楊程

摘要自2018年以來，全國各地針對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展了治理行動，取得了一定成效，政策制度體系逐漸健全，治理方式方法多樣，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范有序發(fā)展的良好局面逐步形成。同時，政府治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)仍面臨難題，如治理風(fēng)險防范能力有待增強(qiáng)、行政執(zhí)法隊伍專業(yè)性有待提升、線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理有待加強(qiáng)、“變異形態(tài)”培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理路徑有待探索。國家需進(jìn)一步通過依法治理、源頭治理、分類治理、綜合治理等手段，構(gòu)建校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；政府治理；“雙減”政策；課后服務(wù)

中圖分類號G63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼B

文章編號1002-2384（2022）01-0032-04

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展受到政府、市場、家庭、學(xué)校和社會等多方影響，其中政府和市場是關(guān)鍵要素。當(dāng)下，在市場這只“無形之手”效用日益異化的情況下，必須發(fā)揮政府這只“有形之手”的作用，通過治理整頓扭轉(zhuǎn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)瘋狂發(fā)展的勢頭。自2018年以來，全國各地在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，針對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展了一系列規(guī)范治理行動，取得了階段性進(jìn)展。2021年7月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》（以下稱“雙減”政策），為進(jìn)一步深化校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理提供了遵循。本文將總結(jié)政府治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)取得的成效，歸納出當(dāng)前治理尚存的難題，并為“雙減”政策落實(shí)提出建議。

1. 政策制度體系建設(shè)：從“基本空白”到“逐漸健全”

2018年以前，規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的專門性政策基本處于空白狀態(tài)，關(guān)于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的政策常常散見于一些宏觀統(tǒng)籌性政策中，或見于中小學(xué)生減負(fù)的相關(guān)政策中，如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出“規(guī)范各種社會補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)和教輔市場。加強(qiáng)校外活動場所建設(shè)和管理，豐富學(xué)生課外及校外活動”。

隨著校外培訓(xùn)的負(fù)面效應(yīng)越來越明顯，政府開啟了專項治理行動，從中央到地方開始重拳出擊整頓校外培訓(xùn)市場，陸續(xù)出臺專項治理方案，規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。[1]2018年以來，各部門積極貫徹國家政策要求，以合法合規(guī)為基礎(chǔ)，堅持支持與規(guī)范并重、事前審批與事中事后監(jiān)管并重、行業(yè)主管與行為監(jiān)管并重、政府管理與社會治理并重，建立健全了包括法律、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章在內(nèi)的政策制度體系，如《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》《關(guān)于規(guī)范校外線上培訓(xùn)的實(shí)施意見》等?！半p減”政策頒布以來，教育部會同其他部門先后出臺了多項配套政策，如《關(guān)于將面向義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性機(jī)構(gòu)的通知》《中小學(xué)生校外培訓(xùn)材料管理辦法（試行）》等，基本構(gòu)建起“1+N”的“雙減”政策制度體系，確?！半p減”政策落地見效。

2. 治理方式方法：從“單一治理”到“多元治理”

在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理行動開展以前，教育行政部門主要對其審批的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，由工商等部門審批的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)處于教育部門無法監(jiān)管的“真空地帶”，甚至大量教育咨詢公司打政策擦邊球違規(guī)開展培訓(xùn)活動。同時，由于教育系統(tǒng)沒有穩(wěn)定的執(zhí)法隊伍，導(dǎo)致很多教育政策難以落實(shí)，對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度大打折扣。校外培訓(xùn)治理活動開展以來，豐富了治理手段。

一方面，治理隊伍實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合治理。各地積極建立由省教育廳牽頭，市場監(jiān)管、網(wǎng)信、發(fā)改委等有關(guān)部門協(xié)同參與的工作機(jī)制，建立完善部門聯(lián)合執(zhí)法方案，成立聯(lián)合執(zhí)法隊伍，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法查處力度。如有的地方按照“三不兩直”（不發(fā)通知、不打招呼、不用接待，直奔基層、直插現(xiàn)場）和“雙隨機(jī)一公開”原則，由聯(lián)合執(zhí)法隊伍采取突擊檢查校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，走訪部分家長、學(xué)生及學(xué)校周邊群眾等方式，對全省校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行明察暗訪。

另一方面，治理方式實(shí)現(xiàn)了多樣化，各級政府積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”機(jī)制，通過改進(jìn)監(jiān)管技術(shù)手段，建立日常檢查抽查制度，為更好地規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供了技術(shù)支撐。如教育部先后搭建了全國中小學(xué)生校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理服務(wù)平臺和全國校外線上培訓(xùn)管理服務(wù)平臺，指導(dǎo)各地將校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)信息錄入服務(wù)平臺，推動了對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化治理。

3. 培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)生態(tài)：從“亂象叢生”到“逐漸規(guī)范”

近年來，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)行為不斷受到社會質(zhì)疑，一些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)通過夸大事實(shí)、虛假宣傳等手段干擾正常的招生秩序，通過強(qiáng)化應(yīng)試、機(jī)械刷題、超前超標(biāo)培訓(xùn)等手段給家庭造成不必要不合理的過重負(fù)擔(dān)。本著決不姑息的態(tài)度，政府部門集中通報、處罰了一大批存在違法違規(guī)行為的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，起到了警示作用。通過專項治理，舉報渠道更為暢通便捷，校外培訓(xùn)市場存在的虛假宣傳、超前超標(biāo)授課、與中小學(xué)校招生入學(xué)掛鉤等各類亂象得到有效遏制，不合規(guī)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)大量減少，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范有序發(fā)展的良好局面逐步形成。

4. 學(xué)校教育教學(xué)：從“教學(xué)為主”到“多維發(fā)力”

《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》開宗明義指出，“面向中小學(xué)生的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展非學(xué)歷教育培訓(xùn)是學(xué)校教育的補(bǔ)充”，補(bǔ)充的意義是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在滿足中小學(xué)生選擇性學(xué)習(xí)需求、培育發(fā)展興趣特長、拓展綜合素質(zhì)等方面要發(fā)揮一定作用，而在育人中真正發(fā)揮根本作用的仍然是校內(nèi)教育?；诖耍谥卫硇Ｍ馀嘤?xùn)機(jī)構(gòu)的同時，政府應(yīng)引導(dǎo)學(xué)校進(jìn)一步提升校內(nèi)教育教學(xué)質(zhì)量，從以“教學(xué)為主”向提升質(zhì)量、提供課后服務(wù)、加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)等“多維發(fā)力”方面轉(zhuǎn)變。據(jù)筆者統(tǒng)計，絕大部分省會城市和計劃單列市都制定了課后服務(wù)具體實(shí)施意見，力求讓每一名有需求的孩子在放學(xué)后“有地方去、有東西學(xué)、有伙伴玩”。

5. 社會氛圍導(dǎo)向：從“普遍焦慮”到“漸趨理性”

為了從根本上扭轉(zhuǎn)焦慮的社會氛圍，在推進(jìn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的過程中，從中央到地方都高度重視輿情管控和引導(dǎo)，精心策劃、定向發(fā)力，為治理工作營造了良好的輿論氛圍，幫助家長樹立理性的育兒觀念。例如：教育部組織開展了全國家庭教育主題宣傳“九個一”活動，研究制定了學(xué)校指導(dǎo)手冊和家庭教育百問百答，幫助家長轉(zhuǎn)變教育觀念，在一定程度上緩解了社會焦慮的氛圍，家長對孩子參加校外培訓(xùn)也有回歸到理性狀態(tài)的趨勢。

1. 應(yīng)對“灰犀牛”“黑天鵝”事件的風(fēng)險防范能力有待增強(qiáng)

習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班的講話中指出，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录2]“黑天鵝”事件是指非常難以預(yù)測且不尋常的事件，通常會引起市場連鎖負(fù)面反應(yīng)甚至顛覆；“灰犀?！笔录侵柑^于常見以至于人們習(xí)以為常的風(fēng)險，比喻大概率且影響巨大的潛在危機(jī)。

當(dāng)前火熱的校外培訓(xùn)已經(jīng)形成了“劇場效應(yīng)”，當(dāng)大多數(shù)家庭都追求補(bǔ)課帶來的利益最大化，大家都去補(bǔ)課，最終結(jié)果是誰的利益都不能最大化，甚至可能出現(xiàn)整體利益的最小化。在這種背景下，很多家庭對校外培訓(xùn)帶來的風(fēng)險已經(jīng)習(xí)以為常，將校外培訓(xùn)視為生活的一部分，事實(shí)上這其中存在巨大危機(jī)，一旦矛盾爆發(fā)可能會成為“灰犀?！笔录粌H影響國家的前途命運(yùn)，而且影響孩子的身心健康。此外，近些年校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)倒閉、高管卷錢跑路的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，導(dǎo)致很多學(xué)員利益受損，這就是典型的校外培訓(xùn)“黑天鵝”事件。因此，“灰犀?！笔录c“黑天鵝”事件給政府治理提出了極大考驗，需要政府進(jìn)一步提升防范化解風(fēng)險的能力。

2. 行政執(zhí)法隊伍的專業(yè)性有待提升

“雙減”政策中提出要明確部門工作責(zé)任，聯(lián)合開展專項治理行動，對教育部門、發(fā)展改革部門、市場監(jiān)管部門和宣傳網(wǎng)信部門等均提出了相應(yīng)的執(zhí)法要求。目前，地方為了貫徹落實(shí)相關(guān)政策，建立了涉及教育、市場、網(wǎng)信等多部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，取得了一定效果。但是，調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，面對基層一線日益復(fù)雜的矛盾和倒閉機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加的壓力，行政執(zhí)法隊伍在管理上專業(yè)性不足，顯得力不從心，部分基層行政部門疲于應(yīng)付，導(dǎo)致工作標(biāo)準(zhǔn)低，缺少主動作為。此外，牽頭的教育行政部門，仍面臨執(zhí)法范圍有限、執(zhí)法權(quán)威不足等現(xiàn)實(shí)困境。

3. 線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理有效性有待加強(qiáng)

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的線上校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也隨之發(fā)展壯大，導(dǎo)致出現(xiàn)“線下減負(fù)、線上增負(fù)”的新問題，而且線上培訓(xùn)具有覆蓋廣、規(guī)模大、傳輸快、虛擬化等特點(diǎn)，監(jiān)管起來難度更大。一是線上培訓(xùn)內(nèi)容監(jiān)管難。由于線上培訓(xùn)靈活度較高，對線上“超綱教學(xué)”“提前教學(xué)”“強(qiáng)化應(yīng)試”等不良行為難以監(jiān)控。二是跨區(qū)域的監(jiān)管難。“雙減”政策頒布前，線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)往往采取備案制，在全國范圍內(nèi)招生，出了問題后具體由誰負(fù)責(zé)存在相互推諉的問題，沒有形成良好的治理機(jī)制。“雙減”政策頒布后，要求線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由備案制轉(zhuǎn)成審批制，進(jìn)一步加強(qiáng)審批地對線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度?？梢?，在資質(zhì)審核、培訓(xùn)內(nèi)容、課程監(jiān)督及資金監(jiān)管等方面，線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理難度都比線下培訓(xùn)機(jī)構(gòu)大得多，成為擺在政府治理面前的一道難題。

4. 急需探尋治理“變異形態(tài)”培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的有效路徑

目前，在“雙減”政策的嚴(yán)厲監(jiān)管下，有的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為了規(guī)避審批、獲取更多利益，躲避行政監(jiān)管和征稅，不申請辦學(xué)資質(zhì)、不注冊營業(yè)執(zhí)照，將辦學(xué)地點(diǎn)設(shè)在居民住宅內(nèi)，場地條件簡陋，存在較大安全隱患。2021年9月，教育部辦公廳為此印發(fā)了《關(guān)于堅決查處變相違規(guī)開展學(xué)科類校外培訓(xùn)問題的通知》，要求依法依規(guī)查處在居民樓、酒店、咖啡廳等場所，化整為零在登記場所之外開展“一對一”“一對多”等變異形態(tài)的學(xué)科類培訓(xùn)。可以說，這類“變異形態(tài)”的培訓(xùn)具有很強(qiáng)的隱蔽性，有的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人甚至采取“游擊戰(zhàn)”的方式與執(zhí)法人員周旋，查處難度較大。

1. 依法治理，進(jìn)一步完善政策制度體系

構(gòu)建校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的長效機(jī)制，必須將其納入法治的軌道予以管理。校外培訓(xùn)專項治理始于政策，其長效機(jī)制的構(gòu)建依然要依靠政策。有學(xué)者研究了日本學(xué)習(xí)塾治理的經(jīng)驗，指出日本政府依據(jù)和完善了一系列相關(guān)的法律法規(guī)，對學(xué)習(xí)塾行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和治理，以保障其有序發(fā)展，其中包括修訂《教育基本法》《學(xué)校教育法實(shí)施規(guī)則》等，并利用經(jīng)濟(jì)法規(guī)《特定商業(yè)交易法》《公司法》《法人稅法》《一般社團(tuán)法人法》《不正當(dāng)贈品及不正當(dāng)表示防止法》《著作權(quán)法》等規(guī)范約束學(xué)習(xí)塾行業(yè)發(fā)展。[3]這些值得我們借鑒。

一方面，我們要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，對《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國教師法》等涉及校外培訓(xùn)的法律法規(guī)進(jìn)行完善；同時依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，系統(tǒng)規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營，充分發(fā)揮《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國勞動合同法》等其他領(lǐng)域法規(guī)的協(xié)同作用；特別是可以考慮再次修訂《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，在該法中設(shè)立專門針對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的條款。或者研究制定《校外培訓(xùn)管理條例》，將國家現(xiàn)有政策中關(guān)于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立審批、組織機(jī)構(gòu)、規(guī)范管理等方面的規(guī)定內(nèi)容，加以匯總、修改、優(yōu)化后作為條例的主要內(nèi)容，依法推進(jìn)校外培訓(xùn)行業(yè)長期的持續(xù)性規(guī)范化發(fā)展。

另一方面，推動地方制定出臺更具操作性的政策法規(guī)，如有的地方編寫了《中小學(xué)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)籌設(shè)審批辦證資料建議文本》，包括《申辦報告》《告知書》《授權(quán)委托書》《受理決定通知書》《籌設(shè)批準(zhǔn)書》《籌設(shè)論證報告》《名稱核準(zhǔn)報告》《資產(chǎn)證明》《公司章程》《教師信息公示一覽表》《收費(fèi)公示一覽表》等模板，操作性很強(qiáng)。

2. 源頭治理，治外更要治內(nèi)

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之所以如此火熱，是因為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)能夠找到家長和學(xué)生的痛點(diǎn)，以顧客需求為導(dǎo)向，并盡可能滿足顧客的需求。那么，學(xué)校教育擁有豐富的教學(xué)資源和優(yōu)秀的師資，為什么難以滿足家長和學(xué)生的需求呢？有學(xué)者通過對韓國影子教育治理的分析提出，要徹底治理影子教育，就要切實(shí)發(fā)揮學(xué)校的課后服務(wù)主渠道作用，保障課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，提供豐富多樣的課后服務(wù)內(nèi)容。[4]基于此，我們要抓住學(xué)校教育的源頭，進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)校育人的主體地位，切實(shí)提高學(xué)校教育質(zhì)量，減少中小學(xué)生對校外培訓(xùn)的依賴；同時，進(jìn)一步加快完善中小學(xué)課后服務(wù)體制機(jī)制，有序推進(jìn)課后服務(wù)工作，切實(shí)發(fā)揮中小學(xué)校在課后服務(wù)中的主渠道作用，不斷提高課后服務(wù)水平。

3. 分類治理，各司其職實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督

針對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理中出現(xiàn)的行政執(zhí)法隊伍專業(yè)性和穩(wěn)定性不強(qiáng)、線上監(jiān)管和“變異形態(tài)”培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管難等問題，要積極探索分類治理的方式，在具體政策上區(qū)別對待。

一是針對學(xué)科類和非學(xué)科類分類治理，按照《關(guān)于進(jìn)一步明確義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)學(xué)科類和非學(xué)科類范圍的通知》劃分，對于學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，可以采取強(qiáng)化審批、提高準(zhǔn)入門檻、嚴(yán)格登記等手段強(qiáng)化監(jiān)管；對于培育發(fā)展興趣特長、拓展綜合素質(zhì)的素質(zhì)類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，采取包容審慎的態(tài)度做好監(jiān)督管理。

二是針對線上線下分類治理，在基本條件上必須一致，加快推進(jìn)線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由備案制轉(zhuǎn)審批制，同時規(guī)范線下培訓(xùn)機(jī)構(gòu)通過即時通訊、網(wǎng)絡(luò)會議、直播平臺等方式違規(guī)開展線上學(xué)科類培訓(xùn)的行為，營造線上線下培訓(xùn)機(jī)構(gòu)公平競爭的環(huán)境。

三是充分發(fā)揮校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司的作用，做好牽頭統(tǒng)籌工作，凝聚街道、群眾的力量，嚴(yán)查隱蔽違法違規(guī)培訓(xùn)，暢通舉報渠道，加大對培訓(xùn)地點(diǎn)轉(zhuǎn)移至居民樓、培訓(xùn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榫€上的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，同步公布舉報電話，建立通報機(jī)制，多方面接受社會監(jiān)督。

4. 綜合治理，教育改革要全鏈條同步推進(jìn)

構(gòu)建校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理長效機(jī)制是一項系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌學(xué)校、社會和家庭，有關(guān)部門各司其職、分工協(xié)作，形成綜合治理合力，才能確保積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

一方面要全面深化教育領(lǐng)域改革，切實(shí)解決教育面臨的深層次問題，改變“錯誤的教育政績觀”和“片面的考試評價觀”。同時也要深化中高考命題改革和招生入學(xué)改革，切實(shí)提高命題質(zhì)量，注重考查學(xué)生的綜合素質(zhì)，緩解競爭壓力。

另一方面，要進(jìn)一步引導(dǎo)社會和家長樹立正確的教育觀念，推進(jìn)《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》的落實(shí)，提升家長的素質(zhì)能力，使其能夠理性幫助孩子設(shè)定人生目標(biāo)，理性看待青少年培養(yǎng)培訓(xùn)和成長成才，引領(lǐng)家長逐步建立科學(xué)育兒觀念。此外，要引導(dǎo)和促進(jìn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)遵循教育規(guī)律，轉(zhuǎn)變辦學(xué)理念，支持和鼓勵社會力量舉辦培養(yǎng)中小學(xué)生興趣愛好、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)校內(nèi)校外的有機(jī)融合，優(yōu)化校外培訓(xùn)市場結(jié)構(gòu)。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 周霖，周常穩(wěn).韓國影子教育治理政策的演變及其啟示[J].外國教育研究，2017（5）：66-76.

（編輯 崔若峰）

注釋：① 本文系北京市教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2018年度重點(diǎn)課題“中小學(xué)課外輔導(dǎo)行業(yè)教師專業(yè)水平認(rèn)證制度研究”（項目編號：CAFA18084）的研究成果。