治理視角下“課后服務(wù)”的提質(zhì)與升級(jí)

安熒昕

摘? ?要：“課后服務(wù)”是幫助中小學(xué)校解決“三點(diǎn)半難題”、助力學(xué)生健康成長(zhǎng)的一項(xiàng)重要舉措。在實(shí)施過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，明確課后服務(wù)的性質(zhì)定位，建立健全課后服務(wù)配套制度，為課后服務(wù)政策的實(shí)施“保駕護(hù)航”;學(xué)校要加強(qiáng)自身建設(shè)，提高自治能力，為提供高質(zhì)量的課后服務(wù)奠定基礎(chǔ);社會(huì)力量要積極參與，為課后服務(wù)提供多樣服務(wù)形式與內(nèi)容;家長(zhǎng)要給予理解與支持，充分發(fā)揮家委會(huì)的作用，助力課后服務(wù)的開(kāi)展。

關(guān)鍵詞：課后服務(wù);群體養(yǎng)育;綜合治理;學(xué)生成長(zhǎng)

“課后三點(diǎn)半服務(wù)”起因于中小學(xué)生減負(fù)政策的實(shí)施，最早可追溯至1990年頒布的《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》中的第五條：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)合理安排學(xué)生的學(xué)習(xí)時(shí)間。學(xué)生每日學(xué)習(xí)時(shí)間（包括自習(xí)），小學(xué)不超過(guò)6小時(shí)，中學(xué)不超過(guò)8小時(shí)，大學(xué)不超過(guò)10小時(shí)?！备鞯貫轫憫?yīng)減負(fù)號(hào)召，相繼將小學(xué)的放學(xué)時(shí)間提前，于是我國(guó)小學(xué)生的放學(xué)時(shí)間普遍為下午三點(diǎn)半。這樣的作息時(shí)間安排是充分考慮學(xué)生的成長(zhǎng)發(fā)展規(guī)律后做出的，無(wú)可厚非。而學(xué)生放學(xué)時(shí)間與家長(zhǎng)下班時(shí)間不相匹配也是現(xiàn)實(shí)情況。這樣的矛盾是社會(huì)發(fā)展特定階段的產(chǎn)物，且隨著我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)小型化趨勢(shì)的不斷發(fā)展，雙職工比例家庭逐漸增加，“三點(diǎn)半難題”不僅是教育領(lǐng)域內(nèi)的問(wèn)題，更成為了關(guān)乎社會(huì)民生的問(wèn)題。

事實(shí)上，學(xué)生放學(xué)與家長(zhǎng)下班時(shí)間存在時(shí)間差是一個(gè)國(guó)際問(wèn)題。相比而言，一些發(fā)達(dá)國(guó)家比我國(guó)更早面臨這一問(wèn)題并形成了一套相對(duì)成熟的理念、制度與解決方案?？傮w而言，在發(fā)達(dá)國(guó)家兒童課后服務(wù)問(wèn)題已步入公共領(lǐng)域，屬于一項(xiàng)社會(huì)福利，且各國(guó)都將對(duì)兒童課后服務(wù)的投資作為國(guó)家建設(shè)戰(zhàn)略的重要組成部分，并為此出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)保障體系，如美國(guó)的《學(xué)齡兒童社區(qū)托管法》《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》《每個(gè)學(xué)生成功》等;日本的《兒童福利法》《放學(xué)后兒童計(jì)劃》《放學(xué)后兒童綜合計(jì)劃》;法國(guó)的《社會(huì)行為和家庭法》等。在資金來(lái)源渠道與機(jī)制方面，部分國(guó)家以國(guó)家財(cái)政撥款為主，如日本、澳大利亞、法國(guó);部分國(guó)家由政府、家長(zhǎng)、社會(huì)機(jī)構(gòu)三方共擔(dān)，如美國(guó)、英國(guó)。在課后服務(wù)內(nèi)容的提供上，各國(guó)普遍強(qiáng)調(diào)要利用該時(shí)間段豐富兒童的課余生活而非將其作為課堂教育的延伸與補(bǔ)充，因此，除必要的學(xué)業(yè)輔導(dǎo)之外，各國(guó)普遍會(huì)提供豐富的娛樂(lè)、藝術(shù)、科技等活動(dòng)。

綜上，不論是國(guó)際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)還是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，中小學(xué)課后服務(wù)都急需從市場(chǎng)運(yùn)作的私人領(lǐng)域轉(zhuǎn)為政府、社會(huì)組織等多元主體相互合作解決的公共領(lǐng)域。因此，如何建設(shè)一個(gè)政府、學(xué)校、社會(huì)、家庭共同構(gòu)建的“群體養(yǎng)育”格局便成為當(dāng)務(wù)之急，而現(xiàn)代治理理論能為這一問(wèn)題的解決提供很好的思路。

一、治理視角下“群體養(yǎng)育”格局的構(gòu)建

早在1995 年，全球治理委員會(huì)（Commission on Global Governance）就對(duì)治理作了如下解析：“治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從正式制度安排和規(guī)則，也包括各種人們認(rèn)同的、符合其利益的非正式的制度安排?！彼兴膫€(gè)特征：①治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程;②治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);③治理既涉及公共部門(mén)，也包括私營(yíng)部門(mén);④治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。”這是當(dāng)前研究采用比較多的一種定義。

從“管理”到“治理”不僅僅是名稱上的變化，更重要的是反映了政府職能以及如何履行政府職能的不同哲學(xué)和模式。而伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變的是多元利益群體參與方式與參與程度的變化。治理實(shí)質(zhì)是一種合作管理模式，是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門(mén)與非政府部門(mén)等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。對(duì)政府部門(mén)而言，治理就是從統(tǒng)治到掌舵的變化;對(duì)非政府部門(mén)而言，治理就是從被動(dòng)參與到主動(dòng)參與的變化。由此可見(jiàn)，治理不僅是一個(gè)靜態(tài)的制度構(gòu)造，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的制度實(shí)踐過(guò)程;不僅要求各種利益相關(guān)者進(jìn)入決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)，而且要求他們相互之間充分信任和協(xié)作;不僅意味著國(guó)家和公民社會(huì)關(guān)系的重新調(diào)整，而且意味著對(duì)兩者能力提升和功能調(diào)整的新要求。

中小學(xué)課后服務(wù)是與義務(wù)教育階段密切相關(guān)的，而又屬于非義務(wù)教育范圍的一種教育延伸服務(wù)，屬于“準(zhǔn)基本公共教育服務(wù)”范疇，具有公益性和公共性的本質(zhì)特征。這種公益性與公共性要體現(xiàn)在中小學(xué)課后服務(wù)這一“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的生產(chǎn)、消費(fèi)與分配的各個(gè)環(huán)節(jié)中。首先，從生產(chǎn)提供的環(huán)節(jié)來(lái)看，提供主體要體現(xiàn)公共性，即不應(yīng)由政府單一壟斷生產(chǎn)，而應(yīng)允許市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等有提供能力的主體進(jìn)入;從消費(fèi)環(huán)節(jié)來(lái)看，消費(fèi)對(duì)象要體現(xiàn)公共性，即平等對(duì)待所有應(yīng)當(dāng)接受服務(wù)的兒童;從分配環(huán)節(jié)來(lái)看，分配必須體現(xiàn)公共意愿，而不能實(shí)行強(qiáng)硬的“一刀切”政策。而要做到以上幾點(diǎn)，關(guān)鍵就在于讓更多的主體參與到教育實(shí)施的過(guò)程中來(lái)。

“群體養(yǎng)育”格局的構(gòu)建，首先要厘清其中的利益關(guān)系者，其次要根據(jù)每位相關(guān)者各自的性質(zhì)與特點(diǎn)，分析其所能“貢獻(xiàn)”的獨(dú)特作用，最后將各相關(guān)者納入同一系統(tǒng)中予以考慮并最終形成“群體養(yǎng)育”格局。

第一，從政府層面來(lái)講，政府主導(dǎo)課后服務(wù)的實(shí)施已成為世界各國(guó)漸趨一致的理念與做法。在治理體系中，政府承擔(dān)“元治理”的角色，在政策制定、財(cái)政支持、制度保障方面發(fā)揮著不可替代的作用。此外，我國(guó)中小學(xué)課后服務(wù)政策的產(chǎn)生與發(fā)展有其特殊的路徑：一是為解決“三點(diǎn)半難題”帶來(lái)的監(jiān)管空檔而進(jìn)行的明確教育責(zé)任邊界的有益嘗試;二是為整頓和規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)而出臺(tái);三是作為推動(dòng)教育均衡發(fā)展的措施而試水。因此，政府主導(dǎo)中小學(xué)課后服務(wù)政策的實(shí)施，也具有回應(yīng)民生訴求，促進(jìn)教育保質(zhì)保量發(fā)展的重要意義。

第二，從學(xué)校層面來(lái)講，學(xué)校是辦學(xué)主體，是實(shí)現(xiàn)教育公共性的直接載體。學(xué)校除擁有教育功能外，還有著就餐服務(wù)功能、看護(hù)功能、救助發(fā)展功能，并且在管理、場(chǎng)地、師資、資源等方面有著其他機(jī)構(gòu)難以企及的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)《關(guān)于做好中小學(xué)課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確提出中小學(xué)校要積極主動(dòng)作為，充分發(fā)揮其在課后服務(wù)中的主渠道作用。此外，學(xué)校雖然不是課后服務(wù)實(shí)施的單一主體，但學(xué)校在明確教育目標(biāo)、統(tǒng)一教師認(rèn)識(shí)、設(shè)置服務(wù)內(nèi)容、進(jìn)行課程開(kāi)發(fā)等方面起著主管作用。

第三，從社會(huì)層面來(lái)講，社會(huì)參與是治理的重要特征。社會(huì)組織在解決“三點(diǎn)半難題”以及提高課后服務(wù)質(zhì)量方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用。2013年9月國(guó)務(wù)院辦公廳就曾下發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量在公共服務(wù)領(lǐng)域中的重要性。社會(huì)組織不僅是教育服務(wù)的重要提供者，而且在實(shí)施過(guò)程中也常常扮演著“先行者”與“監(jiān)督者”的角色。社會(huì)組織能夠在政府難以作為的地方切實(shí)發(fā)揮作用，并給整個(gè)教育系統(tǒng)注入生機(jī)與活力。

第四，從家庭層面來(lái)講，就我國(guó)課后服務(wù)政策的產(chǎn)生和發(fā)展邏輯而言，家庭實(shí)則既是推動(dòng)該項(xiàng)政策出臺(tái)的一方，也是政策實(shí)施受益的一方。而一個(gè)政策的良好實(shí)施，也離不開(kāi)廣大公民的認(rèn)可與支持。這其間一個(gè)重要目的就是“建立相互承認(rèn)的政治，而不是相互對(duì)立的政治，從而改善政府與社會(huì)的關(guān)系，促進(jìn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。”但考慮到每個(gè)家庭的現(xiàn)實(shí)情況不同，每個(gè)學(xué)生的自身特點(diǎn)也不同，因此課后服務(wù)不能搞簡(jiǎn)單粗暴的“一刀切”，家庭也要在認(rèn)真考量之后為學(xué)生選擇合適的道路。

綜上，政府、學(xué)校、社會(huì)、家庭構(gòu)成了“群體養(yǎng)育”格局中主要的關(guān)切群體。各主體雖享有的權(quán)力不同，但各自都有存在的合法性以及必要性。其中政府作為擁有政策制定、資源配置權(quán)力的權(quán)威主體，在整個(gè)格局中處于總管全局的位置;學(xué)校在師資、場(chǎng)地、管理等方面擁有其他機(jī)構(gòu)無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，再加上課后服務(wù)“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的性質(zhì)，學(xué)校理應(yīng)在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用;社會(huì)不僅擁有豐富的可供利用的教育資源，而且豐富了問(wèn)題的解決辦法，是整個(gè)“群體養(yǎng)育”格局中重要的參與者;家庭提供行動(dòng)上以及必要的經(jīng)費(fèi)支持，少數(shù)有能力、有資源的家長(zhǎng)還可以發(fā)揮其長(zhǎng)處直接參與問(wèn)題解決，推動(dòng)政策順利開(kāi)展，保障政策實(shí)施效果。

二、課后服務(wù)的提質(zhì)與升級(jí)

（一）政府要為課后服務(wù)政策的實(shí)施“保駕護(hù)航”

首先，政府要從理念上明確課后服務(wù)的性質(zhì)，即課后服務(wù)屬于一項(xiàng)公共福利，具有公益性和公共性，應(yīng)納入社會(huì)保障系統(tǒng)。其次，政府要健全課后服務(wù)配套制度。政府應(yīng)完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，探索服務(wù)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，并進(jìn)一步明確收費(fèi)原則：是否收費(fèi)？怎樣收費(fèi)？收費(fèi)額度怎樣確定？以此來(lái)切實(shí)保障課后服務(wù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源;完善校外托管機(jī)構(gòu)管理制度。需要注意的是，校外托管機(jī)構(gòu)良莠不齊，不僅存在一定的安全隱患，而且隨著近年來(lái)校外托管機(jī)構(gòu)種類的增多，一些機(jī)構(gòu)毫無(wú)原則地“販賣教育焦慮”，嚴(yán)重破壞了教育生態(tài)。因此，政府急需在政策層面對(duì)校外托管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、定位、辦學(xué)條件等方面做出規(guī)定;完善對(duì)學(xué)校教育人員的支持系統(tǒng)。學(xué)校教育人員雖是課后服務(wù)的直接實(shí)施主體，但在目前的實(shí)施過(guò)程中，仍存在很多現(xiàn)實(shí)的制約因素。如教師的工作量陡然增加，責(zé)任加重，但得到的報(bào)酬卻很少。凡此種種必然影響教師課后服務(wù)的熱情，影響工作效率，因此政府必須重視對(duì)學(xué)校教育人員的引導(dǎo)與支持。目前我國(guó)尚未建立明確的中小學(xué)課后服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，這就難以有效地對(duì)中小學(xué)課后服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估，也難以規(guī)范學(xué)校及校外機(jī)構(gòu)課后服務(wù)的開(kāi)展。因此，隨著課后服務(wù)的逐漸普及，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)級(jí)體系亟須建立與完善。

（二）學(xué)校要為課后服務(wù)質(zhì)量的提高奠定基礎(chǔ)

學(xué)校是開(kāi)展中小學(xué)課后服務(wù)的主陣地，是最貼近教師、家長(zhǎng)、學(xué)生心聲的平臺(tái)。首先，為提高課后服務(wù)質(zhì)量，學(xué)校需不斷提高自身建設(shè)，一方面積極引流外部教育資源，為開(kāi)展好課后服務(wù)提供保障;另一方面要提高內(nèi)部能力，要制定好課后服務(wù)安全管理細(xì)則，保證好教師、學(xué)生在此期間的人身安全。其次，學(xué)校要加強(qiáng)與教師、家長(zhǎng)的溝通，提高雙方對(duì)課后服務(wù)的思想認(rèn)知。對(duì)待教師，要做好工作安排，積極利用職業(yè)責(zé)任與激勵(lì)手段鼓勵(lì)教職員工開(kāi)展好課后服務(wù)工作;對(duì)待家長(zhǎng)，要尊重家長(zhǎng)選擇，堅(jiān)持自愿原則，不搞“一刀切”。最后，在具體的實(shí)施過(guò)程中，學(xué)校要廣泛聽(tīng)取教師、學(xué)生、家長(zhǎng)的意見(jiàn)，提供內(nèi)容多樣的自習(xí)、社團(tuán)、實(shí)踐活動(dòng)等課后服務(wù)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量;要積極尋求與校外機(jī)構(gòu)的合作，借鑒校外服務(wù)的優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)，如一些校外托管機(jī)構(gòu)采取的“菜單式”的服務(wù)方式等。

（三）社會(huì)要為課后服務(wù)系統(tǒng)的發(fā)展注入生機(jī)與活力

社會(huì)力量既能夠在教育資源、師資、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地等方面為課后服務(wù)提供助力，也能夠在政府難以發(fā)揮作用的地方有所作為，同時(shí)社會(huì)力量的介入會(huì)給課后服務(wù)的提質(zhì)升級(jí)提供多樣化的解決思路。目前很多省市課后服務(wù)的開(kāi)展都極大地利用了社會(huì)力量，如上海世博家園的“快樂(lè)三點(diǎn)半”項(xiàng)目即是社區(qū)組織開(kāi)展課后服務(wù)的典型代表。社會(huì)力量開(kāi)展服務(wù)較為靈活，所受限制相對(duì)較少，因此很容易在形式和內(nèi)容上有所創(chuàng)新，從而給整個(gè)體系帶來(lái)新的解決邏輯。

（四）家長(zhǎng)要為課后服務(wù)提供助力

家長(zhǎng)要從根本上理解課后服務(wù)的性質(zhì)，給予學(xué)校工作更多的支持和配合。家長(zhǎng)作為課后服務(wù)政策的受益方，也要積極對(duì)學(xué)校工作進(jìn)行監(jiān)督和支持，不能推卸教育責(zé)任，將學(xué)校的責(zé)任無(wú)限放大。同時(shí)家長(zhǎng)也要積極發(fā)揮自身的特長(zhǎng)，參與到學(xué)生的課后服務(wù)工作中來(lái)。家委會(huì)作為家校溝通與合作的橋梁，一方面要促進(jìn)家校之間的信息共享，互通有無(wú)，及時(shí)傳達(dá)學(xué)校指示、反饋家長(zhǎng)意見(jiàn);另一方面也要利用組織所長(zhǎng)，為學(xué)校課后服務(wù)工作的開(kāi)展提供資源與便利條件，共同推動(dòng)課后服務(wù)工作的開(kāi)展。

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