摘 要：社會治理的重要意涵是發(fā)揮多元主體在社會治理中的作用，社會主體是多元主體中的重要組成部分，推進社會主體參與社會治理是理解和創(chuàng)新社會治理的基本要求和關鍵所在。我國目前社會主體參與社會治理還存在亟待解決的問題，提升社會治理法治化水平是社會治理的基本要求和解決問題的重要措施。為此，需要在習近平法治思想的指導下，在法治軌道上推進社會主體參與社會治理，洞悉社會主體參與社會治理的生成緣由，縷析社會主體參與社會治理的法律角色，解讀社會主體參與社會治理的法治需求，通過法治為各類社會主體參與社會治理賦權增能，助力提升社會主體參與社會治理的能力和成效。

關鍵詞：習近平法治思想;社會治理;社會主體;法治觀照

作者簡介：蔡寶剛，揚州大學法學院教授、博士生導師，中國法治現(xiàn)代化研究院研究員（揚州 225127）

基金項目：國家社科基金重大項目“習近平法治思想研究”（20&ZD004）;國家社科基金重點項目“新時代加強道德立法的理據(jù)與進路研究（19AFX001）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.06.011

社會治理的重要意涵是充分發(fā)揮多元主體在社會治理中的作用，打造共建共治共享的社會治理格局。根據(jù)黨的十九屆四中全會提出的“完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”的要求，可將我國社會治理主體劃分為公共主體與社會主體兩大基本類型，前者包括各級黨委和政府，后者主要包括公民、社會組織、基層群眾性自治組織和企業(yè)等。黨委領導和政府負責在我國社會治理中一直受到重視且成效顯著，但社會主體參與社會治理還存在重視不夠、活力不足、成效不佳等問題。

社會主體參與社會治理是社會治理的基本要求和關鍵所在，研究和創(chuàng)新社會治理需要聚焦社會。社會治理法治化是推進和保障社會治理的重要措施，但目前關于社會治理法治化的認知與研究因疏離社會治理的固有屬性和基本特質(zhì)，常常滯留于一般意義上的法治化進路層面，尤其缺乏針對社會主體參與社會治理的法治觀照，使得社會治理法治化問題難以找到對癥下藥的解決方案。本文認為，研究社會治理法治化問題必須聚焦社會，對社會主體參與社會治理進行深度法治觀照，堅持以習近平法治思想為指導，分析社會主體參與社會治理的生成緣由、法律角色和法治需求，通過法治賦權為各類社會主體參與社會治理增添能量。

一、社會主體參與社會治理的生成緣由

社會主體參與社會治理根植于社會治理所涵攝的社會治理理念、社會治理社會化、社會權力機制和社會規(guī)范調(diào)整的內(nèi)在要求。洞悉社會主體參與社會治理的生成緣由，是加強和創(chuàng)新社會治理的理論基礎和實踐前提。

（一）社會治理理念與社會主體參與

社會治理源于和秉承治理的理念?！爸卫怼笔?0世紀末在西方國家興起的新概念和新理念，治理理念的提出主要是針對作為“元治理”的政府治理的失敗或低效而提出的，希望通過更多主體參與形成更為有效的治理狀況，“治理比政府更為廣泛，包括了非政府行為體”1。政治上的正統(tǒng)觀念認為經(jīng)典的或者科層式的規(guī)制能夠奏效，但是，“‘治理’理念強調(diào)國家與非國家主體之間的互相依賴，強調(diào)治理發(fā)生于較少科層而更多網(wǎng)絡化體系之中的趨勢”2。善治是治理的理想狀態(tài)和追求目標，“善治是政府、公民社會組織和私人部門在形成公共事務中相互作用，以及公民表達利益，協(xié)調(diào)分歧和行使政治、經(jīng)濟、社會權利的各種制度和過程”3。西方學界對于治理的表述和強調(diào)的重點不同，但對治理在認識上形成了約定俗成的意涵，即治理是多主體參與的、共同解決公共問題和處理公共事務的過程，治理是區(qū)別于由傳統(tǒng)國家政權進行統(tǒng)治或管理的理念。治理理念傳入我國引起了政治學、法學等學界的高度關注，并被廣泛用于改進國家或政府治理的諸多領域和層面。21世紀以來，治理一詞成為中國社會科學領域內(nèi)的流行語和一種分析工具，“治理理論的濫觴，為破解政府失靈和解釋社會崛起提供了強有力的分析工具，并進一步助推著全球性的治理浪潮”4。中國的社會治理一直都是由國家力量主導。從新中國成立到改革開放前，執(zhí)政黨和政府幾乎包攬了所有社會治理任務;改革開放之后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會力量的成長，社會治理的復雜性、艱巨性日益增強，執(zhí)政黨和政府關于社會治理的理念發(fā)生變化，將社會治理的任務逐漸移至社會主體面前。我國對于社會治理的認識有一個逐步深化和完善的過程，“治理”引入我國現(xiàn)實政治并作為重要理念還是近年來的事，黨的重要文件逐漸將治理的理念正式納入執(zhí)政黨的執(zhí)政話語體系。黨的十八屆三中全會明確提出了“社會治理”的概念，使得社會治理成為我國國家治理體系中的重要組成部分，將傳統(tǒng)的以自上而下管控為特點的“管理”或“統(tǒng)治”理念，轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)國家與社會主體合作共治的現(xiàn)代治理理念。當然，我國的社會治理理念與西方國家治理理念的根本區(qū)別在于始終堅持黨的領導和政府負責，在此基本原則和前提下，充分發(fā)揮人民群眾和社會組織等社會主體的作用，正如習近平總書記指出，社會治理是一門科學，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”5。

（二）社會治理社會化與社會主體參與

社會治理的社會化是社會治理的基本屬性和走向。從我國社會治理的前行方向和運行主線就可以看出，從社會控制到社會管理再到社會治理，走的是一條政府不斷放權、社會不斷賦權的道路，展現(xiàn)的是一幅社會治理不斷回歸社會的社會化景象。因此，提高社會治理社會化水平是加強和創(chuàng)新社會治理的重要任務，社會治理社會化命題對于社會治理具有極為重要的方向性意義，“這一命題既是中國社會情勢發(fā)生變化、治國理政思路轉(zhuǎn)換的新選擇，又是中國理論界‘知識轉(zhuǎn)型’的新起點”1。社會治理社會化引發(fā)治權主體的嬗變，社會治理的社會化主要體現(xiàn)為社會主體廣泛參與社會治理，讓非政府主體成為社會治理的重要力量，“使各種社會主體天然地成為社會活動的發(fā)起者、組織者、決策者、參與者、享有者，成為社會治理中最活躍、最具有活力的因素”2，打造包括社會主體參與的共建共治共享格局。黨的十九大提出，要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，確認了提高社會治理的社會化水平是新時代社會治理的首要任務。黨的十九屆四中全會提出了包括“民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與”在內(nèi)的社會治理體系和建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，不僅對社會主體參與社會治理提出了明確要求，而且充分肯定了其重要地位和作用。黨的十九屆五中全會提出要暢通和規(guī)范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑，為社會主體參與社會治理指明了路徑。因此，社會主體參與是社會治理社會化的顯著特征。在黨委領導和政府負責的前提下，推進社會主體參與社會治理，充分發(fā)揮社會主體的主動性和積極性，是我國加強和創(chuàng)新社會治理的基本路徑。

（三）社會權力機制與社會主體參與

社會治理主體參與治理必須具有一定的權力和依憑一定的權力機制?！皺嗔κ巧鐣卫磉^程中的核心構成要素，沒有任何一個治理行動能夠擺脫與權力之間的聯(lián)系”3，強調(diào)社會主體參與社會治理的重要原因在于要充分發(fā)揮社會權力的作用。社會主體參與社會治理行使的是一種社會屬性的權力即社會權力，社會權力是與國家權力相對應的一種權力形式。迪爾凱姆認為：“每一社會事實都是一種力量，而且是一種支配我們的力量的力量?！??？抡J為，傳統(tǒng)權力理論有著諸多值得質(zhì)疑和需要改進的方面，“如果我們在看待權力的時候，僅僅把它同法律和憲法，或者是國家和國家機器聯(lián)系起來，那就一定會把權力的問題貧困化”5。權力是多元的和分散的，權力是一張無處不在的網(wǎng)絡，它在無數(shù)的點上被運用，能夠成為社會的規(guī)訓力量，穿行于各個社會關系網(wǎng)絡之中，比之于國家權力和法律等宏觀權力的作用顯得更為突出和高效。當代社會治理面臨復雜的社會關系、社會問題、社會矛盾、社會風險，加之處于百年未遇的世界大變局之中，國家權力不可能深入到社會生活的各個方面進行社會治理，“傳統(tǒng)的政府，因其垂直的上下關系、臃腫的治理體系以及事事都要橫加干涉，無法適應急速變化的經(jīng)濟、社會、文化環(huán)境”6，諸多的社會事務需要讓位于社會主體擁有的社會權力進行調(diào)整。社會權力具有精細化機制、規(guī)范化機制、民主化機制以及協(xié)商化機制，能夠適應和嵌入基層社會治理領域。因此，有著治理意識和理念的國家致力于為社會賦予權力，“傳統(tǒng)的合法的‘掌控權力’已經(jīng)被情境中的‘賦予權力’所取代”7。各種社會主體運用社會權力在各自不同的范圍內(nèi)不斷發(fā)揮其支配力和影響力，對于社會糾紛的化解、社會秩序的形成、特定社會結構的形成起到越來越重要的作用。“實踐已經(jīng)證明，在社會治理的過程中，社會權力是一支不可忽視的力量，為社會的發(fā)展和人民福祉的實現(xiàn)發(fā)揮著積極的作用”1。

（四）社會規(guī)范調(diào)整與社會主體參與

社會治理強調(diào)多重規(guī)則的作用。社會規(guī)范是其中極為重要的組成部分，“治理則是由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責，而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從”2。傳統(tǒng)中國長期運用一種廣義的“多元的法律體系”進行社會調(diào)整，其中有大量的社會規(guī)范，“包括家父和族長以及家法家規(guī)、村長與里老、地方鄉(xiāng)紳、地方民團、盜匪、兄弟會、行會以及國家法律機構，或多或少依遞減的次序適用于普通人”3。當今的社會治理需要更多地發(fā)揮自治和德治的作用，需要更多的社會規(guī)范發(fā)揮調(diào)整作用，“各種各樣的‘民間法’、‘軟法’、社團規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約、道德習俗、紀律政策等發(fā)揮著法律無法替代的作用。根據(jù)社會自治理論和社會治理創(chuàng)新的客觀規(guī)律，凡是法律規(guī)定屬于社會自治的事務、領域和地方，政府盡可能不去介入;已經(jīng)介入的要盡可能及早退出來”4。習近平總書記在分析鄉(xiāng)村治理時指出，要健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，因為鄉(xiāng)村社會的一個顯著特征就是“人們大多‘生于斯、死于斯’，熟人社會特征明顯”5，要深入挖掘熟人社會所蘊含的道德規(guī)范。社會規(guī)范建設是當代中國法治社會建設的重要內(nèi)容和任務。2020年12月，中共中央印發(fā)的《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》明確提出了促進社會規(guī)范建設的任務，要充分發(fā)揮社會規(guī)范在協(xié)調(diào)社會關系、約束社會行為、維護社會秩序等方面的積極作用，加強居民公約、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、社會組織章程等社會規(guī)范建設。社會規(guī)范的運用已經(jīng)在諸多方面產(chǎn)生了很好的治理效應。社會規(guī)范是一定社會主體制定的約束一定社會領域成員行為和調(diào)整本領域社會關系的規(guī)范體系，其運行主體是居民、村民、行業(yè)協(xié)會、社會組織等社會主體，社會主體既是社會規(guī)范的制定者也是社會規(guī)范的執(zhí)行者和遵守者。社會治理中如果沒有社會主體的積極參與，就不可能有社會規(guī)范的創(chuàng)制與實施，社會規(guī)范調(diào)整意味著社會主體的廣泛參與。

二、社會主體參與社會治理的法律角色

學界關于社會治理主體分類看法大致相似，如“執(zhí)政黨、政府、社會組織、企業(yè)、公眾是較為常見和普遍接受的共治主體”6，“以權力、權利主體作為依據(jù)，可把國家和社會的治理主體分為官、民兩類”7。筆者從國家與社會分野及其行使權力性質(zhì)的視角，將其分為公共主體與社會主體兩大類型，前者包括執(zhí)政黨和政府，具有官方性質(zhì)，后者主要包括公民、社會組織、基層群眾性自治組織和企業(yè)等，具有民間性質(zhì)。各類社會主體在社會治理中具有不同的法律屬性和角色，相應承載著不同的社會治理功能。

（一）公民參與社會治理及其法律角色

公民是社會治理的基本主體。公眾參與是我國社會治理體系中的重要組成部分，社會治理的根本途徑就是要鼓勵人民群眾參與，公眾參與的積極性、廣泛性和有效性體現(xiàn)社會治理的基本屬性和最終效果。公眾是由公民個體組成的，公民是有權參與社會治理的法律主體，我國憲法規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。公民參與社會治理體現(xiàn)了民主化屬性和進程。西方學者認為，治理民主化的理由與個人和團體的解放有關，公民參與因而被看作是一種“民主的學?！?，“在這個學校里，個人可以學著就大眾利益和公共事務進行理性辯論?！?在我國，公民參與社會治理是人民主體地位和社會主義民主政治的重要體現(xiàn)，傳統(tǒng)的被管理者個體身份已由臣民轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛袡嗬墓?，公民參與社會治理是公民行使權利的法律角色的體現(xiàn)。在社會治理的進程中如果缺失公民個體的正確認知和積極作為，其他社會主體的治理就失去了基礎，“雖然治理精英的存在且能量強大是不爭的事實，但平民的廣泛參與才是社會治理多元主體選擇的理想目標模式”2。我國普通公民的積極參與已經(jīng)成為加強和創(chuàng)新社會治理的重要力量，各地采取了諸多鼓勵和加強公民參與社會治理的重要措施，形成諸多有益經(jīng)驗，如北京市在群防群治領域有全國聞名的五張名片，即西城大媽、朝陽群眾、海淀網(wǎng)友、豐臺勸導隊、網(wǎng)警志愿者，在社會治理中發(fā)揮了非常大的作用。3因此，公民參與社會治理是加強和創(chuàng)新社會治理的基礎工程，只有堅持人人有責、人人盡責、人人享有，社會治理才會卓有成效，社會治理共同體才能形成?！霸谶@個共同體中一切人都為了每個人;‘一即一切’，‘人’再微小也是社會治理共同體的主體，生活在共同體中的每個人都為了一切人?！?

（二）社會組織參與社會治理及其法律角色

社會組織在社會治理中扮演著重要角色。社會組織是由一定數(shù)量的社會成員按照一定的規(guī)范并圍繞一定的目標聚合而成的社會群體。對于社會組織的概念和范圍存在不同的說法。社會組織一般是指在政府部門和以營利為目的的企業(yè)之外的組織形式，自治性、獨立性、非營利性和公益性等是其主要特征。我國《民法典》第八十七條規(guī)定，為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人，非營利法人包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務機構等，從而為相關社會組織參與社會治理設定了法律主體資格，各類社會組織專門立法為社會組織賦予了參與社會治理的權能。社會越變得復雜，社會組織的作用就越大，“國家愈益限制它自己，致力于法律的執(zhí)行，而將道德、習慣及倫理準則的推行留給地方團體、同業(yè)機關或這類的社會組織”5。為了解決公共事務的治理問題，美國諾貝爾獎獲得者奧斯特羅姆提出了公共事務的多中心治理之道，在政府和市場主體治理之外，各種自發(fā)成立的相關內(nèi)部組織在一定程度上能夠形成對于公共資源更為有效和有序的自主治理，自治組織可以自己制定行為規(guī)則、自己監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行、自己選擇制裁方式，“許多社群的人們借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，卻在一個較長的時間內(nèi)，對某些資源系統(tǒng)成功地實行了適度治理”6。我國社會組織性質(zhì)復雜、形式多樣，截至2018年底，全國在民政部門登記的社會組織已達到81萬多家。社會組織依托其專業(yè)化優(yōu)勢通過接受委托、參加合作、購買服務、從事公益活動等方式參與社會治理。黨和國家越來越重視社會組織的作用，財政部、民政部還專門制定了《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》，支持和推進政府向社會組織購買服務。黨的十九屆四中全會指出：“發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。”

（三）基層群眾性自治組織參與社會治理及其法律角色

基層群眾性自治組織是基層社會治理的主要力量?；鶎尤罕娦宰灾谓M織是社會組織中的一種特別主體類型，在社會治理中的法律角色及其功能不同于一般社會組織。我國基層群眾性自治組織指的是居民委員會和村民委員會，《民法典》明確了作為基層群眾性自治組織的村（居）民委員會具有不同于營利法人與非營利法人的特別法人資格，為其在社會治理中依法開展履行職能所需要的民事活動、更好地為群眾提供公共服務確立了法律主體資格。2018年12月修改的《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》，為基層群眾自治組織參與社會治理規(guī)定了明確的權利義務。因此，基層群眾性自治組織具有進行社會治理的專門職能和法定義務，某種意義上具有政府與一般社會組織的雙重屬性，在社會治理中承擔著近乎“準政府組織”的職能，不僅其自身能夠直接參與社會治理，還需要組織和管理其他社會主體參與社會治理?；鶎邮巧鐣卫淼闹饕獔鲇?，基層社會治理面廣量大事多，直接面對群眾，隨著我國社會治理的任務逐漸向基層轉(zhuǎn)變，基層群眾性自治組織在基層社會治理中任務繁重，需要深入到社會最基層的神經(jīng)末梢，“村委會、居委會只是自治性組織，社會治理必須通過村莊、社區(qū)而著力到具體的社會成員”1。這就使得社區(qū)組織的作用顯得至關重要。新時代“楓橋經(jīng)驗”的重要內(nèi)容就是發(fā)揮社區(qū)組織的基層治理作用。習近平總書記指出，面對突如其來的新冠肺炎疫情，“400多萬名社區(qū)工作者在全國65萬個城鄉(xiāng)社區(qū)日夜值守”2，構筑起了疫情防控的堅固防線。黨和國家越來越重視基層群眾性自治組織的社會治理功能，提出明確的政策指引。2017年中共中央、國務院印發(fā)的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元，城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定。黨的十九屆四中全會指出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。

（四）企業(yè)參與社會治理及其法律角色

企業(yè)是社會治理的重要主體。企業(yè)是以營利為目的的社會單位和組織類型，根據(jù)我國《民法典》第七十六條、第八十七條對法人的分類以及第一百零二條對非法人團體的規(guī)定，作為社會治理主體的企業(yè)包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等營利法人和以個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務機構等為代表的非法人組織，為企業(yè)參與社會治理賦予了明確的法律主體資格。我國企業(yè)涉及的數(shù)量多、人數(shù)多、事務多，截至2017年，我國企業(yè)數(shù)量增加到1809.8萬個，占全部法人單位的82.2%，5年間增長了118.4%，年均增長16.9%，機關和事業(yè)單位合計占全部法人單位的比重僅為4.9%。3通過企業(yè)的社會治理事關整個社會治理的成效，在企業(yè)外部，能夠發(fā)揮其在資源、技術、人才等方面的治理優(yōu)勢，“調(diào)動他們參與社會治理的積極性，為維護公共安全發(fā)揮更大作用”4。企業(yè)作為市場主體承擔社會責任已成為當前我國社會治理的重要方式。自從我國單位制退出歷史舞臺，現(xiàn)代企業(yè)成為中國特色社會主義社會治理的重要主體，社會企業(yè)同時追求經(jīng)濟目標與社會目標，有著造福社會、促進公益的能力。企業(yè)在注重經(jīng)濟效益的同時，也要承擔一定的社會責任。“企業(yè)社會責任的基本功能是社會治理，它涵蓋了內(nèi)部員工與外部社會，能夠提升社會福利與公眾利益，維護社會秩序和促進社會和諧?！?在企業(yè)內(nèi)部，規(guī)章制度對于企業(yè)成員來說具有很大的約束力，在某種意義上具有決定性的約束力，對于化解企業(yè)內(nèi)部矛盾具有得天獨厚的優(yōu)勢。近年來，黨和政府越來越重視企業(yè)等市場主體的作用，黨的十九屆四中全會指出：“全心全意依靠工人階級，健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，探索企業(yè)職工參與管理的有效方式”，為加強和創(chuàng)新企業(yè)參與社會治理提供了指引。

三、社會主體參與社會治理的法治需求

各類社會主體參與社會治理有其特定的法律角色，但要充分發(fā)揮社會主體在社會治理的作用，還需要法治的助力與推進。社會主體參與社會治理有其必然的法治需求?！拔覈鴩抑贫壬钌钪哺谌嗣裰?，能夠有效體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造力?！?

（一）社會主體參與社會治理的法治導向

習近平總書記的重要講話以及黨和國家的重要文件的要求，為在法治軌道上推進和保障社會主體參與社會治理確立了全面的法治導向。習近平總書記指出，堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社會治理是國家治理的重要組成部分，在法治軌道上推進社會治理是習近平法治思想的題中之義，習近平法治思想是推進和保障社會主體參與社會治理的根本遵循。社會主體參與社會治理是人民權益的根本體現(xiàn)。習近平總書記指出，全面依法治國要堅持以人民為中心，“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程”2。黨的十九大報告明確提出，要“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，并將這一任務嵌入于社會治理制度和體制建設之中，即“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。黨的十九屆四中全會提出：“完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，進一步明確了法治保障的要求。2015年12月，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》提出：“加強社會治理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設，提高社會治理科學化和法治化水平。”2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》指出，“廣泛推動人民群眾參與社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局。完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”。《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》將“提高社會治理法治化水平”作為指導思想，將“堅持社會治理共建共治共享”作為主要原則，將“社會治理法治化水平顯著提高”作為總體目標，將“健全社會組織、城鄉(xiāng)社區(qū)、社會工作等方面的法律制度”作為完善社會重要領域立法的內(nèi)容。

（二）社會治理社會化的法治化保障

社會治理社會化是社會治理的基本要求和重要特質(zhì)。社會治理社會化主要表現(xiàn)為社會主體在黨委領導和政府負責的基礎上運用社會權力參與社會治理的景象。實現(xiàn)社會治理的社會化需要法治化措施的保障，社會治理社會化與法治化相互促進、相得益彰。社會治理的社會化屬性催生法治化，社會治理社會化內(nèi)蘊的治權結構嬗變引發(fā)法權關系及其內(nèi)在法理的結構性調(diào)整。社會治理法治化促進和保障社會治理社會化，沒有法治化保障的社會化只能是空中樓閣，“要使社會治理因社會化而深刻，因法治化而穩(wěn)定，將社會化與法治化有機地結合起來，是中國社會治理良性發(fā)展的必由之路和康莊大道”3。社會治理法治化不同于一般意義的法治化方案，“社會治理法治化既不是某些抽象、統(tǒng)一、宏大、普遍的傳統(tǒng)法治理念或法學原理的當代展開，也不是西方法治模板的簡單拷貝與移植”4。只有嵌入社會治理的本質(zhì)特征和面向社會治理的社會化背景，才能有理想可期且務實管用的法治化前景，社會主體參與社會治理需要法治視野的觀照及法治力量的保障，促進和保障社會治理的社會化也是法治建設的重要任務，“全面依法治國，涉及社會生活的許多方面，但社會治理回歸社會是最主要、最核心的方面”1。推進和保障社會主體參與社會治理是我國法治社會建設的重要內(nèi)容，《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》提出，完善社會治理體制機制，引領和推動社會力量參與社會治理，確保社會治理過程人民參與、成效人民評判、成果人民共享;推進多層次多領域依法治理，深化城鄉(xiāng)社區(qū)依法治理;加強基層群眾性自治組織規(guī)范化建設，修改城市居民委員會組織法和村民委員會組織法;全面推進基層單位依法治理，廣泛開展行業(yè)依法治理，發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的作用。這些要求為社會治理社會化的法治化保障指明了方向。

（三）社會主體參與社會治理問題的法治解決

社會治理實踐中，社會主體參與社會治理還存在一定問題，主要表現(xiàn)為參與治理的社會主體類型不明、社會主體參與治理的動力機制不清、社會主體參與治理的能力不足、社會主體參與治理的動力不足等，正如一些學者所分析的那樣，“尷尬處境下的社會以及社會組織和弱勢的民眾群體是制約我國社會治理的主要困境”2。如果這些問題不能解決，社會治理就有可能走回社會管控的老路上去，“因為缺乏一定自治權的多元主體無法擺脫自上而下的官僚控制，無法限制公權力的擴張，與共治的開放、平等、協(xié)商的理念相背離，限制了各主體發(fā)揮各自功能和優(yōu)勢，無法實現(xiàn)共治的目標，重新折回到一元治理模式”3。解決社會主體參與社會治理實踐中存在的問題，途徑和方法是多元的，其中通過制度創(chuàng)新尤其是法治創(chuàng)新是重要出路。一是政府職能的轉(zhuǎn)變，政府放權或?qū)φ迿嗍且环N面向，在社會治理中對于政府權力的態(tài)度更多考慮的是要劃清政府的權力邊界、限縮對于社會領域事務的過多干預，“不是強化公共權力，而是軟化公共權力，使公共權力增添溫和的、充滿人性的色彩”4，這一面向的法治觀念和措施已經(jīng)得到重視和實施。二是社會參與的保障，社會治理法治化既是貫穿于整個社會治理過程的總體要求，更是推進和保障社會主體參與社會治理的制度保障?！胺ㄖ畏e極回應邁向社會治理的變化及其帶來的需求”5，為社會治理鋪就一種底線性的規(guī)則和共識，其中為各類社會主體參與社會治理明確具體權利與義務、加強社會組織的統(tǒng)一立法等都是重要的法治對策。

（四）社會主體參與社會治理的法治激勵

習近平總書記指出：“加強和創(chuàng)新社會治理，關鍵在體制創(chuàng)新，核心是人?！?調(diào)動人尤其是社會主體參與社會治理的積極性、提升社會主體參與社會治理的能力是加強和創(chuàng)新社會治理的關鍵。法治的重要使命就是賦予社會主體參與社會治理的權利，形成法治激勵的權利體系。權利以社會主體的參與資格與利益回報為指向，為社會主體參與社會治理奠定合法性基礎和擁有法定的行動自由，只有通過法治的賦權，給所有參與社會治理的社會主體相應的參與資格和利益回報等法定權利，才能激發(fā)社會主體的參與意識、增強社會主體的參與能力和實現(xiàn)社會主體的參與目標?！霸诠仓谓Y構下，要實現(xiàn)依法治理，首先要解決治理權的法定化問題，即所有治理主體的行為均要在法律上找到明確依據(jù)或概括授權?！?7因此，如果社會主體仍然憑借社會資源優(yōu)勢獲得的社會權力參與社會治理，那么參與的動力和能力是難以持續(xù)也難以保障的，社會主體權利的不足勢必會造成其社會權力行使能力的不足，推進社會主體參與社會治理更為重要的是來自于國家法律的權利賦予。“社會權力在民主法治國家下并不會被消除，但其存在形式將由起伏不定的政治形態(tài)演變?yōu)榇_定的法律形態(tài)或權利形態(tài)?！?權利蘊含和保障權力的獲得與實現(xiàn)，“法律上的權利就權利人有權要求他人作出一定行為或抑制一定行為來說，實際上也是一種‘權力’”2。因此，社會主體的社會權力是驅(qū)動社會治理的內(nèi)生力量，社會主體的權利賦予是驅(qū)動社會治理的重要保障。

四、社會主體參與社會治理的法治賦權

為了有效推進社會主體參與社會治理，重點任務和措施就是要通過法治賦權為各類社會主體增添能力與能量，“法律應當賦予村民、居民、村委會、居委會、各種社會組織以權利，這是促進和推動城鄉(xiāng)社會治理秩序的基礎，權利配置是制度建設的核心”3。

（一）公民參與社會治理的法治賦權

我國已經(jīng)建立了以憲法為主導、以一般法律法規(guī)為主線的保障公民參與權利的相關法律制度。在民事權利保護方面，我國《民法典》對公民權利保護體系的完善將會大力調(diào)動和維護公民參與社會治理的熱情和動力，讓社會主體更有安全感和獲得感，從而更加自覺和積極地參與社會治理，“保障個人的人格尊嚴，維護個人的人身安全，這就可以在激發(fā)個人活力和創(chuàng)造力的同時，充分發(fā)揮個人在國家和社會治理中的作用，而不是僅僅將個人看作被管理的對象”4。在民主政治權利保護方面，公民參與社會治理主要是對社會公共事務的治理，更為重要的是保障公民的民主政治權利，我國憲法為公民參與社會治理提供了根本大法的權利保障，如《憲法》第四十一條規(guī)定公民有提出批評和建議的權利和提出申訴、控告或者檢舉的權利等。黨和國家越來越重視保障公民的參與權利，黨的十八大報告提出了保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。黨的十九大報告進一步指出：“加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由。鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”;黨的十九屆四中全會提出了“保障職工群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權”，進一步深化了完善公民權利保障體系的要求?？傮w而言，我國在保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權等方面還有待完善，一些權利還停留在概念和規(guī)劃的層面而未能得到有效的落實，從而影響公民參與社會治理的活力、動能和效能。只有公民的各項權利得以切實維護，社會權力才能夠得以有效行使和保障，完善和落實公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權保障措施，是為公民參與社會治理賦權增能的基礎工程和關鍵所在。

（二）社會組織參與社會治理的法治賦權

我國針對社會組織的法律規(guī)范主要有《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《志愿服務條例》等單項行政法規(guī)和部門規(guī)章。這些規(guī)定的主要內(nèi)容在于對社會組織的登記、管理與監(jiān)督，更多確認的是政府與社會組織之間管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督關系，更多地規(guī)定了社會組織的設立程序、組織架構、職能范圍以及需要履行的社會義務，而對關系到社會組織的權利、主體資格等內(nèi)容卻鮮有涉及。針對以上問題，黨的十八大提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》提出：“支持社會組織在創(chuàng)新社會治理、化解社會矛盾、維護社會秩序、促進社會和諧等方面發(fā)揮作用，使之成為社會建設的重要主體。”該意見體現(xiàn)了為社會組織賦權增能的精神，提出了降低準入門檻、穩(wěn)妥推進直接登記、逐步擴大政府向社會組織購買服務的范圍和規(guī)模、支持社會組織與行政機關脫鉤、落實國家對社會組織各項稅收優(yōu)惠政策，還提出了加快修訂出臺社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位登記管理條例，研究制定志愿服務和行業(yè)協(xié)會商會等方面的單項法律法規(guī)、適時啟動社會組織法的研究起草工作。這些要求為將來通過立法為社會組織進一步賦權增能奠定了基礎。各地紛紛探索給社會組織賦權增能的措施和辦法，如湖南省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發(fā)展的實施意見》，出臺了9大方面給社會組織賦權賦能的29條具體政策措施。未來，我國社會組織的立法工作有待加強，尤其是為社會組織的法治賦權還有很大提升空間。

（三）基層群眾性自治組織參與社會治理的法治賦權

我國相關法律對基層群眾性自治組織參與社會治理賦予了明確的職權，如《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第三條規(guī)定了居委會進行社會治理的法定職責，包括維護居民的合法權益，辦理本居住地區(qū)居民的公共事務的公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，協(xié)助政府做好與居民利益有關的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作，向政府反映居民的意見、要求和提出建議。但總體看來，當前社會治理中基層群眾性自治組織的自治宗旨沒有得到充分彰顯，自治權利還需要進一步明確和保障，國家權力對基層群眾性自治組織多方面介入，行政權的擴張擠壓自治權利的生存空間，“在各種自上而下的指令構成的‘壓力型’任務環(huán)境中，本來是‘群眾自治組織’的居委會、村委會被事實上吸納為行政體制的一環(huán)”1。為了保證基層群眾性自治組織的自治性，就需要加強相關的法治建設，對于政府哪些工作可以下放到社區(qū)完成，哪些不允許交辦給社區(qū)完成都應該有具體的法律規(guī)定。相關法治建設正在得到加強，《民法典》賦予了基層群眾性自治組織以特別法人的資格，為其參與社會活動、進行社會治理提供了依據(jù)和動力。《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》要求，“區(qū)縣職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）按照減負賦能原則，制定和落實在社區(qū)治理方面的權責清單”，為在社會治理中政府放權和為基層群眾性自治組織賦權明確了方向?？傊鶎尤罕娦宰灾谓M織還必須回歸自治宗旨，需要賦予充分的自治空間和足夠的權利保障，法治建設需要在此方面進一步著力。

（四）企業(yè)參與社會治理的法治賦權

我國《民法典》第86條規(guī)定了企業(yè)的社會責任：“營利法人從事經(jīng)營活動，應當遵守商業(yè)道德，維護交易安全，接受政府和社會的監(jiān)督，承擔社會責任?！逼髽I(yè)履行社會責任是企業(yè)參與社會治理的外部表現(xiàn)方式，是對企業(yè)以外的社會領域進行的治理，“營利法人之社會責任的基本內(nèi)涵，就在于參與社會治理”2。我國的公司法等法律對公司的章程、企業(yè)的合伙協(xié)議等規(guī)定是企業(yè)進行內(nèi)部治理的依據(jù)，是企業(yè)成員通過法定或約定的程序?qū)崿F(xiàn)自我管理的途徑，這些法律中對企業(yè)權利義務的細化為企業(yè)獨立自主地參與民商事活動、進行內(nèi)部治理提供了依據(jù)和動力。我國的勞動法、勞動合同法等法律則要求企業(yè)在進行內(nèi)部治理時要以維護企業(yè)職工的合法權益為目的，減少用人單位與企業(yè)成員之間的糾紛，并防止企業(yè)內(nèi)部矛盾外溢為社會風險。雖然我國現(xiàn)行法律體系為企業(yè)的內(nèi)部治理與外部治理提供了一定的法律支撐，但實踐中仍存在企業(yè)融資難、審批難、經(jīng)營難等現(xiàn)實困境，在一定程度上影響了企業(yè)參與社會治理的可能性和積極性。習近平總書記指出：“要在市場準入、審批許可、經(jīng)營運行、招投標、軍民融合等方面，為民營企業(yè)打造公平競爭環(huán)境，要完善政策執(zhí)行方式，保護企業(yè)家人身和財產(chǎn)安全”3，其中的核心要義就是要為企業(yè)和企業(yè)家賦予更為廣泛的權利。為此，需要分別從企業(yè)外部治理與內(nèi)部治理尋求可行之策，針對企業(yè)參與民商事活動權利的不足，要“為企業(yè)法人的權利能力松綁，允許企業(yè)法人從事任何法不禁止的營利或非營利事業(yè)，只要在章程中公示其目的和范圍即可”1，通過權利賦予提升企業(yè)的經(jīng)營能力和創(chuàng)新能力，這樣企業(yè)就會獲得更多營利以回饋社會和履行社會責任。針對職工代表大會、工會流于形式的難題，要不斷完善企業(yè)自治機制，健全民主管理機制，更好地維護職工的合法權益，不斷提升企業(yè)的內(nèi)部治理效能。未來需要通過企業(yè)權利的拓展，探索企業(yè)參與社會治理的新領域和新措施，鼓勵引導其奉獻公益事業(yè)，不斷為社會治理增添新能量。

結? ? 語

社會主體參與社會治理主要是通過契約關系、社會規(guī)范進行自治，但自治必須在法治的框架下進行，自治需要法治的支撐與保障。面對社會治理中復雜多變的社會關系、社會矛盾，法律既不能越位更不能缺位，習近平總書記指出：“實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展?！?因此，加強和創(chuàng)新社會治理需要聚焦和面向社會，打造共建共治共享的社會治理格局是以社會主體的廣泛參與和能力提升為基礎的，社會治理法治化的理論研究和實踐指向應該緊扣社會治理社會化的基本邏輯與現(xiàn)實背景，完善共建共治共享的社會治理制度的重要路徑就是完善推進和保障社會主體參與社會治理的法律制度，需要在剖析社會主體參與社會治理的生成緣由和法律角色的基礎上，從社會主體參與社會治理的法治需求出發(fā)，通過法治建設為各類社會主體參與社會治理賦權增能。