鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新路徑現(xiàn)狀與主題脈系研究

周恩毅 王海娜

摘要：祖國幾十年的滄桑巨變不可避免地呈現(xiàn)出時代矛盾重疊交錯的局面，基于中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)與受現(xiàn)代化沖擊之現(xiàn)實，鄉(xiāng)村治理問題愈發(fā)尖銳?？v觀鄉(xiāng)村治理的研究過程，我國學術界長期以來一直高度關注鄉(xiāng)村治理問題，并取得了不凡的成果。對此，本文對我國鄉(xiāng)村治理研究的主題脈系、現(xiàn)實困境以及優(yōu)化路徑進行梳理、歸納與總結，以期為鄉(xiāng)村治理的實踐探索和理論研究提供借鑒與參考。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理;主題脈系;現(xiàn)實困境;可行路徑

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-9436（2021）03-000-02

1 鄉(xiāng)村治理研究的何為與為何

1.1 何為鄉(xiāng)村治理

鄉(xiāng)村治理是將治理理論和鄉(xiāng)村社會有機融合，是學者們運用有關治理理論的含義來闡明和處理中國鄉(xiāng)村社會的實際問題。鄉(xiāng)村治理的研究范圍逐漸擴寬，給鄉(xiāng)村治理概念的界定帶來了困難，在學術界難以達成普遍的共識。1998年，徐勇教授首先提出了“鄉(xiāng)村治理”的概念。徐勇（2000）談到，鄉(xiāng)村治理是指為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村的發(fā)展與穩(wěn)定而去解決鄉(xiāng)村所面臨問題的方式方法。徐勇首次提出鄉(xiāng)村治理的概念后，學者們爭論不休、意見不一。賀雪峰（2007）提到，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村社會的一種管理模式，是指村民怎么實現(xiàn)獨立自主管制，并實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的和諧有序發(fā)展。黨國英（2008）提出，鄉(xiāng)村治理是指國家機構和其他鄉(xiāng)村當局以鄉(xiāng)村政府為基礎，給鄉(xiāng)村社會提供公共物品的活動。薛明珠（2014）指出，鄉(xiāng)村治理是指在黨的領導下，村民或鄉(xiāng)村群體合理配置權力，規(guī)范鄉(xiāng)村社會，實現(xiàn)村民和社會的高效互動，以提高農民福利。綜合學者的觀點認為，鄉(xiāng)村治理是在政府的領導下，以村民自治為核心，多元治理主體協(xié)同參與，以促進鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

1.2 為何提出鄉(xiāng)村治理

回溯全球歷史，發(fā)達國家從起步到昌盛大多經(jīng)歷了幾百年的發(fā)展歷程，反觀我國，從一個貧窮落后的國家一躍成為全球第二大經(jīng)濟體，整個騰飛過程被壓縮在短短幾十年的時間軸上，必定缺少一些必要的步驟，因此各種現(xiàn)實問題不斷涌現(xiàn)，鄉(xiāng)村地區(qū)尤為突出。雖然國家作為一個整體在快速發(fā)展，但具體到不同地區(qū)、不同群體，資源匱乏的問題依然存在，鄉(xiāng)村往往是各種問題都較集中的地方。有學者認為，鄉(xiāng)村振興作為中國應對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和社會主要矛盾轉變的重要戰(zhàn)略安排，充分肯定了鄉(xiāng)村在整個國家發(fā)展中的重要位置，這有利于各級政府傾向于農村地區(qū)的工作部署和資源分配[1]。因此，鄉(xiāng)村治理被提上重要議事日程，是中國鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟快速變革的實際需要，也是新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容。

2 鄉(xiāng)村治理研究歷程

2.1 鄉(xiāng)村治理研究的初始階段（1998—2005）

“鄉(xiāng)村治理”概念的提出，開啟了鄉(xiāng)村治理領域的研究。沈延生（1998）從理論和實踐兩個層面對鄉(xiāng)村基層“群眾性自治組織”進行了批判，并對其進行了重新定位。金太軍、董明磊（1999）對村民自治研究中有關村治的作用、村治的動力機制、對鄉(xiāng)村治理體制的設想以及一些具體對策等方面的研究作了解釋和評價?！俺青l(xiāng)一體化”提出之后，很多學者認識到長期以來一直把規(guī)劃和建設的重心放到了城鎮(zhèn)這些“點”上，忽視了廣大農村地區(qū)這個“面”。“城鄉(xiāng)二元結構”的體制和農村農業(yè)不景氣的現(xiàn)象，導致了城鄉(xiāng)差距不斷拉大，所以突破“城鄉(xiāng)二元結構”的牢籠勢在必行，從根本上歸還農民群眾平等的社會待遇和社會地位[2]。王春光（2001）提出，新一代農村流動人口能否在原始社會身份模糊化的過程中重構城鄉(xiāng)以外的社會身份，取決于中國城鄉(xiāng)社會結構的變化。范海燕、李洪山（2005）提出，“城鄉(xiāng)一體化”的目標是在高度發(fā)達的生產(chǎn)力基礎上消除城鄉(xiāng)差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)關系的全面協(xié)調，形成“城鄉(xiāng)一體化”的有機整體。這是鄉(xiāng)村治理研究的初始階段。

2.2 鄉(xiāng)村治理研究的興起階段（2006—2012）

為了減輕農民的負擔，取消了延續(xù)千年的農業(yè)稅，這項政策表明我國政府加快了幫助農村發(fā)展經(jīng)濟的步伐，但還有學者對取消農業(yè)稅產(chǎn)生懷疑。周飛舟（2006）曾談到稅制改革后國家與農民之間的關系轉變問題。李師慧、陳家濤（2006）提出可持續(xù)發(fā)展的稅收制度改革的一些想法，以及為了走出“先減后升”的怪圈應制定與改革配套的措施。黨的十七大以來，“建設小康社會”“三農”“農村經(jīng)濟合作組織”等成為學者們研究的目標。黃祖輝、徐旭初、蔣文華（2009）提出建構“三農”問題的分析框架，對“三農”問題進行分析，并提出了處理方案。宋飛林（2010）談到為了實現(xiàn)中國人民在黨的領導下全面建設小康社會的偉大歷程，建立科學的評估指標，可以把握全面建設小康社會的進程與趨勢。王曙光（2010）指出新型農村經(jīng)濟合作組織是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理方式的揚棄，為鄉(xiāng)村建造一個公平、有競爭力的市場環(huán)境。黨的十八大之后，鄉(xiāng)村治理的大環(huán)境發(fā)生了變化，王兆萍、羅文映（2012）指出鄉(xiāng)村治理從精英治理模式過渡到自主模式，大學生村官政策較好地解決了這一過渡期出現(xiàn)的問題。這是鄉(xiāng)村治理研究的興起階段。

2.3 鄉(xiāng)村治理研究的理論深化階段（2013年至今）

黨的十八屆三中全會之后，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為研究主題，鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系的基礎，呈現(xiàn)出了新的發(fā)展趨勢，也面臨許多新的問題。羅光華（2014）談了應該從四個方面重塑鄉(xiāng)村治理結構，即從家庭角色定位及其功能重建，建構正式與非正式的制度環(huán)境，建立多元化的治理主體及關系網(wǎng)絡，形成家庭、市場和國家三個途徑提供公共產(chǎn)品[3]。張艷國、尤琳（2014）提出了推進農村基層治理現(xiàn)代化的路徑[4]。2015年和2016年中央一號文件中都強調了法治在鄉(xiāng)村治理中的作用，明確了依法進行村民自治的必要性。蔡守秋（2015）提出農村環(huán)境治理水平的提高必須從“法治化”開始[5]。彭澎（2016年）談到法治作為現(xiàn)代社會治理的基本方法，相比其他任何制度，最能反映出現(xiàn)代社會的基本價值，是社會政治文明和進步的標志[6]。

黨的十九大之后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成了促進我國農業(yè)農村現(xiàn)代化的總戰(zhàn)略，進一步為鄉(xiāng)村治理提供了強大支撐。張軍（2018）提到出臺鄉(xiāng)村振興法、編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、建立鄉(xiāng)村振興機構、創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興機制可以使得鄉(xiāng)村振興有效且可持續(xù)實施[7]。此外，黨的十九大報告中還提出“三治合一”的治理體系，不僅是對鄉(xiāng)村治理實踐的肯定，更是指明了鄉(xiāng)村治理改革與發(fā)展的方向。鄧大才（2018）研究提出“三治合一”的組合可以增強鄉(xiāng)村治理的可選擇性和靈活性，也可以提高善治的質量和水平[8]。張文顯、徐勇、何顯明等（2018）談了“三治”的各個內涵和相互之間的關系以及“三治”如何融合的問題[9]。這是鄉(xiāng)村治理研究的理論深化階段。

3 鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境

3.1 鄉(xiāng)村“空心化”困境

在城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的過程中，農村勞動力向城鎮(zhèn)大量轉移，鄉(xiāng)村社會空心化嚴重，導致了鄉(xiāng)村社會的衰退和蕭條[10]。城市的發(fā)展帶來了城鄉(xiāng)之間的分工，鄉(xiāng)村被賦予了農業(yè)生產(chǎn)的責任，所有非農的產(chǎn)業(yè)都被轉移進入城市，由于農業(yè)產(chǎn)出效益低下，城鄉(xiāng)收入差距較大，使農民對城市生活更加向往，導致了人口“空心化”。隨著人口呈加速度的趨勢減少，鄉(xiāng)村的生活空間瓦解，人口減少導致土地荒廢并且農業(yè)產(chǎn)出效率低下，造成了產(chǎn)業(yè)“空心化”和經(jīng)濟“空心化”，掏空了鄉(xiāng)村社會的內生發(fā)展動力。鄉(xiāng)村振興的基本前提就是人的振興，面對鄉(xiāng)村社會“空心化”的局面，鄉(xiāng)村治理將有可能走向“治理真空”的境地[11]。

3.2 鄉(xiāng)村“集體意識”弱化

隨著鄉(xiāng)村治理的不斷推進，農民生活水平有了很大的提高，但是鄉(xiāng)村基層組織功能卻逐漸弱化，農民集體意識也趨于缺失。劉建平和陳文瓊談到，基層治理困境的最重要問題是農民有效動員和參與不足的問題。吳理財指出，改革開放以后，農民逐漸成為越來越自由的個體，越來越多的人成為“為自己而活”和“靠自己而活”的個體。但與此同時，“集體意識”正在減弱，公共事務存在“越多關乎集體，人們關注的程度就越低”的問題。加之農村公共權力濫用嚴重，導致廣大農民的利益得不到保障，個體化的鄉(xiāng)村不可能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3.3 鄉(xiāng)村“治理體系”不夠健全

20世紀80年代以來，村一級實行村民自治，形成了“鄉(xiāng)政村治”治理體系，但這一體系在實際運行中暴露出了很多局限性，鄉(xiāng)村自治水平不高，村民自治組織行政化現(xiàn)象嚴重，“鄉(xiāng)政村治”體系難以應對當前復雜的鄉(xiāng)村社會問題[12]。長期以來，自治、法治和德治作為鄉(xiāng)村治理的基本手段，有其自身的局限性，法治太僵化、德治太軟、自治太任性，導致鄉(xiāng)村治理陷入自治異化、法治弱化、德治虛化的困境[13]。因此，只有客觀真實地反映鄉(xiāng)村治理體系建設面臨的困境，才能進一步回答新時代鄉(xiāng)村治理的路徑和體系構建等問題，具有重要的現(xiàn)實意義。

4 鄉(xiāng)村治理實施的推進策略

4.1 鄉(xiāng)村主體的回歸

鄉(xiāng)村振興關鍵在人，鄉(xiāng)村治理關鍵也在人。有學者談到聚集人口是鄉(xiāng)村振興的第一要務，并提出了三條具體的解決措施：一是出臺各種優(yōu)惠政策為鄉(xiāng)村吸引能人，二是發(fā)展產(chǎn)業(yè)留住鄉(xiāng)村年輕人，三是發(fā)展生態(tài)環(huán)境引投資。通過這三條路徑使人口回流，有助于從根源上解決農村“空心化”問題。有學者提出要提高鄉(xiāng)村公共服務供給水平，當下農村的基本公共服務體系瀕臨崩潰，特別是人們最重視的教育和醫(yī)療方面，許多自然村已經(jīng)沒有幼兒園和小學，也基本沒有醫(yī)療室，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村已經(jīng)不能適應農村經(jīng)濟的發(fā)展進度，不能滿足廣大農民群眾的生活需求，故政府要加大對農村公共服務的投入力度，讓公共服務均等化覆蓋農村，破解農村空心化難題[14]。

4.2 重塑農村基層組織

農村基層組織弱化導致了鄉(xiāng)村發(fā)展的零散化。有學者認為，除了我們傳統(tǒng)意識中的鄉(xiāng)村政府和鄉(xiāng)村的一些權威機構之外，農協(xié)等中介組織也是鄉(xiāng)村治理的主體。周平在第三屆中國縣域治理高層論壇中談到重塑農村基層組織、壯大農村集體經(jīng)濟不是集體化時期倒退的表現(xiàn)，而是在政治、經(jīng)濟和思想上及時抑制“集體意識”弱化的趨勢，加強基層黨組織為鄉(xiāng)村為村民提供政治上的保障，發(fā)展農村基層經(jīng)濟組織為鄉(xiāng)村為村民提供經(jīng)濟上的保障，建立文化宣傳組織對村民進行思想素質教育，喚醒村民的“集體意識”，以及發(fā)展各種社會組織形成發(fā)展合力，為鄉(xiāng)村治理共同助力。

4.3 完善鄉(xiāng)村治理體系

作為鄉(xiāng)村治理的基本手段，自治是鄉(xiāng)村治理的核心，法治是鄉(xiāng)村治理的保障，德治是鄉(xiāng)村治理的基礎。而單一的村民自治在現(xiàn)代意義上的鄉(xiāng)村達不到善治的目的，純粹的鄉(xiāng)村法治治理成本高且容易忽略個體利益差異，單純的德治只是一種軟約束，不能保證鄉(xiāng)村社會秩序的長期穩(wěn)定，所以過去的“一種方式用到底”的方式已不再適應新時代的鄉(xiāng)村社會，相輔相成的“三治融合”治理體系才是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的現(xiàn)實需要，也是最有效路徑[15]。面對鄉(xiāng)村社會改革發(fā)展的新形勢新變化，在“三治”建設中，不能將“三治”割裂開來，要建立完善自治、法治、德治全方位的新鄉(xiāng)村治理體系，新鄉(xiāng)村治理體系中的自治、法治、德治也不是簡單的相加關系，重點在于三者高度耦合、交織前進，發(fā)揮出“三治融合”的乘數(shù)效應[16]。

5 結語

鄉(xiāng)村歷來是國家政治生活的重要場域，鄉(xiāng)村社會治理是否有效直接影響著國家治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。在整個研讀文獻的過程中，可以明確中國鄉(xiāng)村治理研究起步晚但發(fā)展較快，取得了不凡的成就。本文梳理了不同階段學者們在鄉(xiāng)村治理領域的研究成果，也列出了該領域的現(xiàn)實困境以及解決路徑。國家在發(fā)展，社會在進步，鄉(xiāng)村治理的研究步入一個個新的征程，學者們的研究也在與時俱進，緊扣國家發(fā)展的大政方針，而且貼近鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實問題。知識的創(chuàng)造在于總結現(xiàn)有的成就和反思當前的不足，當前有關鄉(xiāng)村治理的學術論文和專著不勝枚舉，信息量巨大，所以梳理相關研究成果可以對該領域的研究方向有大致的把握，有利于學術研究在迄今為止的研究進度上鼎新革故，推動我國鄉(xiāng)村治理乃至國家治理能力現(xiàn)代化的進程。

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作者簡介：周恩毅（1963—），男，山東威海人，碩士，教授，研究方向：公共政策、政府治理。

王海娜（1996—），女，陜西榆林人，碩士在讀，研究方向：行政管理。