崔冬， 賀婭榮

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040)

關(guān)于行政處罰決定公開的依據(jù)是《行政處罰法》第48條“具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開”的規(guī)定。該法條對行政處罰決定公開的主體、范圍、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等均未作出具體規(guī)定，目前亦未見有對《行政處罰法》48條作出進(jìn)一步解釋的官方文件。行政處罰決定公開制度概念模糊、公開主體不明確，公開標(biāo)準(zhǔn)不具體、不統(tǒng)一等導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用處罰決定公開權(quán)。而公開行政處罰決定勢必會觸及被處罰相對人的個人信息保護(hù)問題。當(dāng)下，伴隨著《個人信息保護(hù)法》的施行，實務(wù)界也越來越重視個人信息保護(hù)問題，如何在公開行政處罰決定時有效保護(hù)個人信息權(quán)益？如何防止行政機(jī)關(guān)過度收集和不當(dāng)公開個人信息？在發(fā)揮行政處罰決定公開積極功效的同時又最大限度地保障個人信息權(quán)益，平衡二者關(guān)系是理論和實踐亟需解決的問題。

一、行政處罰決定公開制度的源起

原《行政處罰法》未提及行政處罰決定公開的相關(guān)內(nèi)容，僅強(qiáng)調(diào)行政處罰的依據(jù)必須全面公開。修訂后的《行政處罰法》引入了行政處罰決定公開制度，該制度是從何而來？為什么要以立法的形式確認(rèn)該制度？通過查找，筆者認(rèn)為行政處罰決定公開制度的出現(xiàn)和廣泛運用，主要基于以下兩個原因。

第一，處罰決定公開實踐要求必須盡快建立完善的制度體系來規(guī)范行政處罰決定公開行為[1]。雖然原《行政處罰法》未有關(guān)于行政處罰決定公開的規(guī)定，但在部分法律、法規(guī)和行政規(guī)范性文件中均有關(guān)于行政處罰決定公開的內(nèi)容。例如，1998年《證券法》第174條(1)1998年《證券法》第174條第2款規(guī)定:“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)調(diào)查結(jié)果，對證券違法行為作出的處罰決定，應(yīng)當(dāng)公開。”、2000年《稅務(wù)稽查業(yè)務(wù)公開制度(試行)》第3條(2)2000年國家稅務(wù)總局《稅務(wù)稽查業(yè)務(wù)公開制度(試行)》(國稅發(fā)〔2000〕163號)第3條：“稅務(wù)處理(包括處罰)結(jié)果均可公開；案件稅務(wù)處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定公告?！薄?007年《上海市政府信息公開工作要點》(3)2007年《上海市政府信息公開工作要點》規(guī)定:“有行政處罰職能的政府機(jī)關(guān)要加大行政處罰結(jié)果信息的公開力度，其中工商、質(zhì)量技監(jiān)、食品藥品、衛(wèi)生、環(huán)保等部門，重點做好對涉及公共安全和嚴(yán)重影響人身健康的違法行為的行政處罰結(jié)果信息公開;通過課題研究，逐步形成行政處罰結(jié)果信息公開的制度安排?！?、2008年《工業(yè)和信息化部政府信息公開工作辦法》(4)2008年12月15日《工業(yè)和信息化部政府信息公開工作辦法》(工信廳辦〔2008〕81號)第7條第9項規(guī)定:“符合下列要求之一的政府信息，主辦司局應(yīng)當(dāng)主動公開: (九)執(zhí)法檢查事項的結(jié)果及行政處罰決定?！钡榷家?guī)定了應(yīng)當(dāng)公開行政處罰決定，以此為依據(jù)的處罰決定公開的實踐應(yīng)用倒逼作出行政處罰基本法的《行政處罰法》予以回應(yīng)。

第二，國家政策的調(diào)整推動制度確立。2017年和2018年國務(wù)院辦公廳相繼出臺了有關(guān)行政執(zhí)法公示制度的兩個重要文件(5)2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的試點工作方案的通知》；2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》。，指出行政執(zhí)法結(jié)果要及時向社會公布，并在全國32個省市開展行政執(zhí)法公示制度試點工作。2019年修訂的《政府信息公開條例》中增加了“本行政機(jī)關(guān)認(rèn)為具有一定社會影響的行政處罰決定”主動公開的規(guī)定，進(jìn)而促進(jìn)了《行政處罰法》中新增行政處罰決定公開的內(nèi)容。2021年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府實施綱要(2021-2025)》指出要全面施行政務(wù)公開，以“公開為常態(tài)，不公開為例外”，不斷推進(jìn)行政行為、行政決策結(jié)果等公開。上述國家政策的出臺，都在推動著行政處罰決定公開制度的確立。

基于上述考量，為應(yīng)對實踐所需，立法者決定在《行政處罰法》中增加有關(guān)行政處罰決定公開的規(guī)定。《行政處罰法(修訂草案)》(以下簡稱草案)一審稿中規(guī)定，行政處罰決定要依照現(xiàn)有法律規(guī)定全部公開，采用絕對公開的觀點和立場。《草案》二審稿對一審稿進(jìn)行了調(diào)整，確定了以《政府信息公開條例》為處罰決定公開依據(jù)。經(jīng)過反復(fù)斟酌，立法者認(rèn)為一審稿和二審稿規(guī)定的范圍過于寬泛，不利于對公民個人信息權(quán)益和隱私權(quán)的保護(hù)，違反了公法上普遍奉行的理念——個人信息權(quán)益和隱私權(quán)在權(quán)利位階上高于知情權(quán)[1]。所以，修訂后的《行政處罰法》第48條最終確定為“具有一定社會影響的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法公開”。

從修法過程看，處罰決定公開的范圍在逐漸縮小。由最開始的不公開為例外最終確定為以公開為例外。當(dāng)前，個人信息不再僅僅作用于對個人的標(biāo)識，還涉及到公民的個人信息權(quán)益、隱私權(quán)、姓名權(quán)等人格權(quán)。除此之外，個人信息還會產(chǎn)生巨大的財產(chǎn)性利益。提供信息的主體也不再限于行政機(jī)關(guān)，各個主體都有可能成為信息的提供者，這其中也包括將原始信息加工后再次公布的中介機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，保護(hù)公民個人信息權(quán)益是此次修訂過程中對行政處罰決定公開范圍逐漸限縮的關(guān)鍵原因之一。

二、行政處罰決定公開制度的價值闡釋

行政處罰決定公開制度的出現(xiàn)不僅是因為實踐和法律政策的推動，更關(guān)鍵的在于行政處罰決定公開在法治建設(shè)中體現(xiàn)出來的獨特優(yōu)勢。行政執(zhí)法公示制度等三項制度的推行更加證明了行政處罰決定公開的正確性。

第一，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)處罰權(quán)的行使，滿足公民的知情權(quán)。監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)以知情權(quán)的存在為前提，知情權(quán)是公民監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)的保障。行政處罰決定公開是公民了解行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的有效途徑。在處罰決定公開被立法確認(rèn)之前，公民對行政機(jī)關(guān)處罰裁量權(quán)的監(jiān)督主要集中在事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。例如《行政處罰法》第5條規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出處罰決定前公開處罰依據(jù)，實際上是公民進(jìn)行事前監(jiān)督的過程；在執(zhí)法過程中設(shè)置聽證程序等為公民提供了事中監(jiān)督的基本途徑。行政處罰決定公開后，形成了事前、事中、事后監(jiān)督行政機(jī)關(guān)處罰裁量權(quán)行使的完整閉環(huán)，有益于行政機(jī)關(guān)依法行政，建設(shè)法治政府。

第二，具有敦促違法行為人積極改正和警示無關(guān)第三人的積極影響。行政處罰決定是對違法行為人的負(fù)面性社會評價，處罰決定公開所帶來的精神壓力和心里痛苦催促著違法行為人積極改正，一定程度上改善了生態(tài)環(huán)境、食品藥品、金融監(jiān)管等領(lǐng)域執(zhí)行難的困境。此外，通過信息處理技術(shù)對處罰決定書中的個人信息進(jìn)行匿名化或去標(biāo)識化處理后，行政處罰決定公開就具有了獨立于違法行為人的工具屬性，以行政處罰決定公開明示對行政違法行為的懲戒結(jié)果，具有威懾潛在違法行為人，保護(hù)潛在受害人的雙重優(yōu)勢。

三、行政處罰決定公開中個人信息保護(hù)的實踐困境

(一)主體權(quán)利(力)行使范圍不明確導(dǎo)致權(quán)利(力)沖突

行政處罰決定公開涉及行政機(jī)關(guān)、相對人以及相關(guān)人三方主體的權(quán)利，還關(guān)乎普通公眾的知情權(quán)。有權(quán)利就會有利益，有利益就會有沖突，由此產(chǎn)生了行政機(jī)關(guān)與行政相對人在不同利益角度下的公權(quán)力與私權(quán)利的主體利益沖突。即行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)公眾的知情權(quán)、發(fā)揮處罰警示作用而公開行政處罰決定，相對人或者相關(guān)人(以相對人為主)為了保護(hù)自己的個人信息不被泄露而反對行政處罰決定公開。

在我國，行使行政處罰權(quán)的主體除了行政機(jī)關(guān)還有被授權(quán)組織和一些依法受委托的組織。這意味著上述主體是行政處罰決定信息的主要收集者和占有者[2]?！缎姓幜P法》未明確說明行政處罰決定公開是否屬于行政機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力，也未明確除行政機(jī)關(guān)以外的有權(quán)作出行政處罰的其他組織是否有權(quán)公開行政處罰決定?！秱€人信息保護(hù)法》第37條“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織處理個人信息，依照有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定”。根據(jù)其規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織都有權(quán)作出處罰決定并收集相關(guān)信息，還可以處理并公開行政處罰決定，而依法受委托的一些具有管理公共事務(wù)職能的組織是未被賦予法定公開權(quán)的。不同行政處罰主體對于個人信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和水平都不同，再者行政處罰決定的公開內(nèi)容和范圍并不具體。多方因素的共同作用下使得公開機(jī)關(guān)的公權(quán)力、其他行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力、個人私權(quán)利之間的沖突給行政處罰決定公開的實踐造成了較大的干擾。據(jù)此，上游權(quán)力的行使是否要延伸到下游還是一個有待考察論證的問題。行政處罰決定公開的途徑大致可分為兩種。

其一，匯總式。被授權(quán)組織和受委托組織做出處罰決定后，將相關(guān)文件交由授權(quán)機(jī)關(guān)或委托機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行信息審查，確定處罰決定是否能夠公開。審查完畢后，應(yīng)當(dāng)公開的處罰決定由行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織自行公開，而受委托組織作出的處罰決定由委托機(jī)關(guān)審查完畢后直接公開。

其二，分別式。《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定，誰做出行政行為或者制作行政信息，誰負(fù)責(zé)信息審查并公開。依據(jù)《條例》第20條的規(guī)定，行政處罰決定包含在政府信息公開范圍內(nèi)。若按照上述原則確定公開主體，即誰做出行政處罰決定，誰決定是否公開。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)相較于其他處罰主體更具有專業(yè)性，對于個人信息的分析和掌握更加全面，在行政處罰決定公開制度不夠完善時采用匯總式能夠在公開處罰決定過程中更好的保護(hù)公民的個人信息。

私權(quán)利主體之間為實現(xiàn)各自利益也會產(chǎn)生權(quán)利沖突。個人信息權(quán)益和知情權(quán)的沖突并不是僅僅來源于外部，權(quán)利內(nèi)部本身也存在沖突。這是相對應(yīng)的一對權(quán)利，要想知情就得公開，要想公開就會涉及到公民的個人信息。這是這對權(quán)利與生俱來的屬性，不可避免，但可調(diào)和。筆者認(rèn)為，可以運用比例原則為基礎(chǔ)的權(quán)利邊界理論。每個權(quán)利都有其行使的邊界，超越了這一邊界就會侵犯到其他權(quán)利[3]。無論是公權(quán)力和私權(quán)利的沖突還是個人信息權(quán)益和知情權(quán)的沖突，在確定了各自行使權(quán)利(力)的界限后，行政機(jī)關(guān)依法行政，公民遵紀(jì)守法，在界限內(nèi)實現(xiàn)和保障自己的合法權(quán)益，權(quán)利(力)之間的積極和消極沖突就可以達(dá)到相對和諧的狀態(tài)。

(二)相關(guān)法律支撐不足

侵犯個人信息權(quán)益的違法行為數(shù)量不斷增多，種類不斷豐富，為個人信息保護(hù)法律規(guī)范體系的建立和完善提供了極其重要的現(xiàn)實基礎(chǔ)。目前，我國對于個人信息的保護(hù)主要集中在民刑兩方面，如《民法典》《個人信息保護(hù)法》以及2017年最高人民法院和最高人民檢察院兩院聯(lián)合頒布的《關(guān)于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》[4]142?！秱€人信息保護(hù)法》頒布后，有學(xué)者認(rèn)為刑法中規(guī)定的個人信息侵權(quán)行為的懲處范圍和種類過于狹窄，不能將《個人信息保護(hù)法》中規(guī)定的違法行為方式完全覆蓋，以保護(hù)自然人的個人信息[4]147。

行政處罰決定公開與個人信息保護(hù)息息相關(guān)?！缎姓幜P法》只規(guī)定了處罰決定要公開，卻忽略了與之緊密相連的個人信息保護(hù)，缺少相關(guān)法律規(guī)范來填補(bǔ)二者之間的空白，對公開過程中涉及的公民個人信息的公開界限和統(tǒng)一的信息模糊標(biāo)準(zhǔn)并沒有做出規(guī)定[5]。我國立法上也未對“有一定社會影響”作出準(zhǔn)確界定，學(xué)理上對這一概念也多有爭議，由此留給行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)。從而導(dǎo)致各地區(qū)、各部門在執(zhí)行處罰決定公開制度時缺乏統(tǒng)一的公布標(biāo)準(zhǔn)和程序，不利于對個人信息的保護(hù)。

(三)與行政處罰決定公開制度相配套的監(jiān)督機(jī)制和行政賠償規(guī)則缺位

行政處罰決定公開涉及多方主體的利益并且公開內(nèi)容不確定，缺少有效的監(jiān)督制度，容易產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)濫用公權(quán)力泄露公民個人信息的情形。且難以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否存在侵犯相對人或相關(guān)人個人信息權(quán)益的行為，造成救濟(jì)機(jī)制流于形式。雖然我國行政賠償制度相對完善，但行政機(jī)關(guān)公布處罰決定過程中的侵權(quán)行為是否屬于行政賠償范圍，以及是否能夠適用統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)目前沒有相關(guān)法律規(guī)定，需要立法者加快立法腳步，彌補(bǔ)行政處罰決定公開制度的缺漏。

四、行政處罰決定公開與個人信息保護(hù)的最優(yōu)契合

(一)運用比例原則確定行政處罰決定公開的衡量標(biāo)準(zhǔn)

比例原則發(fā)端于德國的警察法學(xué)，后逐步適用于我國行政法學(xué)領(lǐng)域。主要體現(xiàn)在行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法過程中。雖然我國《行政處罰法》沒有以具體法律條文來確認(rèn)比例原則在行政處罰領(lǐng)域的法律地位，但是處罰法第4條規(guī)定的公開、公正原則涵蓋了比例原則的精神原理。行政處罰決定公開有利于防止行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，但法律規(guī)定不具體又重新賦予了行政機(jī)關(guān)新的自由裁量權(quán)。而比例原則所具有的保障人權(quán)、實現(xiàn)良法善治的積極功效能夠有效制約行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使，不僅可以為行政機(jī)關(guān)確定處罰決定公開范圍和標(biāo)準(zhǔn)提供底線和依據(jù)，還可以作為衡量行政機(jī)關(guān)是否濫用自由裁量權(quán)不適當(dāng)公開處罰決定侵犯相對人或相關(guān)人個人信息權(quán)益的基準(zhǔn)，保持行政處罰決定公開和公民個人信息保護(hù)之間的平衡。

比例原則包含了適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則三個階段的內(nèi)容。[6]這三個階段分別從制定的公開標(biāo)準(zhǔn)要為了或促進(jìn)公開目的實現(xiàn)、采取對公民個人信息權(quán)益損害最小的公開標(biāo)準(zhǔn)、公開所獲得的公共利益要大于給個人信息權(quán)益所造成的損害三個方面層層深入地規(guī)范行政機(jī)關(guān)的處罰決定公開行為。行政機(jī)關(guān)確定處罰決定公開的衡量標(biāo)準(zhǔn)必須滿足每一階段的要求。具體可以從以下兩個方面入手。

1.依法行政是首要的衡量標(biāo)準(zhǔn)

行政機(jī)關(guān)應(yīng)以法律法規(guī)作為唯一行為準(zhǔn)則作出具體行政行為。法律一方面具有保護(hù)權(quán)利的作用，另一方面也限制了行政機(jī)關(guān)的裁量行為[6]。就后者來說，與比例原則的功能具有一致性。因此，運用比例原則確定行政處罰決定公開的法律標(biāo)準(zhǔn)具有正當(dāng)性。應(yīng)當(dāng)以《個人信息保護(hù)法》《民法典》《國家賠償法》等為基礎(chǔ)，結(jié)合行政處罰決定公開目的[7]，在比例原則的指導(dǎo)下進(jìn)一步確定統(tǒng)一的公布標(biāo)準(zhǔn)和程序，完善行政處罰決定公開制度。做到與有關(guān)法律精準(zhǔn)銜接，與公開目的完美融合。既完善個人信息保護(hù)的法律體系，又補(bǔ)充行政處罰決定公開制度的漏洞。應(yīng)在不違背其他法律的限度內(nèi)，更好的優(yōu)化行政處罰決定公開制度。

2.公民的法感情是關(guān)鍵衡量標(biāo)準(zhǔn)

首先，以當(dāng)事人視角考量被公開人的法感情。行政處罰決定公開應(yīng)當(dāng)采用對當(dāng)事人損害最小的方式，即滿足比例原則中的必要性原則。行政處罰決定是對當(dāng)事人的一種社會性負(fù)面評價，在行政處罰決定公開過程中，若為實現(xiàn)公眾知情權(quán)而對個人信息公開較多，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成了不應(yīng)有的損害，則違背了必要性原則，有違反“一事不二罰”原則的嫌疑。不正確、不科學(xué)的公開程度和范圍會侵犯公民的個人信息權(quán)，進(jìn)而傷害被公開者的法感情。降低公眾對行政機(jī)關(guān)的公信力，最終消耗法律的威懾力。

其次，以社會視角考慮公眾的法感情。行政機(jī)關(guān)是《行政處罰法》的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)對于行政處罰決定公布的內(nèi)容要明確具體，做到手段和目的相匹配，體現(xiàn)比例原則中的適當(dāng)性原則。充分考量相關(guān)案件的社會敏感度和個人敏感信息，做到同情同處、平等對待。法律需要的是公民的敬畏，而不是畏懼。行政機(jī)關(guān)濫用行政裁量權(quán)侵犯公民個人信息權(quán)不僅會失去公眾對行政機(jī)關(guān)的支持，也會失去公眾對法律的認(rèn)可。行政處罰決定公開不僅要考慮到對當(dāng)事人的影響，還要考慮到公眾通過各種渠道了解相關(guān)內(nèi)容后所帶來的一系列連鎖反應(yīng)。

(二)多角度分析“有一定社會影響”的確定標(biāo)準(zhǔn)

“有一定社會影響”是行政處罰決定公開的關(guān)鍵。要在合法的范圍內(nèi)，以行為主體、行為性質(zhì)以及公共利益為具體要素，全面分析“有一定社會影響”的上限和下限，不斷增強(qiáng)行政處罰決定公開制度的法律支撐。

不同類別行為主體的公開范圍有所不同。行為主體主要分為公眾人物和普通民眾。公眾人物對社會的影響力越高，對其道德水平和專業(yè)能力的要求就越嚴(yán)格，其所受保護(hù)的個人信息范圍就越小。[8]學(xué)理上對公眾人物有嚴(yán)格的分類標(biāo)準(zhǔn)，但是筆者認(rèn)為無論是哪一類公眾人物，他在社會上的影響輻射范圍都比普通民眾更廣，影響程度都比普通民眾更深，他們的一言一行對價值觀還未完全建立的未成年人具有更大的煽動性和影響力。因此，在處罰決定公開范圍上，無需對公眾人物做更為細(xì)致的劃分。從這個意義上來說，對公眾人物做出的行政處罰決定其公開范圍更廣。

明確行為性質(zhì)有助于我們進(jìn)一步理解“有一定社會影響”的概念 。行為性質(zhì)的不同主要表現(xiàn)在自然人的違法行為和行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。自然人的違法行為通常具有明確的指向性和針對性，違法行為損害群體越大，輻射領(lǐng)域越廣，社會影響力就越高，尤其是涉及民生領(lǐng)域的違法行為。行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的行政處罰裁量權(quán)，行政處罰決定公開有助于行政機(jī)關(guān)在法定幅度范圍內(nèi)做出合理、合法的裁量決定，將裁量過程全部置于公眾視野之下，進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)的處罰裁量行為[8]。鑒于此，行政處罰裁量權(quán)的大小應(yīng)當(dāng)與處罰決定公開范圍呈正相關(guān)。

公共利益是“有一定社會影響”的基本條件。公共利益的具體內(nèi)容會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民生產(chǎn)生活需要和國家政策的調(diào)整等不斷發(fā)生變化，通過法律規(guī)定高度概括其具體含義實屬不易 。在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上，習(xí)近平總書記指出：“治國有常，利民為本?！币虼?，無論公共利益的具體內(nèi)容如何變化，“以民為本”都是其核心要求?！墩畔⒐_條例》第20條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開涉及公共安全(衛(wèi)生、食品、產(chǎn)品、藥品、金融)、公共保障(醫(yī)療、教育、社會保障)等與民生相關(guān)的政府信息。以此為參考，行為人的違法行為若對上述領(lǐng)域造成負(fù)面影響，可以認(rèn)為該違法行為具有一定社會影響。

(三)制定個性化規(guī)則確定行政處罰決定公開內(nèi)容

行政處罰的對象包括自然人和企業(yè)等組織。企業(yè)信息與自然人的個人信息存在很大不同，企業(yè)信息具有較大的經(jīng)濟(jì)利益，而自然人的個人信息不僅具有經(jīng)濟(jì)利益，還具有較強(qiáng)的人格利益。因此，有關(guān)自然人的行政處罰決定公開規(guī)則要更加復(fù)雜。行政機(jī)關(guān)在公布有關(guān)自然人的行政處罰決定時，要以謹(jǐn)慎公開為原則。不同類別的自然人個人信息公布后的影響亦會不同，本文將自然人分為成年人、未成年人、以及成年人中的無民事行為能力人和限制民事行為能力人。

1.以自然人分類為基礎(chǔ)制定行政處罰決定公開規(guī)則

《個人信息保護(hù)法》中將自然人的個人信息分為敏感個人信息和一般個人信息。[4]146行政機(jī)關(guān)在行政處罰決定公開書中對于個人信息的模糊處理要以《個人信息保護(hù)法》的分類為依據(jù)，確定模糊標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。

首先，要遵循的一般規(guī)則就是：自然人的敏感個人信息絕對不予公開。敏感個人信息包括但不限于自然人的指紋、面部、醫(yī)療信息、姓名、身份證號碼、家庭地址、電話號碼，以及新媒體時期不具有重復(fù)性的微信號碼、QQ號碼等。如若是自然人的一般個人信息，公民不愿意公開或者公開后對公民及其家人的日常生活造成其他不利影響或者加重負(fù)擔(dān)的，可以經(jīng)自然人申請，行政機(jī)關(guān)予以審核，確無公開必要的，依法不予公開。

其次，除了一般規(guī)則外，還要設(shè)立特殊規(guī)則。特殊規(guī)則主要適用于未成年人和精神病人。未成年人和精神病人的個人信息保護(hù)范圍與普通成年人有所不同。除了要防止由于處罰決定公開泄露個人信息所發(fā)生的侵犯人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的負(fù)面影響外，更主要的原因在于未成年人具有更大的成長空間，且各方面還在發(fā)展過程中，依據(jù)《未成年人保護(hù)法》的規(guī)定需要對未成年人的個人信息做更加嚴(yán)密的保護(hù)，以防止在行政處罰后對未成年人的發(fā)展造成不利影響。精神病人雖然與未成年人不同，但是由于其疾病的特殊性，若不慎泄露個人信息，外界的干擾可能加重其病情或者影響其后續(xù)的治療，亦應(yīng)予以特殊保護(hù)。

我國有專門的《未成年人保護(hù)法》對未成年人作出了區(qū)別于其他自然人的規(guī)定。如在刑事訴訟的審判流程中，未成年人和精神病人的審判流程較其他自然人的審判流程保密性更高，公開范圍更小，審查更嚴(yán)格。行政處罰決定公開過程中對公民個人信息的保護(hù)不僅要以《行政處罰法》和《個人信息保護(hù)法》為法律依據(jù)，還要以其他相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，與我國整個法律體系相融合。

行政處罰決定公開中對于未成年人和精神病人的保護(hù)主要分為兩個方面。一方面，《行政處罰法》規(guī)定不滿十四周歲的未成年人和無民事行為能力的精神病人不予行政處罰，須責(zé)令監(jiān)護(hù)人加以管教和嚴(yán)加看管、治療。我國以專項立法的形式對未成年人進(jìn)行全方位的保護(hù)，如《關(guān)于未成年人犯罪記錄封存的實施辦法》規(guī)定，“將未成年人的犯罪記錄依法予以封存，不得公開”?！督魇∥闯赡耆吮Ｗo(hù)條例》第64條規(guī)定“未成年人被行政處罰的記錄應(yīng)依法予以封存”。綜上所述，筆者認(rèn)為對于不予處罰的未成年人，其立案記錄、不予處罰決定書等均不得對外公開。但是對于無民事行為能力的精神病人，我國未有精神病人違法犯罪記錄封存的相關(guān)規(guī)定。因此，雖然不予處罰，但是不予處罰決定書依然要公開，以符合透明行政執(zhí)法的原則。公開內(nèi)容主要側(cè)重于不予處罰的原因以及救濟(jì)途徑，相關(guān)主體的個人信息均不可涉及，充分保障無民事行為能力的精神病人的治療和生存空間。既然不予處罰，若涉及到個人信息，有可能會對被公開者的個人生活造成嚴(yán)重困擾，這與處罰無異。另一方面，《行政處罰法》規(guī)定，對于年滿十四周歲且不滿十六周歲的未成年人，要從輕或減輕處罰；對于限制民事行為能力人有違法行為的，予以行政處罰。對于該類予以處罰的未成年人，適用的公開規(guī)則應(yīng)一致，相關(guān)信息均不予公開。對給予行政處罰的限制民事行為能力人，個人信息的公開規(guī)則適用上述一般規(guī)則即可。參照刑法關(guān)于間歇性精神病人的相關(guān)法律規(guī)定，依照舉重以明輕的原則。間歇性精神病人雖然不同于普通人，但是在其違反行政管理秩序，損害公共利益時與普通人無異。所以，在行政處罰決定公開時適用一般規(guī)則更為合適。

2.根據(jù)公開規(guī)則選擇個人信息處理技術(shù)

根據(jù)2020年10月1日實施的《信息安全技術(shù)——個人信息安全規(guī)范》(GB/T 35273—2020)的相關(guān)規(guī)定，對個人信息的處理技術(shù)包括匿名化和去標(biāo)識化。匿名化是指通過現(xiàn)有技術(shù)手段處理處罰決定書中的個人信息，處理過的個人信息無法被恢復(fù)，且被處罰者無法被識別或者關(guān)聯(lián)；去標(biāo)識化是指通過現(xiàn)有技術(shù)手段處理處罰決定書中的個人信息，若沒有其他信息條件，則無法識別或者關(guān)聯(lián)到被處罰者。依靠當(dāng)前技術(shù)發(fā)展水平，匿名化的個人信息具有不可恢復(fù)和無法識別的特征，而去標(biāo)識化的個人信息具有被識別的可能性。匿名化的安全系數(shù)要遠(yuǎn)高于去標(biāo)識化。根據(jù)行政處罰決定不同的公開規(guī)則，理應(yīng)適用不同的處理技術(shù)。由于未成年人的相關(guān)信息均不予公開，所以也就不涉及對信息處理技術(shù)的選擇。對于一般規(guī)則中的個人敏感信息以及特殊規(guī)則中無民事行為能力精神病人的個人信息應(yīng)當(dāng)采用匿名化的處理技術(shù)，確保上述信息沒有泄露的可能性；而一般規(guī)則中的其他個人信息，若經(jīng)當(dāng)事人申請，行政機(jī)關(guān)審核后認(rèn)為確無公開必要的，可以采取去標(biāo)識化處理，例如假名、加密等技術(shù)手段，來增強(qiáng)個人信息的安全性。限制民事行為能力精神病人的處罰決定公開標(biāo)準(zhǔn)適用一般規(guī)則，所以在個人信息處理技術(shù)的選擇上應(yīng)當(dāng)與上述一般規(guī)則的選擇保持一致。

(四)完善相關(guān)配套制度保障個人信息保護(hù)

1.統(tǒng)一處罰決定公開程序

程序正當(dāng)是行政機(jī)關(guān)依法行政的主要原則，也是行政處罰決定公開的必要原則，要加快立法腳步，確立統(tǒng)一的公開程序。行政機(jī)關(guān)公開行政處罰時，要遵循法定程序，不能隨意公開。確保一定的獨立性，不能受外界干擾而隨意更改程序公開被處罰人的個人信息。信息化時代，媒體在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中的作用越來越凸顯。在媒體的廣泛傳播下，公眾對社會熱點事件的關(guān)注度越來越高，公眾輿論或?qū)π姓C(jī)關(guān)造成一定壓力。行政機(jī)關(guān)要時刻保持行政執(zhí)法活動的獨立性，不能被大眾媒體所左右，依法行政，依程序行政。在公開行政處罰決定時，對于法律要求公開的主動公開；對于法律要求不公開的，絕不公開。

2.建立嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制及明確的行政賠償標(biāo)準(zhǔn)

行政處罰決定公開賦予行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)。公開范圍不明確、個人信息認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊等現(xiàn)存問題使得行政機(jī)關(guān)在公布處罰決定過程中極有可能出現(xiàn)泄露公民個人信息的情形。為了更好的實現(xiàn)該制度的目的，應(yīng)該建立完善的監(jiān)督機(jī)制，采用自檢與他檢、事前預(yù)防與事后監(jiān)督并用的監(jiān)督模式。督促行政機(jī)關(guān)積極主動開展自我檢查，鼓勵檢察院、法院、紀(jì)檢監(jiān)察部門等以及公眾監(jiān)督行政處罰機(jī)關(guān)的公開行為。個人信息具有損害不可逆的特有性質(zhì)，且具有較大的人格利益。若行政機(jī)關(guān)不正當(dāng)行使權(quán)力泄露公民個人信息的，除了應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的國家賠償標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)給予被侵權(quán)者金錢賠償，還應(yīng)當(dāng)及時撤回公布信息，防止損害繼續(xù)擴(kuò)大，并且公開致歉，以挽回被侵權(quán)者的名譽(yù)。

五、結(jié)語

行政處罰決定公開并不是為了減損公民的權(quán)利，這并不是行政機(jī)關(guān)懲戒違法者的處罰手段。貝卡里亞認(rèn)為，對于損害公民名譽(yù)罪，主張用讓犯人出丑的刑罰[9]。這與行政處罰決定公開的目的恰恰相反。行政處罰決定公開確實會涉及到公民的個人信息，權(quán)利與權(quán)力之間本身的沖突以及由于制度的規(guī)定不夠具體導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)關(guān)在公布過程中侵犯到公民的個人信息權(quán)?！皳]動手臂取得的自由止于他人鼻子的地方”，充分運用比例原則，以法律和公民的法感情作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，確定行政處罰決定公開的范圍[10]。同時，應(yīng)考慮各方面、各領(lǐng)域不同主體的實際需要，對不同的自然人設(shè)定不同的公開規(guī)則。

行政處罰決定公開是未來行政執(zhí)法必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我們不可以忽視公開過程中有關(guān)個人信息保護(hù)的問題，要不斷完善行政處罰決定公開制度，既保護(hù)公民的知情權(quán)又維護(hù)被公開者的個人信息權(quán)，做到既能發(fā)揮處罰決定公開的積極作用，又能將對相對人的信息權(quán)的損害降至最低。在二者中尋求最佳契合點，實現(xiàn)公益和私益的平衡，促進(jìn)行政處罰決定公開制度的完善發(fā)展，實現(xiàn)良法善治。