韋仁忠 劉心悅

習(xí)近平總書(shū)記于2021年中央民族工作會(huì)議上指出：“要準(zhǔn)確把握和全面貫徹黨關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想，以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路，推動(dòng)新時(shí)代民族工作高質(zhì)量發(fā)展?！?1)《習(xí)近平出席中央民族工作會(huì)議并發(fā)表重要講話》， 2021年8月28日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/28/content_5633940.htm，2022年3月12日。自古以來(lái)，中國(guó)就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族地區(qū)是國(guó)家治理版圖中獨(dú)特又重要的部分，對(duì)其進(jìn)行治理優(yōu)化一方面是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的必要途徑，另一方面也回應(yīng)了民族地區(qū)人民的愿望與訴求。

民族地區(qū)社會(huì)治理的特殊性主要體現(xiàn)在三方面。一是治理范疇的多樣性。民族地區(qū)的社會(huì)治理涉及貧困與反貧困、發(fā)展與穩(wěn)定、市場(chǎng)機(jī)制不健全與地域差距大等多方面問(wèn)題。(2)黨秀云：《社會(huì)建設(shè)“新常態(tài)”與民族地區(qū)政府社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第6期，第59-69頁(yè)。二是治理機(jī)制的獨(dú)特性。普遍意義上的國(guó)家治理方式在民族地區(qū)呈現(xiàn)特殊的表現(xiàn)形式，即國(guó)家社會(huì)治理邏輯中“法理情”的治理順序在民族地區(qū)出現(xiàn)了“情理法”的現(xiàn)實(shí)沖突。(3)黃艷：《民族地區(qū)社會(huì)治理中情理法的沖突與融合》，《學(xué)術(shù)論壇》2019年第5期，第75-81頁(yè)。三是治理場(chǎng)域的復(fù)雜性。由于民族地區(qū)自然資源稟賦、人口居住格局、城鄉(xiāng)牧三元結(jié)構(gòu)、文化多元與環(huán)境的特殊性均對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理提出諸多考驗(yàn)，因而增加了社會(huì)治理的難度。(4)馮旭、蔡立群：《共建共治共享格局下民族地區(qū)的社會(huì)治理策略》，《民族學(xué)刊》2022年第1期，第84-92頁(yè)。盡管，以往對(duì)于民族地區(qū)社會(huì)治理的研究已取得了一定成果，但對(duì)于民族地區(qū)社會(huì)治理元理論、元問(wèn)題的討論仍舊稍顯薄弱。秉承道路、理論、制度與文化的自覺(jué)與自信，突破傳統(tǒng)研究的定勢(shì)，把握國(guó)家治理內(nèi)在的規(guī)律與脈絡(luò)，對(duì)民族地區(qū)社會(huì)治理進(jìn)行基于理論譜系、模式嬗變與實(shí)踐向度的深度探索，具有學(xué)術(shù)與實(shí)踐層面的雙重意義。

一、理論譜系：民族地區(qū)社會(huì)治理思想的歷史溯源

民族地區(qū)社會(huì)治理是置身于國(guó)家治理場(chǎng)域中的宏大歷史敘事。對(duì)民族地區(qū)這一兼具獨(dú)特性與整體性的空間區(qū)域進(jìn)行話語(yǔ)創(chuàng)新，首先要對(duì)民族地區(qū)的社會(huì)治理思想進(jìn)行歷史制度主義的溯源分析；其次是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)治理思想實(shí)行鑒別與承繼；再次是對(duì)馬克思主義的社會(huì)治理思想實(shí)施轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新、對(duì)新時(shí)代的社會(huì)治理思想實(shí)現(xiàn)發(fā)揚(yáng)與踐行，進(jìn)而錨定民族地區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐的歷史根基與現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

(一)華夏一統(tǒng)的中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理思想

在民族地區(qū)社會(huì)治理的理論秩序建構(gòu)層面上，中華民族傳統(tǒng)文化是十分重要的元素，歷史地看，其始終貫穿于民族地區(qū)社會(huì)治理實(shí)踐當(dāng)中。由于中國(guó)傳統(tǒng)文化具有極大的包容性、延展性與抽象性，難以對(duì)其進(jìn)行全面的梳理與考察，但仍可以通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)主流治理思想的詮釋，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)社會(huì)治理思想的繼承與發(fā)揚(yáng)。

中國(guó)自秦漢以來(lái)建立的國(guó)家政權(quán)，均為中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的多民族國(guó)家。從國(guó)家治理的視域來(lái)看，“華夷一統(tǒng)”是多元民族一體格局形成過(guò)程中核心的治理理念，其既是一套政治文化價(jià)值觀，也是維護(hù)政權(quán)正統(tǒng)性的政治基礎(chǔ)與合法化的資源。(5)賈益：《從國(guó)家治理的角度思考中國(guó)歷史上的“華夷”與“大一統(tǒng)”》，《史學(xué)理論研究》2020年第5期，第48-58頁(yè)。這不僅體現(xiàn)為中央自上而下對(duì)民族地區(qū)進(jìn)行的行政化管理過(guò)程，也表現(xiàn)在對(duì)于各個(gè)族群采取的融合通匯乃至兼收并蓄的德化政策。“夷夏之辨”“華夷一體”的政治原則與“和親聯(lián)姻”“冊(cè)封朝貢”的政策制度共同貫穿于古代中央政權(quán)對(duì)民族地方經(jīng)略實(shí)踐的始終。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)民族地區(qū)有效的管理與掌控，中央王朝采取了多樣靈活的方式，如《漢書(shū)》載“典客，秦官，掌諸歸義蠻夷”；西漢“尚書(shū)”系統(tǒng)中亦以“夷狄”事務(wù)為重要管理內(nèi)容；漢武帝將匈奴之地“分五屬國(guó)以領(lǐng)之”，并設(shè)“護(hù)烏桓校尉”行監(jiān)察職能；隋唐時(shí)設(shè)六部尚書(shū)掌“諸蕃朝見(jiàn)之事”；元朝，中央設(shè)立專管吐蕃地區(qū)的宣政院，等等。歷代王朝在民族地區(qū)的治理中“齊其政”的同時(shí)，兼施 “修其教”的德化政策以穩(wěn)固統(tǒng)治。如西漢在南越、西南夷地區(qū)設(shè)郡縣，“仍令其君長(zhǎng)治之”；清朝以民族之異分類施行教育政策，北方八旗兼重儒學(xué)與騎射，南方土司則以“文教為先”，等等?！皯鸦h(yuǎn)人”“籠絡(luò)夷狄”與“因俗而治”的政策實(shí)踐實(shí)質(zhì)是以一種更為精細(xì)化的管理方式實(shí)現(xiàn)“大一統(tǒng)”的治理目標(biāo)。從華夷政策發(fā)展的整體性歷史脈絡(luò)來(lái)看，“以漢朝都護(hù)府制度為開(kāi)端，唐朝羈縻之治，元朝土司制度，均是‘一體遵行’下的一統(tǒng)之治”，亦是對(duì)民族地區(qū)進(jìn)行的兼具普遍性與特殊性的哲學(xué)性治理實(shí)踐。

“中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是我國(guó)深厚文化軟實(shí)力的不竭源泉，也是中國(guó)特色社會(huì)主義植根的文化沃土?！?6)任麗梅：《傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展研究初探》，《觀察與思考》2019年第5期，第54-62頁(yè)。通過(guò)對(duì)古代中國(guó)社會(huì)治理思想的復(fù)盤(pán)梳理，可以看出傳統(tǒng)的民族社會(huì)治理重視司法、行政與道德的三重實(shí)踐，并普遍強(qiáng)調(diào)“群體先于個(gè)體”、認(rèn)可“安定高于沖突”、尊崇“責(zé)任重于權(quán)利”。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中“六合同風(fēng)”“九州共貫”的德化政策與治理理念，在民族國(guó)家與治理體系形成與演化的過(guò)程中發(fā)揮著不可或缺的作用。但傳統(tǒng)的社會(huì)治理思想在時(shí)代語(yǔ)境中也暴露出諸如過(guò)分重視倫理綱常而忽視個(gè)性自由、過(guò)多強(qiáng)調(diào)尊禮崇德而阻滯法治建構(gòu)的弊端，因而我們應(yīng)從客觀維度辯證地對(duì)傳統(tǒng)治理思想進(jìn)行合理化揚(yáng)棄，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其“時(shí)代延續(xù)”。

(二)馬克思主義民族理論的社會(huì)治理思想

十月革命一聲炮響為中國(guó)送來(lái)了馬克思主義，在實(shí)踐日益豐富與創(chuàng)新的基礎(chǔ)上迸發(fā)出強(qiáng)大的生命力，其中蘊(yùn)含的民族理論亦為中國(guó)民族地區(qū)的治理實(shí)踐提供了一定的借鑒。歷史地看，這一理論是馬克思、恩格斯等在批判繼承西方空想社會(huì)主義的基礎(chǔ)上，以人的本質(zhì)和利益為基本邏輯前提，汲取“公意”學(xué)說(shuō)的精華，并結(jié)合無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命實(shí)踐，凝練成的民族國(guó)家思想學(xué)說(shuō)。其根植于資本主義產(chǎn)生與發(fā)展的歷史時(shí)期，先后經(jīng)歷萌芽、形成、發(fā)展三個(gè)歷史階段，對(duì)國(guó)家治理特征與規(guī)律的探索亦成為貫穿其中的主要線索。

自李大釗初倡理論聯(lián)系實(shí)際的原則并開(kāi)啟馬克思主義中國(guó)化之思想端緒后，中國(guó)共產(chǎn)黨歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體都力求在將馬克思主義的民族理論與中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)實(shí)情相結(jié)合的基礎(chǔ)上，豐富與發(fā)展民族理論，以此作為民族地區(qū)社會(huì)治理實(shí)踐的主要遵循，并逐步推動(dòng)馬克思主義民族理論中國(guó)化的進(jìn)程。換言之，馬克思主義之中國(guó)化進(jìn)程，即為這一理論不斷上升為民族地區(qū)社會(huì)治理指導(dǎo)思想之過(guò)程。其主要?dú)v經(jīng)以下四個(gè)階段。第一階段為中華人民共和國(guó)成立前夕，中共中央書(shū)記處決議通過(guò)《關(guān)于內(nèi)蒙工作的意見(jiàn)》，首次將民族區(qū)域自治作為民族地區(qū)社會(huì)治理的制度性資源供給應(yīng)用于內(nèi)蒙古自治區(qū)治理實(shí)踐，亦即預(yù)示著中共中央在深刻把握民族地區(qū)歷史與現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，以“幅度穩(wěn)妥、政策從寬、時(shí)間放長(zhǎng)”為治理民族地區(qū)的指導(dǎo)方針，著重從經(jīng)濟(jì)要素出發(fā)提升民族地區(qū)的整體活力，實(shí)現(xiàn)民族發(fā)展權(quán)利上的平等，這標(biāo)志著馬克思主義民族理論的初步中國(guó)化。第二階段是中華人民共和國(guó)成立后，以“民族團(tuán)結(jié)”這一時(shí)代論斷為代表，黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體秉持民族平等的政策觀念，通過(guò)“五四憲法”保障各族民眾享有同等權(quán)利，與此同時(shí)開(kāi)展民族識(shí)別工作并相繼建立5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣(旗)，民族地區(qū)治理理論亦開(kāi)始走向成熟。第三階段即鄧小平于改革開(kāi)放時(shí)期結(jié)合新形勢(shì)提出的有關(guān)民族問(wèn)題、矛盾與關(guān)系的新論述，“社會(huì)主義民族關(guān)系的本質(zhì)是平等、團(tuán)結(jié)、互助”“民族平等包括政治、經(jīng)濟(jì)與文化多個(gè)方面”等一系列新觀點(diǎn)的提出標(biāo)志著馬克思主義民族理論的第二次飛躍。第四階段以“以人為本”“兩個(gè)共同”的民族工作思想為代表，首次明確將民族區(qū)域自治與基層民眾自治、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商共同列為國(guó)家的三大基本政治制度，并進(jìn)一步提出祖國(guó)統(tǒng)一是國(guó)家的最高利益，形塑了具有中國(guó)特色的民族事務(wù)治理體系。

但是，必須看到，由于民族地區(qū)社會(huì)治理實(shí)踐帶有明顯的地域性，民族地區(qū)社會(huì)治理實(shí)踐仍舊與國(guó)家治理總格局差距顯著，如不同民族間協(xié)同能力不足、社會(huì)治理活力低下、民眾參與積極性不高等。在“共建共治共享”的社會(huì)治理新格局下，中國(guó)共產(chǎn)黨牢牢把握馬克思主義的社會(huì)治理思想，統(tǒng)籌治理中心區(qū)域與外延地帶，協(xié)調(diào)不同群體的實(shí)際利益與訴求，貼合中國(guó)特色社會(huì)主義治理實(shí)踐，豐富和建構(gòu)統(tǒng)一多民族社會(huì)治理的中國(guó)方案。

(三)新時(shí)代中華民族共同體的社會(huì)治理思想

中國(guó)是由56個(gè)民族構(gòu)成的政治共同體，國(guó)家須根據(jù)具體國(guó)情與歷史經(jīng)驗(yàn)，慎重理性地治理民族地區(qū)的社會(huì)事務(wù)。如何實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)社會(huì)治理與國(guó)家治理總格局的手段相適應(yīng)、理念相調(diào)適、主體相嵌合，是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的一項(xiàng)重大課題。習(xí)近平總書(shū)記于2014年中央民族會(huì)議中首次提出“中華民族共同體”這一概念(7)《中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第六次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)舉行》，2014年9月30日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/28/content_5633940.htm，2022年3月18日。，隨著理論與實(shí)踐的不斷豐富與發(fā)展，“民族共同體”的內(nèi)涵逐漸延伸為各民族群眾基于共同歷史與時(shí)代格局、價(jià)值與精神認(rèn)同、生產(chǎn)與生活基礎(chǔ)的“命運(yùn)共同體”。也正因?yàn)榇?，在民族地區(qū)社會(huì)治理話語(yǔ)建構(gòu)中，中華民族共同體意識(shí)不僅成為當(dāng)下處理民族事務(wù)、治理民族地區(qū)的總基調(diào)，亦成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義治理重要理論導(dǎo)向與實(shí)踐指引。

中華民族共同體意識(shí)與民族地區(qū)社會(huì)治理，蘊(yùn)含著理論指導(dǎo)實(shí)踐、實(shí)踐推動(dòng)理論進(jìn)一步發(fā)展的緊密邏輯關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)向度上，中華民族共同體意識(shí)業(yè)已成為民族地區(qū)社會(huì)治理的主要邏輯線索，而“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的理論詮釋則廓清了中華民族共同體意識(shí)內(nèi)在效用的啟用前提，鑄牢中華民族共同體意識(shí)有著雙重時(shí)代內(nèi)涵：一是在民族認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同的基礎(chǔ)上構(gòu)建中華民族命運(yùn)共同體，民族國(guó)家最本質(zhì)的內(nèi)涵是通過(guò)“民族”對(duì)“國(guó)家”的認(rèn)同實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合，而這種認(rèn)同以系統(tǒng)的治理制度為保障(8)周平：《民族國(guó)家時(shí)代的民族與國(guó)家》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第5期，第5-11頁(yè)。，因而民族國(guó)家的本質(zhì)即建構(gòu)多民族廣泛認(rèn)同的國(guó)家治理方式與機(jī)制。二是中華民族共同體是具有傳統(tǒng)歷史底蘊(yùn)、廣泛族群聯(lián)結(jié)、深厚實(shí)踐基礎(chǔ)的實(shí)際共同體，中華民族對(duì)“共同體”的認(rèn)同，不是固化靜止的，而是動(dòng)態(tài)變遷的，不是部分的抽象，而是整體的概括。近年來(lái)，黨中央將鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為民族工作的主線，強(qiáng)調(diào)民族與文化認(rèn)同，在治理實(shí)踐中實(shí)施“西部大開(kāi)發(fā)”“一帶一路”“對(duì)口援疆”等一系列經(jīng)濟(jì)舉措破解困擾民族地區(qū)的貧困問(wèn)題這一歷史頑疾，提出“治國(guó)必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的等重要戰(zhàn)略思想，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起。

中華民族共同體意識(shí)從“樹(shù)立”到“培育”再到“鑄牢”，在“動(dòng)態(tài)”的“整體”中彰顯了其理論價(jià)值與實(shí)踐意蘊(yùn)，并從觀念層面的理論指導(dǎo)過(guò)渡到現(xiàn)實(shí)層面的治理應(yīng)用。民族地區(qū)是國(guó)家治理版圖重要的組成部分，也是維護(hù)國(guó)家安全與穩(wěn)定的特殊領(lǐng)域，其安定有序與和諧發(fā)展直接關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。中華民族共同體意識(shí)本質(zhì)是“休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運(yùn)與共”的民族共同體觀，是新時(shí)代黨和國(guó)家關(guān)于民族地區(qū)“善治”的最新理論成果，它建立在對(duì)以往民族地區(qū)社會(huì)事務(wù)與族際關(guān)系深刻總結(jié)的基礎(chǔ)上，并賦予民族地區(qū)社會(huì)治理以新的內(nèi)涵，為現(xiàn)代民族地區(qū)的整體性治理提供了思想指南。

二、模式嬗變：民族地區(qū)社會(huì)治理方式的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆四中全會(huì)創(chuàng)造性地回答了“如何科學(xué)治理民族地區(qū)”的重大理論問(wèn)題，民族地區(qū)的特殊性決定了該地區(qū)的社會(huì)治理要充分考慮其獨(dú)特的風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰與價(jià)值體系。有學(xué)者認(rèn)為，治理模式是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)治理力量的聚合方式，即采用特定的方式將不同的人群通過(guò)一定的作用機(jī)制整合成一體化的行動(dòng)體系，它包含價(jià)值理念、主體要素、目標(biāo)設(shè)置、操作體系等核心元素。在民族地區(qū)歷史發(fā)展的過(guò)程中，形成了鄉(xiāng)規(guī)民約、互助共同體、行政國(guó)家三種有效的治理模式。

(一)鄉(xiāng)規(guī)民約治理模式：化解民族內(nèi)部差異的有效治理

鄉(xiāng)規(guī)民約是指在有限的鄉(xiāng)域范圍之內(nèi)，基層群眾組織以自我管理、服務(wù)與約束為宗旨制定的域內(nèi)所有群眾統(tǒng)一遵行的行為與道德規(guī)范，極具自發(fā)性、地域性、民間性與自控性(9)馬宇峰：《民間法視野下的回族鄉(xiāng)村鄉(xiāng)規(guī)民約——以寧夏郭橋鄉(xiāng)為例》，《青海民族研究》2011年第4期，第44-49頁(yè)。，是鄉(xiāng)村共同體共有的治理模式。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家法律與鄉(xiāng)規(guī)民約在民族地區(qū)的社會(huì)治理過(guò)程中均扮演著重要角色，然而，從民族地區(qū)社會(huì)表征而言，族際關(guān)系多元、文化多樣是其基本特征?！懊褡宓貐^(qū)更具鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮作用的各種社會(huì)與政治條件”(10)岳怡靜：《民族文化的社會(huì)治理功能研究》，昆明：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017年，第33頁(yè)。，盡管法律具有強(qiáng)制性，但其難以成為各民族價(jià)值觀念差異的調(diào)適中介。而產(chǎn)生于地方文化的鄉(xiāng)規(guī)民約，是在各民族的長(zhǎng)期交往中形成的一種價(jià)值共識(shí)，兼顧了各民族群體的利益訴求。作為一種“民間智慧”，鄉(xiāng)規(guī)民約在民族地區(qū)有著堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，這恰是處理民族事務(wù)的一種理想方式?！皣?guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”(11)李少惠、趙軍義：《鄉(xiāng)村文化治理：鄉(xiāng)賢參與的作用機(jī)理及路徑選擇》，《圖書(shū)館建設(shè)》2021年第4期，第20-28頁(yè)。，作為一種本土化治理資源，鄉(xiāng)規(guī)民約與國(guó)家法律、宗族倫理制度共同維系了民族地區(qū)傳統(tǒng)社會(huì)的政治運(yùn)行。

費(fèi)孝通以“雙軌政治”解釋中國(guó)傳統(tǒng)的基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，在自下而上的政治一軌，士紳作為基層精英隊(duì)伍與地方政府共同管理政治事務(wù)、塑造社會(huì)風(fēng)俗、制定鄉(xiāng)規(guī)民約。歷史上，大多少數(shù)民族都有旨在維護(hù)本地區(qū)社會(huì)安定、保證居民正常生活秩序、抵御外族侵略的鄉(xiāng)規(guī)民約。如在中國(guó)西南地區(qū)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約有“寨規(guī)”“榔規(guī)”“款約”等多樣的稱謂表達(dá)形式(12)趙崇南：《貴州民族地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約及其歷史繼承問(wèn)題》，《貴州社會(huì)科學(xué)》1984年第5期，第47-49頁(yè)。，就社會(huì)本質(zhì)屬性來(lái)講，其體現(xiàn)了習(xí)慣法的性質(zhì)。在少數(shù)民族歷史上，苗族通過(guò)“議榔”制定民族內(nèi)部統(tǒng)一規(guī)約，侗族通過(guò)“儀款”確立鄉(xiāng)規(guī)，瑤族以“石碑律”作為民約。鑒此，在這一地區(qū)，鄉(xiāng)規(guī)民約明顯具備了更完善的運(yùn)作體系和更充分的運(yùn)用條件，在長(zhǎng)期的治理實(shí)踐中，其作為非正式制度資源，與法律法規(guī)互為補(bǔ)充，發(fā)揮著“外化于行、內(nèi)化于心”的獨(dú)特效用，成為化解民族地區(qū)內(nèi)部矛盾有效的治理工具。在政治的另一軌，當(dāng)皇權(quán)政令自上而下與基層群眾接觸時(shí)，士紳會(huì)自如轉(zhuǎn)換角色，與宗族力量共同充當(dāng)府民之間的緩沖器，成為中央統(tǒng)管與地方自治交匯博弈的中間場(chǎng)域。因此，傳統(tǒng)社會(huì)對(duì)于民族地區(qū)的治理呈現(xiàn)出“縣政紳治”的結(jié)構(gòu)特征。

籍由上述分析，我們可以得出有關(guān)鄉(xiāng)規(guī)民約的三方面內(nèi)涵：從其根源來(lái)看，鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生于少數(shù)民族生產(chǎn)生活實(shí)踐與民族文化的歷史積淀之中；從其發(fā)展沿革來(lái)看，鄉(xiāng)規(guī)民約遵循由“不成文規(guī)定”到“成文習(xí)慣法”的發(fā)展規(guī)律；從其功能來(lái)看，鄉(xiāng)規(guī)民約充當(dāng)了中央政府與各族民眾之間溝通的橋梁，亦是治理民族事務(wù)、維系社會(huì)秩序的紐帶。列寧曾指出：“由各國(guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)系統(tǒng)建立起的國(guó)際文化并非是‘民族文化’的全盤(pán)接受，而是汲取了其中徹底的民主和社會(huì)主義因素。”(13)列寧：《列寧全集》第23卷，中共中央編譯局譯，2020年，https://www.marxists.org/chinese/lenin-cworks/23/093.htm，2022年10月1日。鄉(xiāng)規(guī)民約是國(guó)家治理體系的基層補(bǔ)充，它既是民族地區(qū)基層群眾的自治規(guī)范，也蘊(yùn)含著基層治理的道德要求。如何更好地將市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范納入社會(huì)主義法治的范疇，解決不同地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，建立規(guī)范化、可操作化的治理流程，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，是鄉(xiāng)規(guī)民約治理新的時(shí)代命題。

(二)互助共同體治理模式：多民族守望相濟(jì)的情感治理

不同于鄉(xiāng)規(guī)民約，民族地區(qū)互助共同體治理模式源自非制度因素的情感傳統(tǒng)。從時(shí)間向度而言，在近代中國(guó)對(duì)國(guó)家與社會(huì)建設(shè)進(jìn)行初探的過(guò)程中，孫中山先生率先指出：“社會(huì)國(guó)家者，互助之體也；道德仁義者，互助之用也?！?14)曹世鉉: 《孫中山的政治理想主義和“互助”》，《紀(jì)念孫中山誕辰140周年國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第566-578頁(yè)。及至遵義會(huì)議時(shí)期，毛澤東同志承襲前人民族團(tuán)結(jié)思想，提出將民族團(tuán)結(jié)、平等、互助作為黨在民族工作中的重要指導(dǎo)思想(15)俸代瑜、梁鑫：《毛澤東民族平等團(tuán)結(jié)思想與各族一家站起來(lái)——黨史百年馬克思主義民族理論中國(guó)化成就回顧之一》，《廣西民族研究》2021年第3期，第64-71頁(yè)。，藉此，互助共同體正式被定義為民族地區(qū)近代社會(huì)治理的一種典型表達(dá)形式。在馬克思?xì)v史唯物主義的視野中，個(gè)體的共同活動(dòng)維持了人的基本生存與生活，而蘊(yùn)于“共同活動(dòng)”之中的互助因子見(jiàn)于生產(chǎn)力發(fā)展的每個(gè)階段。(16)《馬恩全集(文字版)》第3卷，中共中央編譯局譯，1983年，https://www.marxists.org/chinese/marx-engels/03/index.htm，2022年10月1日。囿于歷史的社會(huì)發(fā)展階段與生產(chǎn)生活方式，基于血緣關(guān)系與親緣關(guān)系的扶持共濟(jì)是個(gè)體抵御社會(huì)化風(fēng)險(xiǎn)的天然選擇，也是部落、宗族、村寨這類民族組織的核心力量；隨著血緣—親緣—地緣的情感擴(kuò)散，民族地區(qū)先后形成了家庭內(nèi)、家族間、民族內(nèi)、民族間的自發(fā)性互助共同體，并逐漸顯化為民族地區(qū)社會(huì)治理的有效方式。

互助共同體作為一種社會(huì)治理方式始見(jiàn)于以血緣關(guān)系為紐帶的家庭單元中，疾病、意外與衰老等不可抗拒風(fēng)險(xiǎn)與向善、扶弱、養(yǎng)老等道德約束將一個(gè)家庭單位中的數(shù)位成員緊緊凝聚在一起。比如彝族的“家支制度”，得益于血緣關(guān)系的緊密鏈條，“家支”成為親密的互助群團(tuán)，一旦家支成員遭遇困難，其他成員都會(huì)對(duì)其傾囊相助。(17)羅興佐、劉天文：《從家支社會(huì)到半家支化社會(huì):涼山彝族社會(huì)結(jié)構(gòu)的嬗變》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第4期，第32-39頁(yè)。它既是彝人生存的基礎(chǔ)，也是群團(tuán)成員的情感寄托。從互助共同體的發(fā)展歷程看，基于血緣關(guān)系的互助團(tuán)體僅為其初級(jí)階段，由血緣鏈接向親緣鏈接的轉(zhuǎn)變則是其發(fā)展的必然，“家支組織”也不能例外，隨著多個(gè)家支的不斷匯集，逐漸產(chǎn)生了以婚姻等親緣關(guān)系為鏈接的更大規(guī)?；ブ餐w(18)張慧慧：《關(guān)系疊加視角下的家支制政治形態(tài)——以傳統(tǒng)彝族家支社會(huì)調(diào)查為基點(diǎn)》，《云南社會(huì)科學(xué)》2020年第4期，第18-24頁(yè)。，于其本質(zhì)而言，家支組織的不斷擴(kuò)大是血緣關(guān)系相疊加的結(jié)果，在這種情感疊加的驅(qū)使下，多個(gè)家支彼此相融互助、共同抵抗災(zāi)害；隨著情感關(guān)系的不斷交疊，彝族民眾逐漸形成了族內(nèi)互助共同體，并以此作為族內(nèi)治理的有效方式。在各民族長(zhǎng)期大雜居小聚居的地緣格局、自發(fā)的跨民族貿(mào)易往來(lái)與共同抵御外敵的軍事斗爭(zhēng)的共同影響下，傳統(tǒng)親緣社會(huì)逐漸瓦解，各族人民打破民族固有身份的藩籬，文化互通互鑒、災(zāi)難同擔(dān)共防、習(xí)俗互適尊重，原有的親緣鏈接繼續(xù)向地緣連接擴(kuò)大，民族地區(qū)互助治理共同體也以此為契機(jī)演化為以地緣關(guān)系為紐帶的族際互助共同體。

對(duì)于中國(guó)這一多民族國(guó)家而言，互助已然超越了個(gè)體或群體間自發(fā)的社會(huì)化行為，而成為各族人民追求國(guó)家獨(dú)立與發(fā)展的政治化手段。從家庭內(nèi)、家族間過(guò)渡至民族內(nèi)、民族間的自發(fā)性互助共同體，單位成員的血緣關(guān)系不斷弱化，在持續(xù)去同質(zhì)化的同時(shí)提升了其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，但其依舊受制于道德評(píng)價(jià)與不成文規(guī)定等軟性約束，而未形成穩(wěn)定可靠的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，在社會(huì)發(fā)展與傳統(tǒng)變遷多重因素影響下，親緣社會(huì)互助共同體的局限性日益凸顯。有鑒于此，通過(guò)整合與凝結(jié)互助資源為民族地區(qū)注入社會(huì)治理的互助元素，是現(xiàn)代互助共同體的未來(lái)發(fā)展路徑。

(三)行政國(guó)家治理模式：政府權(quán)力合理介入的依法治理

從民族地區(qū)社會(huì)治理發(fā)展的進(jìn)程來(lái)看，行政國(guó)家治理模式并非是民族地區(qū)社會(huì)治理的原生模式，而是在統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力出現(xiàn)后，作為一種外生力量與當(dāng)?shù)氐拿袼琢?xí)慣相結(jié)合逐漸嵌入到社會(huì)治理中?，F(xiàn)代行政國(guó)家治理以合作、柔和、開(kāi)放為發(fā)展訴求，依靠國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)治理體系范圍內(nèi)的資源進(jìn)行調(diào)配，統(tǒng)合社會(huì)中各種分散的力量，形成政治與社會(huì)發(fā)展的合力，從而實(shí)現(xiàn)化解社會(huì)矛盾、解決內(nèi)部沖突、維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定的最終目標(biāo)。

基于歷史考察，中央政府對(duì)于民族地區(qū)的行政治理形成邏輯以“國(guó)家進(jìn)入”“鄉(xiāng)政村治”“命運(yùn)共同體”為主要階段特征，自中華人民共和國(guó)成立以后，國(guó)家治理權(quán)力開(kāi)始向民族地區(qū)全面介入，這一時(shí)期民族地區(qū)大多尚處于生產(chǎn)基礎(chǔ)脆弱、生產(chǎn)力落后的農(nóng)牧社會(huì)，由于生產(chǎn)生活領(lǐng)域固定且單一，行政治理主體即政府主要依靠強(qiáng)制力對(duì)分散隔離的民族區(qū)域?qū)嵤┤轿坏墓芾?，在“慎重穩(wěn)進(jìn)”的民族工作方針的指導(dǎo)下，逐步推進(jìn)民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，其以單方面、命令性、封閉性的政治色彩為顯著特征。改革開(kāi)放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得人民公社賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)逐步瓦解，中央政府開(kāi)始通過(guò)建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的基層政權(quán)行使決策與管理權(quán)力，進(jìn)而彌補(bǔ)了民族地區(qū)基層治理的“真空”，伴隨物質(zhì)文明與精神文明不同程度的提升，民族地區(qū)逐步邁向法治化。以1984年第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《民族區(qū)域自治法》為標(biāo)志，中國(guó)少數(shù)民族政策與民族事務(wù)治理實(shí)現(xiàn)了初步法治化。(19)青覺(jué)：《民族區(qū)域自治：道路選擇、制度優(yōu)勢(shì)與共同體建設(shè)》，《思想戰(zhàn)線》2022年第2期，第42-49頁(yè)。黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，民族地區(qū)社會(huì)治理以鑄牢中華民族命運(yùn)共同體意識(shí)為主線開(kāi)啟了新征程，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”社會(huì)治理模式的提出標(biāo)志著除政府與市場(chǎng)外，出現(xiàn)了社會(huì)這一第三治理場(chǎng)域，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)”這一頂層設(shè)計(jì)與把控下，社會(huì)多中心力量通過(guò)復(fù)合“民族”與“區(qū)域”、“集中”與“自治”的多重力量，均以主體身份參與治理實(shí)踐并發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，這也是中央政府由“民族管理”轉(zhuǎn)向“民族治理”的偉大嘗試。

秉綱而目自張，執(zhí)本而末自從，于“十四五”時(shí)期進(jìn)一步促進(jìn)民族區(qū)域自治制度的完善與落實(shí)、民族群眾的團(tuán)結(jié)與發(fā)展是黨中央對(duì)民族工作做出的重大戰(zhàn)略部署。新時(shí)代的行政國(guó)家治理以《民族區(qū)域自治法》為總綱領(lǐng)，將民族區(qū)域自治制度作為處理民族關(guān)系、促進(jìn)民族發(fā)展、化解民族問(wèn)題的基本政策，在充分尊重民族地區(qū)獨(dú)特的價(jià)值與行動(dòng)體系、肯定原有的治理模式與體系的前提下，秉承維護(hù)、發(fā)展與建設(shè)的理念，有效把握政治權(quán)力行使的法律尺度，統(tǒng)籌中央權(quán)威性與地方積極性兩種力量，并通過(guò)治理重心的下沉使“權(quán)責(zé)能”不斷向基層輸送，進(jìn)而調(diào)適治理結(jié)構(gòu)、發(fā)揮治理效能，因地制宜、順?biāo)锥?，推?dòng)民族地區(qū)治理體系與治理能力的發(fā)展。

三、實(shí)踐向度：民族地區(qū)社會(huì)治理模式的優(yōu)化路徑

黨中央先后于十八屆三中全會(huì)和十九大提出了“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”與打造“共建共治共享”社會(huì)治理格局的重大戰(zhàn)略決策，其中“共治”集中體現(xiàn)了民族地區(qū)從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)換的底層邏輯，也是黨對(duì)政府治理與社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系重塑的偉大嘗試。新時(shí)代民族地區(qū)的社會(huì)治理須秉承歷史基因，結(jié)合社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)境況，打破傳統(tǒng)社會(huì)治理的“路徑依賴”，統(tǒng)領(lǐng)民族地區(qū)政、教、禮、法等多種變量，于治理主體、流程與目標(biāo)等三重維度進(jìn)行創(chuàng)新，回應(yīng)民族地區(qū)的社會(huì)需求，從而實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治。

(一)主體重構(gòu)： “一元主導(dǎo)”到“多元協(xié)同”之轉(zhuǎn)向

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，民族地區(qū)相對(duì)封閉、結(jié)構(gòu)比較單一，社會(huì)本身的同質(zhì)性導(dǎo)致管理模式呈現(xiàn)單一線性的整體特征，公共行政權(quán)力與服務(wù)供給均由政府壟斷。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民族地區(qū)呈現(xiàn)逐步開(kāi)放的社會(huì)格局，并實(shí)現(xiàn)由“同質(zhì)性”向“異質(zhì)性”的轉(zhuǎn)變，與此同時(shí)，利益訴求多樣化、人口流動(dòng)規(guī)?；?、社會(huì)觀念多元化等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題催生了治理主體由“一元”向“多元”的過(guò)渡。遵循把握“少一些管理，多一些治理”的元邏輯，處理好政府力量與自治力量的關(guān)系，有效銜接政府社會(huì)管理與民族社會(huì)自治，協(xié)調(diào)平衡并充分釋放多元主體尤其是民族地區(qū)本土化的治理力量，實(shí)現(xiàn)民族身份與民族利益訴求的互配問(wèn)題，對(duì)實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)社會(huì)治理的現(xiàn)代化具有決定意義。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的謀篇布局來(lái)看，多方參與、協(xié)同有序的“善治”模式理應(yīng)是民族地區(qū)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的下一節(jié)點(diǎn)，鑒此，當(dāng)下民族地區(qū)社會(huì)治理的關(guān)鍵問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)威力量與社會(huì)治理力量的有機(jī)融合，進(jìn)一步建設(shè)“有限政府”與“服務(wù)型政府”，并在此過(guò)程中不斷培育和提升社會(huì)的自組織和管理能力。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度最大的優(yōu)勢(shì)”(20)習(xí)近平：《關(guān)于中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定的說(shuō)明》，2019年11月6日，http://china.cnr.cn/news/20191106/t20191106_524846556.shtml，2022年3月27日。，黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢(shì)經(jīng)過(guò)了多重歷史檢驗(yàn)。在新疆地區(qū)，地方政府開(kāi)展“訪惠聚”活動(dòng)，探索建立的“組團(tuán)”新型治理方式及對(duì)口援疆幫扶政策，將黨委政府的治理主體力量嵌入民族地區(qū)以情感與信仰為單位的基層社會(huì)，通過(guò)民族地區(qū)社會(huì)的結(jié)構(gòu)功能與特殊文化功能平衡內(nèi)部治理產(chǎn)生的張力，進(jìn)而達(dá)到公共理性與治理能量的平衡。在新的發(fā)展階段，民族地區(qū)社會(huì)治理需要利用政府權(quán)力在社會(huì)空間中的輻射作用，進(jìn)一步推進(jìn)黨建引領(lǐng)的進(jìn)程、發(fā)揮黨建引領(lǐng)的功能，促使政府、社會(huì)、民族群眾在治理實(shí)踐中走向融合。民族地區(qū)社會(huì)治理是“自組織”與“治理場(chǎng)域”雙向互動(dòng)的結(jié)果，“自組織”涉及政府、習(xí)慣法組織與族群等多個(gè)治理主體，既是靜態(tài)的實(shí)體設(shè)計(jì)，也是動(dòng)態(tài)的運(yùn)作過(guò)程；是制約治理主體行為的無(wú)形力量，也是組成治理行為結(jié)果的有形架構(gòu)；“民族場(chǎng)域”不僅是單一地理意義上的行政區(qū)域，也是民族交融與文化互鑒過(guò)程中形成的網(wǎng)絡(luò)空間。在充分挖掘、汲取多元本土化治理力量的基礎(chǔ)上，民族地區(qū)取得了諸多成就，眾多獨(dú)具特色的民間組織在協(xié)調(diào)民族內(nèi)部成員關(guān)系、維護(hù)傳統(tǒng)倫理秩序方面都發(fā)揮了穩(wěn)定而特殊的作用(21)習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話》，2016年7月1日，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2021-04/15/c_1127330615.htm，2022年3月27日。，例如貴州省黔東南州的郎德苗寨在發(fā)展旅游業(yè)的進(jìn)程中逐漸形成了全民參與、自組織管理、政府有限介入完整成熟的立體化治理結(jié)構(gòu)。在民族地區(qū)社會(huì)治理的過(guò)程中，既要保證最大限度地激發(fā)治理主體的活力，也要充分挖掘民族文化與傳統(tǒng)制度的治理效能。

當(dāng)前，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的邏輯轉(zhuǎn)換已經(jīng)為民族地區(qū)社會(huì)治理實(shí)踐指明了前進(jìn)路向——由傳統(tǒng)“政府管理”“權(quán)威管理”轉(zhuǎn)向黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)下的各族民眾協(xié)同參與和事務(wù)共謀，這一過(guò)程已將“賦權(quán)于民”“多元協(xié)同”定位為民族地區(qū)社會(huì)治理模式優(yōu)化的任務(wù)核心。推動(dòng)這一任務(wù)不斷落實(shí)須以對(duì)國(guó)家力量、傳統(tǒng)權(quán)威、各族民眾的三重統(tǒng)合為導(dǎo)向，推動(dòng)黨政職能向“引領(lǐng)性”與“服務(wù)性”的時(shí)代轉(zhuǎn)變；以時(shí)代精神驅(qū)動(dòng)民族地區(qū)傳統(tǒng)權(quán)威轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代精英，使之成為國(guó)家力量的基層補(bǔ)充；進(jìn)一步深入貫徹“三交”政策，在各民族交往交流交融中減少民族差異，實(shí)現(xiàn)尊重差異基礎(chǔ)上的共性兼容。實(shí)現(xiàn)黨政部門(mén)、民間精英、各族民眾的三重協(xié)作，進(jìn)一步深化多元治理主體的“嵌”與“融”，為民族地區(qū)“善治”模式的實(shí)現(xiàn)筑牢根基。

(二)流程重塑：“碎片管理”到“系統(tǒng)整合”之轉(zhuǎn)變

社會(huì)治理流程是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)與落實(shí)制度運(yùn)行的連續(xù)化、有序化載體，其本質(zhì)是多種要素相互作用與影響的特定集合。高效靈活的社會(huì)治理流程表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)狀的框架建構(gòu)與彈性的制度設(shè)計(jì)，它以解決社會(huì)問(wèn)題、增強(qiáng)民族認(rèn)同、化解民族矛盾、調(diào)節(jié)利益關(guān)系為宗旨，建立在不同民族主體間平等認(rèn)同、相互信任的基礎(chǔ)之上。民族地區(qū)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局要求從全局角度對(duì)其進(jìn)行流程重塑，以“意識(shí)再造—資源重置—組織重塑—制度革新—流程優(yōu)化”為進(jìn)路，促成各民族意識(shí)相通、資源相融、組織相嵌的良好格局，助力民族地區(qū)社會(huì)治理的模式優(yōu)化。從民族地區(qū)社會(huì)治理的實(shí)踐來(lái)對(duì)其進(jìn)行流程再造面臨如下問(wèn)題：其一，各民族的傳統(tǒng)權(quán)威均根源于其文化傳承，使得民族地區(qū)產(chǎn)生了繁雜多樣、極具個(gè)性的制度設(shè)計(jì)，如寨老制、石牌制、土司制，這些制度均帶有明顯的地域范圍局限性；其二，不同民族民眾在觀念上的分歧明顯造就了他們?cè)趦r(jià)值追求上的相異，這不免對(duì)民族地區(qū)任務(wù)集成與人員整合提出一定挑戰(zhàn)；其三，不同民族的鄉(xiāng)規(guī)民約存在不同程度的分離甚至是抵觸，各族民眾的聯(lián)動(dòng)性難以得到保障。為此，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)社會(huì)治理的整體優(yōu)勢(shì)須從以上三個(gè)維度著手，以流程之便捷、行為之規(guī)范與品質(zhì)之標(biāo)準(zhǔn)作為流程重塑的目標(biāo)，運(yùn)用復(fù)合型思維推動(dòng)社會(huì)治理系統(tǒng)縱向與橫向的多維整合。

鑒此，民族地區(qū)社會(huì)治理流程之重塑需從以下方面進(jìn)行考量。首先，在治理體制層面，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與總體規(guī)劃并建構(gòu)一體化治理框架，厘清黨政機(jī)關(guān)與宗教禮法多主體的治理地位與次序，避免因權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的治理失靈；明確治理職能機(jī)構(gòu)的橫縱協(xié)作關(guān)系與治理體系的科學(xué)化運(yùn)作，加強(qiáng)公共部門(mén)與私人部門(mén)的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)個(gè)體與集體行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)互構(gòu)。其次，在治理機(jī)制層面，需要完善由共治、善治到法治的多維治理路徑；通過(guò)共治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代治理模式的柔性延續(xù)變遷；通過(guò)善治機(jī)制，提升群眾的獲得感與幸福感，達(dá)到自利性與互利性的共贏；通過(guò)法治機(jī)制，保障民族地區(qū)治理的規(guī)范秩序與關(guān)系。最后，在治理平臺(tái)層面，需要建立多樣化的公眾參與方式，一方面，在民族地區(qū)要搭建與宗教民俗吻合的協(xié)作溝通的常態(tài)化實(shí)體平臺(tái)；另一方面，加快民族地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)治理”的智能平臺(tái)建設(shè)，以科技力量為支撐，實(shí)現(xiàn)治理的集中管理、分散控制、數(shù)據(jù)決策和協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

(三)目標(biāo)重置：“工具理性”到“價(jià)值理性”之轉(zhuǎn)換

歷史上，中央政府以“工具理性”為價(jià)值取向?qū)γ褡宓貐^(qū)施行兼具管制性與強(qiáng)制性的治理方式，雖有效遏制了民族地區(qū)諸多不穩(wěn)定因素，但難以回應(yīng)多樣的社會(huì)問(wèn)題。民族地區(qū)是一個(gè)由不同文化背景與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的集合，過(guò)于追求“技術(shù)合理”與“工具合理”的官僚建制難以實(shí)現(xiàn)有效治理，“公平正義是社會(huì)治理的終極性價(jià)值旨?xì)w，也是民族地區(qū)社會(huì)治理目標(biāo)重置的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”(22)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2013年11月16日，http://finance.cnr.cn/gundong/201311/t20131116_514149853.shtml，2022年4月3日。，需要在克服由“工具理性”導(dǎo)致的社會(huì)信任與認(rèn)同危機(jī)過(guò)程中致力于創(chuàng)造機(jī)會(huì)、權(quán)利與規(guī)則公平的社會(huì)秩序，使得“自由、平等、公正”的價(jià)值觀念逐漸深入人心。

第四次中央民族工作會(huì)議指出，“民族問(wèn)題是集物質(zhì)與精神的雙重問(wèn)題”(23)《民族團(tuán)結(jié)是各族人民的生命線——中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第六次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)在社會(huì)各界引起強(qiáng)烈反響》，2014年9月30日，http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/30/content_2759415.htm，2022年4月3日。，為民謀利是民族地區(qū)進(jìn)行社會(huì)治理的根本出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義的應(yīng)有之義，新時(shí)代民族地區(qū)的“社會(huì)治理”是對(duì)傳統(tǒng)治理追求“工具理性”觀念的顛覆，經(jīng)濟(jì)效率只有在實(shí)現(xiàn)公共利益與社會(huì)需求并兼具公平性、協(xié)調(diào)性、服務(wù)性的前提下才具有價(jià)值。(24)范逢春、尤佳：《社會(huì)治理現(xiàn)代化：理念、制度與過(guò)程的三維重構(gòu)》，《河南社會(huì)科學(xué)》2015年第1期，第23-28頁(yè)。重置民族地區(qū)社會(huì)治理的目標(biāo)，在觀念層面要求致力于滿足不同民族群體的要求，以“‘公平’為核心的公共利益最大化”理念取代傳統(tǒng)以“‘經(jīng)濟(jì)’為核心的社會(huì)效率最大化”目標(biāo)。在民生層面，以“公共服務(wù)均等化”為推進(jìn)民族地區(qū)工作的根本指針，推動(dòng)國(guó)家權(quán)威在民族地區(qū)的下沉，圍繞“扶持老少邊窮地區(qū)和中西部地區(qū)的文化發(fā)展”(25)楊志今：《加快推進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐與思考》，《中華文化報(bào)》2012年8月13日，第1版。的綱領(lǐng)進(jìn)行民族地區(qū)民生服務(wù)的制度構(gòu)建與框架設(shè)計(jì)，在精準(zhǔn)評(píng)估公眾需求的基礎(chǔ)上提供高質(zhì)量的本土化服務(wù)，并進(jìn)一步夯實(shí)對(duì)口援建工作的縱深發(fā)展。從主觀績(jī)效來(lái)看，民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程實(shí)質(zhì)是各族群眾共享社會(huì)發(fā)展成果的過(guò)程，亦是提升民眾實(shí)際獲得感與滿足感、鞏固民族共同體情感基礎(chǔ)的過(guò)程，這既是民族地區(qū)發(fā)展從“經(jīng)濟(jì)邏輯”到“社會(huì)邏輯”的轉(zhuǎn)換，也是社會(huì)治理從“工具理性”向“價(jià)值理性”遞進(jìn)發(fā)展的生動(dòng)體現(xiàn)。

縱觀歷史邏輯，回歸時(shí)代語(yǔ)境，新時(shí)期民族地區(qū)社會(huì)治理面臨著理想與現(xiàn)實(shí)的多重挑戰(zhàn)：社會(huì)沖突日益多元復(fù)雜、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷拉大、法律制度約束過(guò)于寬泛、新的文化價(jià)值觀念與傳統(tǒng)禮法的對(duì)抗、社會(huì)組織參與程度有限、基層黨委作用難以發(fā)揮，等等。因此，社會(huì)治理亟須與“民族共同體建構(gòu)”“治理重心下沉”“民族復(fù)合問(wèn)題”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題匹配，并進(jìn)一步回應(yīng)民族地區(qū)“民主與法治”“穩(wěn)定與發(fā)展”“活力與秩序”等時(shí)代問(wèn)題。在面對(duì)民族地區(qū)治理特殊性問(wèn)題上，激發(fā)公民作為治理主體的主人翁精神，通過(guò)社會(huì)治理主體的重構(gòu)、流程的重塑、目標(biāo)的重置創(chuàng)新民族地區(qū)的社會(huì)治理體系，進(jìn)一步回答“建設(shè)什么樣的社會(huì)，如何建設(shè)社會(huì)”的時(shí)代問(wèn)題，進(jìn)而為彰顯“中國(guó)之治”的制度優(yōu)勢(shì)提供現(xiàn)實(shí)圖景。