學(xué)預(yù)測和計(jì)算。某種意義上，數(shù)字技術(shù)不僅提供了更為科學(xué)的行政機(jī)制，它還對舊官僚科層制的經(jīng)驗(yàn)主義行政機(jī)制優(yōu)化且升華。這次席卷全球的新冠肺炎疫情，中國防疫的過程中，智能技術(shù)對于行政機(jī)制的優(yōu)化功不可沒，政府不僅能夠快速掌握感染人員的相關(guān)信息，而且還能根據(jù)感染人員和治愈率對區(qū)域疫情的走勢進(jìn)行預(yù)測。

第三，監(jiān)督機(jī)制。傳統(tǒng)官僚科層制的監(jiān)督機(jī)制主要體現(xiàn)在通過科層等級實(shí)現(xiàn)上級對下級的行政命令的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督上。傳統(tǒng)官僚科層制的監(jiān)督機(jī)制是一種單向的自上而下的監(jiān)督，在制度層面存在一定的民主局限性，也缺乏制度合理性。在技術(shù)層面，信息技術(shù)落后的時代，許多政府經(jīng)常有效利用信息傳遞的滯后性、民眾的盲目性和人類先入為主的觀念，借助政府權(quán)威進(jìn)行輿論控制和信息管制。有選擇性地報(bào)道信息，引導(dǎo)式地控制或煽動人民群眾，這就是早期工業(yè)時代，甚至到現(xiàn)在許多政府利用政府在信息平臺上的天然優(yōu)勢，與新聞媒體聯(lián)合進(jìn)行輿論控制，破壞民主的手段。表面上制度和輿論都在對政府官僚進(jìn)行監(jiān)督，事實(shí)上在官僚科層制的時代和體制下，廣大民眾自以為有效行使監(jiān)督，政府工作透明，實(shí)際都是體制營造的假象。

數(shù)字信息技術(shù)的運(yùn)用，可以實(shí)現(xiàn)官僚內(nèi)部上下的雙向監(jiān)督，上層可以實(shí)時監(jiān)督追蹤行政動態(tài)，而下級甚至體制外的人民也可以依靠數(shù)字技術(shù)的高效和多渠道信息傳遞對政府和高層進(jìn)行有效監(jiān)督，即時反饋信息或者政治問題。這種監(jiān)督模式存在兩個大前提，一是數(shù)字信息技術(shù)的民間普及，能夠有效打破政府官方對信息的技術(shù)壟斷;二是政府在新制度設(shè)計(jì)上，有效結(jié)合數(shù)字技術(shù)新元素和傳統(tǒng)官僚科層制的制度優(yōu)勢。

（三）數(shù)字技術(shù)革新官僚科層制的組織結(jié)構(gòu)

官僚科層制內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)在數(shù)字技術(shù)影響下，轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)扁平化和監(jiān)督機(jī)制的透明化，最終實(shí)現(xiàn)政治控制能力的提升。政治控制能力是政府官僚治理能力中的核心，也是一切政府官僚能力的目的，具體反映在政府的政治制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)作中如何合法獲取權(quán)力、如何分配權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力三方面。從狹義的角度出發(fā)，政治控制能力是對政治人的控制和管理能力;從廣義角度來看，政治控制能力的覆蓋范圍可以是一切的政治資源。政治控制能力在官僚科層制中具體反映在兩個方面，縱向表現(xiàn)在最高權(quán)力對于各個部門基于科層等級的控制力，各部門對于最高權(quán)威的服從的向心力;橫向表現(xiàn)為部門之間權(quán)力的功能性分配的權(quán)力大小的比例關(guān)系，包括各個權(quán)力部門在整個政府官僚體系中的相互關(guān)系。

官僚科層制等級的主要作用在于兩個方面，行政信息的傳遞和單向的監(jiān)督機(jī)制的存在。官僚科層制依據(jù)等級傳遞行政信息是基于信息技術(shù)受限的條件下產(chǎn)生的;隨著數(shù)字信息技術(shù)的出現(xiàn)，人與人之間的信息傳遞已經(jīng)打破了傳統(tǒng)的空間和時間限制。配合數(shù)字技術(shù)分析、處理信息的準(zhǔn)確性和高效性，行政信息的傳遞完全可以不依賴等級科層的傳遞。現(xiàn)在借助數(shù)字信息技術(shù)，行政信息完全實(shí)現(xiàn)即時從中央直接到基層的雙向傳遞，甚至實(shí)現(xiàn)科層內(nèi)部的越級傳遞。數(shù)字信息技術(shù)傳遞信息能有效避免傳統(tǒng)人工科層傳遞信息造成的信息失準(zhǔn)的弊病。部門壁壘的出現(xiàn)要追溯到官僚科層制內(nèi)部各個部門各司其職的原始特征，這個制度設(shè)計(jì)起初是為了通過行政的功能性分工提高行政的專業(yè)性和效率;同時也將巨大的行政權(quán)力按照治理的功能進(jìn)行分權(quán)，通過分權(quán)獨(dú)立性防止權(quán)力過大走向獨(dú)裁。但隨著行政事務(wù)的復(fù)雜性和多樣性，傳統(tǒng)的部門分工在傳統(tǒng)的運(yùn)作模式下已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)行政功能的全覆蓋，政府治理需要打破部門壁壘，實(shí)現(xiàn)信息和政治資源的共享，實(shí)現(xiàn)部門之間的合作。

數(shù)字技術(shù)從技術(shù)層面賦予官僚科層制更強(qiáng)的政治控制能力，與制度賦予的政治控制能力的性質(zhì)不同。傳統(tǒng)官僚科層制，一旦賦予超過政府治理能力上限或者技術(shù)負(fù)荷的政治控制能力，必定導(dǎo)致官僚科層制的結(jié)構(gòu)內(nèi)部政治穩(wěn)定性失衡以及監(jiān)督機(jī)制的破壞，導(dǎo)致權(quán)力濫用，滋生政治腐敗。數(shù)字技術(shù)賦予的這種政治控制能力是一種治理技術(shù)的成長，而非官本位的膨脹。因此，數(shù)字技術(shù)賦予的這種政治控制能力目前需要合理制度的規(guī)范，治理能力的提高在經(jīng)過制度化改革后有利于實(shí)現(xiàn)限制權(quán)力腐敗或者政府過于軟弱等;數(shù)字技術(shù)更是從技術(shù)層面上升到制度層面優(yōu)化官僚科層制的組織結(jié)構(gòu)。

官僚科層制是現(xiàn)代國家政府的重要政治制度，作為人類初入工業(yè)文明時誕生的政治制度延續(xù)至今，它不僅與早期工業(yè)文明的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，至少現(xiàn)在還會隨著技術(shù)革命對社會的推進(jìn)不斷完善，其作為政治制度與技術(shù)層面的治理技術(shù)和治理能力始終保持一定的相適應(yīng)性。當(dāng)政府能力在數(shù)字技術(shù)的影響下提升時，舊官僚科層制的運(yùn)作模式會與新的政府治理技術(shù)開始脫節(jié)。因此，數(shù)字技術(shù)對官僚科層制的沖擊，會迫使官僚科層制革新與之相適應(yīng)。

三、官僚科層制對數(shù)字治理的制衡作用

官僚科層制對數(shù)字技術(shù)的制衡作用源于“建構(gòu)論”，以奧利科沃斯基（Orlikowski J.Wanda）的研究為代表。奧利科沃斯基從吉登斯（Anthony Giddens）的“結(jié)構(gòu)二重性”中發(fā)展出“技術(shù)二重性”概念，將技術(shù)理解為“既可賦能，也能制約”（enabling and constraining）使用的結(jié)構(gòu)[13]。以此為基礎(chǔ)，奧利科沃斯基將行動者與技術(shù)之間的關(guān)系上升到人類社會制度可以對技術(shù)的制度進(jìn)行構(gòu)建[14]。官僚科層制作為數(shù)字治理的物質(zhì)載體，是數(shù)字治理得以實(shí)現(xiàn)的必要條件。不敢想象，如果脫離官僚科層制，數(shù)字技術(shù)是否可以獨(dú)當(dāng)一面形成一個新的、獨(dú)立的治理體系;如果可以自成一家，那這個新的治理體系是否能展現(xiàn)出與當(dāng)前官僚科層制下數(shù)字技術(shù)治理同等的甚至更好的效果？許多學(xué)者通過推理演繹得出結(jié)論，數(shù)字技術(shù)治理并不是完美無缺的，比如，“數(shù)字利維坦”[15]的提出。“數(shù)字利維坦”常被理解為“國家信息技術(shù)的全面裝備，將公民置于徹底而富有成效的監(jiān)控體系之下，而公民卻難以有效地運(yùn)用信息技術(shù)來維護(hù)其公民權(quán)利，即無法通過數(shù)字民主來制衡國家的監(jiān)控體系”，其本質(zhì)是一種技術(shù)手段與國家權(quán)力相結(jié)合產(chǎn)生巨大政治效應(yīng)的過程。

數(shù)字技術(shù)治理一旦缺乏制度的約束，會造成更嚴(yán)重的權(quán)力高度集中和濫用，更有利于獨(dú)裁或寡頭勢力上臺和權(quán)力的鞏固。官僚科層制與數(shù)字技術(shù)治理之間的關(guān)系，不是一個單向的影響關(guān)系，而是交互式的雙向影響關(guān)系，而官僚科層制對于數(shù)字治理的影響主要是一種制衡和規(guī)范化的作用。過去學(xué)術(shù)界強(qiáng)調(diào)的數(shù)字技術(shù)對官僚制的影響，無論是將數(shù)字技術(shù)作為工具還是優(yōu)化，都是以技術(shù)為單獨(dú)出發(fā)點(diǎn)。由于數(shù)據(jù)控制者的能動性沒有結(jié)構(gòu)邊界的約束，突生性結(jié)構(gòu)的相對性和不穩(wěn)定性自然被夸大到極致[16]。往往忽略了大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)展現(xiàn)出強(qiáng)大新穎的治理能力，是在官僚科層制這樣的制度體制下實(shí)現(xiàn)的。很難想象，脫離官僚科層制，數(shù)字技術(shù)是否依然能夠?qū)崿F(xiàn)同等水平的治理。

（一）官僚科層制糾正數(shù)字治理單一的“效率至上”

純粹的數(shù)字治理雖然有高效的資源收集能力，但是缺乏專業(yè)的行業(yè)知識去整合分配資源的能力，這種能力必須通過人為后期賦予。因?yàn)椋百x權(quán)”的大權(quán)是掌握在特定人的手上，這無形中增加了數(shù)字治理的技術(shù)難度與風(fēng)險。假設(shè)存在一個純粹依靠數(shù)字技術(shù)治理的政治體系，它的數(shù)據(jù)終端作為信息、數(shù)據(jù)以及各種資源匯集的終點(diǎn)，同時它也承擔(dān)了最高決策的權(quán)力。在沒有制度約束的情況下，這種最高的決策權(quán)會隨著技術(shù)、數(shù)據(jù)和信息的壟斷愈發(fā)趨于專制化，比起傳統(tǒng)官僚滋生的腐敗或者獨(dú)裁帶來的危害會更嚴(yán)重而且更容易失控。純粹的數(shù)字技術(shù)治理，會使得政府治理日趨市場化，導(dǎo)致“古典自由主義”的意識形態(tài)返古，政府再次淪為弱勢，讓市場或者市場規(guī)則無底線，遵循效率這個單向標(biāo)準(zhǔn)操縱社會。

更深入地說，這種脫離控制是因?yàn)檎螌I(yè)性的缺乏導(dǎo)致資源分配有失公平公正，將造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。沒有科學(xué)專業(yè)的規(guī)則和規(guī)章約束，數(shù)字治理宛如不受控制的野獸一般，數(shù)字技術(shù)從“工具”化為一只“無形的手”，默認(rèn)“效率優(yōu)先”的價值來治理社會。看似“合理性”的背后，是在一定條件下犧牲“公平、平等”等重要政治價值實(shí)現(xiàn)的，最終結(jié)果是與現(xiàn)代政治的精神價值相違背。

（二）官僚科層制遏制數(shù)字治理程序化

無論將來社會賦予數(shù)字技術(shù)多大的權(quán)力，數(shù)字技術(shù)最初是人類創(chuàng)造出來的工具，這種最初的工具屬性賦予數(shù)字技術(shù)較人類發(fā)明的社會制度，更具有非人格化的特征，在數(shù)字技術(shù)主導(dǎo)的體制下，會在決策和執(zhí)行過程中展現(xiàn)出一種程式化的治理特征。理論上，比起傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)治理，以數(shù)據(jù)和科學(xué)理論為基礎(chǔ)，算法為運(yùn)作邏輯的數(shù)字技術(shù)治理是十分注重治理過程的理性化和邏輯性的;但是，這種理性終究是建立在人類漫長歷史積累的知識上，是人類賦予而非自然存在的。

數(shù)字技術(shù)的開放性和資源共享性決定，在治理結(jié)構(gòu)上，數(shù)字技術(shù)治理卻是具有很強(qiáng)的自由度和彈性，具體來說是權(quán)力分配具有彈性。某種意義上，這種治理結(jié)構(gòu)上的彈性是造就“數(shù)字利維坦”的主要原因之一，彈性的權(quán)力分配會導(dǎo)致權(quán)力缺乏制度約束，當(dāng)數(shù)字技術(shù)本身作為最高權(quán)力徹底脫離技術(shù)理性的控制時，那會產(chǎn)生比起奴隸制社會更可怕的獨(dú)裁和寡頭政府。簡而言之，數(shù)字政府可以通過對數(shù)字技術(shù)的壟斷造成政府和公民之間信息不對等差距進(jìn)一步擴(kuò)大，甚至利用數(shù)字技術(shù)操控意識形態(tài)、社會輿論和普世價值觀，進(jìn)行思想統(tǒng)治而人們毫無自覺。

另一方面，數(shù)字技術(shù)的程式化使得單純的數(shù)字治理存在機(jī)械化一般體制僵硬的問題，在面對很多突發(fā)情況時，因?yàn)橹R庫沒有相應(yīng)的記錄，實(shí)際應(yīng)對可能還不及傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)治理。因此，可以說過于追求理性和治理過程邏輯的數(shù)字治理容易強(qiáng)化理性權(quán)威，壓制治理層面的人性和個人能力，影響政治人的主觀能動性發(fā)揮;而對民眾過于強(qiáng)化建立在科技技術(shù)上的理性權(quán)威也容易引起民眾的盲目信任或者是激烈反智現(xiàn)象，前者會導(dǎo)致一種建立在技術(shù)基礎(chǔ)上的思想獨(dú)裁，后者甚至?xí)觿≌c公民之間的壁壘甚至對立。

（三）官僚科層制對數(shù)字技術(shù)的制度化建設(shè)

數(shù)字技術(shù)治理是具有風(fēng)險的，而且這種風(fēng)險和危害性遠(yuǎn)大于舊時代的個人獨(dú)裁和寡頭政府。比如，算法選舉越位，算法選舉是指算法在選舉政治中成為影響政黨和選民選舉活動的關(guān)鍵因素，算法選舉越位是資本利益越位于公民利益的表現(xiàn)。算法技術(shù)運(yùn)用是“一個政治的過程，即社會權(quán)力參與其中實(shí)現(xiàn)自身意圖展開斗爭的過程?！盵17]智能算法導(dǎo)致的選舉越位是選舉政治向算法公關(guān)政治嬗變的一種技術(shù)后果。公關(guān)政治充斥著政治人物與選民的頻繁互動，以及政治人物對民意的傾聽和遵從[18]。

數(shù)字技術(shù)需要另一種力量或者領(lǐng)域來制衡或者約束其權(quán)力，使其規(guī)范化。政治制度就屬于這種力量之一，政治制度本身就強(qiáng)調(diào)規(guī)范化與秩序，對于規(guī)范數(shù)字技術(shù)在行政中的使用，是現(xiàn)有的一種可靠手段。它所表現(xiàn)出制衡作用的特征，本文稱其為“制度化”?！爸贫然睆V義上講，是通過制度設(shè)計(jì)來規(guī)范組織機(jī)構(gòu)，具體到官僚科層制，這種制度化的實(shí)質(zhì)是通過官僚的強(qiáng)制性和科層的專業(yè)分工將治理過程隨意自由、結(jié)構(gòu)分散的數(shù)字治理加以整合，提高數(shù)字治理下政治組織的穩(wěn)定性和資源分配的專業(yè)性。

技術(shù)是人發(fā)明的，因此，想依靠技術(shù)理性來約束人，實(shí)現(xiàn)治理的非人格化本身就是一個理想化狀態(tài)。然而，沒有比技術(shù)統(tǒng)治時代那樣，政治更為全然地被縮減為赤裸裸的統(tǒng)治的[19]。人性使然，人是不甘心受技術(shù)控制和奴役的，技術(shù)治理的背后，治理的“主人”往往是指幕后操縱技術(shù)的人，增加權(quán)力的技術(shù)門檻，其壟斷性更可怕。官僚科層制影響數(shù)字治理，實(shí)現(xiàn)制度化，本質(zhì)上是傳統(tǒng)官僚政府與掌握新治理技術(shù)的人之間實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡的一個過程。政府通過制度建設(shè)，能夠恰到好處地發(fā)揮傳統(tǒng)官僚制和新興數(shù)字治理方法二者的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，短劣相抵，靠近理性治理，保證政治的民主性和治理的透明公開性。

四、組織重構(gòu)與決策重塑：數(shù)字技術(shù)重塑官僚科層制

數(shù)字技術(shù)與官僚科層制的相互影響可以內(nèi)化為一種政府組織運(yùn)轉(zhuǎn)模式，這影響的實(shí)質(zhì)是“數(shù)字技術(shù)”與“官僚科層制”的互構(gòu)。它與傳統(tǒng)的官僚制的顯著區(qū)別主要體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式兩個維度。其中，組織結(jié)構(gòu)上的區(qū)別表現(xiàn)在橫向的部門林立與縱向的等級制度上;運(yùn)作模式的差別體現(xiàn)在決策理念的轉(zhuǎn)變和監(jiān)督機(jī)制兩方面。

（一）組織結(jié)構(gòu)：“分工獨(dú)立”到“專業(yè)化協(xié)同合作”

扁平化治理只是數(shù)字技術(shù)諸多影響中的結(jié)果之一，扁平化治理的實(shí)質(zhì)是量化管理與精準(zhǔn)治理的結(jié)合，最終弱化部門縱向等級，強(qiáng)調(diào)部門之間的橫向關(guān)系。同樣以全國人口普查為例，過去政府進(jìn)行人口普查，不僅工作量大，而且數(shù)據(jù)一定存在延遲誤差，從開始調(diào)查到數(shù)據(jù)核實(shí)完畢時，期間的新生和死亡是無可避免的一個變量差。但是在運(yùn)用大數(shù)據(jù)后，就能做到更精準(zhǔn)的人口普查，因?yàn)榇髷?shù)據(jù)收集和分析信息的速度更快，而且更為精準(zhǔn);尤其是在核實(shí)階段，可以通過醫(yī)院提供的大數(shù)據(jù)，最快最精準(zhǔn)地將期間的新生與死亡數(shù)據(jù)上報(bào)，然后完善已有的普查結(jié)果。為什么過去需要那么大的工作量？為什么數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用使得效率提升如此飛速？電腦互聯(lián)網(wǎng)等都是第三次技術(shù)革命的產(chǎn)物，那時人類社會已經(jīng)具備了發(fā)達(dá)的信息傳輸條件，為什么是到第四次技術(shù)革命才提出扁平化治理等概念？

數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)信息技術(shù)的巨大鴻溝主要在數(shù)據(jù)的分析與采集兩方面，第三次技術(shù)革命的側(cè)重點(diǎn)是在信息傳輸?shù)乃俣群托畔⒃吹臄U(kuò)展，但是對于信息的細(xì)化采集和分析還得靠人力完成;而第四次技術(shù)革命中，數(shù)據(jù)的采集和分析，可以交給AI和系統(tǒng)自動化完成。以人口普查為例，傳統(tǒng)的人口普查以計(jì)生局為報(bào)告單位，將工作下分給各地方行政部門的普查員進(jìn)行，基本按照傳統(tǒng)官僚制的專業(yè)化分工進(jìn)行;但是在數(shù)據(jù)求證階段，不可避免地要與各個部門接觸，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的部門壁壘還可能影響工作進(jìn)度和完成度。而運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行人口普查，政府層面上成立一個專項(xiàng)工作組，從各部門按照工作和功能需要抽調(diào)相應(yīng)的專業(yè)人員組成。方法上，利用公眾號或者一個官網(wǎng)等數(shù)據(jù)平臺，每個公民將自己的信息輸入其中就完成了數(shù)據(jù)收集的初步階段，接下來再將既得數(shù)據(jù)與醫(yī)療、戶口等部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)。如果按照傳統(tǒng)的官僚科層制，在工作組調(diào)用各個部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)的時候，不可避免就會遇到制度障礙。因?yàn)?，在傳統(tǒng)的理論和制度下，專業(yè)化分工就意味著工作職能的相對獨(dú)立，即官僚科層制的部門壁壘。

數(shù)字技術(shù)大幅度提高了信息的傳遞速度與精準(zhǔn)性，并且增強(qiáng)了官僚系統(tǒng)內(nèi)部信息共享的能力。這意味著依靠等級依次傳遞信息的運(yùn)作模式不僅顯得效率低下，而且可能出現(xiàn)信息傳遞的失準(zhǔn)。依靠數(shù)字技術(shù)不僅可以實(shí)現(xiàn)組織體系內(nèi)信息的快速精準(zhǔn)傳遞，而且還能通過簡化科層等級，使得縱向結(jié)構(gòu)扁平化，既可提高官僚權(quán)力執(zhí)行端的準(zhǔn)確性和廣泛性，同時也強(qiáng)化了科層頂層對于整個部門的控制力，在綜合性上提高了官僚科層制的行政效率。

現(xiàn)代政治因?yàn)樾姓聞?wù)的復(fù)雜性，使得官僚科層制的部門壁壘成為政府行政效率提升的巨大阻礙。部門壁壘導(dǎo)致官僚各部門之間的信息傳遞存在無法逾越的制度障礙，延誤了許多行政事務(wù)的決策。如果借助數(shù)字技術(shù)構(gòu)建一個信息共享平臺，打破部門壁壘，再以合理的制度規(guī)范部門間信息共享的原則和規(guī)范，通過信息的共享打破長期官僚科層制的部門壁壘，進(jìn)一步提高行政效率將成為可能。目前，官僚科層制仍然是當(dāng)前社會組織模式的主流，具有一定的穩(wěn)定性和不可替代性。事實(shí)上，數(shù)字技術(shù)包含有兩個維度：一個是技術(shù)維度，也是最被人廣為提及的一個維度，它是數(shù)字技術(shù)沖擊官僚制的一種現(xiàn)象表征;另一個是思想觀念的維度，本文認(rèn)為這才是數(shù)字技術(shù)真正的核心所在，也是它真正對官僚制沖擊的內(nèi)在原因。數(shù)字技術(shù)因其引發(fā)的思維革命、觀念革命將會帶來行為革命，這將會使得政府運(yùn)行的組織結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。政府治理不再主要借助于組織的層級信息傳遞，而是數(shù)字技術(shù)的直接、高效傳送。這樣一來，原有的層級逐漸被壓縮和縮減，進(jìn)而組織層級得以簡化。

（二）決策機(jī)制：“前瞻性”代替“滯后性”

數(shù)字技術(shù)影響下的官僚科層制，其實(shí)質(zhì)是將精準(zhǔn)量化與智能算法作為一種方法和觀念，融入官僚科層制中。所謂的精準(zhǔn)量化是指依托數(shù)字技術(shù)，可以擺脫抽樣的時代，實(shí)現(xiàn)定量研究，全方位和全樣本覆蓋;而智能算法不止是技術(shù)的應(yīng)用，更是一個邏輯演繹的進(jìn)步，通過大數(shù)據(jù)背后的人工智能，科學(xué)分析數(shù)據(jù)、變量之間的內(nèi)在聯(lián)系，而不是機(jī)械、形而上地建立變量聯(lián)系。與傳統(tǒng)依賴經(jīng)驗(yàn)主義的治理方式不同，數(shù)字技術(shù)的治理注重理性，更符合政府的非人格化設(shè)定，同時對于公民而言，政府工作會日趨服務(wù)化和人性化。

以工作考核為例，依托大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)，政府可以快速精準(zhǔn)地獲取樣本的所有數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)量化;相比抽樣，這樣得出的調(diào)查數(shù)據(jù)可信度和精確性更為真實(shí)可靠，數(shù)據(jù)的真實(shí)性與精準(zhǔn)性，更有利于官僚科層制的各項(xiàng)工作的展開。而且從官僚監(jiān)督的角度來說，官僚工作考核評定會有一套更為全面客觀的評價機(jī)制?，F(xiàn)在官僚制普遍存在的績效考核是以結(jié)果來進(jìn)行評定考核，這僅是對官員能力上的評定，不一定能準(zhǔn)確反映官員的能力，更不用說官員的職業(yè)道德等傳統(tǒng)模式下人力不可測的數(shù)據(jù)。數(shù)字技術(shù)的嵌入，跟在每個官員背后的電子檔會每天更新，他取得的成果會真實(shí)記錄，其工作時間甚至工作軌跡都能準(zhǔn)確記錄，使得官員考核的標(biāo)準(zhǔn)更加多元化和精準(zhǔn)化，形成一個新的綜合性官員考核和監(jiān)督機(jī)制。

智能算法主要是利用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建一個虛擬模型來進(jìn)行模擬演算和預(yù)測，對行政工作的結(jié)果和風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測和評估。一定程度減小行政風(fēng)險和不必要的資源浪費(fèi)，提高政府工作的穩(wěn)定性和科學(xué)性。這是對傳統(tǒng)官僚制行政機(jī)制滯后性加的一道保險，雖然不能完全規(guī)避風(fēng)險，但確實(shí)減少了一定的風(fēng)險。最重要的是，智能算法作為一種觀念滲透進(jìn)官僚制后，官僚的工作實(shí)現(xiàn)為一種經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)相結(jié)合的理性思維?？陀^地說，數(shù)字技術(shù)嵌入官僚制，尤其是涉及技術(shù)的部分，增加了官僚的技能專業(yè)性，使得官僚部門的門檻變高。直接涉及數(shù)字技術(shù)專業(yè)的官僚必須對大數(shù)據(jù)等前沿技術(shù)和理念精通，且熟練運(yùn)用，否則數(shù)字技術(shù)在政府治理應(yīng)用就是一個空殼;另外非技術(shù)部門的官員也應(yīng)該對大數(shù)據(jù)的運(yùn)作和理念有基礎(chǔ)性的了解。事實(shí)上，數(shù)字技術(shù)對于官僚科層制的一個直接影響在于對整個官僚的培養(yǎng)成本變得更高，培養(yǎng)周期變得更長，加大了官僚體制內(nèi)部的實(shí)際開支和成本。

五、結(jié)語

綜上所述，在當(dāng)今數(shù)字時代的背景下，傳統(tǒng)的官僚科層制面臨新的挑戰(zhàn)。隨著數(shù)字技術(shù)逐漸運(yùn)用于政府治理，數(shù)字政府逐漸成為新的趨勢，這對傳統(tǒng)的官僚科層制帶來了沖擊，官僚科層制的改革是勢在必行。即便如此，官僚科層制依然有屬于它存在的必要性，要關(guān)注數(shù)字技術(shù)和官僚科層制之間的雙向影響，根據(jù)本國的國情做出適當(dāng)?shù)?、符合國情的改革是?shù)字智能時代下政府官僚科層制改革的理智做法。

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（責(zé)任編輯：楊洋）

作者簡介：黃其松，男，四川富順人，博士，貴州民族大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。研究方向：國家與政府治理理論。

劉坤澤，男，貴州貴陽人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)理論碩士研究生。在技術(shù)與制度之間：數(shù)字時代的官僚科層制