城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃銜接問題概述

付志彬

摘 要：城市規(guī)劃是城市在一段時間的發(fā)展藍圖，土地利用規(guī)劃的主要工作在于根據當地社會、經濟與自然條件對土地資源進行合理利用，旨在實現(xiàn)統(tǒng)籌安排的目標。從二者關系上來看，城市規(guī)劃工作需要為土地利用規(guī)劃而服務，確保城市規(guī)劃是合理且可行的，也就是說城市規(guī)劃在土地利用規(guī)劃的框架內部。本文將重點放在城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃（以下均稱“兩個規(guī)劃”）的銜接問題上，針對兩個規(guī)劃如何實現(xiàn)銜接進行深入研究，旨在為兩個規(guī)劃工作的優(yōu)化、完善提供參考依據。

關鍵詞：城市規(guī)劃;土地利用規(guī)劃;銜接

城市規(guī)劃主要用于城市未來發(fā)展方向的雅妮句，同時對城市作出合理布局與安排，成為城市管理之中的關鍵組成部分之一。土地利用規(guī)劃則要求在一定區(qū)域之內，根據國家經濟發(fā)展需求與當地社會經濟等方面條件對土地進行利用，從而完成戰(zhàn)略性布局。隨著城市發(fā)展進程的逐步加快，人們對土地利用的關注度越來越高。但兩個規(guī)劃又存在矛盾之處，所以明確其銜接問題，并落實相應對策意義重大。

1兩個規(guī)劃之間的關系

對現(xiàn)代城市來說，城市規(guī)劃指的是城市作為一個整體，通過相應措施合理分配其中各內部資源，以最終實現(xiàn)城市發(fā)展目標。城市規(guī)劃的最終目標在于為城市健康發(fā)展提供保證，以促進其經濟、社會與生態(tài)效益最大化目標的實現(xiàn)。城市規(guī)劃為城市建設與發(fā)展提供了指南，它起到了統(tǒng)領全局的作用。城市規(guī)劃涉及到非常大的范圍，針對城市建設的各方面內容進行詳細規(guī)劃，明確發(fā)展目標，以推進城市經濟的良好發(fā)展。也就是說，城市規(guī)劃為城市建設與發(fā)展起到了指明燈的作用，如果將城市規(guī)劃看成是點，那么就可以把土地規(guī)劃看成是面，土地利用規(guī)劃需要站在國家整體的角度去考慮問題，城市規(guī)劃僅需考慮局部范圍，城市規(guī)劃隸屬于土地利用規(guī)劃的范疇之中。土地利用規(guī)劃首先需確保有足夠的耕地面積，剩余土地即可分配到住房、商業(yè)區(qū)等方面，從最大程度上對有限資源進行合理利用，最終推進全社會的持續(xù)性發(fā)展。

2兩個規(guī)劃之間存在的差異

兩個規(guī)劃在很多方面都存在不同點，比如側重點、研究視角上存在差異等，因此要想實現(xiàn)二者的銜接，就必須先解決好這些矛盾點。下面針對這兩個規(guī)劃存在的差異進行深入分析。

2.1規(guī)劃側重點不同

城市規(guī)劃概念在我國是上世紀五十年代被提出的，相比其他國家，我國的起步時間較晚，旨在針對各項城市資源進行科學合理的規(guī)劃。但是，由于土地利用規(guī)劃起步的時間比較晚，大約在上世紀六十年代到七十年代才開始把土地當成是工作重點，并以可持續(xù)發(fā)展為基本原則來遵守。它們二者之間規(guī)劃側重點有著顯著性的差異，其中城市規(guī)劃的主要參考依據為各項建設與管理工作，并合理安排統(tǒng)籌規(guī)劃，而土地利用規(guī)劃的基礎目標為可持續(xù)發(fā)展，促進人、資源與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的最終實現(xiàn)。

2.2規(guī)劃研究視角不同

相對來說，土地利用規(guī)劃涉及的范圍比較廣一些，體現(xiàn)出了全局指導性的特征，可對區(qū)域范圍內的工農業(yè)用地作出安排和布局，而城市規(guī)劃涉及到的范圍比較小，不僅非農業(yè)用地是其關注范圍，同時還需城市各部門給予安排，以有限土地為基礎促進經濟效益的提高。城市規(guī)劃作為土地利用規(guī)劃的組成部分而存在，二者的關系可用“包含與被包含”來形容，因此必須確保在土地利用規(guī)劃的范圍之內進行城市規(guī)劃的各項工作，其范圍不可超出土地利用規(guī)劃。但在實際工作中，目前我國相關法律法規(guī)尚不完善，多數城市都未形成全局意識，單純關注近期利益，因此出現(xiàn)了很多問題，如土地擴張、侵占等。兩個規(guī)劃在研究視角上存在著明顯差異，這是造成了很多生活矛盾的出現(xiàn)。

3兩個規(guī)劃之間銜接的策略

在現(xiàn)行體制之下，兩個規(guī)劃分別由于國土管理部門、規(guī)劃部門編制，由于兩個規(guī)劃在法律、技術與方法上存在一定差異，因此在很多地方它們都難以協(xié)調，但合理利用土地資源始終是他們的基本目標，因此實現(xiàn)兩個規(guī)劃的銜接很有必要。

3.1堅持可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)協(xié)調規(guī)劃

為了使兩個規(guī)劃得到良好的銜接，我們應該堅持可持續(xù)發(fā)展的基本性原則，也就是說在對土地進行開發(fā)與利用時，需堅持人、自然的和諧相處，以達到對土地資源進行合理利用的目的。與此同時，在土地利用規(guī)劃工作之中，還應確保經濟、社會以及生態(tài)等方面的合理性發(fā)展，從最大程度上提升土地利用價值。除此之外，為了達到與城市規(guī)劃的協(xié)調發(fā)展，城市規(guī)劃之中各項工作的實施都應嚴格遵循可持續(xù)發(fā)展的基本性原則，對生態(tài)環(huán)境進行積極保護。

3.2關注資源保護，對二者進行合理規(guī)劃

首先，我們要充分認識到保護土地資源的重要性，在土地資源開發(fā)工作中確保各項工作有序進行，同時明確以后土地資源有何發(fā)展前景，不能被眼前利益所局限;其次，要明確保護農用地的方式方法，確保城市規(guī)劃工作中不會對可用耕地進行侵占，實施資源與發(fā)展并重的理念，嚴格落實好這項基本規(guī)劃原則;第三，在城市規(guī)劃工作中，要從全局層面上進行考量，通過土地規(guī)劃有效實現(xiàn)城市各項功能，從最大程度上滿足人們提出的各項需求，同時注意緊跟時代發(fā)展的步伐，推動城市經濟、社會發(fā)展，從而對各項資源進行科學、合理的利用。

3.3加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與各部門的溝通

城市規(guī)劃工作中設施建設用地是其中的一個組成部分，它與土地利用規(guī)劃之中的農業(yè)用地有一定矛盾性，因此必須關注并做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，對城鎮(zhèn)建設用地、農業(yè)用地等進行合理分配，并實現(xiàn)二者的平衡，以充分滿足城鎮(zhèn)經濟發(fā)展需求，合理運用土地資源。本著不侵占農業(yè)用地的原則，應該根據科學合理的方案實施規(guī)劃工作，確保土地的到有效利用，從而解決好土地使用面臨的問題。目前全國范圍內在兩個規(guī)劃上的法律法規(guī)還不健全，有關部門都在獨立狀態(tài)，普遍缺少溝通與協(xié)作。這種情況下為了順利完成城市規(guī)劃相關工作，必須加強各部門的交流與溝通，只有實現(xiàn)有效的合作，并完善兩個規(guī)劃的有關法律法規(guī)，這樣才能確保在土地利用規(guī)劃框架之內完成城市規(guī)劃的各相關工作，有效避免城市規(guī)劃處于土地利用規(guī)劃之外的情況。

4.結語

雖然兩個規(guī)劃的銜接不能解決目前我國城市發(fā)展過程中面臨的所有問題，也不能替代兩個規(guī)劃的工作內容，比如土地利用規(guī)劃之中還涉及到了耕地保護等內容，城市規(guī)劃也牽涉著策劃過年時發(fā)展戰(zhàn)略、控制性規(guī)劃、交通規(guī)劃等體系內容，但是兩個規(guī)劃銜接工作完成了用地規(guī)模、布局形態(tài)以及發(fā)展方向等內容的對接，這是毋庸置疑的?？傊?，只有將兩個規(guī)劃銜接起來，在土地利用規(guī)劃中對城市發(fā)展需求加以考慮，同時本著局部服從整體的理念，促使城市規(guī)劃為土地利用規(guī)劃服務，這樣一來土地利用規(guī)劃即可實現(xiàn)與城市規(guī)劃的有效銜接，從而推進我國城市的持續(xù)性發(fā)展。

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（大慶市自然資源局? 黑龍江 大慶? ?163300）