政府購買第三方低保評(píng)估項(xiàng)目研究

汪雪君

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù);第三方評(píng)估;低保核查

中圖分類號(hào)：C915文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2021）08 — 0098 — 03

為了進(jìn)一步深化社會(huì)救助綜合改革，優(yōu)化城鄉(xiāng)居民最低生活保障審核審批流程，提高社會(huì)救助水平，C縣在社會(huì)救助審批權(quán)限下放以后，全面引入了購買服務(wù)以彌補(bǔ)基層工作力量的薄弱短板。截止2020年，C縣每年投入100萬元資金引入社會(huì)組織對(duì)全縣社會(huì)救助對(duì)象進(jìn)行第三方走訪核查和專項(xiàng)服務(wù)〔1〕，Z鎮(zhèn)作為參與購買服務(wù)項(xiàng)目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，也是首次嘗試通過這種方式，委托社會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)全鎮(zhèn)的低保工作進(jìn)行核查評(píng)估。社工機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用自己的專業(yè)能力，通過面對(duì)面的訪談，發(fā)現(xiàn)問題，提出疑問，以第三方的獨(dú)立地位客觀評(píng)估低保制度的實(shí)施情況;同時(shí)，最后形成的評(píng)估報(bào)告也能為審批決策工作提供參考，有利于政府改進(jìn)低保管理水平，達(dá)到推動(dòng)基層社會(huì)求助能力提高的目的。

一、關(guān)鍵概念界定

（一）政府購買服務(wù)。政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。政府購買服務(wù)的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位，承接政府購買服務(wù)的主體包括在登記管理部門登記或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織、按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。〔2〕

（二）第三方評(píng)估。關(guān)于第三方評(píng)估的概念，有學(xué)者認(rèn)為，第三方評(píng)價(jià)是指由與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三方組織所實(shí)施的評(píng)價(jià)政府及其部門的績效的活動(dòng)。第三方評(píng)價(jià)是指由獨(dú)立于政府及其部門之外的第三方組織實(shí)施的評(píng)價(jià)，也稱外部評(píng)價(jià)，通常包括獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)和委托第三方評(píng)價(jià)。此外，也有學(xué)者提出，第一方評(píng)估是指政府內(nèi)部評(píng)估，第二份評(píng)估是指來自普通公眾的外部評(píng)估，不同于這兩方的是獨(dú)立的專業(yè)組織的評(píng)估。這些界定大同小異，都強(qiáng)調(diào)獨(dú)立于政府之外的專業(yè)組織的評(píng)估。〔3〕

二、低保評(píng)估政策背景

（一）政府購買服務(wù)。2014年，根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)有關(guān)精神和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）部署，財(cái)政部、民政部和工商總局制定了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》規(guī)定了購買主體、購買內(nèi)容、購買方式和購買程序等內(nèi)容。 2019年8月，A省C縣以S鎮(zhèn)為試點(diǎn)鎮(zhèn)，首次采取第三方參與低保評(píng)估的形式，積極探索城鄉(xiāng)低保入戶核查、精準(zhǔn)識(shí)別新機(jī)制。此次嘗試獲得了顯著的成效，提高了低保的透明度和社會(huì)公信力，促進(jìn)了救助對(duì)象認(rèn)定的精細(xì)化〔3〕，因此C縣于2020年社會(huì)救助審批權(quán)下放后，正式將第三方參與低保核查項(xiàng)目推廣至其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。Z鎮(zhèn)在本次評(píng)估工作中，根據(jù)上級(jí)文件要求，制定了本鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)低保動(dòng)態(tài)管理實(shí)施方案，包括政策宣傳、時(shí)間限制、申請(qǐng)人資料提供、家庭收入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，確定了核查中的工作要點(diǎn)和難點(diǎn)。

（二）第三方評(píng)估。與政府內(nèi)部評(píng)估相比較，獨(dú)立的第三方評(píng)估能彌補(bǔ)傳統(tǒng)的政府自我評(píng)估的缺陷，在優(yōu)化政府服務(wù)方面能夠發(fā)揮不可替代的促進(jìn)作用〔4〕。第三方評(píng)估的根本特征在于其獨(dú)立性，即第三方具有獨(dú)立于委托方和評(píng)估對(duì)象的利益。這種獨(dú)立性使得第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在實(shí)施評(píng)估的具體過程中，有可能保持客觀和中立的立場，不受評(píng)估對(duì)象影響，進(jìn)而保證績效評(píng)估的真實(shí)性〔5〕。Z鎮(zhèn)政府此次以公開招標(biāo)的方式向第三方機(jī)構(gòu)購買低保評(píng)估服務(wù)，核查全鎮(zhèn)低保工作的執(zhí)行情況，以此為低保工作查缺補(bǔ)漏，提升基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力，并從制度層面向上級(jí)政府提出改進(jìn)建議。

三、第三方低保評(píng)估的利與弊

（一）第三方低保評(píng)估的利

1.減輕了鎮(zhèn)包村干部和村干部的人情壓力，使他們能更順暢地開展工作?！叭饲楸！焙汀瓣P(guān)系?！爆F(xiàn)象的出現(xiàn)存在兩種原因，一種是待評(píng)估家庭中有公職人員或與村干部有親屬關(guān)系，利用了職務(wù)之便，對(duì)方幫助待評(píng)估家庭通過低保評(píng)估，拿到低保金;但另一種則是待評(píng)估家庭為了通過低保評(píng)估，不顧自身真實(shí)情況， 在村委會(huì)胡攪蠻纏，給村干部的日常工作造成了影響后，村干部為了息事寧人，會(huì)將其列入低保評(píng)估通過的名單。但第三方機(jī)構(gòu)在接手低保評(píng)估工作后，以上現(xiàn)象都可以得到有效解決，而且當(dāng)鎮(zhèn)包村干部、村干部再次入戶宣講政策和調(diào)查時(shí)，會(huì)向待評(píng)估家庭說明評(píng)定主體為第三方機(jī)構(gòu)，他們已無權(quán)決定低保評(píng)定人員名單，讓待評(píng)估家庭明白只有實(shí)事求是、申請(qǐng)資料符合條件的才能獲得救助，靠人情、關(guān)系評(píng)定的時(shí)代已經(jīng)過去。對(duì)于鎮(zhèn)包村干部、村干部而言，由第三方機(jī)構(gòu)接手低保評(píng)估工作，可以幫助他們減輕本職工作之外的人情壓力，讓他們把注意力放在收集和初審待評(píng)估家庭資料上，提高工作效率。

2.低保對(duì)象識(shí)別更加精準(zhǔn)， 低保救助更加公開透明。政府引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行低保評(píng)估的目的，就是為了讓真正貧困的居民都能得到社會(huì)的救助，做到“應(yīng)保盡?！?。第三方機(jī)構(gòu)能夠發(fā)揮自己的獨(dú)立性優(yōu)勢，在不受委托方和評(píng)估對(duì)象影響的情況下，做到實(shí)事求是、中立地對(duì)評(píng)估對(duì)象的實(shí)際情況進(jìn)行核查和評(píng)估，并根據(jù)貧困居民的貧困程度合理精準(zhǔn)地劃分不同的施保類型，使低保金發(fā)放到真正需要的人手中。另外，由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行低保評(píng)估可以讓評(píng)估過程更加公開透明，提升群眾對(duì)低保評(píng)估的認(rèn)可度和滿意度。

3.評(píng)估后形成的系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告，可以為政府未來制定相關(guān)低保政策及規(guī)定提供參考。評(píng)估人員通過觀察和交流發(fā)現(xiàn)評(píng)估過程中的問題，然后將這些問題匯總歸類整理成報(bào)告呈遞給政府，可以讓政府在制定相關(guān)政策或發(fā)布相關(guān)文件時(shí)更貼近實(shí)際情況，減少或者避免類似問題的出現(xiàn)。

（二）第三方低保評(píng)估的弊

1.申請(qǐng)審批表內(nèi)容有歧義，缺少統(tǒng)一的填寫標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估過程中筆者發(fā)現(xiàn)，由于Z鎮(zhèn)是首次嘗試向第三方機(jī)構(gòu)購買服務(wù)來進(jìn)行全鎮(zhèn)低保核查的，因此在具體實(shí)施上沒有過往經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只有《C縣城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作操作規(guī)程》〔長民〔2020〕49號(hào)〕和《Z鎮(zhèn)2020年城鄉(xiāng)低保動(dòng)態(tài)管理實(shí)施方案》作為評(píng)估參考。然而筆者在隨第三方機(jī)構(gòu)入戶核查中發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)審批表的內(nèi)容存在有歧義的地方，但上述文件卻沒有相應(yīng)的、對(duì)申請(qǐng)審批表表格內(nèi)容填寫的指導(dǎo)，這就了導(dǎo)致各村（居）的干部在指導(dǎo)低保戶填寫表格時(shí)是根據(jù)自己對(duì)表格的理解來進(jìn)行的。比如《C縣家庭收入與財(cái)產(chǎn)狀況聲明書》中關(guān)于贍（扶、撫）養(yǎng)人姓名及家庭收入、財(cái)產(chǎn)情況的填寫，在涉及子女家庭需贍養(yǎng)具體老人人數(shù)時(shí)，究竟是只填寫贍養(yǎng)人自己的父母，還是需要填寫贍養(yǎng)人夫妻雙方的父母？究竟是填兩人，還是填四人（夫妻雙方父母均健在的前提下）？在不同的理解下，村（居）之間的填寫標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有所出入，而這種出入不僅會(huì)使得評(píng)估的錯(cuò)誤率升高，而且容易在評(píng)估數(shù)據(jù)匯總時(shí)造成大量返工。

2.參與評(píng)估的年輕社工不易把握靈活就業(yè)者的實(shí)際收入，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果不準(zhǔn)確。本次評(píng)估雖然過程中有省民政廳印發(fā)的每戶家庭的經(jīng)濟(jì)情況報(bào)告進(jìn)行對(duì)比，但是報(bào)告的數(shù)據(jù)只能查到已繳納社保醫(yī)保家庭成員的月收入，未繳納社保醫(yī)保家庭成員的月收入并沒有顯示，所以對(duì)于以靈活就業(yè)方式工作（打零散工等）的家庭成員經(jīng)濟(jì)情況的掌握只能是社工結(jié)合家庭成員勞動(dòng)能力、務(wù)工地人均工資水平等進(jìn)行綜合判斷。在這種情況下，對(duì)參與評(píng)估社工的生活經(jīng)驗(yàn)要求也相對(duì)較高。然而并不是每一個(gè)參與評(píng)估的社工的生活經(jīng)驗(yàn)都很豐富，特別是對(duì)于30歲以下的社工而言，核查中缺少生活經(jīng)驗(yàn)的支持會(huì)讓他們無法自主做出對(duì)入戶家庭經(jīng)濟(jì)情況的準(zhǔn)確判斷，這樣會(huì)影響核查數(shù)據(jù)的真實(shí)性，導(dǎo)致最終評(píng)估結(jié)果不準(zhǔn)確。

3.評(píng)估過程中缺少對(duì)第三方機(jī)構(gòu)社工的有效監(jiān)督，服務(wù)質(zhì)量層次不齊。由于Z鎮(zhèn)政府在與第三方機(jī)構(gòu)簽訂招標(biāo)合同時(shí)約定了合同履行完成的時(shí)間，所以第三方機(jī)構(gòu)為了能在期限內(nèi)按時(shí)完成評(píng)估任務(wù)，會(huì)在評(píng)估工作進(jìn)程最緊張的時(shí)候后續(xù)增派人手進(jìn)行支援。然而對(duì)于新增人手的資質(zhì)，政府方面并沒有進(jìn)行驗(yàn)證;對(duì)于新增人手的要求，Z鎮(zhèn)政府也沒有和第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)估前約定此種情況下需匯報(bào)還是提供情況說明。如果新增援的社工沒有相關(guān)的資質(zhì)，那么他們?cè)u(píng)估的水準(zhǔn)不能令人信服;如果新增援的社工沒有參與評(píng)估開展前的培訓(xùn)，那么他們會(huì)不清楚評(píng)估過程中需要再三注意的要點(diǎn)，他們對(duì)整個(gè)評(píng)估流程和要點(diǎn)的掌握是在評(píng)估過程中逐步實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于整個(gè)評(píng)估項(xiàng)目而言，以上情況的發(fā)生會(huì)使得該第三方機(jī)構(gòu)不能提供相同水準(zhǔn)的評(píng)估服務(wù)，使得政府購買服務(wù)的質(zhì)量打折扣，也容易使得政府對(duì)第三方機(jī)構(gòu)產(chǎn)生不信任，不利于后續(xù)工作的開展。

四、對(duì)政府購買社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目的改進(jìn)建議

（一）統(tǒng)一填寫標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)具體的操作規(guī)范實(shí)施細(xì)則

政府相關(guān)部門可以在吸取此次評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)文件中可能發(fā)生歧義的內(nèi)容，出臺(tái)操作規(guī)范實(shí)施細(xì)則，并在細(xì)則中具體規(guī)定統(tǒng)一填寫申請(qǐng)審批表的標(biāo)準(zhǔn)。比如《C縣家庭收入與財(cái)產(chǎn)狀況聲明書》中關(guān)于贍（扶、撫）養(yǎng)人姓名及家庭收入、財(cái)產(chǎn)情況的填寫，在涉及子女家庭需贍養(yǎng)具體老人人數(shù)時(shí)，可以規(guī)定夫妻雙方父母均健在的情況下贍養(yǎng)人數(shù)為四人，若一方或雙方父母有亡故的事實(shí)，則按實(shí)際父母人數(shù)填寫;另外，在評(píng)估前的培訓(xùn)中，細(xì)則也可以作為培訓(xùn)材料，通過講解，讓參與評(píng)估的鎮(zhèn)包村干部、村干部和第三方機(jī)構(gòu)社工掌握評(píng)估過程中的重點(diǎn)和易錯(cuò)點(diǎn)。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可以降低填表中的錯(cuò)誤率和返工率，同時(shí)也可以提高低保對(duì)象認(rèn)定的精確度。

（二）加強(qiáng)對(duì)參與評(píng)估人員的資質(zhì)把關(guān)，要求對(duì)新增評(píng)估人員進(jìn)行內(nèi)部培訓(xùn)

一方面在評(píng)估前政府可以要求第三方機(jī)構(gòu)提供參與本次評(píng)估的評(píng)估人員名單，將名單下發(fā)至每村帶隊(duì)的村干部手中以確認(rèn)人員屬實(shí);另一方面政府和第三方機(jī)構(gòu)簽訂合同時(shí)也需要約定，當(dāng)評(píng)估過程中出現(xiàn)需要新增人員的情況時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)該向政府進(jìn)行匯報(bào)，在匯報(bào)中說明新增人員的來源和資質(zhì)情況，同時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)也應(yīng)在派遣新增評(píng)估人員到崗評(píng)估前做好內(nèi)部的培訓(xùn)，以使其能銜接上評(píng)估工作。

（三）完善評(píng)估前培訓(xùn)內(nèi)容，彌補(bǔ)年輕評(píng)估人員的生活經(jīng)驗(yàn)不足

評(píng)估前的培訓(xùn)除了講解評(píng)估的基本原則、保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，政府相關(guān)部門工作人員還需要介紹一些基本的農(nóng)村生活常識(shí)，比如當(dāng)?shù)厥欠裼凶馓锴闆r，租田一畝多少錢、當(dāng)?shù)爻Ｒ姷耐獬龃蚬ゎ愋?，不同工種大致的收入水平等，通過間接經(jīng)驗(yàn)的傳授來彌補(bǔ)年輕評(píng)估人員直接經(jīng)驗(yàn)上的不足，不僅有利于評(píng)估工作的開展，也有利于樹立評(píng)估的專業(yè)性和權(quán)威性。

（四）發(fā)揮政府監(jiān)督作用，強(qiáng)化評(píng)估過程全監(jiān)督

政府購買服務(wù)不代表政府在所購買的服務(wù)項(xiàng)目中完全是“旁觀人”的角色，相反，政府要肩負(fù)起監(jiān)督的責(zé)任以保證購買服務(wù)的質(zhì)量。在整個(gè)低保入戶核查過程中，政府工作人員還需要不定時(shí)進(jìn)行巡視和抽查，通過隨機(jī)進(jìn)入某村并加入第三方評(píng)估人員和村干部的核查隊(duì)伍的形式，留意評(píng)估過程是否符合規(guī)范、評(píng)估是否準(zhǔn)確、政策是否宣傳到位等。同時(shí)，當(dāng)村干部在評(píng)估過程中發(fā)現(xiàn)問題并上報(bào)政府時(shí)，政府也要就相關(guān)問題與第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、當(dāng)事評(píng)估員進(jìn)行確認(rèn)和處理。

（五）加大對(duì)購買第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估項(xiàng)目的資金投入，對(duì)低保對(duì)象的救助更全面

在本次的入戶核查中，筆者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保對(duì)象是典型的受助者，是需要社會(huì)工作者、心理咨詢師等專業(yè)人員提供系統(tǒng)服務(wù)的對(duì)象，但是囿于評(píng)估工作的緊迫性和購買服務(wù)的資金限制，因此評(píng)估人員不能對(duì)每一戶家庭進(jìn)行更加細(xì)致的詢問和幫助。如果加大了對(duì)第三方評(píng)估項(xiàng)目的資金投入，政府可以要求評(píng)估人員增加需求評(píng)估統(tǒng)計(jì)并匯總成報(bào)告形式，后期政府就可以根據(jù)報(bào)告中的問題購買社會(huì)工作服務(wù)繼續(xù)跟進(jìn)或者鏈接社會(huì)資源使低保對(duì)象得到社會(huì)幫助，這樣對(duì)低保對(duì)象的救助就不僅停留在國家和物質(zhì)方面，而是多主體和多資源共同形成的全方面救助。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕合肥市民政局.C縣順利實(shí)現(xiàn)低保審批權(quán)下放和年審工作〔OL〕.2020-11-10，2021-05-11.

http：//mzj.hefei.gov.cn/zxzx/xqdt/14673441.html.

〔2〕財(cái)政部、民政部、工商總局.關(guān)于印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知〔OL〕.2014—12

—15，2021-05-11.http：//www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/

zhs/201501/t20150104_2510221.htm.

〔3〕長豐新聞網(wǎng).引入第三方 推動(dòng)規(guī)范化 探索低保核查新機(jī)制〔OL〕.2020-05-12.http：//www.ahcf

news.cn/html/2020-05-12/103_13183.html.

〔4〕李春，王千.政府購買養(yǎng)老服務(wù)過程中的第三方評(píng)估制度探討〔J〕.中國行政管理，2014，（12）：38-39.

〔5〕陸漢文，梁愛有.第三方評(píng)估與貧困問題的民主治理〔J〕.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2017，（05）：105.

〔責(zé)任編輯：張 港〕