法治政府建設(shè)中第三方評估的實(shí)踐與探索

于騫 滕明榮

摘 ?要：近年來，我國法治政府建設(shè)不斷推進(jìn)，第三方評估以其客觀性、中立性、專業(yè)性等特點(diǎn)，對法治政府建設(shè)的發(fā)展起到了重要作用。雖然第三方評估的運(yùn)用時間較短，存在一些局限性和實(shí)際問題，但其仍不失為發(fā)展、健全我國法治政府建設(shè)的重要推手。本文結(jié)合參與法治政府建設(shè)第三方評估工作的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，采用經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法，分析、研究第三方評估在具體實(shí)踐中存在的問題，并提出完善建議。不斷完善第三方評估，不僅能使其成為發(fā)展、健全我國法治政府建設(shè)的重要推手，還可以更加精準(zhǔn)地掌握政府法治建設(shè)的現(xiàn)狀，從而推動我國法治政府建設(shè)不斷取得新成效。

關(guān)鍵詞：關(guān)鍵詞：法治政府建設(shè);第三方評估;重要力量

中圖分類號：DF02A ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1673-7164（2021）33-0061-03

2015年12月27日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，其總體目標(biāo)為“經(jīng)過堅(jiān)持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[1]。近年來，通過第三方評估對政府法治建設(shè)的實(shí)際情況進(jìn)行客觀、中立、專業(yè)的評價，已成為政府提升法治建設(shè)水平的重要著眼點(diǎn)及創(chuàng)新方式[2]。同時，第三方評估能夠克服政府傳統(tǒng)“自我評估”的不少弊端，使政府從被動變?yōu)橹鲃?，從而提升建設(shè)法治政府的積極性以及法治政府建設(shè)水平。本研究基于作者參與2020年某自治區(qū)法治政府建設(shè)第三方評估的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對法治政府建設(shè)第三方評估工作中存在的問題進(jìn)行探討并給出些許拙見。

一、第三方評估在中國法治政府建設(shè)中的應(yīng)用及作用

（一）第三方評估在中國法治政府建設(shè)中的應(yīng)用

第三方評估這一概念的出現(xiàn)及應(yīng)用最早是在西方，在工業(yè)革命后逐漸發(fā)展壯大。政府外“第三方”評估模式出現(xiàn)后，通過不斷發(fā)展及改進(jìn)，終于形成了一套完整且成熟的第三方評估機(jī)制，并通過第三方評估倒逼政府進(jìn)行全方位提升。

在中國，“2004年蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心受甘肅省人民政府的委托對全省所轄14個市（州）政府和省政府39個職能部門的績效進(jìn)行評價，并向社會公布《甘肅省非公有制企業(yè)評價政府績效結(jié)果報告》，開創(chuàng)了第三方評價政府績效的先河?！盵2]“我國內(nèi)地最早進(jìn)行的法治政府指標(biāo)體系建設(shè)地方實(shí)踐，是由浙江省杭州市余杭區(qū)在2008年6月首創(chuàng)的‘法治指數(shù)’，在這次實(shí)踐中，余杭區(qū)將法治政府的建設(shè)具體細(xì)化為信訪、民主決策、社會治安等指標(biāo)，診療全區(qū)法治政府建設(shè)情況?！盵3]同時，武漢市政府在2006年首次聘請專業(yè)公司評估政府績效。北京市、浙江省、廣州市分別在2007年、2013年、2014年委托第三方進(jìn)行立法后評估，國務(wù)院也從2013年開始聘請第三方評估機(jī)構(gòu)對具體的法規(guī)條文、政策進(jìn)行調(diào)研評估?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》頒布后的近些年，從中央到地方均委托第三方對法治政府建設(shè)進(jìn)行評估，無論政府的行政、治理能力還是第三方評估均得到了充分的完善及改進(jìn)。

（二）第三方評估在中國法治政府建設(shè)中的作用

推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)是全面依法治國的必然要求，而第三方評估已成為其中重要的助推力，具體表現(xiàn)在：

1. 克服政府自我評估的缺陷和不足

政府內(nèi)部自我評估基于政治原因或其他關(guān)系，無法保證評估結(jié)果的真實(shí)性、科學(xué)性和有效性。而第三方評估基于其中立性、客觀性和專業(yè)性等特點(diǎn)，能夠?qū)⒆钫鎸?shí)、完整且直接的評估結(jié)果呈現(xiàn)到社會公眾面前。

2. 創(chuàng)新政府治理能力

有利于創(chuàng)新政府治理能力[4]。第三方評估在設(shè)計(jì)評估指標(biāo)體系時會進(jìn)行多元化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的考量，得出的評估結(jié)果會對政府從“單一管理”向“多元治理”的理念轉(zhuǎn)變具有明確的引導(dǎo)性和指向性。

3. 擴(kuò)大民主參與途徑

第三方評估獨(dú)立于政府，在評估過程中對政府進(jìn)行社會監(jiān)督，有利于政府治理能力和行政能力提升。

4. 提高政府公信力

第三方評估機(jī)構(gòu)不僅對評估過程和評估結(jié)果公開化，還將政府的缺點(diǎn)和不足明確指出，讓社會大眾在見證政府取得進(jìn)步的同時也看到政府克服、解決缺點(diǎn)和不足的決心，增強(qiáng)大眾對政府執(zhí)政能力的信心[3]。

二、第三方評估在中國法治政府建設(shè)實(shí)踐中存在的問題

第三方評估在我國已經(jīng)初具規(guī)模，但在實(shí)踐中也存在一定問題。

（一）我國關(guān)于保障第三方評估的法律制度缺失

鑒于目前我國第三方評估的發(fā)展還處在摸索階段，處于何種法律地位并未有任何規(guī)定，其制度基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)也近乎空白。在該種地位不明、沒有法律和制度保障的情形下，隨著政府和行政機(jī)關(guān)的級別上升，對第三方評估的重視程度反之減弱。例如在某自治區(qū)，第三方評估的最終結(jié)果在政府考核中所占比例低，對各工作人員影響程度小，導(dǎo)致無法避免不重視第三方評估的情況發(fā)生[1]。因此，對第三方評估法律化、制度化勢在必行，否則難免流于形式。

（二）被評估方對第三方評估的重視程度及認(rèn)識程度不足

在評估過程中可明顯感受到部分政府和廳（局）級行政機(jī)關(guān)對第三方評估的認(rèn)識不深刻，對其意義、操作流程等了解不足等情況。在指標(biāo)體系早已下發(fā)的情況下，現(xiàn)場調(diào)研當(dāng)天仍存在資料準(zhǔn)備不足、不夠、敷衍了事等情形。更有甚者，調(diào)研員在調(diào)研結(jié)束后要求相關(guān)工作人員于某日前補(bǔ)充材料，竟稱無法提供[5]。在該種情況下，不僅會阻礙第三方評估工作的正常有序進(jìn)行，同時也致使第三方評估無法對被評估單位作出全面、有效、真實(shí)的評估結(jié)果。

（三）第三方評估無法獲得全面、真實(shí)的評估材料

在實(shí)地調(diào)研前補(bǔ)全材料的情況仍舊普遍，一方面原因是政府及行政機(jī)關(guān)對待第三方評估的態(tài)度有待提高，另一方面是因?yàn)橄嚓P(guān)工作人員在平時工作中沒有及時收集、整理相應(yīng)材料。另外很多評估項(xiàng)目只有結(jié)論性、結(jié)果性材料，缺少過程性材料，這都對相應(yīng)評估結(jié)果的真實(shí)性、全面性和有效性造成一定影響[6]。同時，雖然2008年已經(jīng)頒布實(shí)施《中國政府信息公開條例》，各地也相應(yīng)制定了政府信息公開條例，但直至今日也未能實(shí)現(xiàn)依法嚴(yán)格有序公開政府信息，因而影響了評估結(jié)果。

（四）評估結(jié)果應(yīng)用不足

第三方評估被創(chuàng)立和施行的目的在于協(xié)助并推進(jìn)法治政府的建設(shè)，提升各項(xiàng)能力，但如今絕大部分地方未引起對第三方評估的重視，均著重強(qiáng)調(diào)第三方評估結(jié)果會作為政府績效考核的一部分?？墒?，又如前所述，第三方評估結(jié)果在績效考核中的所占比重卻少之又少。并且第三方評估結(jié)果在下一年的應(yīng)用也未見成效，本研究在對某縣政府評估的過程中要求對方提供某方面材料，始終無法提供，但所涉及的指標(biāo)體系在近兩年中并未變更。且在上一年度第三方評估時，該縣政府在該方面已經(jīng)存在問題，這就足以說明第三方評估的結(jié)果并未受到應(yīng)有的重視和應(yīng)用，在這種情況下，第三方評估存在的價值和意義便值得深思。

（五）第三方評估主體力量過于單薄

第三方評估的方式有以下幾種：政府或行政機(jī)關(guān)將評估項(xiàng)目作為課題研究，委托高校成立課題組進(jìn)行科研、政府或行政機(jī)關(guān)以購買法律服務(wù)的形式聘請律師事務(wù)所進(jìn)行相關(guān)評估工作、政府或行政機(jī)關(guān)聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)在某些環(huán)節(jié)進(jìn)行評估。楊小軍等學(xué)者將第三方法治政府評估分為以下四種初步模式：課題承接參與型、政府委托環(huán)節(jié)參與型、政府委托獨(dú)立評估型、無委托第三方獨(dú)立評估型[4]。每一種形式都有其優(yōu)勢，同時也有不少缺陷和弊端，均會出現(xiàn)這樣或那樣的問題，評估方在某些方面專業(yè)性力量比較薄弱，從而影響評估的相關(guān)工作。

三、對第三方評估在中國法治政府建設(shè)中的完善與建議

（一）對第三方評估建立機(jī)制，形成制度

首先應(yīng)當(dāng)確立第三方評估的合法地位，通過完善法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，設(shè)定第三方評估的權(quán)利與義務(wù)，從而體現(xiàn)出其應(yīng)有的作用與設(shè)定目的;其次，還應(yīng)將第三方評估的資質(zhì)準(zhǔn)入、運(yùn)行機(jī)制、保障措施等予以明確規(guī)范，保障其合法性和獨(dú)立性，尤其要完全與政府、行政機(jī)關(guān)相獨(dú)立，不得有任何直接或間接的隸屬關(guān)系或其他關(guān)系，否則一旦牽涉利益，就會出現(xiàn)諸如“打招呼”“下指示”等情況發(fā)生，影響評估結(jié)果;最后，確立合法性地位的同時，還應(yīng)進(jìn)一步提升在法治政府建設(shè)評估中的地位，加大其在績效考核中的比重，形成常態(tài)化。

（二）加大、深化對第三方評估的認(rèn)識程度

對第三方評估建立相應(yīng)機(jī)制，給予法律保障的同時，也要不斷加強(qiáng)、深化政府及行政機(jī)關(guān)對第三方評估的認(rèn)識。習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)建立法治國家、法治政府的重要性與必要性，需要政府及行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變思想，向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，且要正確認(rèn)識第三方評估作用，不能出現(xiàn)抵觸情緒而視其為對立面，要將第三方評估視作不斷完善、改進(jìn)政府、行政機(jī)關(guān)治理能力及行政能力的有力推手，這樣才能提高對第三方評估及其結(jié)果的認(rèn)同感。

（三）加強(qiáng)資料、信息的收集以及政府信息公開的力度

基于政府、行政機(jī)關(guān)的自我保護(hù)意識，無法將所有信息完全透明化、公開化，因此需要通過搭建相應(yīng)的制度及規(guī)定，加強(qiáng)各個環(huán)節(jié)資料、信息的收集與整理，有效加強(qiáng)政府、行政機(jī)關(guān)在日常作出行政行為、重大決策或者行政執(zhí)法等行為時的資料文件，且應(yīng)構(gòu)建一個能夠切實(shí)獲取全面、真實(shí)政府信息的平臺或者渠道。

（四）對第三方評估結(jié)果進(jìn)行切實(shí)有效的應(yīng)用

鑒于第三方評估的獨(dú)立性、專業(yè)性和客觀性，相較于政府內(nèi)部評估，第三方評估報告會直擊要害，提出問題和指出癥結(jié)所在。而被評估單位可從報告中掌握法治政府建設(shè)的真實(shí)狀況和水平，對工作中各環(huán)節(jié)存在的問題產(chǎn)生清晰明了的認(rèn)識[7]。在此基礎(chǔ)上及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷優(yōu)化改進(jìn)，自會對治理能力和行政能力的提升有較大幫助，同時也會促進(jìn)法治政府建設(shè)取得新成效。第三方評估，實(shí)質(zhì)為法治政府建設(shè)之愿望與最終結(jié)果之間的橋梁。因此第三方評估將評估報告提交后，被評估單位應(yīng)認(rèn)真研習(xí)相關(guān)內(nèi)容，針對之后各項(xiàng)工作任務(wù)的內(nèi)容和方法，有目的性和針對性的改變，不能看畢后只歸檔存放，也不能將第三方評估結(jié)果工具化，使其淪為附庸，這樣才能真正體現(xiàn)出第三方評估應(yīng)有的價值所在。

（五）綜合協(xié)調(diào)，整合各方力量

某自治區(qū)在2020年前一直由本地高校以科研項(xiàng)目的形式進(jìn)行第三方評估，而在2020年第一次采用“律所+高?！钡哪Ｊ?，將律所的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與高校深厚的理論相結(jié)合，確實(shí)取得了令人欣喜的效果。但在某些工作中，因未具備相應(yīng)的專業(yè)能力，科學(xué)性和工作效率還有待提升，比如數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、信息資料的收集與整理、社會公眾調(diào)查等，該類項(xiàng)目完全可交由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。第三方評估主體多元化，能夠綜合各主體的專業(yè)能力，使之高效合作，從而提升評估結(jié)果的科學(xué)性和客觀性。

四、結(jié)論

在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記指出：“建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程?！倍谌皆u估又是法治政府建設(shè)的重要推手，專業(yè)而科學(xué)的第三方評估能夠促使政府和行政機(jī)關(guān)達(dá)到憑借評估結(jié)果提升行政能力、治理能力和民眾滿意的共贏局面。

第三方評估有其獨(dú)有的優(yōu)勢，可以彌補(bǔ)政府、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我評估的缺陷，因此在“十四五”計(jì)劃開篇、《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》發(fā)布之際，有必要針對近些年第三方評估發(fā)展中產(chǎn)生的問題進(jìn)行系統(tǒng)化、實(shí)質(zhì)化的解決。第三方評估在不斷完善自身的同時，也能使法治政府建設(shè)更上一層樓，為法治國家、法治社會的建成增磚添瓦。

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（責(zé)任編輯：鄒宇銘）

作者簡介：于騫（1990—），碩士在讀，寧夏大學(xué)，研究方向：法學(xué)理論;滕明榮（1965—），女，寧夏大學(xué)法學(xué)院法律系碩士生導(dǎo)師，教授，研究方向：行政法。