侍海艷， 劉 星

(1.淮陰師范學院 法律政治與公共管理學院， 江蘇 淮安 223001； 2.東南大學 法學院， 江蘇 南京 211100)

《行政訴訟法》第46條第1款規(guī)定一般起訴期限為“自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)”。受制于“知道或者應當知道”標準的主觀性和案件的復雜多樣性，很多時候很難推斷出行政相對人是否“知道或應當知道”，由此給司法實踐帶來了計算難度。雖然《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(簡稱《行政訴訟法解釋》)中對《行政訴訟法》第46條第1款中“知道或者應當知道”的具體情形作出了規(guī)定，但其仍然無法涵蓋現(xiàn)實生活中的各種繁雜情況。例如，在行政機關既沒有告知行政相對人訴權和起訴期限，也沒有告知行政相對人行政行為內(nèi)容的情況下，應該適用《行政訴訟法解釋》第64條還是第65條。為確保行政相對人的訴權不被任意克減，有必要重新檢視《行政訴訟法》及其司法解釋中關于一般起訴期限起算點認定的規(guī)定。

一、對立法規(guī)則的檢視

(一)認定標準主觀性太強

《行政訴訟法》在規(guī)定一般起訴期限的起算點時，借鑒了民法中關于訴訟時效起算點的規(guī)定，采用了主觀性認定標準。從立法原理看，“知道或者應當知道”更多考慮到行政相對人行使權利的可能性。然而，公法與私法畢竟是不同領域的法律，某一規(guī)定在私法中有效，并不代表其在公法中也一定有效。從理論上來說，這一認定標準有利于在維護法安定性的同時最大限度地保護行政相對人訴權的行使，但受制于“知道或者應當知道”標準的主觀性和案件的復雜多樣性，在很多情況下很難推斷出行政相對人是否“知道或者應當知道”，也無法為其設置統(tǒng)一的認定標準，只能完全依靠法院的推定[1]，這極易導致司法適用上的混亂。

行政訴訟法與民法不同。它除了要保證法院公正、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益外，還有一項非常重要的目的，即監(jiān)督行政機關依法行使職權。行政訴訟中的任何一項制度都應該以實現(xiàn)該目的為宗旨，一般起訴期限也不例外。當一般起訴期限的起算標準過于主觀時，則不僅不利于該目的的實現(xiàn)，還會為行政機關逃脫司法審查提供可乘之機。例如，在實際生活中，經(jīng)常出現(xiàn)行政機關或者其工作人員為了逃避司法審查，故意不制作、不送達行政決定書，從而使得相對人逾期的情形。

(二)適用對象范圍不明確

在《行政訴訟法》于2014年修訂之前，起訴期限系指行政相對人能夠向人民法院對具體行政行為提起行政訴訟的有效期限[2]，其適用對象的范圍限于具體行政行為[3]。在《行政訴訟法》于2014年修訂之后，“具體行政行為”被修改為“行政行為”?！靶姓袨椤笔恰熬唧w行政行為”的上位概念，其涵蓋的范圍更廣。根據(jù)立法機關的解釋，《行政訴訟法》中的“行政行為”為廣義上的概念，既包括作為，也包括不作為；既包括法律行為，也包括事實行為；既包括單方行為，也包括雙方行為。[4]那么，這一改變是否意味著一般起訴期限適用對象的范圍已被擴大至“具體行政行為”之外的其他“行政行為”了呢？

在《行政訴訟法》于2014年修訂之前，由于法院的受案范圍僅限于具體行政行為，因此法院無須考慮一般起訴期限適用對象的范圍問題。但是，在《行政訴訟法》于2014年修訂之后，行政訴訟的受案范圍已變得多元化。在現(xiàn)行行政訴訟體制下，人們不僅可以對具體行政行為、行政協(xié)議提起訴訟，還可以對一些行政事實行為提起訴訟。而行政事實行為與具體行政行為顯然是不同的概念，它并不直接產(chǎn)生法律上的效果，而只產(chǎn)生事實上的效果。倘若某一行政事實行為對相對人造成損害，由此可能引起清除請求權或者損害賠償請求權。該類請求權的性質與私法上的請求權極為相似，在此情形下，類推適用訴訟時效制度更為合適?！缎姓V訟法解釋》第12條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關于訴訟時效的規(guī)定；對行政機關單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關于起訴期限的規(guī)定?！庇纱丝梢?，一般起訴期限適用對象的范圍與法院受案范圍之間并不存在一一對應的邏輯關系，因此，無法經(jīng)由法院受案范圍推導出一般起訴期限適用對象的范圍。

(三)“作出行政行為之日”的含義不明

《行政訴訟法》第46條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！边@里的“作出”究竟是指物理上的作出還是指法律上的作出，對此，立法者的態(tài)度不明?！白鳌庇小斑M行某種活動”之意[5]3092，“出”含有“從里到外”之意[5]310。故“作出”通常含有由內(nèi)向外進行某種活動之意?！靶姓袨樽鳛樾姓黧w的一種意思表示，包含著內(nèi)在意思和外在表示兩個必備的構成要素。內(nèi)在意思主要是行政行為所內(nèi)含的目的意思要素，指明著行政行為的具體內(nèi)容；外在表示即行政主體將其內(nèi)在意思以一定方式表現(xiàn)于外部，并足以為外界所客觀識別的行為要素，它指明著行政行為的形式和程序?！盵6]“作出行政行為”不僅表明行政行為的實際存在，也表明了行政程序已經(jīng)結束，其內(nèi)在意思已經(jīng)以某種能被外界識別的方式(書面、口頭、手勢等)呈現(xiàn)出來。但在司法實踐中，法院在判斷行政行為是否作出時的標準為物理標準，行政行為實際存在就等于行政機關已經(jīng)“作出”了行政行為，而不論行政程序是否完成，內(nèi)在意思表示是否已足以被外界識別(1)相關案例有：“海軍訴隆德縣行政相對人政府強制及行政賠償案”，寧夏回族自治區(qū)固原市中級人民法院(2017)寧04行初120號行政判決書；“張毅鳴訴杭州市上城區(qū)人民政府行政賠償糾紛案”，最高人民法院(2016)最高法行申4817號行政裁定書。。

二、對司法解釋的檢視

(一)可操作性不強

一般起訴期限起算點的認定標準，根據(jù)行政相對人對行政行為的知曉程度，可以分為三種不同情形：一是“基本知道”，即行政相對人知道侵犯其權益的行為是行政行為，同時也知道該行為的具體實施者、訴權、起訴期限，這種情況對應《行政訴訟法》第46條第1款的規(guī)定；二是“不完全知道”，即行政相對人或者利害關系人只知道行政行為的內(nèi)容，但不知道該行為的起訴期限，這種情況對應《行政訴訟法解釋》第64條；三是“不知道”，即行政相對人不知道該侵權行為的存在，更不知道該行為的具體實施者、訴權、起訴期限，這種情況對應《行政訴訟法解釋》第65條的規(guī)定。[7]上述第一種和第三種情形在司法實踐中比較容易認定，但第二種情況則很難判斷，因為行政執(zhí)法中的實際情況復雜多變，很難判斷并證明行政相對人主觀上是否知道或應當知道“起訴期限”或“行政內(nèi)容”。

(二)不利于保護行政相對人的訴權

與《行政訴訟法》第46條第1款的規(guī)定相比，《行政訴訟法解釋》似乎更有利于保護行政相對人的訴權，因為它在一定程度上延長了一般起訴期限，將一般起訴期限的起算點由公民、法人或者其他組織“知道或者應當知道作出行政行為之日”改為“知道或者應當知道起訴期限或者行政行為內(nèi)容之日”。但就實際效果而言，這樣做不僅起不到保護行政相對人訴權的作用，反而在無形之中限制了行政相對人訴權的行使。

首先，從程序上來說，“通知是行政程序結束的標志，也是行政行為在法律上存在的起點”[8]。實踐中，“知道或者應當知道作出行政行為之日”，通常是指“通知送達之日”或者“相對人受通知之日”。但在司法實務中，法院在認定一般起訴期限起算點時，會根據(jù)不同情況，分而論之：一是，行政機關已將通知送達行政相對人，相對人主觀上處于“基本知道”的狀態(tài)。在這種情況下，一般起訴期限就自“通知送達之日”或者“相對人受通知之日”起算；二是，行政機關沒有履行通知義務或者通知程序存在重大瑕疵(指瑕疵達到了阻礙相對人獲知行政行為內(nèi)容的程度)，相對人主觀上處于“不知道”的狀態(tài)。根據(jù)《行政訴訟法解釋》，這種情況下的一般起訴期限自相對人“知道或者應當知道行政行為內(nèi)容之日”起算，但不得超過最長保護期限。與第一種認定方法相比，第二種認定方法雖然延長了期限，但這種純粹的客觀期限的延長，并不足以抵消該解釋因背離法律原意而帶給相對人的更高的逾期風險。因為在第二種情形下，相對人可能逾期的風險更高，因為單純的客觀期限的延長并非真正的延長，若相對人無從知曉行政行為的內(nèi)容、作出主體、作出時間以及其所享有的訴權，即使將一般起訴期限延長為5年、10年，對相對人來說，也是毫無意義的。

其次，在現(xiàn)實生活中，很多逾期并非是由相對人自身的原因造成的，而是由行政機關的不法行為造成的。例如，一些行政機關及其工作人員為了逃避司法審查，故意不制作、不送達行政決定書。第二種認定方法從源頭上即忽略了程序的重要性，從而為那些動機不純的行政機關工作人員提供了可乘之機。從程序意義上來說，第二情形下的行政行為在法律上還未作出，不論是一般起訴期限，還是最長起訴期限，都無從起算。

三、統(tǒng)一一般起訴期限起算標準的建議

欲統(tǒng)一一般起訴期限的起算標準，首先應當明確一般起訴期限的適用對象，然后才能統(tǒng)一起算點的認定標準。

(一)明確一般起訴期限的適用范圍

隨著“具體行政行為”被修改為“行政行為”，一般起訴期限的適用對象是否也隨之擴大至所有行政行為，是一個值得討論的問題。為了回答這一問題，就需要對行政訴訟范圍內(nèi)除具體行政行為以外的其他類型的行政行為進行逐一考察(2)修改后的《行政訴訟法》不僅擴展了行政訴訟的受案范圍，還確立了行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是否應受到起訴期限的限制，學術界和實務界均未形成統(tǒng)一認識。鑒于該問題的復雜性，本文對此不做討論。本文僅討論對不同類型的行政行為提起的行政訴訟是否應受起訴期限約束的問題。。

1.對行政事實行為提起的訴訟不適用一般起訴期限的規(guī)定

行政事實行為，是指行政主體作出的不直接產(chǎn)生法律效果，而直接帶來事實結果的行為[9]。一個事實行為只是不旨在、不直接引起法律效果，但并不意味著它沒有任何法律上的意義，它必須符合現(xiàn)行法律，違法時可能引起清除請求權和損害賠償請求權[8]。例如，毆打他人是一個事實行為，它所引起的直接后果是對他人的身體健康造成損害，同時在法律上引發(fā)了受害人的損害賠償請求權，只不過這種法律效果并非該事實行為直接引起的，即行政機關工作人員毆打他人的意圖并非為他人設定一個損害賠償請求權，這種損害賠償請求權的產(chǎn)生是法律規(guī)定的結果[10]。

與具體行政行為不同，行政事實行為并不調(diào)整行政主體與行政相對人之間的權利義務關系，它直接產(chǎn)生事實效果，而且該事實效果一旦形成即可能對行政相對人造成損害。在此情形下，行政相對人與行政機關之間的關系類似于私法上的債的關系。從主觀權利的角度而言，此時行政相對人對行政機關享有清除請求權和損害賠償請求權。倘行政相對人對行政事實行為提起訴訟，準用民法上的訴訟時效制度更為合適。

2.對行政協(xié)議行為提起的訴訟應當適用一般起訴期限的規(guī)定?！缎姓V訟法解釋》第12條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關于訴訟時效的規(guī)定；對行政機關單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關于起訴期限的規(guī)定?！敝宰魅绱艘?guī)定，是因為行政協(xié)議具有民事和行政雙重屬性。實際上行政協(xié)議與民事法律行為有著本質的區(qū)別，行政協(xié)議的合約性或者說民事性，只是“協(xié)議”二字所帶來的表象特征，行政協(xié)議的本質特征仍在于它的行政性。在行政協(xié)議中，行政主體與行政相對人之間并不存在類似于民事主體間的平等關系。他們之間仍是一種支配與被支配的關系，只是這種支配性關系不像具體行政行為表現(xiàn)得那么明顯。行政協(xié)議“實際上是一種關于政府職能和管理方式的轉身……并沒有影響行政協(xié)議本身作為一種行政行為的性質。協(xié)議僅僅是行為方式的載體?！盵11]在行政協(xié)議中，行政主體自始至終都享有行政優(yōu)益權?！盀榱藢崿F(xiàn)公共利益或者完成行政任務，行政主體通過協(xié)議方式發(fā)動了與行政相對方的協(xié)議行為，協(xié)議的主動權一直握在行政主體手中，協(xié)議該如何訂立和履行行政主體事先開出了條件，協(xié)議文本一般是格式條款，行政相對方無權擅自改變協(xié)議的重要條款(尤其是涉及公共利益實現(xiàn)的條款)?！盵11]從這個意義上而言，行政協(xié)議在本質上與具體行政行為無異，唯一不同的是，具體行政行為具有單一性，而行政協(xié)議則是由一個個獨立的具體行政行為組合而成，這些行為包括簽訂行為、履行行為、變更行為、解除行為，等等。所以，不論協(xié)議相對人對這些行為中的哪一種或哪幾種行為不服而提起行政訴訟，均應當適用《行政訴訟法》中關于一般起訴期限的規(guī)定。

(二)以行政行為生效的時點為一般起訴期限的起算點

立法者在設定起訴期限起算點時的基本立場是基于行政行為的外部性特點，始于行政行為的對外作出，而并非以內(nèi)部行政行為或過程性行政行為為基準，對于行政不作為，還應當給予行政機關履行法定職責一定的寬限期，寬限期過后才開始計算。[12]因此，在確定一般起訴期限起算點的認定標準時，應當圍繞行政行為的效力狀態(tài)展開。雖然具體行政行為和行政協(xié)議行為都屬于行政行為，但由于其生效的時點不同，因而其起算點的認定標準也不同。

1.對具體行政行為提起的行政訴訟應以其生效的時點為起算點

對具體行政行為所提起的行政訴訟應自何時開始計算其一般起訴期限，學術界有三種不同觀點。

第一種觀點認為，“行政處分的發(fā)布、生效，固不必然同時發(fā)生內(nèi)部效力，但相對人倘對規(guī)制內(nèi)容有所不服，而欲提起行政救濟，其救濟期間仍應依外部效力，而非內(nèi)部效力的發(fā)生時起算”[13]515。這里的“外部效力”是指對外宣布具體行政行為存在的事實；“內(nèi)部效力”是指具體行政行為規(guī)制內(nèi)容所欲發(fā)生的法律效果。外部效力與內(nèi)部效力原則上同步發(fā)生。例外情況是，附始期或者停止條件的單方具體行政行為，外部效力早于內(nèi)部效力發(fā)生。反之，倘具體行政行為規(guī)定內(nèi)容溯及既往，則內(nèi)部效力又早于外部效力發(fā)生。[13]511-512但是，在起訴期限的起算問題上，無論是一般情況還是例外情況，起算點都以外部效力發(fā)生的時點為準。外部效力一般自具體行政行為“發(fā)布”時發(fā)生。需要注意的是，這里的“發(fā)布”必須由適格的行政機關依照法定程序為之?！跋鄬θ颂韧高^其他管道而知悉決定的內(nèi)容，不論該管道是機關內(nèi)部公務員私下的告知，或諸如刺探等不正當方法，或純粹的偶然，只要非屬官署以正式途徑所為對外的告知，均不該當于所謂的發(fā)布，行政處分因而不能稱已對外生效……倘一個行政處分有多數(shù)相對人(如對多數(shù)繼承人課征遺產(chǎn)稅，命令群眾解散違法集會)，則行政處分必須對所有相對人一一(個別)發(fā)布。從而，對任何一個個別相對人而言，行政處分在對其個人發(fā)布的時點起始對其生效。”[13]512由于具體行政行為是一種須由相對人受領的意思表示，所以行政處分生效的時間點，又可以相對人因發(fā)布而知悉行政處分的內(nèi)容時為斷。(3)德國《行政程序法》第43條規(guī)定：1.行政行為以對相對人或因該行為而涉及的人通知的時刻開始生效。行政行為內(nèi)容的有效以通知為準；2.行政行為未被撤銷、廢止、以其他方式終止或通過期限屆滿或其他方式消滅之前，持續(xù)有效；3.無效行政行為始終不產(chǎn)生效力。簡言之，只要具體行政行為是由適格的行政機關依法定程序對相對人“發(fā)布”，則不論其是否對相對人生效，一般起訴期限都自“發(fā)布”時起算。

第二種觀點認為，“因為對內(nèi)生效意味著該行為對當事人產(chǎn)生了法律效力，從而具備了侵犯當事人合法權益的可能。所以起訴期限的起算點是自對內(nèi)生效之日開始起算”[14]。對內(nèi)生效與對外生效是相對而言的，這對概念由外部效力和內(nèi)部效力演變而來。這里的對外生效與上文中的外部效力不同，可理解為行政行為的成立。因為當先前階段的草稿公布后，該具體行政行為將不再只是行政內(nèi)部事項而不具對外重要性，因此可認為其已經(jīng)成立并對外生效。對內(nèi)生效是指具體行政行為對行政機關、相對人或第三人產(chǎn)生有拘束力的法律效力。[15]該觀點嚴格區(qū)分具體行政行為的成立與生效，成立僅意味著具體行政行為在法律上“誕生”，此時它只包含了想發(fā)生法律效果的意思表示。成立與生效的要件亦不同。一般來說，當具體行政行為具備以下要件時即告成立：一是主體適格；二是對象明確；三是內(nèi)容具體；四是對外表示。但是，具體行政行為要對相對人發(fā)生法律效力還須同時具備如下兩個要件：一是相對人受通知。例外情況是，附始期和停止條件的具體行政行為，需始期到來或者停止條件成就。二是不屬于無效行為。[14]在一般情況下，具體行政行為成立與生效的時點會發(fā)生重合。行政行為對外表示之日就是相對人受通知之日。在例外情況下，二者間會出現(xiàn)明顯的時間上的差距。例如，附始期的具體行政行為，其一經(jīng)對外發(fā)布就成立了，但其要對相對人生效則需等始期到來。至于無效行政行為則自始至終不發(fā)生效力，所以現(xiàn)行法律規(guī)定對無效行政行為提起的訴訟不受起訴期限的限制。(4)2018年《行政訴訟法解釋》明確，對無效行政行為提起的訴訟不受起訴期限的限制，但考慮到無效行政行為是實體性規(guī)定，按照“實體從舊”原則，《行政訴訟法解釋》明確了只有2015年5月1日之后作出的無效行政行為才不受起訴期限的限制。這一解釋從側面反映了最高人民法院在確定一般起訴期限的起算點問題上，已將行政行為的效力作為重要的參考點。需要說明的是，行政機關的通知行為必須合理合法，倘行政機關的通知行為存在重大瑕疵或違法，則會阻礙具體行政行為的生效。重大瑕疵的判斷標準是其所造成的后果是否會嚴重到使相對人無法獲知行政行為內(nèi)容的程度。例如，縮短公告期限、送達方式不合理等，都有可能造成相對人無法獲知行政行為內(nèi)容的嚴重后果。但一般的瑕疵通常不會阻礙行政行為生效。例如，以電子郵件形式替代紙質書面通知。(5)上述兩種觀點雖然在表達上使用了不同的概念，但二者在起訴期限起算點的認定標準問題上卻是大同小異。“大同”表現(xiàn)在，都認為一般起訴期限的起算點應自相對人接收到具體行政行為之時(即該行政行為對行政相對人發(fā)生法律效力之時)起算?！靶‘悺北憩F(xiàn)在，在例外情況下，二者存在時間上的差異。例如，對于附始期的具體行政行為而言，其外部效力一般自對行政相對人“發(fā)布”時發(fā)生，而“對內(nèi)生效”的時點則發(fā)生于始期到來之時。

第三種觀點認為，一般起訴期限自行政行相對人知悉具體行政為之日起算。這一觀點是我們在梳理相關裁判文書時發(fā)現(xiàn)的，已被大多數(shù)法官所接受。在司法實踐中，大多數(shù)法官在認定一般起訴期限的起算點時，根本不會考慮具體行政行為何時發(fā)生外部效力或者何時對內(nèi)生效這樣的問題。他們關心的是，具體行政行為是否現(xiàn)實存在以及行政相對人主觀上是否知悉其存在。倘具體行政行為實際存在，那么起訴期限就從行政相對人知道之日起算。另外，法官在判斷行政相對人是否知悉以及何時知悉時，并不會考慮其是否是通過官方渠道知悉的，甚至有時都不去考察其知悉的內(nèi)容。只要有證據(jù)證明相對人已知悉具體行政為的存在，便開始計算一般起訴期限。

那么，上述三種觀點哪一種更契合我國現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定呢？要回答此問題，就需要考察一般起訴期限的價值和立法目的。

首先，起訴期限作為一種具體的訴訟制度，通常反映立法者的價值追求或者在某些利益之間如何平衡取舍的態(tài)度。這種取舍和平衡直接反映在起訴期限期間的長短上?！叭绻鹪V期限期間設定過短，則偏重于行政效率的維護而忽視了對行政相對人合法權益的有效保護；起訴期限期間設定過長，則偏重于對行政相對人權益的保護，但勢必影響和降低相關的行政效率，對行政行為所代表的社會公共利益的維護不利?！盵16]修改后的《行政訴訟法》將一般起訴期限由3個月延長至6個月，從中可以看出立法者保護行政相對人行政訴權的意圖。

其次，就行政訴訟法的性質而言，我國的行政訴訟制度實質上是一種“民告官”制度。立法者設置該項法律制度的初衷是要保護行政相對人的合法權益免受行政機關的不法侵害。因此，行政訴訟法所確立的制度都應該以實現(xiàn)該目的為己任，一般起訴期限也不例外。

最后，在我國，起訴期限屬于訴訟條件，它與受案范圍一樣，是國家限制行政相對人訴權行使的一道門檻。(6)這一點與其他大陸法系國家有著本質的區(qū)別。在其他大陸法系國家，如德國，起訴期限并非訴訟條件，而只是一種特殊的實質裁判條件，它僅適用于個別訴種如“撤銷之訴”，而不適用于所有訴種。在嚴格的雙重訴訟條件的限制下，行政相對人的行政訴權已經(jīng)被壓縮，若法院在審判實踐中仍堅持采用不利于行政相對人的解釋方法，那么行政相對人的訴權將無法得到保護。

基于以上分析，我們認為，上述第一種和第二種觀點(即以具體行政行為的生效時點為認定標準的觀點)客觀公正，符合我國《行政訴訟法》的立法目的。由此，我們提出各種具體情形下一般起訴期限起算點的認定標準：第一種情形，程序終結，具體行政行為生效，但規(guī)制內(nèi)涵無效或尚未發(fā)生，一般起訴期限自程序終結、具體行政行為發(fā)生外部效力時起算。第二種情形，行政機關在單一行政程序中，作成單一、但規(guī)制多數(shù)相對人的具體行政行為。在程序上，除一般處分外，須分別通知或送達相對人時，始分別發(fā)生效力。一般起訴期限自通知各自到達相對人時起算。第三種情形，行政機關在單一程序中，對單一相對人作成單一、但規(guī)制內(nèi)涵多數(shù)的具體行政行為，一般起訴期限的起算點可以不分別計算，而自程序終結時(即通知到達相對人時)起算。

需要說明的是，行政相對人何時可以提起行政訴訟與起訴期限自何時起算，是兩個不同的問題。對于行政相對人于何時可以提起行政訴訟這一問題的回答，比較有說服力的理論是美國的“成熟原則”。“成熟原則是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達到成熟的程序，才能允許進行司法審查”[17]，在這之前不受法院干涉。因為，行政機關由專業(yè)人員組成，應當允許其發(fā)揮專業(yè)知識和經(jīng)驗，在其作出確定的決定以前，不應受到法院的干涉。這一原則的目的在于避免司法程序不必要和不合時宜地干預行政程序。而起訴期限自何時起算的問題則是國家對行政相對人訴權所實施的一種限制，它的正當理由源自行政效率理論。從比較法角度看，這兩個問題的著眼點不同。前者著眼于行政程序是否發(fā)展到適宜法院裁判的程度；后者著眼于如何平衡行政效率與行政相對人權利保護。在實際生活中，存在這樣的情況，行政相對人可能于行政行為對其生效之前已提起訴訟。在這種情形下，倘行政行為滿足“成熟原則”的要求，法院就應當受理并進行裁判，只是一般起訴期限仍應自該具體行政行為發(fā)生外部效力或者對內(nèi)生效時起算。

2.對行政協(xié)議提起的行政訴訟應以行為生效的時點為起算點。我國現(xiàn)行行政訴訟制度的構建以行政行為為核心。對于行政相對人而言，其起訴的對象——行政行為——既要符合受案范圍，又不能超過起訴期限，否則，將無法進入訴訟階段。所以，法院在開啟訴訟之門前，既要判斷被訴行為是否屬于行政行為，還要判斷起訴行為有無逾期。由于行政協(xié)議行為系具體行政行為的組合，所以對其提起行政訴訟也應以行為生效的時點為起算點。需要注意的是，行政協(xié)議行為除了包含變更、解除等單方行為外，還包括履行等雙方行為。單方行為和雙方行為生效的時點不同。單方行為生效的時點與具體行政行為生效的時點類似，通常自相對人接到通知之日發(fā)生外部效力或者對內(nèi)生效；而雙方行為則需要按照合同法上的生效規(guī)定來確認其生效時點。

3.特殊問題特殊處理。在案例梳理過程中，我們發(fā)現(xiàn)了一類特殊的案例，即當行政相對人對授益性行政行為提起訴訟時，該從何時開始計算一般起訴期限呢？授益性行政行為，是給予相對人好處和利益的行為。一般來說，行政機關作出授益性行政行為不會侵犯行政相對人的權益。但凡事都有例外，在某種特殊情形之下，授益行政行為也可能侵犯行政相對人的合法權益。對于這種侵犯，行政相對人一般難以在其生效之時即刻知曉。因此，當行政相對人對這類行政行為提起訴訟時，一般起訴期限不宜自該授益性行政行為生效時起算，而應自行政相對人知道其權益受到損害時起算。(7)參見江西省高級人民法院(2016)贛行終106號和(2015)贛立行終字第21號行政裁定書。例如，在“上饒市東升實業(yè)有限公司訴上饒市人民政府、上饒市信州區(qū)人民政府屠宰行政許可及賠償案”中，一審法院以及上饒市政府、信州區(qū)政府及信州區(qū)商務局均認為，東升公司2009年7月6日獲知許可行為內(nèi)容之時，即是其起訴期限起算之日。但二審法院認為，行政許可行為系授益行為、賦權行為，其作出一般不會侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，即使存在侵犯情形，相對人也難以在作出之時即刻知曉。本案東升公司起訴期限可從其知道行政許可行為內(nèi)容侵犯其合法權益之日起開始計算。東升公司自成立起雖經(jīng)營狀況不佳，但從2010年4月10日至2012年4月9日托管期間，該公司每年尚能從信州區(qū)政府處獲得22萬元的固定收益。約定的托管屆滿后，東升公司不再享有該筆收益，其主張應以2012年4月10日為起訴期限的起算點，這符合法律規(guī)定。

結語

一般起訴期限起算點的認定問題，是起訴期限制度中的核心問題。對一般起訴期限起算點的認定應跳出主觀標準的窠臼，從行政行為的效力狀態(tài)出發(fā)，制定統(tǒng)一客觀的認定標準，從而使得那些為了逃避司法審查或者故意不制作、不送達行政決定書的行政機關及其工作人員，再無可乘之機。