曹華，樊炳有

摘要：我國提出的治理體系和治理能力現(xiàn)代化遵循的是國家治理這一前提，在此基礎(chǔ)上運用 “綜合治理”這一具有中國實踐特色的理論成果，探尋解決中國體育公共服務(wù)供給困境的“治理術(shù)”。運用文獻研究、邏輯分析等方法，闡明體育公共服務(wù)綜合治理的內(nèi)涵，提出“一個宗旨，兩維目標(biāo)，三極支撐，四維互動”有機融合的體育公共服務(wù)供給的綜合治理分析框架;揭示了體育公共服務(wù)綜合治理主體的多元性與層次性，以及“合作-平衡”的治理結(jié)構(gòu)，混合交叉方式的治理路徑，組織化調(diào)控的治理工具，整合性的治理方式，能高度協(xié)調(diào)和統(tǒng)一破解體育公共服務(wù)供給不均衡、不充分的現(xiàn)實問題。

關(guān)鍵詞：體育公共服務(wù);綜合治理;治理轉(zhuǎn)型

中圖分類號：G80-051文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1006-2076（2021）04-0019-07

Logic exploration of comprehensive governance to sports public service supply governance

CAO Hua1， FAN Bingyou2

1.Dept. of Police Tactics and Command， Guangdong Police College， Guangzhou 510440，Guangdong， China;2.School of Physical Education， Suzhou University， Suzhou 215021，Jiangsu，China

Abstract：The modernization of governance system and governance capacity proposed by China follows the premise of national governance， and on this basis， the "comprehensive governance"， which is a theoretical achievement with Chinese practical characteristics， is used to explore the "governance technique" to solve the dilemma of China’s sports public service supply. By means of literature research and logical analysis， this paper clarifies the connotation of comprehensive governance of sports public service， and puts forward a comprehensive governance and analysis framework of the organic integration of "one purpose， two dimensional goals， three pole support and four dimensional interaction". Also， it reveals the diversity of sports public service comprehensive governance body and hierarchy， the "cooperation-balance" governance structure， the hybrid governance path， the cross way of organizational control governance tools， and integrated governance， which can efficiently solve the imbalance and inadequate problems in sports public services supply.

Key words：sports public service; comprehensive governance; governance transformation

在全面深化改革中，公共權(quán)力的合法行使、公共資源的合理利用、公共產(chǎn)品的有效提供、公共環(huán)境的有效保護都以“公共”為核心[1]。國家治理的實現(xiàn)是通過國家與社會的合作、政府與非政府組織的合作、公共部門與私人部門的合作、強制力與主動性的合作、正式制度與非正式機制的合作途徑來實現(xiàn)的[2]。這里所強調(diào)的“合作”無疑是基于平等、自愿、信任等基礎(chǔ)上的互利行為，但是更重要的是“合作”是一種不同于“分工-協(xié)作”的、更積極的、更靈活的互動行為，更適合隨著社會體制改革逐步深入衍生出來的日益復(fù)雜的社會公共服務(wù)。在體育公共服務(wù)治理的研究中，我國學(xué)者多是公共體育服務(wù)的“多中心治理”（徐葉彤、蘆平生，2015），“扁平化治理”（王凱，2017），“協(xié)同治理”（沈克印，2017），精細化治理”（張小沛、戴健，2019），“分層治理”（秦小平、胡慶山等，2019），“跨域治理”（馬德浩，2020）等，就其表述的內(nèi)容來看，這些研究都存在一個基本問題，那就是對西方的治理理論內(nèi)涵缺少辨析，沒有厘清公共體育服務(wù)治理中的“國家”的角色問題[3]。

因此，本研究提出體育公共服務(wù)綜合治理概念，是幫助我們理解和應(yīng)對我國體育公共服務(wù)供給復(fù)雜性的一個概念化工具，是符合我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體育公共服務(wù)供給的“治理術(shù)”。目的在于探索新時代體育公共服務(wù)“治理術(shù)”能否有效破解體育公共服務(wù)供給不均衡、充分的矛盾問題。因此，有必要進一步明晰體育公共服務(wù)綜合治理內(nèi)涵及其適用性，體育公共服務(wù)供給綜合治理的立論依據(jù);構(gòu)建體育公共服務(wù)綜合治理的理論框架，提出體育公共服務(wù)綜合治理的實施策略。

1體育公共服務(wù)供給治理的局限

1.1“一元主體”治理結(jié)構(gòu)的局限

“一元主體”的體育公共服務(wù)供給過分依賴于政府行政力量，治理實質(zhì)上是單方面的國家政治管理范疇，這恰恰是治理理論認(rèn)為“現(xiàn)代福利國家管理的根本危機所在”。 國家權(quán)利從國家行政機構(gòu)下放到次國家組織，如中央政府、地方政府、城市與社區(qū)等。體育公共服務(wù)供給改革就屬于此范疇，其局限性集中表現(xiàn)為“全能型政府”的路徑依賴制約。政府壟斷體育公共事務(wù)的權(quán)力，企業(yè)、社會組織、公眾只有依賴政府才能在體育公共服務(wù)領(lǐng)域有所作為。體育公共服務(wù)供給“全能型政府”治理特征就是權(quán)力高度集中，政府全能和垂直型的組織結(jié)構(gòu)，社會卻被結(jié)構(gòu)化于國家體系，要么被政治化要么處于無權(quán)狀態(tài)。財權(quán)往往高度集中于上級部門，而事權(quán)卻層層下移，地方政府缺乏自主權(quán)，在公共體育資源配置上舉步維艱。政府部門對于體育公共服務(wù)的供給職能模糊，供給責(zé)任劃分不明確，責(zé)任不分。

1.2“粗放式”治理路徑的局限

首先，在治理途徑的自上而下的治理途徑上，促使下級關(guān)注的是向上級職能部門的工作匯報，而很少關(guān)注向下服務(wù)對象;其次，在治理結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出“松散”狀態(tài)，使參與的治理部門缺乏明確的分工，職權(quán)模糊，權(quán)力運行取決于職能部門的偏好。如：各地全民健身活動都是自發(fā)而缺乏引導(dǎo)，百姓需要的設(shè)施環(huán)境與政府思維不匹配。再次，缺乏合作意識。服務(wù)管理中存在“粗放型”治理，服務(wù)提供者在服務(wù)管理中的角色沒有完全改變，表現(xiàn)為缺乏必要的分權(quán)意識，政府接手了很多不該管的體育公共事務(wù)，但對于一些新出現(xiàn)的供需矛盾問題卻陷入了缺位或不到位的狀態(tài)。最后，表現(xiàn)為解決問題大而化之，關(guān)注細節(jié)領(lǐng)域較少。一方面，政府在體育公共服務(wù)領(lǐng)域側(cè)重點不平衡，手段單一，對于體育公共服務(wù)供給過程重管制輕服務(wù)，重審批輕監(jiān)管，同時為解決體育公共服務(wù)的供需矛盾，通常采取行政手段和強制手段。另一方面，事后補救的處理方式較多，忽視事前問題的發(fā)現(xiàn)和事中監(jiān)管，問題的治理方式較被動。

1.3“指令性”治理工具的局限

首先，體育公共服務(wù)的導(dǎo)向具有明顯的行政趨向，對需求表達、獲得感關(guān)注度不夠。根據(jù)所分配的公共財政資金以對上負責(zé)的邏輯完成該任務(wù)。在操作層面，對上級的工作滿意度關(guān)注過高，甚至是以此為標(biāo)準(zhǔn)，而忽略了體育公共服務(wù)的價值創(chuàng)造，對公眾體育公共服務(wù)滿意度關(guān)注度不夠。從體育公共服務(wù)供給已有的評價指標(biāo)來看，大多體現(xiàn)在場館建設(shè)面積、設(shè)備設(shè)施的達標(biāo)程度、服務(wù)項目的多少等。其次，單向度的體育公共服務(wù)供給。“體育扶貧”“送體育下鄉(xiāng)”“送體育進社區(qū)”等方式雖然體現(xiàn)體育公共服務(wù)向基層傾斜的理念，但是配送機制仍然是自上而下的標(biāo)準(zhǔn)配給制，同時在需求表達渠道上自下而上并不暢通，與其他部門、社會組織、企業(yè)的橫向溝通依然缺乏。最后，體育公共服務(wù)“供給”制而非“共給”制，政府獨攬公共體育資源配置資金、產(chǎn)品提供、人力保障，在基層體育公共服務(wù)供給中已經(jīng)顯得力不從心，社會資金、人力、產(chǎn)品尚未能引入體育公共服務(wù)供給中，“共給”局面尚未形成。

1.4“管控型”治理方式的局限

英國學(xué)者邁克爾·曼（M.Mann）認(rèn)為“政府權(quán)利是強制權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力的復(fù)合型構(gòu)成”[4]。強制權(quán)力運作會在政府與社會之間產(chǎn)生不同的權(quán)力分配，亦即“政府強，社會則弱”的局面?！肮芸匦汀钡闹卫硭季S，易造成“權(quán)利-依附”的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，表現(xiàn)為政府缺少權(quán)利使用上的制約，易形成“一家獨大”局面，致使社會力量參與體育公共服務(wù)供給程度不高，出現(xiàn)實質(zhì)性參與不足等問題。尤其是隨著我國經(jīng)濟體制改革以及國家治理現(xiàn)代化不斷的持續(xù)深入，其在公共服務(wù)領(lǐng)域的治理弊端愈發(fā)明顯，表現(xiàn)為傳統(tǒng)的管控型的治理方式既不適應(yīng)我國社會發(fā)展的需要，也難以滿足公眾多樣化、多元化的體育公共服務(wù)需求。換言之，政府“控制型”工作模式容易造成體育市場資源配置過程中的政府權(quán)力過大、過度干預(yù)問題，導(dǎo)致體育公共服務(wù)供給過程中的失靈。

2體育公共服務(wù)供給綜合治理的內(nèi)涵及適用性

2.1體育公共服務(wù)供給綜合治理的內(nèi)涵

在國家治理前提下，提出的綜合治理問題與目前歐美等國家學(xué)術(shù)界主流的治理理論有較大區(qū)別，從內(nèi)涵上來講其更接近?？碌摹爸卫硇g(shù)”（Governmentality），與國家治理試圖將人的行為后果控制在社會基本秩序的范圍內(nèi)是一致的[5]。“治理術(shù)”更接近于傳統(tǒng)意義的“調(diào)控”，這與國家治理是基本意義上對人的行為的適度調(diào)節(jié)，試圖將人的行為后果控制在社會基本秩序的范圍內(nèi)是一致的[6]。改革開放以來，利用綜合治理這個載體或是平臺已經(jīng)解決很多復(fù)雜疑難的問題，我國社會綜合治理經(jīng)驗理論已經(jīng)形成“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會力量參與、公眾監(jiān)督與法制保障”治理體系框架。在解決社會問題時，綜合治理更加強調(diào)以公眾的共同參與為前提，整合社會力量參與，凸顯政府社會動員能力以此來達到治理目標(biāo)、過程與方法的集中化、統(tǒng)一化與標(biāo)準(zhǔn)化[7]。

體育公共服務(wù)供給的綜合治理，其特色、優(yōu)勢、難點都在于“綜合”上。綜合哪些要素，綜合到什么程度才算合理，這是需要首要解決的問題。綜合治理的特色承認(rèn)供給主體的多元存在，但是對于其供給主體來講，并不是數(shù)量上的簡單疊加，而是要明確政府主導(dǎo)這一前提，詳細梳理政府與市場、政府與體育社會組織的關(guān)系問題，達到有機“綜合”的狀態(tài)。基于此，體育公共服務(wù)的綜合治理就是在治理理念目標(biāo)的一致性前提下，治理主體的多元性與層次性，治理方式途徑的多樣性，治理工具的混合性，高度協(xié)調(diào)和統(tǒng)一解決體育公共服務(wù)供給復(fù)雜問題，努力追求體育公共服務(wù)供給價值最大化的一種過程。

體育公共服務(wù)供給的綜合治理對象就是體育公共服務(wù)供給中復(fù)雜問題，比如破解群眾健身難的問題，體育公共服務(wù)空間拓展問題等，這些都不是體育系統(tǒng)一個部門能夠解決的。治理理念目標(biāo)的一致，就是標(biāo)本兼治，既要破解體育公共服務(wù)供給中存在的問題，也要逐步消除產(chǎn)生問題的根源，以求達到公共利益的最大化，維護、保障公民的體育合法權(quán)益[8]。治理主體多元化和層次性，即從中央到地方的各級政府層級主體，也有社會力量參與，強調(diào)多方力量與資源的整合。國家層面屬于體育公共服務(wù)治理的宏觀層面，在于價值認(rèn)同，治理的側(cè)重點在于體育公共服務(wù)供給的價值凝練與表達，政策制定與環(huán)境營造，推動模式體系的形成與構(gòu)建;地方層面在于能力支撐，側(cè)重于制度支持，體育公共服務(wù)供給的動員能力，公共體育資源開發(fā)與資源配置;基層層面在于服務(wù)提升，需求采集、資源獲取以及提高服務(wù)的滿意度和獲得感。治理方式途徑的多樣性，即供給組織的合作治理與網(wǎng)絡(luò)化治理相結(jié)合，強調(diào)多種手段與方法的綜合運用。治理工具的混合性，即運用具體的政策、措施、手段來督促、引導(dǎo)、規(guī)范體育公共服務(wù)供給，考慮區(qū)域的差異、民族差異以及文化差異，確保制度、手段的協(xié)調(diào)性和整合性。綜合治理的優(yōu)勢在于“合作-平衡”的治理結(jié)構(gòu)，混合交叉方式的治理路徑，組織化調(diào)控的治理工具以及整合性的治理方式。實現(xiàn)體育公共服務(wù)的價值創(chuàng)造，追求的是1+1大于2的效果。綜合治理難度在于供給主體組織合作與組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的組織化調(diào)控，如何產(chǎn)生更大的合力。

2.2綜合治理在體育公共服務(wù)供給中的適用性

綜合治理在體育公共服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)型中的適用性問題，嘗試從以下三種視角加以討論：其一是追根溯源，綜合治理理論賴以生長的土壤;其二是領(lǐng)域效果，就是綜合治理成功經(jīng)驗領(lǐng)域是否可借鑒;其三是結(jié)構(gòu)與目標(biāo)，就是治理結(jié)構(gòu)與目標(biāo)的一致性問題。

從第一個角度來說，綜合治理是有別于西方“多中心治理”的中國治理話語體系與經(jīng)驗理論，帶有“中國創(chuàng)造”的印記[9]，本身的內(nèi)涵是隨著我國改革開放逐步演進和豐富創(chuàng)新的，并歷經(jīng)了多領(lǐng)域的實踐驗證，它身上承載著大量中國實踐的理論成果和思想內(nèi)容。從這一角度來說，綜合治理適用于體育公共服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型，體育公共服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型屬于社會治理范疇。

從第二個角度來說，綜合治理已成為中國社會轉(zhuǎn)型過程中處理社會問題成功經(jīng)驗之一，成為透視中國社會轉(zhuǎn)型基本特點的最佳視角之一，核心特征是政府主導(dǎo)與組織化調(diào)控[7]。這些經(jīng)驗理論可以說是各個領(lǐng)域成功解決了社會問題，領(lǐng)域效果顯著，體育公共服務(wù)供給本身置于社會治理之中，值得借鑒。

從第三個角度來說，社會綜合治理的目標(biāo)，即人民幸福、社會和諧、國家富強;治理體系是由政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會力量參與、公眾監(jiān)督與法制保障構(gòu)成。縱觀中國體育公共服務(wù)治理的興起，有一個關(guān)鍵變量不能被忽略，那就是國家頂層政策設(shè)計的影響。如果體育公共服務(wù)供給的實踐需要綜合治理理論提供依據(jù)，那么綜合治理在體育公共服務(wù)供給中就是適用的。顯然，綜合治理的目標(biāo)及其治理體系對于體育公共服務(wù)供給治理來說，具有目標(biāo)的一致性和體系的吻合性。

3體育公共服務(wù)供給綜合治理的理論框架

近些年我國學(xué)者對體育公共治理進行了持續(xù)而深入的研究，也取得了一些理論成果，但是對于體育公共服務(wù)供給治理理論體系的構(gòu)建仍缺乏深度且比較模糊，基于此，本研究構(gòu)建了“一個宗旨，兩維目標(biāo)，三極支撐，四維互動”的體育公共服務(wù)綜合治理分析框架（見圖1），其內(nèi)涵闡述如下。

3.1一個宗旨：實現(xiàn)多元供給與組織合作

體育公共服務(wù)供給的綜合治理是從一元供給向多元、合作供給的思路演進的過程，是國家與社會共治、政府與市場合作的結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程，體現(xiàn)了全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程。在這一大環(huán)境中，任何公共服務(wù)的供給都不能脫離這一前提，體育公共服務(wù)也是如此，也必然涉及國家與社會、政府與市場的關(guān)系問題。體育公共服務(wù)治理研究必須置于這一大環(huán)境中進行考量，不能僅就體育公共服務(wù)領(lǐng)域自說自話。理論上，國家與社會的關(guān)系治理的理想化目標(biāo)是形成“強國家-強社會”的關(guān)系結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)在體育公共服務(wù)供給治理中，其最理想化模式是形成國家權(quán)力機關(guān)-政府-社會組織各司其職、分工協(xié)作、良性互動關(guān)系[10]，這種關(guān)系結(jié)構(gòu)也成為衡量一個國家治理水平的重要指標(biāo)。因此，在公共管理中，于政府治理而言，強調(diào)政府的主體地位，而于社會治理而言，則強調(diào)社會組織和公共個體的主體地位。因此，由“支配-合作”逐漸轉(zhuǎn)向“安排-生產(chǎn)”供給主體關(guān)系訴求成為體育公共服務(wù)綜合治理的主要訴求。

體育公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性在政府與市場關(guān)系的轉(zhuǎn)變過程中不斷強化，這種供給結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性為供給模式治理轉(zhuǎn)型開啟了供給治理的創(chuàng)新路徑。體育公共服務(wù)供給市場化改革改變了政府的唯一主體地位，開啟了多元治理的序幕，公民體育需要的滿足也越來越依賴多元主體的參與以及市場的資源配置。盡管體育公共服務(wù)市場化改革與社會化改革有先后之分，但這并不代表著兩種模式之間的替代關(guān)系，只是不同發(fā)展階段的側(cè)重點不同。從現(xiàn)實狀況來看，實踐并不能完全遵循單一的理論邏輯演進，體育公共服務(wù)供給也是如此，并沒有像理論闡述的那樣純粹和絕對，供給的多元化發(fā)展帶來的不同服務(wù)主體的邊界模糊就是一個真實寫照。與此同時，由于服務(wù)主體“有限理性”的存在，使得單純的政府、市場或社會都難以進行最有效的體育公共服務(wù)供給，即使政府與市場之間存在競爭關(guān)系，但更多的是在一定制度框架內(nèi)的合作與互動嵌入。由此，混合多種主體的體育公共服務(wù)供給模式逐漸發(fā)展起來，這便是治理轉(zhuǎn)型應(yīng)著重探討的問題。

3.2兩個維度：治理體系和治理能力的兼?zhèn)?/p>

體育公共服務(wù)綜合治理的體系和能力是一個有機整體，二者兼容集中體現(xiàn)的是體育公共服務(wù)供給制度及其執(zhí)行力。只有形成完備的治理體系，才能夠提高體育公共服務(wù)的綜合治理能力。體育公共服務(wù)綜合治理體系就是充分運用制度體系、體制機制、法律法規(guī)的有機融合，保障供給的有效性。體育公共服務(wù)綜合治理能力，就是運用制度、體制機制、法律法規(guī)管理體育公共服務(wù)供給中政府-市場-社會協(xié)同關(guān)系中的能力，力爭實現(xiàn)政府協(xié)同、市場協(xié)同、社會參與的新格局。治理體系與能力的兼容發(fā)展不僅體現(xiàn)了“一切發(fā)展為了人民”的價值理念，其兩者的兼容并蓄本質(zhì)上是追求公共體育服務(wù)供給模式治理轉(zhuǎn)型及后續(xù)發(fā)展走向的問題得以被解決。

3.3三極支撐：政府、市場、社會組織有機融合

國家治理涉及到的兩個關(guān)鍵議題不僅包括其內(nèi)部權(quán)利本身約束的問題，更涉及到國家與市場、國家與社會組織的關(guān)系問題[11]，對于體育公共服務(wù)供給的綜合治理來講，亦擺脫不了這兩個核心問題。目前我國體育公共服務(wù)供給的政府與市場、社會組織關(guān)系就是“支配-合作”的方式，以支配為主。這一合作方式的內(nèi)涵是：體育公共服務(wù)供給強調(diào)以人為本的價值理念、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為基礎(chǔ)的制度設(shè)計、資源配置技術(shù)的應(yīng)用共建共享。政府與社會組織成功合作的關(guān)鍵應(yīng)該是互利互信、目標(biāo)明確、權(quán)責(zé)清晰、分工合作，實現(xiàn)安排生產(chǎn)才是真正意義上的體育公共服務(wù)供給改革全新范式的革命。體育公共服務(wù)綜合治理的三極支撐，涉及到綜合治理目標(biāo)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、合作原則等諸多實質(zhì)性問題。體育公共服務(wù)供給中，政府、市場、社會組織有機融合最佳機制就是“吸納―整合”的綜合治理機制[12]。在公共體育服務(wù)的供給內(nèi)容上，政府提供基本體育公共服務(wù);市場提供選擇性、消費性、個性化的體育公共服務(wù);體育社會組織作為公益性的典型代表，它作為政府和市場體育公共服務(wù)供給的補充，依據(jù)政府要求提供多樣化、多元化且有針對性的體育公共服務(wù)，對政府供給與市場供給之間的“溝壑”起到一定緩沖作用，化解政府失靈與市場失靈的弊端。

3.4四維互動：治理理念、結(jié)構(gòu)、工具、路徑綜合發(fā)力

綜合治理理念是體育公共服務(wù)供給治理全過程的靈魂，公共體育服務(wù)供給綜合治理的最終目標(biāo)和理想的實現(xiàn)，在于實現(xiàn)公眾體育服務(wù)總體需求的最大化，實現(xiàn)公共體育服務(wù)價值的增值和創(chuàng)造，實現(xiàn)“發(fā)展為了人民”的宗旨;從治理結(jié)構(gòu)來講，重點是解決體育公共服務(wù)供給主體相互之間的關(guān)系問題，主要變化是由單一向多元轉(zhuǎn)化，即縱向上解決政府上下級互動關(guān)系問題，橫向上重點關(guān)注社會多元主體的體育公共服務(wù)路徑供給問題;體育公共服務(wù)供給模式治理轉(zhuǎn)型的工具選擇是一個受多種因素影響的復(fù)雜博弈過程，政府“指令工具”向“混合工具”轉(zhuǎn)變將是治理工具需要突破的核心問題;綜合治理路徑創(chuàng)新是解決“體育公共服務(wù)供給治理選擇何種途徑的問題”。仍然面臨提供什么，誰來提供和如何提供的路徑選擇。提供什么，實際上就是提供的體育公共服務(wù)的范圍和程度的問題。體育公共服務(wù)供給治理轉(zhuǎn)型是一個復(fù)雜系統(tǒng)，體育公共服務(wù)綜合治理需要治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理工具和選擇準(zhǔn)確地治理路徑綜合發(fā)力，才能有限治理體育公共服務(wù)供給現(xiàn)實問題，從根本上扭轉(zhuǎn)政府職能缺位、越位、錯位的現(xiàn)象[13]。

4體育公共服務(wù)供給綜合治理的實施策略

4.1逐步實現(xiàn)“合作-平衡”治理結(jié)構(gòu)

中國改革開放的獨特方式和經(jīng)濟成果，形成了具有世界意義的中國經(jīng)驗，有學(xué)者歸納為“漸進模式”，用“體制外增量改革”以及“漸進-制度觀點”[14]來總結(jié)中國轉(zhuǎn)軌的成功經(jīng)驗。漸進式改革是指在系統(tǒng)核心不變的情況下，在外圍系統(tǒng)進行漸進式改革;體制外的增量改革集中體現(xiàn)了“治理術(shù)”的核心理念，即組織網(wǎng)絡(luò)的合作治理。體育公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出多主體參與的局面已成事實，理論上討論過體育公共服務(wù)市場化和社會化問題，但是實踐發(fā)展比理論要復(fù)雜得多，很多實踐并沒有完全遵循單一的理論邏輯演進，也沒有像理論論述那樣純粹和絕對。

單靠市場、社會或政府不能提供最好的體育公共服務(wù)。因此，多主體形成參與體育公共服務(wù)供給的組織網(wǎng)絡(luò)，是體育公共服務(wù)供給模式治理轉(zhuǎn)型必須面對的問題。

一般來講，公共體育資源的富足程度在一定程度上影響體育公共服務(wù)治理的程度，究其原因，主要在于受特有的體制影響我國體育公共服務(wù)的供給表現(xiàn)為強烈的“路徑依賴”特征?；诖?，在受制于公共體育資源配置資源有限且相對薄弱的前提下，如何通過政府有效的主導(dǎo)公共體育資源配置，實現(xiàn)體育公共服務(wù)供給利益的高質(zhì)量發(fā)展，同時置身于國家治理現(xiàn)代化進程背景下，如何實現(xiàn)體育公共服務(wù)供給主體的多元化且更好地處理各供給主體之間的關(guān)系問題[15]，成為體育公共服務(wù)綜合治理中亟待解決的核心問題。因此，借助組織網(wǎng)絡(luò)的滲透與拓展體育公共服務(wù)供給的治理空間，在調(diào)控過程中實現(xiàn)政府-市場-社會對體育公共服務(wù)產(chǎn)品協(xié)作生產(chǎn)就成為綜合治理的網(wǎng)絡(luò)組織構(gòu)建需要完成的主要任務(wù)。

有研究表明，傳統(tǒng)體育公共服務(wù)供給模式中主要以政府供給為核心，為了達到供給效果，權(quán)利往往相對集中，塑造出一種依附于政府權(quán)威的壟斷結(jié)構(gòu)，即供給組織網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出典型的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)”[16]，表現(xiàn)為多數(shù)公共體育資源受政府權(quán)利支配，政府對公共體育資源配置起絕對主導(dǎo)作用。這種情況下，體育公共服務(wù)權(quán)利傳遞和資源配置與運用具有單向性，是領(lǐng)導(dǎo)與支配關(guān)系，治理結(jié)構(gòu)的單極性、非均衡性，合作程度相對較低。體育公共服務(wù)供給“支配-合作”組織網(wǎng)絡(luò)逐漸走向綜合治理的“合作-平衡”組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，強調(diào)的是組織結(jié)構(gòu)偏平化，主體與客體、自治與他治有不同的節(jié)點，可以使網(wǎng)絡(luò)集權(quán)度得到合理的分散，實現(xiàn)參與治理的全民化。政府部門在治理中服務(wù)權(quán)限與其他組織構(gòu)成了指導(dǎo)與合作關(guān)系，充分發(fā)揮“小政府、大社會”的作用，治理主體間權(quán)利界限分明，節(jié)點清晰。

“合作-平衡”組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)屬于有核的、可滲透的類型。政府作為體育公共服務(wù)責(zé)任的主導(dǎo)方和主要承擔(dān)者，承擔(dān)著體育公共服務(wù)供給組織，促進組織網(wǎng)絡(luò)的合理運行，從而實現(xiàn)體育公共服務(wù)供給的目標(biāo)和任務(wù)[17]。對于政府來說，將與企業(yè)、社會組織不斷加強聯(lián)系;對于企業(yè)來說，能以平等的身份參與體育公共服務(wù)供給，成為政府的長期合作伙伴而成為強連接點;對于社會組織來說，持續(xù)效能好的可以進一步獲得政府的資金支持，承接政府購買服務(wù);對于公眾個體來說，可以依據(jù)個人特點加入體育社會組織中參與體育公共體育服務(wù)供給組織網(wǎng)絡(luò)，貢獻自身價值。

基于體育公共服務(wù)供給的目標(biāo)一致性和一定程度的專業(yè)性，體育公共服務(wù)供給主體之間建立起長期穩(wěn)定性、合作的結(jié)點關(guān)系，有利于整合治理的效能提升。當(dāng)然，節(jié)點不是一成不變的，其關(guān)系存在著競爭與合作，是一個動態(tài)加入與退出，這種動態(tài)的過程有利于網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

4.2側(cè)重選擇混合交叉方式的治理路徑

在借鑒已有文獻和對體育公共服務(wù)供給實踐考察基礎(chǔ)上，由政府參與程度、結(jié)構(gòu)特征、政府作用、治理基礎(chǔ)、行為驅(qū)動等內(nèi)容構(gòu)成行為互動關(guān)系。從互動合作關(guān)系來看，無外乎權(quán)力路徑、法律路徑、管理路徑三種，保障體育公共服務(wù)供給的順利實施，未來也將會繼續(xù)存在，只是使用程度大小而已。與權(quán)力路徑立竿見影治理效果不同，法律路徑存在“治理時滯”問題，因為立法是一個冗長的過程，而且關(guān)于體育公共服務(wù)供給的相關(guān)法律法規(guī)存在滯后的情況。體育公共服務(wù)供給的“中心-邊緣”治理結(jié)構(gòu)逐漸由“合作-平衡”治理結(jié)構(gòu)所替代，這是一條由“邊緣向中心匯聚”的合作治理路徑。因此，也就形成了體育公共服務(wù)供給兩種不同的秩序，一種是由行政命令和體育公共服務(wù)政策形成的自上而下的政府秩序，可以稱為“組織秩序”或“計劃秩序” （見圖2）。

綜合治理是“組織秩序”與“自發(fā)秩序”的混合交叉，即剛性、彈性、組織秩序與自發(fā)秩序的統(tǒng)一。法律條款突出了剛性維度和權(quán)威強制路徑;管理運營體現(xiàn)追求效率、漸進的彈性路徑;當(dāng)組織秩序遭遇突發(fā)事件時，權(quán)力路徑的正當(dāng)性將迅速上升;自發(fā)秩序是一種由邊緣向中心匯聚的自下而上的路徑，是遵從相關(guān)法律法規(guī)、服務(wù)條款條件下的參與，以及在信任合作條件下的自組織路徑?！敖M織秩序”和“自發(fā)秩序”的區(qū)別在于其適用范圍不同，單一的成員和簡單的需求，更有效地依靠自上而下的行政協(xié)調(diào)和促進各方合作[18]。

混合交叉方式的路徑出現(xiàn)，自然也就會產(chǎn)生混合式提供的方式。這其中有兩個基本認(rèn)識：一是體育公共服務(wù)供給中各部門邊界變得越來越模糊，任何一個部門并不像過去那樣只在理論邊界內(nèi)形式，很多時候部門之間會超越簡單的邊界界限，形成跨邊界的互動關(guān)系;二是混合式提供避免單一提供主體在體育公共服務(wù)供給中不能有效解決問題，因此需要不同主體的組合或合作來實現(xiàn)高質(zhì)量的體育公共服務(wù)供給。這種混合式供給是綜合治理的結(jié)果，超越單一部門的合作生產(chǎn)，形成了多部門的組合服務(wù)提供方式。

4.3強化運用組織化調(diào)控的治理工具

實踐表明，組織化調(diào)控一直以來都是我國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要經(jīng)驗，其核心內(nèi)容表現(xiàn)為以政府組織體系建設(shè)為基礎(chǔ)，在組織建設(shè)、滲透的過程中不斷建立和完善政府主導(dǎo)的權(quán)利網(wǎng)絡(luò)組織。社會各領(lǐng)域的綜合治理經(jīng)驗也進一步表明了政府主導(dǎo)的組織化調(diào)控模式的延續(xù)與完善已經(jīng)成為綜合治理組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的本質(zhì)特征。

我國體育公共服務(wù)供給是一個縱向的組織結(jié)構(gòu)體系，上下級領(lǐng)導(dǎo)與服從相結(jié)合是體育公共服務(wù)組織的縱向結(jié)構(gòu)。政府作為公共體育服務(wù)供給資源整合與治理的關(guān)鍵主體，就是通過組織化調(diào)控指導(dǎo)權(quán)力機關(guān)制定相關(guān)法律和條例，制定路線、方針政策，并通過權(quán)力機關(guān)組織實施，促使公共體育服務(wù)資源集中、整合，通過動員與服務(wù)基層社會來強化政府主導(dǎo)地位，形成了以政府為軸心的治理主體結(jié)構(gòu)，成為公共體育服務(wù)供給綜合治理的軸心力量。

4.4協(xié)調(diào)推進整合性的治理方式

我國體育公共服務(wù)存在地區(qū)差異，但也存在著不平等的困境，體現(xiàn)了職責(zé)交叉，政出多部門等問題。體育公共服務(wù)供給的綜合治理不僅是對日益復(fù)雜的體育公共服務(wù)需求挑戰(zhàn)的有效回應(yīng)，同時也是應(yīng)對日益復(fù)雜的體育公共服務(wù)需求挑戰(zhàn)的有效措施。整合性的治理是綜合治理的有效途徑之一。它是一個多主體有效整合的過程，不斷跨越地方利益相關(guān)者的組織邊界，實現(xiàn)體育公共服務(wù)供給的高質(zhì)量發(fā)展的過程。

整合性的治理方式是以部門間協(xié)調(diào)為主的綜合治理，不同于以往的部門自治、組織分工、區(qū)域孤立;其次，“合作平衡”網(wǎng)絡(luò)工作方式采用網(wǎng)絡(luò)靈活、非正式、開放的協(xié)調(diào)方式;第三，需要更多跨部門工作交流的機會是整合性治理方式的主要特征，以增強體育公共服務(wù)提供者的靈活性和流動性為目的，將跨部門、跨組織邊界流動的工作模式作為優(yōu)先制度安排[19]。

整合性的治理方式，注重合作伙伴之間的協(xié)調(diào)。社會力量參與是社會綜合治理要素之一，也是體育公共服務(wù)供給改革的重要環(huán)節(jié)，盡管我國目前的體育公共服務(wù)供給的合作無論是學(xué)界研究提出的各種方式還是實踐中采取的方式，都必須注重以下三個方面：一是注重體育公共服務(wù)供給合作提供的理念，建立新型的合作關(guān)系。二是政府要在合作中做精明的買主，既要明確政府想要購買的內(nèi)容，也要明確在哪里購買和購買什么。以政府購買為基礎(chǔ)，發(fā)展多種形式的政府資助，如競爭性購買和非競爭性購買形式，生產(chǎn)性補助和消費性補助形式，合同制的服務(wù)購買、項目制申請服務(wù)購買等做出精準(zhǔn)的預(yù)算和監(jiān)管，以及驗收服務(wù)效果。三是創(chuàng)新合作方式：（1）協(xié)作增效模式，政府、企業(yè)、社會組織多付出各自的資源的模式;（2）服務(wù)替代模式，企業(yè)、社會組織替代政府一部分體育公共服務(wù)職能;（3）拾遺補缺模式，企業(yè)、社會組織結(jié)合自身優(yōu)勢，對政府未涉及到的體育公共服務(wù)領(lǐng)域拾遺補缺，實現(xiàn)體育公共服務(wù)供給資源的全面發(fā)展[20]。

整合性的治理方式，注重承接服務(wù)環(huán)節(jié)調(diào)控。社會組織承接政府體育公共服務(wù)主要有三個環(huán)節(jié)，對于政府來講，其目標(biāo)定位于體育公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)移者;對于社會組織來講，其重點在于承接體育公共服務(wù)供給;而對于公眾來講，其主要是政府以及社會組織體育提供體育公共服務(wù)的受益者。必須要指出的是，社會組織作為中間環(huán)節(jié)，對整個體育公共服務(wù)供給過程具有關(guān)鍵性的作用，政府要在制度化的運行過程起重要作用，從而擴展社會組織的成長空間和承接能力。合理構(gòu)建動態(tài)監(jiān)督調(diào)節(jié)機制。對購買項目的招標(biāo)、申請、評審、立項、合同簽訂、執(zhí)行、驗收、評審、反饋等工作，應(yīng)建立動態(tài)監(jiān)督機構(gòu)和相應(yīng)的管理辦法，并可引入第三方評估機構(gòu)進行監(jiān)督。按照公開選拔、優(yōu)勝劣汰的原則，選擇承擔(dān)能力強、服務(wù)質(zhì)量好的社會組織參與政府購買體育公共服務(wù)。

5結(jié)語

體育公共服務(wù)的綜合治理主要基于國家治理、社會治理視角，從政府導(dǎo)向的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性入手，梳理了體育公共服務(wù)供給治理的局限性，借助中國話語的“綜合治理”理念、工具、結(jié)構(gòu)、路徑等對體育公共服務(wù)供給綜合治理的內(nèi)涵及適用性進行探討，有助于對體育公共服務(wù)供給綜合治理的整體認(rèn)識，避免孤立地從體育公共服務(wù)供給自身出發(fā)的局限。邏輯起點從組織分化視角的討論了體育公共服務(wù)供給主體之間的關(guān)系問題以及如何實現(xiàn)各治理主體之間的合作問題，構(gòu)建了“一個宗旨，兩維目標(biāo)，三極支撐，四維互動”的體育公共服務(wù)綜合治理分析框架并提出體育公共服務(wù)供給綜合治理的實施策略。體育公共服務(wù)綜合治理能夠有效解釋、提煉和歸納我國體育公共服務(wù)供給治理的實踐經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)、回答和解決體育公共服務(wù)供給中存在的現(xiàn)實問題，有效預(yù)測、判斷和把握體育公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的新趨勢與新動態(tài)。研究提出的體育公共服務(wù)綜合治理，只是期望有共鳴的同行繼續(xù)關(guān)注這一話題，以期更準(zhǔn)確解讀中國體育公共服務(wù)供給的實踐特色和理論創(chuàng)新。

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