摘要：一直以來，我國對于脫貧攻堅工作都給予高度重視，投入了大量的財政資金來為我國實現(xiàn)富強、民主、文明、和諧、美麗的社會提供一定助動力。但是現(xiàn)階段一些地區(qū)對于財政扶貧資金的使用效率存在著局限性，需要通過加強對此類資金的應(yīng)用情況進行監(jiān)管來促進資金使用效率的提升。本文以X縣為切入點對近年來X縣財政扶貧資金使用管理等情況進行分析，以點帶面指出縣級財政扶貧資金使用管理中普遍存在的各類問題，并針對這些問題提出了加大縣級財政扶貧資金投入力度、優(yōu)化和完善縣級財政扶貧資金分配方式、采取一定措施提升縣級財政扶貧資金使用效益、建立健全縣級財政扶貧資金管理機制、加強縣級財政扶貧資金監(jiān)管力度等建議，希望能夠為縣級財政扶貧資金監(jiān)管質(zhì)量的提升提供一定信息參考。

關(guān)鍵詞：縣級財政扶貧資金、資金管理、資金監(jiān)管

習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的重要講話，莊嚴(yán)宣告了我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，脫貧地區(qū)處處呈現(xiàn)出山鄉(xiāng)巨變、山河錦繡的時代畫卷。然而，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。財政扶貧資金在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中曾發(fā)揮著“軍需糧草”的重要作用，也將是推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜、推動鄉(xiāng)村振興工作有效開展的重要資源。

一、縣級財政扶貧資金監(jiān)管的相關(guān)概念

（一）縣級財政扶貧資金的定義

縣級財政扶貧資金是指縣政府為改善轄區(qū)內(nèi)貧困人口的生產(chǎn)和生活條件，幫助其提高收入水平，支持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和建設(shè)社會事業(yè)而設(shè)立的財政專項資金?？h級財政扶貧資金以貧困村、貧困人口作為資金投放、項目實施的對象，將來源于中央、省、市、縣及其他不同渠道的扶貧資金統(tǒng)籌整合使用，形成合力，發(fā)揮整體效益。

（二）縣級財政扶貧資金監(jiān)管含義

縣級財政扶貧資金監(jiān)管指相關(guān)部門和機構(gòu)對縣級扶貧資金的申請、分配、使用、管理、績效評價等情況的監(jiān)督管理工作?，F(xiàn)階段縣級財政扶貧資金監(jiān)管內(nèi)容主要包括對扶貧項目開展前的預(yù)算編制、項目計劃編制、審核、批復(fù)等過程所進行的監(jiān)督;對項目開展中資金撥付、資金使用、資金管理、項目建設(shè)、項目運行等情況的監(jiān)督;事后對建設(shè)項目驗收、績效評價、反饋等的監(jiān)督。

二、現(xiàn)階段縣級財政扶貧資金管理存在的幾點問題

（一）扶貧資金供需結(jié)構(gòu)性矛盾

縣級財政配套資金不足及存在的問題。X縣建檔立卡貧困人口數(shù)量居全市第一，全省第二，對扶貧資金的需求量大。隨著脫貧攻堅工作的持續(xù)推進，上級政府雖然加大在扶貧方面的資金投入力度，但由于X縣經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，縣本級財力匱乏，對扶貧的資金投入主要依賴中央、省、市的上級補助，具體情況如圖1所示。2017-2020年這四年來自上級補助的扶貧資金占全部扶貧資金的60%以上，個別年份達到82%以上，專項扶貧資金來源結(jié)構(gòu)過于單一;上級補助的扶貧資金來源存在不穩(wěn)定性，資金量每年增減變化大，在主抓脫貧攻堅的年份資金下達量多，而脫貧后下達的資金量少;雖然貧困地區(qū)現(xiàn)階段已經(jīng)摘掉了貧困的帽子，但是由于資金投入問題，后續(xù)仍然存在較大的返貧風(fēng)險，需要資金長期、持續(xù)性的投入。

（二）縣級財政扶貧資金分配缺乏合理性

1、財政扶貧資金平均分配，難以發(fā)揮資金效力。X縣政府在2018-2021年間每年安排縣級扶貧配套資金380萬元，采取平均分配模式，即縣域內(nèi)38個貧困村每村每年10萬元。不同貧困村對資金的需求程度不盡相同，有項目發(fā)展的村10萬元杯水車薪，而沒有項目可投資的村這部分資金長期只得閑置在鎮(zhèn)管賬戶上。

2、在扶貧資金的流向上，非貧困村與貧困村的資金存在不均衡發(fā)展問題。重點貧困村、空殼村等老少邊窮的村獲得的扶貧資金較多，政策扶持的力度大，基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生明顯改善，扶貧成效顯著。而一些處于貧困邊緣的非貧困村和貧困村差距不大，貧困程度基本一致，由于沒有政策支持，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，嚴(yán)重制約和影響非貧困村的發(fā)展。

（三）縣級財政扶貧資金使用效率偏低

1. 資金沒有得到充分利用，部分扶貧資金閑置。項目建設(shè)必須根據(jù)資金到位情況來實施，但部分貧困村由于沒有找到合適的項目，或由于項目還未委托有資質(zhì)的公司進行詳細設(shè)計預(yù)算，未能夠準(zhǔn)確計算投資金額;同時，項目建設(shè)所需的配套、自籌資金來源不確定，導(dǎo)致項目未實施，財政扶貧資金在鎮(zhèn)管賬戶上長期閑置，資金等項目的情況影響了扶貧資金的使用效益。
2. 扶貧項目存在“因投而投”亂象。即項目建設(shè)存有因指標(biāo)而立項、為資金使用而立項等缺少關(guān)注項目實際需求的情況。有相當(dāng)一部分項目立項前摸底排查缺少對項目的合理性、必要性、可行性的科學(xué)審核，沒有綜合考慮地區(qū)環(huán)境等主客觀因素影響，部分村申報的項目存在盲目跟風(fēng)現(xiàn)象，缺乏必要的風(fēng)險預(yù)測、評判機制以及有針對性的應(yīng)對措施，從而導(dǎo)致扶貧項目及資金的浪費。如2020這一年間，X縣投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)扶貧基地66個，其中有35個項目存在著虧損或無收益情況。

（四）縣級財政扶貧資金管理機制不完善

1、資金管理制度缺失，沒有規(guī)范可行的縣級財政扶貧資金管理辦法。X縣參照采用省、市財政扶貧資金管理辦法，但是卻沒有全面結(jié)合自身實際情況來構(gòu)建和完善自身縣級財政扶貧資金管理制度內(nèi)容，導(dǎo)致在執(zhí)行中因缺乏細化的指導(dǎo)使資金管理辦法執(zhí)行不到位;同時，還存在著資金涉及多個部門，缺乏統(tǒng)一規(guī)范、職責(zé)劃分不明晰、信息不對稱等“令出多頭”的問題，導(dǎo)致對資金流向和項目實施情況監(jiān)管缺位。

2、資金管理存有漏洞，套取、騙取財政扶貧資金的現(xiàn)象仍然存在。據(jù)省審計組在審計X縣2017年至2020年的財政扶貧資金時，X縣建檔立卡貧困人口單人年度就醫(yī)超過183次（平均兩天就醫(yī)1人次）的有439人，300次以上113人，400次以上22人，最多達625次。2020年3月份，縣公安機關(guān)查處了“3.17”騙保案，現(xiàn)場扣押社?？?9張（貧困戶7張）、刑拘14人（貧困戶8人），涉案金額達238萬元。由此暴露出扶貧資金管理上的審核把關(guān)不嚴(yán)、涉及財政、扶貧辦、保險公司等相關(guān)部門各負其責(zé)、無聯(lián)動機制導(dǎo)致未能及時發(fā)現(xiàn)問題。

3、績效管理不規(guī)范，績效評價質(zhì)量有待提高。X縣在2016年開始對部分的扶貧項目實施績效管理，在實施過程中存在“三不足”分別為對績效評價認(rèn)識不足、設(shè)置績效目標(biāo)能力不足、績效管理工作投入不足。扶貧資金的使用部門、主管部門、資金撥付部門普遍存在不重視績效評價的情況，在申請資金時，沒有明確績效目標(biāo)，績效表填報以應(yīng)付流程要求，取得資金為主。由于X縣扶貧項目眾多，且各個項目之間存在著差異性大的特點，績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)因地制宜、量體裁衣，但由于績效管理不規(guī)范、績效目標(biāo)設(shè)置能力不足，導(dǎo)致評價方法缺乏實地針對性、部分考評數(shù)據(jù)采集沒有要素分析的不規(guī)范性，績效評價結(jié)果運用不夠、效果不明顯。

（五）縣級財政扶貧資金監(jiān)管機制存在缺陷

1、資金監(jiān)管存在滯后性。目前對縣級財政扶貧資金的監(jiān)管主要由同級和上級審計部門的專項審計、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟審計、同級部門間互查、上級對資金和項目運轉(zhuǎn)的抽查、群眾的督查等方式組成。這些監(jiān)管方式大多以事后檢查、事后審計為主，缺乏對資金使用情況的動態(tài)監(jiān)控，導(dǎo)致重視資金申請、資金投入，而忽略項目的實施和管理，無法對重點扶貧項目進行深入的追蹤和鏈接。

2、資金未實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，存在監(jiān)管盲區(qū)。理論上財政、巡察、審計都可以對財政扶貧資金的撥付和使用過程進行監(jiān)督，但在政策制定過程中，沒有對監(jiān)督管理部門的職責(zé)進行詳細劃分，多頭管理容易出現(xiàn)無人管理的局面。例：X縣有4500萬元財政扶貧資金通過資金運轉(zhuǎn)平臺發(fā)放委托貸款，2017-2021年6月期間里僅有2次審計涉及此類資金;國有公司收益捐贈資金用于扶貧事業(yè)，但該縣扶貧促進會使用這部分資金從未有相關(guān)部門進行監(jiān)管。以上情況或多或少反映出在扶貧資金的監(jiān)管方面現(xiàn)階段并未實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，存在“死角”。

三、對于提升縣級財政扶貧資金管理質(zhì)量的幾點對策

（一）加大縣級財政扶貧資金投入力度

縣政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到縣本級財力不足，上級補助有限的現(xiàn)實情況，應(yīng)當(dāng)采取一定措施實現(xiàn)“多渠道引水”，建立多元化扶貧投入機制，主要可以通過以下三個方面進行：一是要繼續(xù)向上級爭取補助資金;二是落實財政扶貧資金投入穩(wěn)定增長機制，在每年新增地方財力中設(shè)定固定比例的扶貧專項資金;三是善用民間力量，可以采取成立互助協(xié)會等民間扶貧公益組織的方式引入投資;四是引入社會資本采用ppp合作模式，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域與社會資本建立長期合作，建立社會共治的新扶貧模式。

（二）優(yōu)化和完善縣級財政扶貧資金分配方式

縣政府應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)遵《財政專項扶貧資金管理辦法》等相關(guān)法規(guī)規(guī)章，對于財政專項扶貧資金按照因素法進行分配，資金分配影響因素主要包括貧困狀況、政策任務(wù)和脫貧成效等。在資金分配時，建立與保障扶貧任務(wù)相適應(yīng)的導(dǎo)向性資金分配機制，避免簡單的“平均分配”、“安撫性分配”，根據(jù)任務(wù)情況盡可能地實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，提高資金使用效益。另外的現(xiàn)實扶貧工作重點是鞏固脫貧成果，防止發(fā)生規(guī)模性返貧。鑒于此，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在重視貧困村的同時，關(guān)注非貧困村情況，在財政資金分配上適時考慮對非貧困村項目資金的支持，加大扶持力度，補齊短板，防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生，實現(xiàn)貧困村與非貧困村均衡發(fā)展。

（三）采取一定措施提升縣級財政扶貧資金使用效益

一在扶貧項目計劃編制時，堅持科學(xué)合理原則。組織人力深入項目擬實施地開展調(diào)研，并聘請專家對申報實施的項目嚴(yán)格進行論證評審，確保列入計劃的項目科學(xué)合理，具有可行性，增強項目造血能力;二是制定縣級扶貧項目資產(chǎn)目錄，做好扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理工作常態(tài)化組織開展資產(chǎn)運營管護和監(jiān)督檢查等工作：根據(jù)扶貧項目資產(chǎn)特點，明確主體管護責(zé)任，引導(dǎo)受益群眾參與管理維護，探索多形式、多層次、多樣化的管護模式。對經(jīng)營性資產(chǎn)，要加強運營管理，做好風(fēng)險防控;三組織開展常態(tài)化資產(chǎn)運營管護和監(jiān)督檢查等工作，由政府主導(dǎo)，指定“牽頭”部門，各部門配合，對超過2年未使用的資金及時收回統(tǒng)籌使用。

（四）建立健全縣級財政扶貧資金管理機制

1、健全財政扶貧資金管理制度，完善管理流程，縣政府應(yīng)當(dāng)出臺縣級財政扶貧資金管理實施細則，加強業(yè)務(wù)指引，規(guī)范資金使用管理。嚴(yán)把計劃申報關(guān)、資金使用關(guān)、財務(wù)核算關(guān)，對于擠占挪用、套取騙取扶貧資金等違規(guī)行為嚴(yán)肅處理;設(shè)立項目臺賬，月報、季報、年報等報告制度，實現(xiàn)動態(tài)管理，推動扶貧資金管理從“重投入”向“重過程性結(jié)果”轉(zhuǎn)變，提升扶貧資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。

2、實行綜合全面的績效評價體系，強化績效管理?？冃гu價作為縣級財政扶貧資金分配的一個重要參考依據(jù)，能科學(xué)評判資金使用的效益效果，及時發(fā)現(xiàn)資金使用管理中產(chǎn)生的問題，并加以修正。具體有：①要培訓(xùn)績效評價知識，培養(yǎng)各部門正確對待績效評價的意識;②深化績效監(jiān)控，對績效運行過程中目標(biāo)是否偏離、計劃是否按期實施、資金績效是否體現(xiàn)等方面進行跟蹤監(jiān)督，對績效運行過程中偏離績效目標(biāo)、計劃進度滯后、預(yù)算執(zhí)行緩慢的及時督促項目單位糾正;③抓好績效評價，保證評價效果，明確績效評價的目標(biāo)、依據(jù)、內(nèi)容和工作程序，在績效評價實施過程中，建立部門自評、財政再評價、引入第三方評價為一體的績效評價機制;④要著力推進結(jié)果運用，凸顯績效管理成果，建立績效評價結(jié)果反饋機制，針對發(fā)現(xiàn)的問題及時改進，對績效優(yōu)的項目予以支持，對績效差的項目予以相應(yīng)調(diào)減，提高項目資金安排的合理性和科學(xué)性。

（五）加強縣級財政扶貧資金監(jiān)管力度

拉緊扶貧資金監(jiān)管鏈條，將構(gòu)建多元化、常態(tài)化的監(jiān)管機制與事前、事中、事后的動態(tài)監(jiān)管模式相結(jié)合，聯(lián)動財政、審計、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門，對扶貧資金進行聯(lián)合巡查，實現(xiàn)扶貧資金監(jiān)管“全參與、全覆蓋、全過程、全關(guān)聯(lián)”的“一盤棋”監(jiān)督格局，使資金監(jiān)管無“死角”;同時，基于“誰使用誰負責(zé)、誰撥款誰監(jiān)管”的原則，對資金申請、撥付、使用、報賬等各環(huán)節(jié)，扶貧項目立項、審核入庫、招投標(biāo)、竣工驗收、績效評價等各環(huán)節(jié)實行全程監(jiān)控;對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時匯總上報縣政府，督促相關(guān)責(zé)任部門整改，為縣級財政扶貧資金使用效益的提升夯實基礎(chǔ)。

結(jié)語

財政扶貧資金在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮著“軍需糧草”的重要作用，也是推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜、推動鄉(xiāng)村振興工作有效開展的重要資源。本文以鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接為背景，從實際出發(fā)，分析研究縣級財政扶貧資金在使用和管理中所產(chǎn)生的相關(guān)問題，并提出應(yīng)對措施，使縣級扶貧資金能夠起到其應(yīng)有的社會推動作用，為助推鄉(xiāng)村振興建言獻策。

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作者簡介：李冰冰（1988～），女，漢族，福建莆田人。主要研究方向：資金監(jiān)管。