馬方

〔摘要〕國(guó)家安全法治建設(shè)是推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要構(gòu)成，是貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀、有效維護(hù)國(guó)家安全的法治保障。相對(duì)于不斷完善的國(guó)家安全法律制度體系，面對(duì)層次豐富、領(lǐng)域廣泛、種類繁多的國(guó)家安全法律體系，如何全面實(shí)施國(guó)家安全法律，構(gòu)建高效的國(guó)家安全法治實(shí)施體系，是當(dāng)前國(guó)家安全法治建設(shè)中面臨的最為迫切的問(wèn)題。非傳統(tǒng)安全法律體系相對(duì)缺失，已有的國(guó)家安全法治實(shí)施體系偏重于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，國(guó)家安全法治實(shí)施中的“善治”效力不足，國(guó)家安全執(zhí)法與司法主體過(guò)于依賴傳統(tǒng)國(guó)家安全機(jī)關(guān)，是當(dāng)前國(guó)家安全法治實(shí)施中面臨的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建統(tǒng)一推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制，明確國(guó)家安全法治實(shí)施主體及其責(zé)任，建立中央集權(quán)、分工負(fù)責(zé)的國(guó)家安全工作專門(mén)機(jī)關(guān)體系，嚴(yán)格依法開(kāi)展各項(xiàng)國(guó)家安全工作是全面、高效實(shí)施國(guó)家安全法治的路徑選擇。

〔關(guān)鍵詞〕總體國(guó)家安全觀，國(guó)家安全法治實(shí)施體系，傳統(tǒng)安全，非傳統(tǒng)安全

〔中圖分類號(hào)〕D921 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2022）01-0012-11

黨的十九屆六中全會(huì)總結(jié)黨的十八大以來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)和維護(hù)國(guó)家安全取得的輝煌成績(jī)，指出完善國(guó)家安全法治體系是新時(shí)代著力推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力建設(shè)的重要內(nèi)容。完整、嚴(yán)密的國(guó)家安全法治體系由完備的國(guó)家安全法律制度體系、全面的國(guó)家安全法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的國(guó)家安全法治監(jiān)督體系、有力的國(guó)家安全法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系共同構(gòu)成。至2020年我國(guó)已經(jīng)基本形成一套“立足我國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)時(shí)代特點(diǎn)、適應(yīng)我國(guó)所處戰(zhàn)略安全環(huán)境，內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的中國(guó)特色國(guó)家安全法律制度”〔1〕111。然而完善的國(guó)家安全法律制度體系只是國(guó)家安全法治建設(shè)的基礎(chǔ)，法律的生命在于實(shí)施。在國(guó)家安全法律體系不斷完善的背景下，國(guó)家安全法治實(shí)施相對(duì)滯后。因此，構(gòu)建全面國(guó)家安全法治實(shí)施體系，高效實(shí)施國(guó)家安全法律，成為新時(shí)代完善國(guó)家安全法治體系，加快國(guó)家安全法治建設(shè)亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、系統(tǒng)構(gòu)建國(guó)家安全法治實(shí)施體系的緊迫性

（一）國(guó)家安全法治建設(shè)是貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想、全面踐行總體國(guó)家安全觀的重要內(nèi)容。貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，堅(jiān)持全面依法治國(guó)是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著法治優(yōu)勢(shì)。化解重大風(fēng)險(xiǎn)，維持社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)國(guó)家安全，作為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)納入全面依法治國(guó)的范疇。因此，國(guó)家安全法治建設(shè)是堅(jiān)持全面依法治國(guó)的重要領(lǐng)域，是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)與西方國(guó)家意識(shí)形態(tài)的沖突、復(fù)雜多變的地緣政治形態(tài)、改革發(fā)展進(jìn)程中影響穩(wěn)定的重大風(fēng)險(xiǎn)因素的迭加，“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則”〔2〕24。2015年7月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》確立了總體國(guó)家安全觀的法律地位。國(guó)家安全法治建設(shè)必須以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，系統(tǒng)構(gòu)建國(guó)家安全法治體系。黨的十八屆三中全會(huì)決定成立的中央國(guó)家安全委員會(huì)，明確“推動(dòng)國(guó)家安全法治建設(shè)” ①是其重要職責(zé)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，加快國(guó)家安全法治建設(shè)，抓緊出臺(tái)反恐怖等一批急需法律，推進(jìn)公共安全法治化，構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系。”〔3〕502015年《國(guó)家安全法》第七條確立了維護(hù)國(guó)家安全的社會(huì)主義法治原則②。2018年習(xí)近平在黨的十九屆中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上指出新時(shí)代國(guó)家安全工作要“加強(qiáng)法治保障”。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“健全國(guó)家安全法律制度體系”。黨的十九屆五中全會(huì)指出要“健全國(guó)家安全法治體系……完善重要領(lǐng)域國(guó)家安全立法”。中央政治局2021年11月18日審議通過(guò)的《國(guó)家安全戰(zhàn)略（2021-2025年）》“更加注重法治思維”。黨的十九屆六中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“完善國(guó)家安全法治體系、戰(zhàn)略體系和政策體系”。進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家安全法治建設(shè)不斷向縱深推進(jìn)。

（二）系統(tǒng)構(gòu)建國(guó)家安全法治實(shí)施體系是當(dāng)前加快國(guó)家安全法治建設(shè)的核心任務(wù)。國(guó)家安全法治建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，因此，完備的國(guó)家安全法律制度體系、全面的國(guó)家安全法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的國(guó)家安全法治監(jiān)督體系、有力的國(guó)家安全法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是國(guó)家安全法治建設(shè)的主要內(nèi)容，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法也是國(guó)家安全法治建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全法治建設(shè)主要集中于國(guó)家安全立法工作。“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，我國(guó)涉及國(guó)家安全的法律法規(guī)已達(dá)200余部，其中數(shù)十部屬于直接規(guī)范國(guó)家安全問(wèn)題專門(mén)立法;立法形式多樣，既有法律、行政法規(guī)，也有地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門(mén)規(guī)章，已初步搭建起國(guó)家安全法律制度框架。”〔1〕111然而完善的國(guó)家安全法律制度體系只是國(guó)家安全法治建設(shè)的基礎(chǔ)，而“嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”構(gòu)成全面的國(guó)家安全法治實(shí)施體系，是國(guó)家安全法治建設(shè)的核心任務(wù)。相對(duì)于逐漸完善的國(guó)家安全法律制度體系，面對(duì)層次豐富、領(lǐng)域廣泛、種類繁多的國(guó)家安全法律規(guī)定，如何全面實(shí)施國(guó)家安全法律制度體系，實(shí)現(xiàn)高效的國(guó)家安全法治實(shí)施體系，是當(dāng)前國(guó)家安全法治體系建設(shè)中最為急迫解決的問(wèn)題。

（三）切實(shí)有效實(shí)施國(guó)家安全法治是國(guó)家安全法治建設(shè)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的迫切需要。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，加強(qiáng)國(guó)家安全法治體系建設(shè)，通過(guò)法律實(shí)施解決國(guó)家安全面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，統(tǒng)籌發(fā)展與安全戰(zhàn)略，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，構(gòu)建大安全格局，立足國(guó)際與國(guó)內(nèi)環(huán)境，堅(jiān)持底線思維，綜合應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全威脅因素，防范、化解重大風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)與塑造國(guó)家安全，是國(guó)家安全法治建設(shè)面臨的緊迫任務(wù)。堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，緊密關(guān)注國(guó)家安全面臨的緊迫實(shí)踐問(wèn)題，提出防范、化解重大風(fēng)險(xiǎn)的法律對(duì)策與措施，通過(guò)國(guó)家安全立法的對(duì)策建議，特別是國(guó)家安全司法、執(zhí)法、守法、監(jiān)督等具體領(lǐng)域的實(shí)施和應(yīng)對(duì)措施，才能直接服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需要。如伴隨著新冠肺炎疫情的爆發(fā)及其迅速蔓延，加快生物安全立法，將生物安全納入國(guó)家安全體系，成為國(guó)家決策與社會(huì)共識(shí)，以生物安全為典型的非傳統(tǒng)安全也引起極大關(guān)注，《中華人民共和國(guó)生物安全法》（以下簡(jiǎn)稱《生物安全法》）于2020年10月17日完成立法。但在疫情防控常態(tài)化、全球化背景下，后續(xù)如何有效實(shí)施《生物安全法》，建立全面生物安全法實(shí)施體系，是開(kāi)展疫情防控、維護(hù)國(guó)家生物安全，推進(jìn)生物安全治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。又如為有效解決香港特別行政區(qū)自2019年6月以來(lái)因修例風(fēng)波導(dǎo)致的社會(huì)動(dòng)蕩， 《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》以雷霆之勢(shì)出臺(tái)，成為香港特別行政區(qū)止暴制亂的重要法治途徑?！吨腥A人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》成功立法后，如何理解、適用并構(gòu)建有效的司法體系，成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題，同時(shí)也是國(guó)家安全法治體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。

二、國(guó)家安全法治實(shí)施體系存在的不足

（一）非傳統(tǒng)安全法律體系亟需完善。依據(jù)國(guó)家安全類型與領(lǐng)域不同，國(guó)家安全法律制度體系可分為傳統(tǒng)安全法律體系與非傳統(tǒng)安全法律體系?？傮w國(guó)家安全觀通過(guò)區(qū)分傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全兩種基本國(guó)家安全類型并列舉相關(guān)國(guó)家安全領(lǐng)域從而構(gòu)建的完整國(guó)家安全體系，“既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全，構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系”〔4〕2。傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的分類，是國(guó)際關(guān)系視野下對(duì)國(guó)家安全的基本分類。傳統(tǒng)安全主要指向國(guó)土安全、軍事安全與政治安全，以軍事戰(zhàn)爭(zhēng)、情報(bào)對(duì)抗、反間滲透等極端國(guó)家行為為主要內(nèi)容，以國(guó)家性、軍事性、秘密性為主要特征。在總體國(guó)家安全體系中，軍事安全、國(guó)土安全、政治安全等領(lǐng)域，無(wú)論是從國(guó)家安全工作視角，還是非傳統(tǒng)安全理論角度都可以確認(rèn)為傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域，而社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全、資源安全等領(lǐng)域同樣一直被視為是傳統(tǒng)國(guó)家安全工作的重要組成部分，如《國(guó)家安全工作術(shù)語(yǔ)》列舉的國(guó)家安全工作包括：“保證國(guó)家有良好的社會(huì)秩序而進(jìn)行的工作特指我國(guó)國(guó)家安全機(jī)關(guān)為保障國(guó)家安全和社會(huì)政治穩(wěn)定，保衛(wèi)和促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行的對(duì)外情報(bào)和偵察保衛(wèi)工作?！币虼?，維護(hù)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、重大資源安全始終都是國(guó)家安全工作的重要任務(wù)。然而，在現(xiàn)代法治國(guó)家，對(duì)于經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、資源安全的維護(hù)一般不能通過(guò)軍事、外交等傳統(tǒng)國(guó)家暴力行為實(shí)現(xiàn)，而是通過(guò)關(guān)稅、執(zhí)法、司法等非傳統(tǒng)手段完成，由于社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全、資源安全等領(lǐng)域兼具傳統(tǒng)安全目的要素與非傳統(tǒng)安全維護(hù)方式，應(yīng)為傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全交叉領(lǐng)域。在冷戰(zhàn)后的全球化浪潮中，傳統(tǒng)的國(guó)家、地區(qū)之間的軍事沖突與戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的軍事安全、國(guó)土安全、政治安全威脅逐漸弱化，經(jīng)濟(jì)貧困、難民沖突、恐怖主義、生態(tài)環(huán)境破壞、跨國(guó)犯罪等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題逐漸成為全球普遍威脅，傳統(tǒng)安全問(wèn)題與非傳統(tǒng)安全問(wèn)題雖然相互區(qū)分但又相互交織?！皞鹘y(tǒng)安全威脅的陰影尚未消除，種種非傳統(tǒng)安全威脅已不斷凸顯，傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅的相互交織正在構(gòu)成新的‘不安全的時(shí)代’。”〔5〕1傳統(tǒng)安全問(wèn)題的解決方式以國(guó)家間的外交談判與軍事斗爭(zhēng)為主，而非傳統(tǒng)安全問(wèn)題跨越國(guó)家的物理邊界，對(duì)于貧困、難民、恐怖主義、能源危機(jī)、大氣污染等非傳統(tǒng)安全困境，由某一單一國(guó)家采用傳統(tǒng)的國(guó)家行為顯然難以應(yīng)對(duì)。“面對(duì)新困境，以國(guó)家中心主義為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)安全觀就顯得捉襟見(jiàn)肘而無(wú)法應(yīng)對(duì)了，傳統(tǒng)的安全維護(hù)體制與手段也就暴露出嚴(yán)重的缺陷和不適應(yīng)，以一個(gè)國(guó)家為安全維護(hù)單位的現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)不能應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)。”〔6〕4非傳統(tǒng)安全是發(fā)生于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域外，直接危及國(guó)家主權(quán)、國(guó)家利益、人民生存的非軍事性、非國(guó)家性安全威脅的總稱，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域主要包括文化安全、信息安全、科技安全、能源安全、核安全等。傳統(tǒng)安全領(lǐng)域與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域并不能進(jìn)行非常明確、非此即彼的區(qū)分，在現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)中，兩者有很多領(lǐng)域交織在一起，“這種交織狀態(tài)是第三種安全威脅——交織形態(tài)的安全威脅”〔7〕36。

傳統(tǒng)安全領(lǐng)域法律體系主要體現(xiàn)在《憲法》《國(guó)家安全法》《刑法》《反分裂國(guó)家法》《國(guó)家情報(bào)法》《反間諜法》《國(guó)防法》《戒嚴(yán)法》《保守國(guó)家秘密法》等法律法規(guī)中有關(guān)政治安全、國(guó)土安全、軍事安全的規(guī)定中，涉及的均為嚴(yán)重危及國(guó)家根本的政治安全、國(guó)土安全、軍事安全，需要從國(guó)家層面構(gòu)建高屋建瓴的戰(zhàn)略體系，戰(zhàn)爭(zhēng)、外交、緊急狀態(tài)需要中央統(tǒng)一籌劃、領(lǐng)導(dǎo)、決策、指揮與監(jiān)督，因而傳統(tǒng)安全立法一直是國(guó)家安全立法的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是國(guó)家安全法律制度體系的主要內(nèi)容，因此，立法體系完整、內(nèi)容完備。

相比傳統(tǒng)安全領(lǐng)域法律體系，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域法律體系則較為散亂、薄弱，除已經(jīng)完成立法的《核安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《生物安全法》等單行法律外，其他均散見(jiàn)于有關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)中，如以《反壟斷法》《中外合作企業(yè)法》《中外合資企業(yè)法》《外商獨(dú)資企業(yè)法》，2011年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），商務(wù)部發(fā)布《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》等為主初步構(gòu)建起外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度的基礎(chǔ)。2019年頒布實(shí)施的《外商投資法》建立了國(guó)家安全審查制度的基礎(chǔ)法律框架?！度嗣胥y行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《外匯管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中確立的金融安全體系;《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》《電信條例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)中有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)信息安全的規(guī)范，而在文化安全、科技安全、能源安全、糧食安全、環(huán)境安全等常見(jiàn)的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，極地、深海、太空、海外利益保護(hù)、人工智能等新型國(guó)家安全領(lǐng)域均缺乏專門(mén)立法。而且，現(xiàn)有的非傳統(tǒng)安全法律體系存在效力低、內(nèi)容少、約束力低的問(wèn)題。

（二）已有的國(guó)家安全法治實(shí)施體系偏重于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。當(dāng)前國(guó)家安全法律實(shí)施主要局限于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。從歷史發(fā)展來(lái)看，世界各國(guó)國(guó)家安全工作都經(jīng)歷了從狹義的情報(bào)、反間諜工作向廣義國(guó)家安全工作的演變。狹義的國(guó)家安全工作是指專門(mén)國(guó)家情報(bào)機(jī)關(guān)與安全部門(mén)的情報(bào)收集與反間諜工作，如美國(guó)中央情報(bào)局、俄羅斯聯(lián)邦安全局、英國(guó)秘密情報(bào)局、以色列摩薩德、法國(guó)對(duì)外安全總局、德國(guó)聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局、中國(guó)國(guó)家安全部等。世界各國(guó)情報(bào)與安全機(jī)構(gòu)，在冷戰(zhàn)期間主要工作集中于面向境外敵對(duì)國(guó)家與組織的情報(bào)收集與反間工作，新中國(guó)成立后政治偵察工作是我國(guó)國(guó)家安全工作的前身，政治偵察工作是“人民公安機(jī)關(guān)同暗藏的間諜、特務(wù)和反革命分子作斗爭(zhēng)的一項(xiàng)重要工作，是運(yùn)用國(guó)家賦予的各種偵察手段，進(jìn)行的一種特殊的調(diào)查研究工作，以防范、發(fā)現(xiàn)和制止間諜、特務(wù)和反革命分子的犯罪活動(dòng)”〔8〕2。1993年《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第四條界定危害國(guó)家安全的行為“是指境外機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人實(shí)施或者指使、資助他人實(shí)施的，或者境內(nèi)組織、個(gè)人與境外機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人相勾結(jié)實(shí)施的下列危害中華人民共和國(guó)國(guó)家安全的行為：（一）陰謀顛覆政府，分裂國(guó)家，推翻社會(huì)主義制度的;（二）參加間諜組織或者接受間諜組織及其代理人的任務(wù)的;（三）竊取、刺探、收買(mǎi)、非法提供國(guó)家秘密的;（四）策動(dòng)、勾引、收買(mǎi)國(guó)家工作人員叛變的;（五）進(jìn)行危害國(guó)家安全的其他破壞活動(dòng)的”?！秶?guó)家安全工作術(shù)語(yǔ)》則解釋國(guó)家安全工作的含義為：“首先，為保證國(guó)家有效地行使主權(quán);國(guó)家的根本制度不受破壞;國(guó)家的獨(dú)立、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整不受侵犯;保證國(guó)家有良好的社會(huì)秩序而進(jìn)行的工作;其次，特指我國(guó)國(guó)家安全機(jī)關(guān)為保障國(guó)家安全和社會(huì)政治穩(wěn)定，保衛(wèi)和促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行的對(duì)外情報(bào)和偵察保衛(wèi)工作?！币虼?，傳統(tǒng)觀念指向的狹義國(guó)家安全工作主體主要為國(guó)家安全機(jī)關(guān)、軍事情報(bào)機(jī)關(guān)、外交部門(mén)等專門(mén)國(guó)家機(jī)構(gòu)。

冷戰(zhàn)之后，意識(shí)形態(tài)的直接對(duì)抗轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、文化、科技、信息的競(jìng)爭(zhēng)與滲透，特別是美國(guó)9·11事件后，國(guó)家間的戰(zhàn)爭(zhēng)與直接對(duì)抗威脅減少，恐怖主義、經(jīng)濟(jì)貧困、跨國(guó)犯罪、環(huán)境污染等非傳統(tǒng)安全威脅加大，國(guó)家安全工作逐步轉(zhuǎn)向更為廣泛的領(lǐng)域。美國(guó)在中央情報(bào)局之外，成立了美國(guó)國(guó)家安全局、國(guó)土安全部，分別從事對(duì)內(nèi)、對(duì)外的國(guó)家安全維護(hù)工作。所謂的廣義國(guó)家安全工作，“包括對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)方面，公開(kāi)和隱蔽兩條戰(zhàn)線，暴力和非暴力兩種手段，物質(zhì)和精神兩大領(lǐng)域，涉及政治、軍事、外交、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、情報(bào)、偵察保衛(wèi)、公安、司法等部門(mén)和行業(yè)。他們從各自不同的領(lǐng)域和角度來(lái)維護(hù)國(guó)家的安全和利益”〔9〕179-180。我國(guó)于2014年制定專門(mén)的《中華人民共和國(guó)反間諜法》，明確國(guó)家安全機(jī)關(guān)是反間諜的主管機(jī)關(guān)，將狹義的反間諜工作與廣義國(guó)家安全工作區(qū)分。2015年《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第二條則將國(guó)家安全定義為：“國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。”而第三條則強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全工作“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，維護(hù)各領(lǐng)域國(guó)家安全，構(gòu)建國(guó)家安全體系，走中國(guó)特色國(guó)家安全道路”。國(guó)家安全法第二章維護(hù)國(guó)家安全任務(wù)中第十五條至第三十四條具體列舉了19項(xiàng)需要維護(hù)的具體安全，涵括政治安全、人民安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、資源能源安全、糧食安全、文化安全、科技安全、網(wǎng)絡(luò)和信息安全、民族區(qū)域制度、宗教信仰自由、反恐怖主義、社會(huì)安全、生態(tài)安全、核安全、外層空間、極地、深海安全等，維護(hù)國(guó)家安全的任務(wù)、領(lǐng)域、主體明顯擴(kuò)大。然而由于傳統(tǒng)國(guó)家安全工作深入人心，在大多數(shù)人的印象中，國(guó)家安全工作的主體就是國(guó)家安全機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)，國(guó)家安全工作就是反間防諜，無(wú)論是宣傳導(dǎo)向，還是主動(dòng)參與、履行維護(hù)國(guó)家安全責(zé)任，往往都局限于傳統(tǒng)國(guó)家安全，即使是承擔(dān)維護(hù)非傳統(tǒng)安全職責(zé)的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，一方面在觀念上仍然將國(guó)家安全理解為傳統(tǒng)國(guó)家安全。另一方面由于非傳統(tǒng)安全一般都是跨領(lǐng)域、跨行業(yè)發(fā)生，維護(hù)非傳統(tǒng)安全也需要協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、集合不同主管部門(mén)職責(zé)，如外國(guó)投資安全審查一般涉及發(fā)改委、商務(wù)部、證監(jiān)會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)督等多個(gè)部門(mén)，環(huán)境保護(hù)涉及國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、水利部等多個(gè)部門(mén)，由于單一部門(mén)缺乏意識(shí)和能力實(shí)施相關(guān)維護(hù)國(guó)家安全法定職責(zé)，導(dǎo)致當(dāng)前維護(hù)國(guó)家安全主體仍然以國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等傳統(tǒng)國(guó)家安全機(jī)關(guān)為主，維護(hù)國(guó)家安全工作仍然集中于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。

（三）國(guó)家安全法治實(shí)施中的“善治”效力不足。憲法和法律的生命在于實(shí)施，正如亞里士多德所說(shuō)：“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制訂得良好的法律?！薄?0〕199良法善治是法治的完整表達(dá)，“善治是良法的有效貫徹實(shí)施，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。善治就是要把制定良好的憲法法律付諸實(shí)施，把表現(xiàn)為法律規(guī)范的各種制度執(zhí)行運(yùn)行好，公正合理高效及時(shí)地用于治國(guó)理政，通過(guò)法治卓有成效的運(yùn)行，滿足良法的價(jià)值追求”〔11〕。社會(huì)主義初級(jí)階段法律體系當(dāng)然還在不斷完善之中，尚非“良法”，也沒(méi)有達(dá)到“善治”，“不把憲法和法律當(dāng)回事，不給憲法和法律留面子的事例經(jīng)常出現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門(mén)依然存在;關(guān)系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問(wèn)題還比較突出;一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家法制權(quán)威;公民包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)還有待進(jìn)一步提高”〔12〕。

國(guó)家安全法律體系的實(shí)施同樣存在上述問(wèn)題。在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，最為突出的問(wèn)題在于傳統(tǒng)國(guó)家安全工作的秘密性與法治化、公開(kāi)化之間的矛盾和沖突。傳統(tǒng)國(guó)家安全工作具有較強(qiáng)的隱蔽性，因此一般被稱為“隱蔽戰(zhàn)線”“隱蔽領(lǐng)域”③，隱蔽領(lǐng)域天然具有秘密性。“這一領(lǐng)域的許多事項(xiàng)確實(shí)都具有較高的機(jī)密性，如國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的內(nèi)部體制、工作方法、行動(dòng)手段以及國(guó)家安全人員的身份等都是必須保密的。”〔13〕25-26因而，《反間諜法》和《國(guó)家情報(bào)法》都確定“堅(jiān)持公開(kāi)工作與秘密工作相結(jié)合”。如何處理秘密性與法律的公開(kāi)性之間的關(guān)系其實(shí)是一個(gè)如何對(duì)待善治的問(wèn)題。在維護(hù)國(guó)家安全過(guò)程中，對(duì)公民隱私權(quán)的侵犯與保護(hù)，信息公開(kāi)與保密，是始終面臨的矛盾與沖突。“我國(guó)的傳統(tǒng)做法是強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全工作的政治屬性而忽視其法治屬性，往往以內(nèi)部政策或強(qiáng)制性命令的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全的工作任務(wù)，沒(méi)有注重法治對(duì)國(guó)家安全的保障與促進(jìn)作用，這就使我國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域成為法治建設(shè)的短板。”〔14〕

非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域法律體系實(shí)施中最為突出的問(wèn)題是僅有的少數(shù)相關(guān)法律的虛置。由于法律實(shí)施主體不明確，利益各方缺乏國(guó)家安全意識(shí)，高屋建瓴的法律規(guī)定無(wú)法全面實(shí)施。例如，《保守國(guó)家秘密法》雖早于1988年制定并經(jīng)2010年修訂，但“保密范圍偏寬，密級(jí)過(guò)高，定密隨意，是長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。該公開(kāi)的信息不公開(kāi)，該保密的信息保不住，是當(dāng)前保密工作存在的比較突出的問(wèn)題”〔15〕。具體來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域的國(guó)家秘密定密、保護(hù)工作一直以來(lái)是國(guó)家保密工作的重點(diǎn)，保密法律意識(shí)較強(qiáng)，法律實(shí)施效果較好。然而對(duì)于經(jīng)濟(jì)安全、科技安全、信息安全，由于涉及多個(gè)領(lǐng)域，跨部門(mén)、跨行業(yè)，建立在傳統(tǒng)行業(yè)基礎(chǔ)上的管理機(jī)構(gòu)受困于管轄范圍與權(quán)限，無(wú)法明晰職責(zé)，正確履行職責(zé)，導(dǎo)致泄密頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)安全、科技安全、信息安全因此受到嚴(yán)重威脅。再如，2008年8月1日起施行的《反壟斷法》第三十一條規(guī)定：“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。”然而，在當(dāng)時(shí)的行政體制下，對(duì)外資并購(gòu)行使審批和審查職權(quán)的機(jī)構(gòu)主要有商務(wù)部、發(fā)改委、國(guó)家工商總局、證監(jiān)會(huì)、外匯管理局等，《反壟斷法》并沒(méi)有明確承擔(dān)審查國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全職責(zé)的具體機(jī)構(gòu)，雖然按照“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，即2006年8月8日，由商務(wù)部、國(guó)資委、稅務(wù)總局、工商總局、證監(jiān)會(huì)和外匯局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（《外資并購(gòu)規(guī)定》）第十二條明確商務(wù)部負(fù)責(zé)有關(guān)國(guó)家安全審查，但由于《外資并購(gòu)規(guī)定》僅為部委聯(lián)合發(fā)布規(guī)章，對(duì)外資并購(gòu)?fù)瑯迂?fù)有重要職責(zé)的發(fā)改委并沒(méi)有參與，導(dǎo)致到底由誰(shuí)負(fù)責(zé)外資并購(gòu)中的國(guó)家安全審查，要么推諉要么爭(zhēng)奪。2011年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，建立了外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查部際聯(lián)席會(huì)議制度，具體承擔(dān)外國(guó)投資并購(gòu)安全審查工作，但此通知并非法律法規(guī)，僅為規(guī)范性文件，法律層級(jí)較低，部際聯(lián)席會(huì)議制度缺乏法律依據(jù)?！秶?guó)家安全法》第五十九條建立了對(duì)外商投資的國(guó)家安全審查制度，第六十條規(guī)定國(guó)家安全審查制度主體是“中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)”，“依照法律、行政法規(guī)行使國(guó)家安全審查職責(zé)”。2019年頒布實(shí)施的《外商投資法》第三十五條原則性確立了“國(guó)家外商投資審查制度”，然而外國(guó)投資安全審查制度依舊缺乏具體架構(gòu)與實(shí)施細(xì)則。由于制度本身的缺陷，一方面使得嚴(yán)重危及我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的問(wèn)題缺乏有效應(yīng)對(duì)，另一方面則可能阻礙外國(guó)投資的進(jìn)入。

（四）國(guó)家安全執(zhí)法與司法主體過(guò)于依賴傳統(tǒng)國(guó)家安全機(jī)關(guān)。當(dāng)前國(guó)家安全執(zhí)法與司法主體以傳統(tǒng)國(guó)家安全機(jī)關(guān)為主，工作范圍仍然局限于傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域違法與犯罪行為發(fā)現(xiàn)難、定性難、處理難，總體國(guó)家安全觀在國(guó)家安全執(zhí)法與司法領(lǐng)域沒(méi)有真正得到全面體現(xiàn)、貫徹、落實(shí)，其主要表現(xiàn)如下：

1.在現(xiàn)有法律體系下，查處的國(guó)家安全違法與犯罪主要發(fā)生于傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域。其一，現(xiàn)行刑法中的危害國(guó)家安全犯罪僅指向傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域的刑事犯罪，從刑法保護(hù)的法益角度來(lái)看，《刑法》第二條強(qiáng)調(diào)的“保衛(wèi)國(guó)家安全”系指“危害中華人民共和國(guó)的主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全”，與《國(guó)家安全法》第二條所定義的國(guó)家安全相比較，顯然刑法所定義的國(guó)家安全僅指?jìng)鹘y(tǒng)國(guó)家安全。因此，現(xiàn)行刑法有關(guān)國(guó)家安全犯罪罪名主要集中于刑法分則第一章的危害國(guó)家安全犯罪、第二章危害公共安全罪第一百二十條的恐怖主義犯罪、第七章危害國(guó)家利益罪、第十章軍人違反職責(zé)犯罪等章節(jié)之中，全部為危害傳統(tǒng)國(guó)家安全犯罪，并沒(méi)有專門(mén)針對(duì)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的刑事犯罪。在第二章危害公共安全罪、第三章破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、第四章侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪、第六章妨害社會(huì)管理秩序罪、第八章貪污賄賂罪、第九章瀆職罪中雖然散列著一些危害非傳統(tǒng)國(guó)家安全手段罪名，如第二章危害公共安全罪第一百三十五條的大型群眾性活動(dòng)重大安全事故罪、第一百三十八條的教育設(shè)施重大安全事故罪等危害社會(huì)安全犯罪手段;第三章第一百七十六條的非法吸收公眾存款罪、第一百九十一條的洗錢(qián)罪、第一百九十二條的集資詐騙罪等P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)涉及的危害國(guó)家金融安全犯罪手段;第六章第二百八十五條的非法侵入計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪、第二百八十六條的破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪、第二百八十七條的非法利用信息網(wǎng)絡(luò)罪等侵害網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全的犯罪手段罪名;第三百三十八條的污染環(huán)境罪危害環(huán)境安全犯罪手段罪名;等等。但由于這些罪名主觀上并沒(méi)有危害國(guó)家安全的犯罪故意，而僅為危害非傳統(tǒng)國(guó)家安全犯罪的具體犯罪手段與方法，因此并不能將其簡(jiǎn)單歸類為危害國(guó)家安全犯罪。其二，國(guó)家安全違法行為大多也集中于傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域。如在《治安管理處罰法》中列舉了不構(gòu)成刑事犯罪但作為傳統(tǒng)國(guó)家安全違法手段的治安違法行為，只在僅有的少數(shù)非傳統(tǒng)國(guó)家安全立法中列舉了非常少數(shù)的非傳統(tǒng)國(guó)家安全違法行為，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》《測(cè)繪法》等所列舉的特定的危害網(wǎng)絡(luò)安全與違反測(cè)繪法的違法行為。在法律法規(guī)僅規(guī)定危害傳統(tǒng)國(guó)家安全違法犯罪的情況下，行政執(zhí)法與刑事司法中查處的主要是相應(yīng)的傳統(tǒng)國(guó)家安全違法犯罪案件，非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域查處的違法犯罪案件極少。

2.具有國(guó)家安全行政執(zhí)法權(quán)、刑事司法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)仍然局限于少數(shù)傳統(tǒng)國(guó)家安全機(jī)關(guān)。依據(jù)刑事訴訟法、國(guó)家安全法、反間諜法、國(guó)家情報(bào)法，國(guó)家安全機(jī)關(guān)依法負(fù)責(zé)刑法所規(guī)定的危害國(guó)家安全犯罪案件的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕以及法律規(guī)定的其他職權(quán)。依據(jù)《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》，公安機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)安全保衛(wèi)部門(mén)負(fù)責(zé)辦理發(fā)生于境內(nèi)的與國(guó)家安全有關(guān)的27種案件，所有危害國(guó)家安全犯罪的刑事偵查由國(guó)家安全機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，審查起訴與審判則依法由檢察機(jī)關(guān)與法院分別承擔(dān)。在不構(gòu)成犯罪的行政違法案件中，一般由國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)依據(jù)《反間諜法》《國(guó)家情報(bào)法》《保守國(guó)家秘密法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《治安管理處罰法》辦理，特別是對(duì)于人身進(jìn)行限制的行政處罰，只能由國(guó)家安全機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)實(shí)施;僅在有法律明確規(guī)定的情況下，少數(shù)主管部門(mén)能夠在特定行政違法案件中行使行政處罰權(quán)，如依據(jù)《測(cè)繪法》第二十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府測(cè)繪行政主管部門(mén)、頒發(fā)資質(zhì)證書(shū)的部門(mén)對(duì)違反測(cè)繪法的行政違法行為可以給予行政處罰?！币罁?jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》，網(wǎng)信部門(mén)與有關(guān)部門(mén)對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者違反網(wǎng)絡(luò)安全法的違法行為給予行政處罰，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者、鐵路、公路、水上、航空的貨運(yùn)和郵政、快遞等物流運(yùn)營(yíng)單位、住宿、長(zhǎng)途客運(yùn)、機(jī)動(dòng)車租賃等業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、服務(wù)提供者等主管部門(mén)依據(jù)《反恐怖主義法》對(duì)違反該法的行為給予行政處罰，而2010年修訂的保密法將保密行政管理部門(mén)依然定性為發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用”的決策與監(jiān)督機(jī)關(guān)，而并非行政處罰機(jī)關(guān)，對(duì)于違反保密法的行政違法行為仍然由公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)給予行政處罰。

3.現(xiàn)有國(guó)家安全執(zhí)法司法機(jī)制不能全面有效查處國(guó)家安全違法與犯罪行為?，F(xiàn)有國(guó)家安全執(zhí)法、司法主體為國(guó)家安全機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)，仍然是傳統(tǒng)國(guó)家安全工作體制的延續(xù)，不能適應(yīng)總體國(guó)家安全體系下國(guó)家安全執(zhí)法與司法工作。依據(jù)國(guó)家安全法第四十二條、國(guó)家情報(bào)法第五條、反間諜法第三條、反恐怖主義法第八條，國(guó)家安全機(jī)關(guān)的職責(zé)主要是：“搜集涉及國(guó)家安全的情報(bào)信息，在國(guó)家安全工作中依法行使偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕以及法律規(guī)定的其他職權(quán)?！薄胺撮g諜工作”“反恐怖主義工作”，自1983年國(guó)家安全機(jī)關(guān)成立以來(lái)，反間諜與情報(bào)工作是其核心業(yè)務(wù)，行政執(zhí)法與偵查職能被邊緣化，辦理案件是安全機(jī)關(guān)的弱項(xiàng)。而公安機(jī)關(guān)主要是維護(hù)社會(huì)治安機(jī)關(guān)和刑事偵查機(jī)關(guān)，維護(hù)國(guó)家安全只是公安機(jī)關(guān)其中一項(xiàng)職責(zé)，主要集中于危害國(guó)內(nèi)安全犯罪與違法行為的偵查與治安處罰、預(yù)防工作，查辦的國(guó)內(nèi)安全案件在公安機(jī)關(guān)辦理案件總數(shù)中所占比例極低，并非公安機(jī)關(guān)主要業(yè)務(wù)。從國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)職能來(lái)看，現(xiàn)行國(guó)家安全執(zhí)法與司法機(jī)制主要集中于查辦傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域違法與犯罪，且由于受職責(zé)、能力、警力限制，查辦案件數(shù)量較少，與當(dāng)前我國(guó)所處的趨于嚴(yán)峻的國(guó)家安全環(huán)境不相符合，顯然存在較大國(guó)家安全違法犯罪黑數(shù)，而對(duì)于非傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域違法與刑事犯罪更是力有不逮，無(wú)法實(shí)現(xiàn)嚴(yán)厲懲治國(guó)家安全違法與犯罪、全面維護(hù)國(guó)家安全的職能。

三、系統(tǒng)構(gòu)建國(guó)家安全法治實(shí)施體系的路徑

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)施國(guó)家安全法治的政治保障。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是全面依法治國(guó)首要遵循的基本原則?！拔覈?guó)憲法以根本法的形式反映了黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命建設(shè)改革取得的成果，確立了歷史和人民選擇中形成的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。”〔16〕憲法序言中明確在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下“健全社會(huì)主義法治”，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)中堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)有明確的憲法依據(jù)，是全面依法治國(guó)必不可少的前提?！皥?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是黨和國(guó)家的根本所在命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義;黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。”〔16〕

在國(guó)家安全法治建設(shè)中堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是全面依法治國(guó)的直接體現(xiàn)，《國(guó)家安全法》第四條明確國(guó)家安全工作要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中央國(guó)家安全委員會(huì)的法定職責(zé)為：“中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家安全重大事項(xiàng)和重要工作，推動(dòng)國(guó)家安全法治建設(shè)?！边@是對(duì)國(guó)家安全法治建設(shè)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的集中概括。

國(guó)家安全工作的特殊性決定了國(guó)家安全法治建設(shè)中堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)更具有特別的針對(duì)性。無(wú)論是《國(guó)家安全法》界定的國(guó)家安全的概念，還是總體國(guó)家安全觀指向的國(guó)家安全外延，總體國(guó)家安全體系下的國(guó)家安全工作以影響國(guó)家安全重大因素為對(duì)象，國(guó)家安全事務(wù)均與國(guó)家的生死存亡有關(guān)，具有戰(zhàn)略性、全局性的特點(diǎn)，其影響作用涉及國(guó)家利益層面，涵蓋國(guó)家安全決策、戰(zhàn)略規(guī)劃、國(guó)家制度、安全法治、安全能力建設(shè)等重大事項(xiàng)以及影響國(guó)家安全重大危機(jī)的預(yù)防、評(píng)估與處置對(duì)策等重大事項(xiàng)。國(guó)家安全的國(guó)家利益性、全局性、戰(zhàn)略性特點(diǎn)都決定了必須在作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，才能作出科學(xué)決策、統(tǒng)一部署、強(qiáng)力實(shí)施，中央國(guó)家安全委員會(huì)就是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家安全工作領(lǐng)導(dǎo)的最重要的組織形式、執(zhí)行方式。

（二）構(gòu)建統(tǒng)一推進(jìn)國(guó)家安全法治實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)體制。黨的十八屆三中全會(huì)決定“設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保國(guó)家安全”〔17〕。2014年成立的中央國(guó)家安全委員會(huì)由習(xí)近平總書(shū)記任主席，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)、全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)張德江任副主席，下設(shè)常委委員與委員。中央國(guó)家安全委員會(huì)成立后北京市、天津市、上海市、重慶市等直轄市率先設(shè)立了地方黨委國(guó)家安全委員會(huì)。黨的十九大之后在機(jī)構(gòu)改革中，各省、自治區(qū)相繼成立了?。ㄗ灾螀^(qū)）黨委國(guó)家安全委員會(huì)。

為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域各個(gè)方面工作，科學(xué)決策、全面實(shí)施國(guó)家安全法治，作為中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的國(guó)家安全委員會(huì)應(yīng)明確以下職責(zé)職能：

第一，體現(xiàn)黨委對(duì)國(guó)家安全工作的最高領(lǐng)導(dǎo)。中央與地方國(guó)家安全委員會(huì)設(shè)置在中國(guó)共產(chǎn)黨中央機(jī)關(guān)與地方機(jī)關(guān)，由各級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)，中央國(guó)安委由習(xí)近平總書(shū)記擔(dān)任主席，各省、市、自治區(qū)黨委國(guó)安委由各省市自治區(qū)黨委書(shū)記擔(dān)任主任，國(guó)安委辦公室設(shè)置在各級(jí)黨委辦公廳，充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)地位與作用。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面、各個(gè)部門(mén)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、集中指揮、快速反應(yīng)，全面、高效地推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)。

第二，集領(lǐng)導(dǎo)、議事、協(xié)調(diào)、咨詢職能為一體。與美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)、俄羅斯聯(lián)邦安全委員會(huì)主要為總統(tǒng)咨詢、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不同，我國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)首先是轄域內(nèi)國(guó)家安全工作最高決策機(jī)構(gòu)，制定、實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略，建立、完善國(guó)家安全制度，協(xié)調(diào)各職能部門(mén)解決重大國(guó)家安全問(wèn)題，即依據(jù)《國(guó)家安全法》第五條“負(fù)責(zé)國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家安全重大事項(xiàng)和重要工作，推動(dòng)國(guó)家安全法治建設(shè)”。

第三，法定的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。中央與地方國(guó)家安全委員會(huì)雖設(shè)置于中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)，但其對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)地位與作用、職責(zé)由國(guó)家安全法第五條進(jìn)行明確規(guī)定，依法確立了作為國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的法律地位，既體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義法治黨委領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制，也是推進(jìn)全面依法治國(guó)、建立國(guó)家安全法治體系的重要內(nèi)容。然而，作為國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)國(guó)家安全工作，僅僅由目前僅為部門(mén)法的國(guó)家安全法作出規(guī)定，在現(xiàn)行憲法體系下，顯然面臨合憲性的問(wèn)題，因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置必須由憲法規(guī)定?！皬膽椃▽W(xué)角度看，這一國(guó)家安全領(lǐng)域的重大事件，必然涉及國(guó)安委的法律地位、組織設(shè)置、職能權(quán)限、監(jiān)督機(jī)制，以及國(guó)安委與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系等問(wèn)題。在憲法和憲法性法律層面理解和把握國(guó)安委設(shè)立的法理基礎(chǔ)，將有助于對(duì)上述問(wèn)題的規(guī)范與完善，提升國(guó)家安全法治的全民意識(shí)，從制度上、法律上保障國(guó)安委作用的充分發(fā)揮?！薄?8〕為此，應(yīng)在憲法中明確中央國(guó)家安全委員會(huì)的法定職責(zé)，“未來(lái)憲法可在國(guó)家安全問(wèn)題上發(fā)揮更大的作用。如我國(guó)當(dāng)前應(yīng)參照‘中央軍事委員會(huì)’的做法，確定‘總體國(guó)家安全觀’的指導(dǎo)地位，把‘國(guó)安委’的職能和組織機(jī)構(gòu)等內(nèi)容以憲法形式予以確定。同時(shí)理清‘國(guó)安委’與全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、中央軍委等部門(mén)的相互關(guān)系。這一方面是貫徹‘依法治國(guó)’的方略，另一方面可為相關(guān)的國(guó)家安全立法提供法律依據(jù)，如制定‘國(guó)家安全機(jī)關(guān)法’”〔19〕。

（三）明確國(guó)家安全法治實(shí)施主體及其責(zé)任?！秶?guó)家安全法》第十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)組織，都有維護(hù)國(guó)家安全的責(zé)任和義務(wù)。”總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下的國(guó)家安全體系，實(shí)施國(guó)家安全法的主體廣泛，涵蓋各個(gè)國(guó)家安全領(lǐng)域，覆蓋所有國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、公司、政黨團(tuán)體和全體公民，具體包含三個(gè)層級(jí)的實(shí)施主體：

第一個(gè)層級(jí)是作為國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)的各級(jí)黨委國(guó)家安全委員會(huì)，其既是領(lǐng)導(dǎo)、議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)承擔(dān)推動(dòng)國(guó)家安全法治建設(shè)的具體職責(zé)。

第二層級(jí)是國(guó)家安全法治專門(mén)實(shí)施主體，主要涵蓋具有維護(hù)國(guó)家安全職責(zé)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)?？傮w國(guó)家安全涉及政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等十一個(gè)國(guó)家安全領(lǐng)域。同時(shí)，總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下的國(guó)家安全領(lǐng)域是一個(gè)開(kāi)放的體系，隨著國(guó)際環(huán)境、國(guó)內(nèi)發(fā)展的變化而深入發(fā)展。踐行總體國(guó)家安全觀至今，加上作為宗旨的人民安全，不斷強(qiáng)化的金融安全、糧食安全、生物安全、極地、深海、太空安全、人工智能安全、海外利益安全等的延伸，總體國(guó)家安全體系不斷延伸擴(kuò)展，在相應(yīng)領(lǐng)域負(fù)有組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、執(zhí)法、司法職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體均應(yīng)屬于專門(mén)實(shí)施國(guó)家安全法治機(jī)關(guān)?！秶?guó)家安全法》第三十九條規(guī)定要求中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門(mén)按照職責(zé)分工，貫徹執(zhí)行國(guó)家安全方針政策和法律法規(guī)，管理指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域國(guó)家安全工作。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后的二十二個(gè)組成部門(mén)，黨中央機(jī)構(gòu)改革后的十六個(gè)組成機(jī)構(gòu)，都承擔(dān)實(shí)施《國(guó)家安全法》的職責(zé)，國(guó)家安全部、公安部、外交部、國(guó)防部等傳統(tǒng)國(guó)家安全機(jī)關(guān)承擔(dān)反間防諜、情報(bào)工作等實(shí)施《國(guó)家安全法》《反間諜法》《保守國(guó)家秘密法》等傳統(tǒng)國(guó)家安全法律的職責(zé)，工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)維護(hù)國(guó)家信息安全，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全方面的法律法規(guī)，商務(wù)部負(fù)責(zé)制定、實(shí)施外商投資審查法律法規(guī)，科學(xué)技術(shù)部負(fù)責(zé)科技安全法律法規(guī)的實(shí)施，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)實(shí)施核安全、環(huán)境安全法律法規(guī)等。地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)家安全法律法規(guī)的遵守和執(zhí)行。人民法院與人民檢察院負(fù)責(zé)懲治危害國(guó)家安全犯罪。

第三層級(jí)是一切公民、企事業(yè)單位、社會(huì)組織。依據(jù)國(guó)家安全法，公民和組織在實(shí)施國(guó)家法律中承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)主要包括：第一，遵守國(guó)家安全法律，保守國(guó)家秘密，不實(shí)施危害國(guó)家安全行為，不資助、協(xié)助危害國(guó)家安全;第二，協(xié)助支持國(guó)家安全工作，如通過(guò)舉報(bào)、提供證據(jù)制止、懲治危害國(guó)家安全行為;第三，組織國(guó)家安全教育，接受國(guó)家安全教育，提高國(guó)家安全意識(shí)與素質(zhì);第四，批評(píng)建議、申訴、控告檢舉。

（四）建立中央集權(quán)、分工負(fù)責(zé)的國(guó)家安全專門(mén)機(jī)關(guān)體系。縱觀世界各國(guó)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置，“中央集權(quán)”與“分工制約”是普遍適用的兩大原則。美國(guó)在《1947年國(guó)家安全法》建立的國(guó)家安全體系基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行調(diào)整、完善最終形成了一個(gè)自上而下、相互分工配合的國(guó)家安全體制?！耙钥偨y(tǒng)為主席的國(guó)家安全委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國(guó)安會(huì)”）對(duì)整個(gè)國(guó)家安全情報(bào)系統(tǒng)實(shí)施指揮和管理，向各個(gè)情報(bào)部門(mén)提出和下達(dá)任務(wù);國(guó)家安全情報(bào)系統(tǒng)各成員單位在國(guó)家情報(bào)主任（Director of NatioNal Intelligence，DNI）領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，通過(guò)國(guó)家情報(bào)主任向國(guó)家安全委員會(huì)和總統(tǒng)負(fù)責(zé)?！薄?0〕2蘇聯(lián)時(shí)期的克格勃是蘇聯(lián)唯一的國(guó)家安全機(jī)構(gòu)，集情報(bào)、反間諜、執(zhí)法、司法于一體，既負(fù)責(zé)對(duì)外收集情報(bào)，也負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)反間諜與執(zhí)法?！爱?dāng)俄羅斯接管原克格勃機(jī)構(gòu)后，對(duì)克格勃系統(tǒng)各國(guó)家安全機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次改組和調(diào)整，將原來(lái)統(tǒng)一的國(guó)家安全體制一分為二，轉(zhuǎn)變成反間諜機(jī)構(gòu)與情報(bào)機(jī)構(gòu)分離的體制，最終形成俄羅斯目前的國(guó)家安全機(jī)構(gòu)格局，即內(nèi)外分立的俄羅斯兩大安全機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦安全局和對(duì)外情報(bào)局”〔13〕110，其中聯(lián)邦安全局職責(zé)為：“向總統(tǒng)報(bào)告內(nèi)外威脅情況、查明和制止某些犯罪活動(dòng)、協(xié)調(diào)反間諜措施、收集和處理情報(bào)信息、保衛(wèi)國(guó)家秘密和國(guó)界的安全、保障境外機(jī)構(gòu)和公民的安全等。具備與完成這些任務(wù)和相適應(yīng)的大致三十余項(xiàng)職能?！雹芏砹_斯對(duì)外情報(bào)局依據(jù)1996年《俄羅斯對(duì)外情報(bào)法》建立，繼承了克格勃對(duì)外情報(bào)工作的組織和職能，主要從事對(duì)外情報(bào)活動(dòng)。

美國(guó)與俄羅斯構(gòu)建的中央集權(quán)、層級(jí)清晰、分工負(fù)責(zé)的統(tǒng)一、高效、強(qiáng)力的國(guó)家安全體系值得我國(guó)借鑒。中央國(guó)家安全委員會(huì)是國(guó)家安全最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家安全戰(zhàn)略、體制、機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌、決策，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)所有負(fù)有維護(hù)國(guó)家安全職責(zé)的機(jī)構(gòu)和部門(mén)。為體現(xiàn)國(guó)家安全體系中的中央集權(quán)，負(fù)有情報(bào)、反間諜、執(zhí)法、司法職能的專門(mén)國(guó)家安全機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接接受中央國(guó)家安全委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。為實(shí)現(xiàn)分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約，應(yīng)分離情報(bào)、反間諜、國(guó)家安全執(zhí)法與司法的職能，國(guó)家安全機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)境外的情報(bào)收集、反間諜執(zhí)法、偵查工作，公安機(jī)關(guān)的國(guó)內(nèi)保衛(wèi)部門(mén)負(fù)責(zé)境內(nèi)情報(bào)收集、國(guó)家安全違法執(zhí)法與犯罪偵查職能。中央國(guó)家安全委員會(huì)成立專門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、組織非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的國(guó)家安全管理、監(jiān)督、執(zhí)法。各省、直轄市、自治區(qū)國(guó)家安全委員會(huì)在中央國(guó)家安全委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)本轄域國(guó)家安全工作，省級(jí)國(guó)家安全委員會(huì)按照與中央國(guó)家安全委員會(huì)對(duì)口原則設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)接受省級(jí)國(guó)家安全委員會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)與中央國(guó)家安全委員會(huì)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。中央集權(quán)、分工負(fù)責(zé)的國(guó)家安全體系是一個(gè)統(tǒng)一、高效的集決策、領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)于一體的強(qiáng)力體系，是當(dāng)今世界各國(guó)國(guó)家安全體系發(fā)展的必然趨勢(shì)。

（五）嚴(yán)格依法開(kāi)展各項(xiàng)國(guó)家安全工作。當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)是著力推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。憲法和法律的實(shí)施要強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)”字當(dāng)頭，“必須加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，形成人們不愿違法、不能違法、不敢違法的法治環(huán)境，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”〔21〕44-45。在國(guó)家安全執(zhí)法與司法領(lǐng)域，嚴(yán)格執(zhí)法與公正司法要把握好以下兩點(diǎn)：

1.正確處理公開(kāi)與秘密關(guān)系，嚴(yán)格依法開(kāi)展情報(bào)工作與反間諜執(zhí)法、司法工作。傳統(tǒng)國(guó)家安全工作法治化是現(xiàn)代國(guó)家法治建設(shè)的必備內(nèi)容，各國(guó)大都通過(guò)法律對(duì)從事情報(bào)、反間諜工作的機(jī)構(gòu)、活動(dòng)進(jìn)行授權(quán)、規(guī)范、監(jiān)督與限制。但除開(kāi)源情報(bào)外，大多數(shù)情報(bào)收集、反間諜工作確實(shí)處于“隱蔽領(lǐng)域”?！盀榱私鉀Q國(guó)家安全法的公開(kāi)性與維護(hù)國(guó)家安全活動(dòng)隱蔽性之間的矛盾，世界各國(guó)的國(guó)家安全立法一般都采取了內(nèi)容規(guī)定上比較原則和抽象的立法技術(shù)?！薄?3〕26對(duì)于情報(bào)機(jī)構(gòu)組成、人員身份、情報(bào)來(lái)源、情報(bào)收集、反間諜手段等內(nèi)容基本上進(jìn)行原則性規(guī)定，具體內(nèi)容不予公開(kāi)，如我國(guó)國(guó)家情報(bào)法第四條確立了“公開(kāi)工作與秘密工作相結(jié)合”原則，第二十一條明確規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)國(guó)家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，對(duì)其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、編制、經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)實(shí)行特殊管理，給予特殊保障。”《國(guó)家情報(bào)法》第十條規(guī)定：“國(guó)家情報(bào)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，依法使用必要的方式、手段和渠道，在境內(nèi)外開(kāi)展情報(bào)工作。”其并沒(méi)有如刑事訴訟法一樣對(duì)具體偵查措施進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，只是籠統(tǒng)規(guī)定必要的方式、手段和渠道。在需要保密內(nèi)容之外，各國(guó)法律對(duì)需要嚴(yán)格依法進(jìn)行的情報(bào)與反間諜工作都進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，國(guó)家安全專門(mén)機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依法開(kāi)展相關(guān)工作。我國(guó)《反間諜法》與《國(guó)家情報(bào)法》都首先確立了遵守法制原則，并將其作為立法的主線。如《反間諜法》第五條規(guī)定：“反間諜工作應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，尊重和保障人權(quán)，保障公民和組織的合法權(quán)益。”《國(guó)家情報(bào)法》第八條規(guī)定：“國(guó)家情報(bào)工作應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，尊重和保障人權(quán)，維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益?！?/p>

傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域依法維護(hù)國(guó)家安全的核心是限制權(quán)力，以法治權(quán)。傳統(tǒng)國(guó)家安全領(lǐng)域由于手段、方法的秘密性與暴力性，權(quán)力在隱秘的外衣下最容易被濫用，這也是一直以來(lái)隱蔽戰(zhàn)線最大的隱患。不受約束的權(quán)力最易被濫用，因而必須將之納入法治的軌道。法治通過(guò)建立制度來(lái)約束權(quán)力，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，“要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”〔22〕?！秶?guó)家情報(bào)法》建立的權(quán)力規(guī)范主要包括：依法使用必要的方式、手段和渠道收集情報(bào);依法開(kāi)展反情報(bào)工作;依法要求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民提供必要的支持、協(xié)助和配合;依法采取技術(shù)偵察措施和身份保護(hù)措施;依法進(jìn)入限制進(jìn)入的有關(guān)區(qū)域、場(chǎng)所，了解、詢問(wèn)有關(guān)情況，查閱或者調(diào)取有關(guān)的檔案、資料、物品;依法優(yōu)先使用或者依法征用有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的交通工具、通信工具、場(chǎng)地和建筑物。反間諜工作包括反間諜情報(bào)收集與反間諜執(zhí)法與偵查活動(dòng)，在反間諜情報(bào)收集中應(yīng)遵守國(guó)家情報(bào)法基本規(guī)定，反間諜執(zhí)法與偵查因涉及事實(shí)查明與證據(jù)收集，因而還需遵守特定的執(zhí)法與司法規(guī)則，具體要求為：依法行使偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕以及法律規(guī)定的其他職權(quán);查驗(yàn)有關(guān)組織和個(gè)人的電子通信工具、器材等設(shè)備、設(shè)施，責(zé)令整改、查封、扣押;依法查封、扣押、凍結(jié)用于資助間諜行為的資金、場(chǎng)所、物資。

嚴(yán)厲禁止權(quán)力濫用，是依法治權(quán)的關(guān)鍵，因而在《國(guó)家情報(bào)法》與《反間諜法》中均旗幟鮮明地列明權(quán)力負(fù)面清單，明確在維護(hù)國(guó)家安全中不得觸碰的紅線，即維護(hù)國(guó)家安全必須“嚴(yán)格依法辦事，不得超越職權(quán)、濫用職權(quán)，不得侵犯公民和組織的合法權(quán)益，不得利用職務(wù)便利為自己或者他人謀取私利，不得泄露國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人信息”。各級(jí)黨政組織、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力是人民賦予的，不可以為所欲為。在行使秘密權(quán)力維護(hù)國(guó)家安全時(shí)必須牢記自己的使命、牢記權(quán)力的目的，牢記“任何人都沒(méi)有法律之外的絕對(duì)權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺(jué)接受人民監(jiān)督”〔23〕。

2.重視非傳統(tǒng)國(guó)家安全，嚴(yán)格依法行政，開(kāi)展國(guó)家安全執(zhí)法。依法維護(hù)非傳統(tǒng)國(guó)家安全的核心是樹(shù)立總體國(guó)家安全觀，切實(shí)依法履行職責(zé)。“該管的事一定要管好、管到位，該放的權(quán)一定要放足、放到位，堅(jiān)決克服職能錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象。”〔24〕依法履行維護(hù)非傳統(tǒng)國(guó)家安全的各級(jí)政府、機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)正確把握發(fā)展與安全的關(guān)系，要有底線思維與風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握外部環(huán)境的深刻變化和我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的新情況新問(wèn)題新挑戰(zhàn)，堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定;在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行領(lǐng)域特別要及時(shí)分析、研判、應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)。例如各級(jí)政府和人民銀行、銀監(jiān)局、證監(jiān)保監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管部門(mén)，銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)要以維護(hù)金融安全為所有工作的出發(fā)點(diǎn)?！熬S護(hù)金融安全，要堅(jiān)持底線思維，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，在全面做好金融工作基礎(chǔ)上，著力深化金融改革，加強(qiáng)金融監(jiān)管，科學(xué)防范風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化安全能力建設(shè)，不斷提高金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力、可持續(xù)發(fā)展能力，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線?！啊?5〕

各級(jí)政府、行政機(jī)關(guān)在履行維護(hù)國(guó)家安全職責(zé)過(guò)程中，必須嚴(yán)格依法行政?！耙婪ㄐ姓歉骷?jí)政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一權(quán)威高效的依法行政體制;加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！薄?6〕在目前非傳統(tǒng)國(guó)家安全法律體系下，負(fù)有實(shí)施法律職責(zé)的主體首先應(yīng)當(dāng)明確自己的法律義務(wù)與職責(zé)范圍，在日常行政管理、監(jiān)督、執(zhí)法中切實(shí)履行職責(zé);其次要建立完善的執(zhí)法程序，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《測(cè)繪法》《保守國(guó)家秘密法》等現(xiàn)行法律雖然明確授予主管部門(mén)在網(wǎng)絡(luò)安全、測(cè)繪等方面執(zhí)行國(guó)家安全監(jiān)督、管理、執(zhí)法等權(quán)力與職責(zé)，但并沒(méi)有明確執(zhí)法的程序，各主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政處罰法》細(xì)化執(zhí)法程序，嚴(yán)格依據(jù)《行政處罰法》收集證據(jù)、查明事實(shí)作出處罰，既要保證程序合法，也要正確適用實(shí)體法律，真正做到“有法必依”“執(zhí)法必嚴(yán)”“違法必究”，全面、高效、公正履行職責(zé)。

注釋：

①參見(jiàn)《國(guó)家安全法》第五條有關(guān)中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定。

②《國(guó)家安全法》第七條規(guī)定：“ 維護(hù)國(guó)家安全，應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律，堅(jiān)持社會(huì)主義法治原則，尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)公民的權(quán)利和自由?！?/p>

③國(guó)家安全隱蔽領(lǐng)域是指一個(gè)國(guó)家的情報(bào)、反間諜及安全保衛(wèi)的特殊領(lǐng)域，即由專門(mén)的國(guó)家安全機(jī)構(gòu)通過(guò)從事情報(bào)與反情報(bào)、間諜與反間諜等活動(dòng)維護(hù)國(guó)家安全的領(lǐng)域。參見(jiàn)李竹：《國(guó)家安全立法研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第17頁(yè)。

④參見(jiàn)1998年《俄羅斯安全局條例》第三章聯(lián)邦安全局的職能。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕全國(guó)干部培訓(xùn)教材編審指導(dǎo)委員會(huì).全面踐行總體國(guó)家安全觀〔M〕. 北京：黨建讀物出版社，人民出版社，2019.

〔2〕習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔3〕本書(shū)編寫(xiě)組.《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本〔M〕.北京：人民出版社，2014.

〔4〕 中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院. 習(xí)近平關(guān)于總體國(guó)家安全觀論述摘編〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018.

〔5〕拉里·埃利奧特，丹·阿特金森.不安全的時(shí)代〔M〕.曹大鵬，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2001.

〔6〕余瀟楓，魏志江.非傳統(tǒng)安全概論（第二版）〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2015.

〔7〕巴忠倓，彭光謙.和平發(fā)展進(jìn)程中的國(guó)防戰(zhàn)略〔M〕.北京：學(xué)習(xí)出版社，海南出版社，2014.

〔8〕公安部人民警察學(xué)校教材編審委員會(huì).政治偵察工作〔M〕.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1981.

〔9〕但彥錚.國(guó)家安全學(xué)〔M〕.北京：群眾出版社，2004.

〔10〕亞里士多德.政治學(xué)〔M〕.吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1965.

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〔13〕李 竹.國(guó)家安全立法研究〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2006.

〔14〕周葉中，龐遠(yuǎn)福.論國(guó)家安全法模式、體系與原則〔J〕.四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（03）：87-101.

〔15〕郭 杰.我國(guó)政府保密工作的現(xiàn)狀〔J〕.環(huán)球法律評(píng)論，2002（03）：298-300.

〔16〕習(xí)近平. 關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明〔N〕. 人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29（02）.

〔17〕中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〔N〕. 人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29（01）.

〔18〕叢文勝，劉 華.成立國(guó)家安全委員會(huì)的憲法思考〔J〕.國(guó)防，2014（11）：64-68.

〔19〕康均心，虞文梁.后《國(guó)家安全法》時(shí)代的國(guó)家安全法律體系建設(shè)〔J〕.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016（03）：35-38.

〔20〕An Overview of The United States Intelligenee Community〔M〕.published by Office of the Director of National lntelligence，2007.

〔21〕中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編〔M〕.北京： 中央文獻(xiàn)出版社，2015.

〔22〕習(xí)近平. 在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話〔N〕. 人民日?qǐng)?bào)，2014-09-06（02）.

〔23〕中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議公報(bào)〔N〕. 人民日?qǐng)?bào)，2013-01-24（01）.

〔24〕習(xí)近平.正確發(fā)揮市場(chǎng)作用和政府作用推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2014-05-28（01）.

〔25〕習(xí)近平.在十八屆中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2017-04-27（01）.

〔26〕張文顯.習(xí)近平法治思想研究（中）——習(xí)近平法治思想的一般理論〔J〕.法制與社會(huì)發(fā)展，2016（03）：5-37.

責(zé)任編輯 楊在平