文/石銘

我國義務(wù)教育階段公辦學(xué)?！笆召M(fèi)擇?！薄巴苾?yōu)”等形式相繼被禁止后，購買學(xué)區(qū)房成為獲取入學(xué)資格的必備條件。學(xué)區(qū)房作為優(yōu)質(zhì)教育資源與商品房的結(jié)合體，其價(jià)格近年來呈現(xiàn)快速上漲態(tài)勢(shì)。這不僅增加了家庭剛需支出的負(fù)擔(dān)，也成為引發(fā)新一輪房價(jià)上漲的“導(dǎo)火線”。2021年4月30日，中共中央政治局會(huì)議首次提出“防止以學(xué)區(qū)房名義炒作房價(jià)”，這是中央繼2016年底提出“房子是用來住的、不是用來炒的”之后，專門針對(duì)學(xué)區(qū)房提出的新要求。因此，本文通過分析總結(jié)主要發(fā)達(dá)國家與我國各地現(xiàn)有學(xué)區(qū)房的管理政策及其影響，為加快探索建立系統(tǒng)化的學(xué)區(qū)房調(diào)控與治理機(jī)制提供助力。

一、主要發(fā)達(dá)國家學(xué)區(qū)房政策概況

美國義務(wù)教育階段公立學(xué)校占比約90%。美國法律規(guī)定，公立學(xué)校實(shí)行“劃片就近入學(xué)”原則。無論是買房或租房，只要居住在學(xué)區(qū)范圍內(nèi)，即可進(jìn)入公立學(xué)校就讀。美國公立學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)主要來源于周邊社區(qū)繳納的房產(chǎn)稅，地段好、品質(zhì)高的社區(qū)，房價(jià)與稅收一般均高于普通社區(qū)，學(xué)校硬件建設(shè)與師資培養(yǎng)的經(jīng)費(fèi)也相對(duì)更多，從而形成更加優(yōu)質(zhì)的教育資源。因此，美國一般是先有“高房價(jià)”，后有“好學(xué)?！?。然而，好學(xué)校周邊的住房價(jià)格一般在合理溢價(jià)范圍內(nèi)，不存在離譜的“天價(jià)”學(xué)區(qū)房。英國的學(xué)區(qū)房概念與入學(xué)政策和美國大同小異，但教育資源的競(jìng)爭(zhēng)更為激烈，學(xué)區(qū)房溢價(jià)現(xiàn)象比美國更為明顯。根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，英國學(xué)區(qū)房平均溢價(jià)區(qū)間為15%-20%，少數(shù)地區(qū)超過30%。美國與英國這種依賴于高房價(jià)的學(xué)區(qū)房政策“馬太效應(yīng)”十分明顯，對(duì)中低收入階層容易產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，最終導(dǎo)致教育資源的兩極分化與社會(huì)貧富階層的固化。

日本是教育資源十分均衡的國家，其均衡主要體現(xiàn)在學(xué)校硬件的標(biāo)準(zhǔn)化與師資的均衡化。日本公立學(xué)校占比高達(dá)98%，公立學(xué)校沒有重點(diǎn)與非重點(diǎn)之分，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)與教師工資統(tǒng)一由政府財(cái)政撥付，教師與校長定期在各學(xué)校之間輪換交流，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間教育設(shè)施差異較小，適齡兒童按照政府劃定的學(xué)區(qū)就近入學(xué)。因此，日本有學(xué)區(qū)的概念，但沒有學(xué)區(qū)房的概念。只要是居住在學(xué)區(qū)內(nèi)的孩子，就可就近入學(xué)，買房與租房具有同等權(quán)益。德國公辦教育類似于日本，每所公辦學(xué)校的教育資源相差無幾，學(xué)區(qū)房概念在德國普遍沒有市場(chǎng)。

法國政府自1963年起規(guī)定，小學(xué)、初中按照“一個(gè)區(qū)段，一所學(xué)?！钡脑瓌t實(shí)施“就近入學(xué)制”。2007年以來，政府放寬了對(duì)就近入學(xué)的限制，允許家長以“特準(zhǔn)”的名義為子女申請(qǐng)學(xué)區(qū)以外的學(xué)校就讀。一段時(shí)間以來，尋求“特準(zhǔn)”的家庭越來越多，導(dǎo)致名校精英子弟扎堆，普通學(xué)校生源流失，特別是初中的兩極分化尤為嚴(yán)重。上述情況造成法國學(xué)區(qū)房銷售與租賃生意迅速趨熱。以巴黎為例，2015年，數(shù)所著名中學(xué)周邊住宅每平方米價(jià)格為1.2萬-1.6萬歐元，高于非學(xué)區(qū)房約50%。為遏制炒作學(xué)區(qū)房，自2015年起，法國教育部重新制定“學(xué)校分區(qū)圖”，實(shí)行“一個(gè)區(qū)段，多所初中”的政策，試行“社會(huì)階層混合”的“就近入學(xué)制”，旨在避免出現(xiàn)“貧困子女學(xué)?！迸c“精英子弟學(xué)?！钡膬蓸O分化。

縱觀主要發(fā)達(dá)國家教育與學(xué)區(qū)房政策概況和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，可以得出幾點(diǎn)啟示：一是按照住房“劃片就近入學(xué)”是義務(wù)教育階段公辦學(xué)校普遍采用的有效做法；二是“擇校”與單純依賴于高價(jià)學(xué)區(qū)房的入學(xué)政策，往往會(huì)導(dǎo)致生源與教育資源的兩級(jí)分化，進(jìn)而造成社會(huì)階層的分化與固化；三是優(yōu)質(zhì)教育資源的廣覆蓋與均衡化是防止學(xué)區(qū)房炒作的治本之策；四是以實(shí)際居住為導(dǎo)向的“租售同權(quán)”是保障入學(xué)機(jī)會(huì)公平的重要舉措。

二、國內(nèi)主要城市學(xué)區(qū)房相關(guān)政策及其效果分析

(一）以南京等為代表的“名校辦分校，集團(tuán)化辦學(xué)”政策——聚焦教育資源均衡化，旨在擴(kuò)大學(xué)區(qū)房覆蓋面

南京市自2010年起探索推進(jìn)“名校辦分校，集團(tuán)化辦學(xué)”模式，使優(yōu)質(zhì)教育資源逐步從“點(diǎn)”向“面”擴(kuò)散、從“老城區(qū)”走向“新城區(qū)”。2021年2月，南京市委辦公廳、南京市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育集團(tuán)化辦學(xué)的實(shí)施意見》，計(jì)劃到2025年，主城6區(qū)義務(wù)教育緊密型集團(tuán)化辦學(xué)覆蓋率達(dá)到90%以上，其他地區(qū)達(dá)到50%以上。同時(shí)，加強(qiáng)學(xué)校之間的師資交流與統(tǒng)一管理，通過“以強(qiáng)帶弱”形成名校輻射圈，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源均衡化發(fā)展。從短期看，隨著政府投入的加大和名校覆蓋面的擴(kuò)大，這種模式會(huì)使更多區(qū)域因能享受學(xué)區(qū)溢價(jià)而導(dǎo)致房價(jià)上漲，但從長期看，這種模式會(huì)有效緩解優(yōu)質(zhì)教育資源緊張的局面，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育資源均衡化與房價(jià)均衡化。

（二）以北京為代表的“多校劃片”、以上海為代表的“指標(biāo)到?！闭摺劢股促|(zhì)量均衡化，旨在削弱學(xué)區(qū)房的確定性

北京市海淀區(qū)等規(guī)定，2019年1月1日后取得的住房用于申請(qǐng)中小學(xué)入學(xué)資格的，通過“多校劃片”電腦派位的方式入學(xué)。2021年3月，上海市教委發(fā)布了《上海市高中階段學(xué)校招生錄取改革實(shí)施辦法》，規(guī)定名額分配錄取將合計(jì)占市實(shí)驗(yàn)性示范性高中招生總計(jì)劃的50%-65%，這將打破優(yōu)質(zhì)初中升學(xué)的“壟斷”，提高普通初中錄取名校的比例。由于學(xué)區(qū)房的價(jià)格除包含住房本身的價(jià)值外，還有較大部分來自優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)溢價(jià)，在實(shí)施“多校劃片”與“指標(biāo)到?！闭吆?，優(yōu)質(zhì)教育資源將在更大范圍內(nèi)均攤，從而稀釋學(xué)區(qū)房溢價(jià)，降低名校學(xué)區(qū)房的溢價(jià)率，從而導(dǎo)致名校學(xué)區(qū)房價(jià)格下跌。從北京“多校劃片”的經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)于朝陽區(qū)等優(yōu)質(zhì)教育資源較少且分布不均的區(qū)域，高價(jià)學(xué)區(qū)房學(xué)區(qū)稀釋較明顯，受到的影響也較大；而在西城區(qū)這種整體教育資源優(yōu)勢(shì)明顯的區(qū)域，雖然會(huì)對(duì)某些頂級(jí)“天價(jià)”學(xué)區(qū)房價(jià)格有所影響，但對(duì)于學(xué)區(qū)房整體價(jià)格影響較小。

（三）以合肥、福州等為代表的學(xué)區(qū)房“限購”、“限制學(xué)位時(shí)限”政策——聚焦學(xué)區(qū)房惡意炒作，旨在削弱學(xué)區(qū)房的流動(dòng)性

為緩解優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校學(xué)生“擠破頭”的問題，福州市從2019年起規(guī)定，在主城5區(qū)與熱點(diǎn)小學(xué)實(shí)行“一套房產(chǎn)六年內(nèi)提供一戶家庭學(xué)位”（以下簡(jiǎn)稱“六年一戶”）。2021年4月，合肥市規(guī)定：市區(qū)范圍內(nèi)同一套學(xué)區(qū)房，6年內(nèi)只能享有學(xué)區(qū)內(nèi)小學(xué)1個(gè)學(xué)位，3年內(nèi)只能享有學(xué)區(qū)內(nèi)初中1個(gè)學(xué)位；同時(shí)暫停市區(qū)范圍內(nèi)擁有2套及以上住房的本市戶籍居民家庭在濱湖新區(qū)、政務(wù)文化新區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和其他區(qū)域指定學(xué)校的學(xué)區(qū)范圍內(nèi)購買二手住房。從各地政策實(shí)施的效果看，“限購”政策與“限時(shí)”政策會(huì)明顯減少學(xué)區(qū)房的投資投機(jī)行為，降低學(xué)區(qū)房的換手率與流動(dòng)率，促使學(xué)區(qū)房真正滿足就近入學(xué)的實(shí)際需求，起到嚴(yán)防學(xué)區(qū)房“空轉(zhuǎn)炒作”的作用。

（四）以深圳、寧波為代表的二手房交易參考價(jià)政策——聚焦二手房價(jià)格管控，旨在穩(wěn)定學(xué)區(qū)房價(jià)格預(yù)期

2021年2月，深圳市在全國率先建立二手住房（包括學(xué)區(qū)房）成交參考價(jià)發(fā)布機(jī)制，要求中介掛牌價(jià)格不能超過參考價(jià)，房貸業(yè)務(wù)與參考價(jià)掛鉤，這在全國范圍內(nèi)引起較大反響。2021年5月，寧波市專門針對(duì)學(xué)區(qū)房建立交易參考價(jià)格發(fā)布機(jī)制，先行發(fā)布9個(gè)熱點(diǎn)學(xué)區(qū)范圍內(nèi)112個(gè)小區(qū)的二手住房交易參考價(jià)格，同時(shí)要求商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)以交易參考價(jià)格為依據(jù)發(fā)放貸款。這項(xiàng)政策旨在通過加強(qiáng)學(xué)區(qū)房價(jià)格管控與貸款數(shù)量限制，引導(dǎo)和穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，促進(jìn)學(xué)區(qū)房理性交易，防止以學(xué)區(qū)房名義炒作房價(jià)。

三、當(dāng)前及今后一段時(shí)期學(xué)區(qū)房調(diào)控與治理機(jī)制探討

學(xué)區(qū)房的炒作不僅加劇了教育資源緊張，更激化了社會(huì)民生矛盾。高價(jià)學(xué)區(qū)房問題不僅反映了房子自身的問題，更折射出整個(gè)社會(huì)多維度分化甚至運(yùn)行方式的問題。要解決這一問題，必須形成一攬子方案。當(dāng)前與今后一段時(shí)期，要加快建立堵疏結(jié)合、標(biāo)本兼治的治理機(jī)制，一方面要通過“限購、限時(shí)、限售”等限制性措施，削弱學(xué)區(qū)房的流動(dòng)性，嚴(yán)防學(xué)區(qū)房“空轉(zhuǎn)炒作”，另一方面要通過實(shí)施教育資源均衡化、生源均衡化、租售同權(quán)等長效性措施，擴(kuò)大學(xué)區(qū)房覆蓋面，削弱學(xué)區(qū)房的確定性，降低其溢價(jià)率，使學(xué)區(qū)房逐步實(shí)現(xiàn)功能回歸與價(jià)格回歸，最終實(shí)現(xiàn)“有學(xué)區(qū)但無學(xué)區(qū)房”的目標(biāo)。

（一）建立“三限”調(diào)控機(jī)制，嚴(yán)防學(xué)區(qū)房“空轉(zhuǎn)炒作”

實(shí)施學(xué)區(qū)房“限購、限時(shí)和限售”，在現(xiàn)有住房套數(shù)“限購”與學(xué)位“限時(shí)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)熱點(diǎn)學(xué)區(qū)房購買、持有與出售等環(huán)節(jié)的限制，如規(guī)定孩子入學(xué)前三年內(nèi)才能購買，購買一年以上才可取得入學(xué)資格，學(xué)習(xí)結(jié)束后才能出售。同時(shí)，加強(qiáng)價(jià)格管控與引導(dǎo)，防止學(xué)區(qū)房“空轉(zhuǎn)炒作”，促進(jìn)學(xué)區(qū)房回歸真實(shí)需求。當(dāng)然，也要認(rèn)識(shí)到，這些限制措施會(huì)使熱點(diǎn)學(xué)區(qū)房的需求與供給減少，學(xué)區(qū)房的流動(dòng)會(huì)明顯變慢。雖然在短期內(nèi)這些措施會(huì)對(duì)房價(jià)造成一定影響，但無法從根本上解決學(xué)區(qū)房的“稀缺”問題與“高價(jià)”問題。

（二）建立教育資源均衡發(fā)展機(jī)制，朝著“有學(xué)區(qū)但無學(xué)區(qū)房”的目標(biāo)發(fā)展

在過去較長的一段時(shí)間里，政府對(duì)教育的投入總體有限，且向重點(diǎn)學(xué)校傾斜，造成教育供給的稀缺性與非均衡性。學(xué)區(qū)房熱與炒作學(xué)區(qū)房的深層次原因是社會(huì)日益增長的優(yōu)質(zhì)教育需要和發(fā)展不均衡、不充分之間的矛盾。通過“名校辦分校，集團(tuán)化辦學(xué)”等模式實(shí)施學(xué)區(qū)房供給側(cè)改革，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面，促進(jìn)教育資源充分、均衡發(fā)展是防止學(xué)區(qū)房炒作的治本之策。在老城區(qū)，采用“名校+弱?！被ブ姆绞?，加強(qiáng)學(xué)校之間師資的互動(dòng)交流，實(shí)現(xiàn)以強(qiáng)帶弱的目標(biāo)；在新城區(qū)，采取“名校+新?！甭?lián)辦的方式，名校直接參與新學(xué)校的建設(shè)與辦學(xué)，實(shí)施教學(xué)與師資統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)名?！俺鲂隆钡哪繕?biāo)；在農(nóng)村地區(qū)，采取結(jié)對(duì)幫扶、送教下鄉(xiāng)的形式，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源向基層“下沉”。只有多措并舉促進(jìn)教育資源逐步由差異化向均衡化發(fā)展，才能最終實(shí)現(xiàn)“有學(xué)區(qū)但無學(xué)區(qū)房”的目標(biāo)。

（三）建立生源相對(duì)均衡分配機(jī)制，防止單純依賴學(xué)區(qū)房造成名校生源壟斷

教育資源均衡與生源均衡是相輔相成與相互促進(jìn)的。在教育資源不均衡的情況下，僅僅依托學(xué)區(qū)房的高溢價(jià)來調(diào)節(jié)生源，會(huì)造成經(jīng)濟(jì)條件好的生源向好學(xué)區(qū)集聚，長此以往會(huì)形成名校優(yōu)質(zhì)生源壟斷與學(xué)區(qū)固化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)在于兼顧效率與公平，必須把公平性、公益性作為教育事業(yè)始終堅(jiān)持的基本原則，既要發(fā)揮“劃片就近入學(xué)”在教育資源配置中的決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府在優(yōu)化教育資源配置中的調(diào)節(jié)作用，繼續(xù)探索與堅(jiān)持“公民同招”“多校劃片”“指標(biāo)到?！钡扔欣谏聪鄬?duì)均衡的措施，建立多層次、廣覆蓋、均分布的生源分配調(diào)節(jié)機(jī)制，增加普通學(xué)校學(xué)生升入名校的機(jī)會(huì)，削弱名校學(xué)區(qū)房入學(xué)的確定性，防止學(xué)區(qū)房造成的名校生源的貴族化與社會(huì)階層的分化。

（四）建立住房“租售同權(quán)”機(jī)制，促進(jìn)入學(xué)資格依據(jù)逐步由產(chǎn)權(quán)向居住權(quán)轉(zhuǎn)變

2017年，住建部、發(fā)改委、公安部等9部委出臺(tái)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》，選取廣州、深圳、南京、杭州等12個(gè)城市開展首批試點(diǎn)。隨后，深圳、廣州等地提出賦予符合條件的承租人子女可就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益，保障租購?fù)瑱?quán)。租房與購房享有同等公共權(quán)益是發(fā)達(dá)國家的普遍做法?！白馐弁瑱?quán)”使租房群體也能享受政府提供的公共服務(wù)，保障了承租人子女入學(xué)機(jī)會(huì)的公平性，有利于不同收入階層之間的融合，對(duì)普通學(xué)區(qū)房的價(jià)格影響較小，但對(duì)名校學(xué)區(qū)房而言則影響較大，可在較大程度上削弱購買學(xué)區(qū)房的必要性與緊迫性，促使房價(jià)漲幅放緩甚至下降。同時(shí)，學(xué)區(qū)房租金會(huì)在一定程度上有所提高，因而需要加強(qiáng)學(xué)區(qū)房租金管控，防止學(xué)區(qū)溢價(jià)從“高房價(jià)”轉(zhuǎn)化為“高租金”，真正促使學(xué)區(qū)房逐步實(shí)現(xiàn)功能回歸與價(jià)格回歸。