領(lǐng)地行為：跨組織數(shù)據(jù)共享障礙

權(quán) 謙，胡江楓，周力虹，李旭光

0 引言

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的融合發(fā)展和廣泛運用，經(jīng)濟發(fā)展與治理模式正在加速重構(gòu)。截至2020年12月，我國網(wǎng)民數(shù)量達9.89億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達70.4%[1]。在全民上網(wǎng)的時代，傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)只有與“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融合，促進整體管理服務(wù)變革與流程再造，才能更好地履行服務(wù)公眾的職能。2020年4月發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素寫入其中，明確指出要“加快培育數(shù)據(jù)要素市場……推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享……提升社會數(shù)據(jù)資源價值……加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的核心要義之一就是打通政府部門、企事業(yè)單位之間的數(shù)據(jù)壁壘，促進政務(wù)部門間互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享、協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)流動[2]。由此可見，數(shù)據(jù)共享是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”順利開展的基礎(chǔ)條件[3]。因此，為了增強政府部門協(xié)同聯(lián)動，打破數(shù)據(jù)孤島，避免數(shù)據(jù)割據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)共享互通是關(guān)鍵[4]。

2015年8月，國務(wù)院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》強調(diào)“要大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享”；2016年9月，國務(wù)院印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》指出“要加快推動政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享”；2017年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，再次強調(diào)要“促進跨地區(qū)、跨部門、跨層級數(shù)據(jù)互認共享”。雖然我國政府已經(jīng)意識到了數(shù)據(jù)共享的重要意義，但從具體實踐來看，各部門、各地區(qū)數(shù)據(jù)共享的速度和水平參差不齊，尤其表現(xiàn)在政府橫向部門間數(shù)據(jù)共享進展比較緩慢，障礙較多，比如組織結(jié)構(gòu)不完善、制度保障不到位、技術(shù)不兼容、安全保障不充分、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、權(quán)責(zé)界定不清晰等都對跨部門數(shù)據(jù)共享產(chǎn)生了一定影響[5]。為此，本研究針對跨部門數(shù)據(jù)共享面臨的難題，深入分析影響跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享存在的主要障礙，并結(jié)合國情探究我國跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享障礙的特殊性，最后有針對性地構(gòu)建我國跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享的治理框架，從而提高政府公共服務(wù)水平。本研究基于已有的成熟的領(lǐng)地性理論，從組織領(lǐng)地行為的視角出發(fā)，結(jié)合跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享的特殊性，嘗試探究符合我國國情的跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享的領(lǐng)地障礙，進一步完善跨組織數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)理論研究。本文旨在探究基于領(lǐng)地行為理論的跨組織數(shù)據(jù)共享行為，探究領(lǐng)地行為如何阻礙我國跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享。具體來說，本文將解釋跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享中領(lǐng)地的形成原因，說明跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享中主要的領(lǐng)地標(biāo)記行為和領(lǐng)地防衛(wèi)行為，同時，希望對現(xiàn)有文獻進行系統(tǒng)和全面的回顧，為后期的實證研究提供良好的理論基礎(chǔ)。

1 理論基礎(chǔ)與文獻回顧

1.1 跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享

在國外文獻中，“跨部門”(Interagency)的相似概念是“跨邊界”(Cross-boundary)。Zheng等[6]闡述了政府?dāng)?shù)據(jù)共享中的“邊界”(Boundary)含義，包括“組織邊界、個體邊界、地理邊界和發(fā)展階段及過程邊界”。何瑞文[7]認為，政府部門中跨邊界數(shù)據(jù)共享實際上就是跨部門數(shù)據(jù)共享。在政府文件與學(xué)術(shù)文獻中，與“政府?dāng)?shù)據(jù)”相近的概念有“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政府信息”“政務(wù)信息”等，與“跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享”類似的概念有“跨部門政府信息共享”等。黃璜[8]認為，“如果將共享作為一種遷移過程來理解，遷移的物質(zhì)主體顯然是數(shù)據(jù)，而信息則是對數(shù)據(jù)進行解讀和分析后的產(chǎn)物”。為反映當(dāng)前大數(shù)據(jù)與電子政務(wù)的現(xiàn)實情境，本文使用“政府?dāng)?shù)據(jù)”這一概念，但也包含對“信息共享”等類似概念的文獻進行考察。盡管學(xué)界暫未對政府?dāng)?shù)據(jù)共享的概念、范圍和邊界達成一致，但就政府?dāng)?shù)據(jù)共享實踐來看，跨政府?dāng)?shù)據(jù)共享是指兩個或多個政府部門之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)共享[9]。綜上所述，本文使用“跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享”作為核心概念。

跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享是數(shù)字政府建設(shè)的必然要求，對提升政府治理能力具有重要意義。研究表明，良好的跨部門數(shù)據(jù)共享能夠促進政府機構(gòu)之間的協(xié)作、互聯(lián)和互操作[10]，能夠有效降低行政成本[11-12]，減少跨部門數(shù)據(jù)請求[13-14]，提高政府行政效率和靈敏度[15]，促進公共服務(wù)質(zhì)量[15-16]，支持基于證據(jù)的決策和政策制定[17]，可以在應(yīng)急管理、公共安全、疫情防控、環(huán)境監(jiān)測等諸多領(lǐng)域發(fā)揮重要作用[18-20]，而且還可從以組織為中心向以公民為中心的范式轉(zhuǎn)變[21]。然而，跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享不足問題在我國仍然比較突出，我國各級政府部門雖然手握80%的信息數(shù)據(jù)資源，但是，數(shù)據(jù)資源部門化、部門數(shù)據(jù)資源利益化、利益產(chǎn)權(quán)個人化等問題十分嚴(yán)重[22]，致使大量有價值的政府?dāng)?shù)據(jù)“深藏閨中”，造成了數(shù)據(jù)資源的極大浪費[23]，對我國跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的順利開展造成了較大影響。此外，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，各部門建立的數(shù)據(jù)系統(tǒng)往往無法實現(xiàn)互聯(lián)互通，導(dǎo)致了大面積的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象[24]，致使政府?dāng)?shù)據(jù)這座“金山”一直在沉睡[25]，部門間數(shù)據(jù)共享仍然是整體性政府構(gòu)建中的核心難題。

跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享的障礙有哪些呢？從國外的文獻來看，學(xué)者們對障礙的研究主要產(chǎn)生了組織和個體兩種不同路徑的觀點。一是從組織層面開展研究，主要側(cè)重探討制度、管理、技術(shù)等因素對跨部門數(shù)據(jù)共享的影響。Dawes[13]從技術(shù)、組織和政治方面進行了研究；Tsai[26]注意到，縱向等級結(jié)構(gòu)和集權(quán)化趨勢的影響。二是從個體層面開展研究，側(cè)重描繪個體信任、激勵、技術(shù)運用、風(fēng)險等要素的影響[11，27]。從國內(nèi)的文獻來看，學(xué)者們既探討了組織層面的影響因素，也關(guān)注到了外界制度環(huán)境與技術(shù)對個體層面的影響，并指出個體互動、人際關(guān)系等因素的作用[9，28]。本文將主要從組織層面討論跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享的障礙。

1.2 領(lǐng)地行為理論

20世紀(jì)初期，領(lǐng)地行為由生物學(xué)家Burt[29]在動物行為研究中觀察到并提出。20世紀(jì)70年代后，Edney[30]提出領(lǐng)地行為也是人類的一種行為。2005年，Brown等[31]正式將領(lǐng)地行為概念引入組織行為領(lǐng)域，開始研究組織內(nèi)員工領(lǐng)地行為，隨后，Brown等把組織中的領(lǐng)地性定義為組織成員根據(jù)自己對物理對象或者社會對象的心理所有權(quán)感知所做出的行為表達[32]?？偟膩碚f，領(lǐng)地是指個體或者群體感覺到具有一定控制權(quán)的對象物。領(lǐng)地性是指個體或者群體的一種保護領(lǐng)地免受侵犯的心理傾向。領(lǐng)地行為是指個體或者群體為了主張、宣示、保護其對領(lǐng)地的控制權(quán)而基于心理所有權(quán)做出的行為反應(yīng)[33]。Pierce等[34]提出了心理所有權(quán)的概念并將其定義為“對物體的擁有(所有)和心理關(guān)聯(lián)的感知”。

領(lǐng)地行為對個人、團隊和組織均會帶來影響。從個人層面來看，領(lǐng)地行為可能增加個體對組織的滿意度，但也可能對分享、合作以及組織共同目標(biāo)提出挑戰(zhàn)[35]，可能會阻礙知識分享[36]，分散注意力而降低績效；從團隊和組織層面來看，領(lǐng)地行為可能會增強團隊和組織的內(nèi)部凝聚力，卻造成團隊或組織間的沖突和隔閡。政府部門之間也呈現(xiàn)出組織的領(lǐng)地行為和心態(tài)，這刺激了部門間的競爭，而這不利于跨部門數(shù)據(jù)共享[31]。目前，針對領(lǐng)地行為的影響研究主要聚焦在其與知識隱藏、關(guān)系沖突、創(chuàng)造力等個體層面的關(guān)系[37]，探討團隊和組織層面關(guān)系的研究較少。而且，對于領(lǐng)地行為影響的探究比較零散，尚未形成理論體系。此外，通過文獻檢索證實，領(lǐng)地性尚未在跨部門數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域進行研究。

2 研究設(shè)計

2.1 研究方法

基于領(lǐng)地行為理論的跨部門數(shù)據(jù)共享研究尚屬一個新興的研究領(lǐng)域，目前學(xué)界對該領(lǐng)域還缺乏成熟的理論研究，本文運用文獻綜述法對這一議題展開探討。

文獻綜述法是圖書情報領(lǐng)域常見的一種研究方法[38]，它被廣泛用于分析和綜合現(xiàn)有文獻來實現(xiàn)概念創(chuàng)新。文獻綜述分為兩個階段進行：在第一階段，文章對現(xiàn)有文獻進行了總體回顧，這一階段通過對跨部門數(shù)據(jù)共享和領(lǐng)地行為理論相關(guān)文獻進行梳理，對中國跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享的發(fā)展現(xiàn)狀和領(lǐng)地行為理論的學(xué)術(shù)研究現(xiàn)狀有了一個全面的了解，文獻包括中英文文章，目的是為了有針對性地形成一般性的理論基礎(chǔ)；在第二階段，將對選取的中文樣本文獻進行更加系統(tǒng)和深入分析，旨在歸納識別跨部門數(shù)據(jù)共享領(lǐng)地障礙。

2.2 樣本選取

本文將中英文數(shù)據(jù)庫中研究我國政府?dāng)?shù)據(jù)共享的文章作為研究來源，中文數(shù)據(jù)庫選擇中國知網(wǎng)、萬方、維普數(shù)據(jù)庫，外文數(shù)據(jù)庫選擇Web of Science數(shù)據(jù)庫。中文檢索式為：SU=(“電子政府”or“互聯(lián)網(wǎng)+”or“智慧政府”)and(“數(shù)據(jù)”or“信息”)and(“共享”or“整合”or“協(xié)同”)；英文檢索式為：TS=(“e-government”O(jiān)R“Internet Plus”O(jiān)R“smart government”)AND(“data”O(jiān)R“information”)AND(“sharing”O(jiān)R“integration”O(jiān)R“synergy”)AND TS=(“China”)，檢索時間為2021年5月。將數(shù)據(jù)庫共檢索到的1，680篇文章作為研究對象總體范圍，然后手動對這些文獻進行相關(guān)性處理。本文基于以下標(biāo)準(zhǔn)選取研究樣本：(1)為保證論文質(zhì)量，僅納入核心期刊論文，其中，中文文獻選取數(shù)據(jù)庫中的CSSCI文獻，外文文獻選取Web of Science數(shù)據(jù)庫中的核心合集(SCI、SSCI、AHCI)文獻；(2)排除對跨部門數(shù)據(jù)共享沒有明確關(guān)注的文章；(3)剔除新聞報道和社論；(4)剔除理論基礎(chǔ)薄弱或?qū)ρ芯糠椒ê瓦^程論證不足的主觀意見文章。最后，選定60篇文章作為研究樣本。本研究旨在進行主題定性研究，對文章內(nèi)容進行編碼分析，研究方法的特殊性和針對性決定了需要選取研究方法嚴(yán)謹(jǐn)、研究內(nèi)容契合的極具代表性的高質(zhì)量文章。因而通過對龐雜的文獻進行整理，篩選出了有緊密聯(lián)系和具有指導(dǎo)意義的60篇結(jié)構(gòu)化文獻進行深入理解和分析，將梳理的文獻內(nèi)容同本研究理論結(jié)合起來以形成研究框架，為后續(xù)的實證研究奠定理論基礎(chǔ)。文獻篩選流程(PRISMA圖)如圖1所示。

圖1 文獻篩選流程圖

2.3 文獻數(shù)量發(fā)表趨勢

本文將中外文數(shù)據(jù)庫中搜索到的1，680篇文章按發(fā)表時間做了如下文獻時間分布圖，在圖2中分別對中文文獻數(shù)量和外文文獻數(shù)量的時間分布進行呈現(xiàn)?？梢园l(fā)現(xiàn)，從中文文獻數(shù)量來看，1999-2014年跨部門數(shù)據(jù)共享相關(guān)文獻數(shù)量較少，波動不大，每年的發(fā)文量在1-10篇不等，2015年開始文獻數(shù)量快速增長，在2018年達到高峰，盡管在2019年數(shù)量開始出現(xiàn)下滑，但仍保持著較高的研究熱度；從外文文獻數(shù)量來看，2004-2021年對我國跨部門數(shù)據(jù)共享的研究一直較少，研究成果有限，發(fā)文量最高的是2017年的11篇。

圖2 論文發(fā)表數(shù)量年度分布

2.4 篩選文獻編碼分析

該階段采用主題分析方法。主題分析法[39]是一種編碼和表示定性數(shù)據(jù)的系統(tǒng)方法。主題分析通常從一組試驗性的理論命題開始，作為數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)和起點[40]。本文采用Webster等[36]關(guān)于知識共享領(lǐng)地障礙的研究主張，將心理所有權(quán)、身份導(dǎo)向標(biāo)記、控制導(dǎo)向標(biāo)記、預(yù)期性防衛(wèi)、反應(yīng)性防衛(wèi)作為初步的五個理論主題。采用三種定性編碼技術(shù)：開放編碼(open coding)、軸心編碼(axial coding)和選擇性編碼(selective coding)[41]。在開放編碼階段，對篩選出的所有文獻內(nèi)容進行編碼，從而來識別一些主題并將其歸類；在軸心編碼階段，將所有編碼進行歸納，識別編碼之間的相互關(guān)系；最后，采用選擇性編碼對文獻中出現(xiàn)的發(fā)現(xiàn)進行檢查和驗證。本文的第一和第二作者分別獨立地進行文獻編碼并記錄每篇文獻內(nèi)容，最后對編碼結(jié)果進行交叉校對，并檢驗編碼結(jié)果的一致性。節(jié)點編碼分析如圖3所示。具體的編碼過程采用Nvivo11軟件。該軟件是一款功能強大的質(zhì)性分析軟件，易于組織和構(gòu)造復(fù)雜的文獻資料，并對數(shù)據(jù)進行分類、排序、整理。

圖3 節(jié)點編碼分析圖

3 研究發(fā)現(xiàn)

3.1 跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享中領(lǐng)地的形成

通過對文獻進行主題分析，筆者認為條塊政府結(jié)構(gòu)和對數(shù)據(jù)的心理所有權(quán)是阻礙跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享的重要因素，也是導(dǎo)致在跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享中領(lǐng)地產(chǎn)生的主要原因。

3.1.1 我國的條塊政府結(jié)構(gòu)

所謂“條塊”是對我國行政管理結(jié)構(gòu)的形象說法，條塊結(jié)構(gòu)已成為我國政府行政管理體系的基本結(jié)構(gòu)[42]?！皸l”是指從上到下垂直連接的行政職能系統(tǒng)，包括中央政府、省級政府、市級政府和縣/區(qū)級政府。以中國政府的財政職能體系為例，它自上而下包含了中央財政部、省財政廳、市財政局和縣/區(qū)財政局幾個部分。而“塊”則是指同一層級由不同職能機構(gòu)組成的行政職能系統(tǒng)。例如，從市級層面來看，通常由財政局、稅務(wù)局、科技局和工商局等共同構(gòu)成市級行政職能體系。

根據(jù)我國政府的條塊結(jié)構(gòu)屬性，決定了個體機構(gòu)原則上將受到來自縱向“條”和橫向“塊”兩個機制的共同管理和監(jiān)督。但實際情況卻并非如此，與“塊”相比，以“條”為導(dǎo)向的機制在對個體機構(gòu)行使管理和監(jiān)督權(quán)力中占據(jù)更加重要的支配地位[43-44]。據(jù)此，“條”和“塊”的不同屬性導(dǎo)致了跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享更有可能發(fā)生在以“條”為導(dǎo)向的機制下，而當(dāng)需要跨越不同機構(gòu)之間的邊界時，在以“塊”為導(dǎo)向的機制下，不同職能部門之間的數(shù)據(jù)共享是非常困難的[45]。可以看出，在這種條塊結(jié)構(gòu)的管理體制下，各級政府部門只愿意接受上級部門的管理，而同級的不同職能部門之間在橫向互動、協(xié)調(diào)協(xié)同上存在障礙，這就導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)在跨部門間很難實現(xiàn)共享。而且，由于條塊政府結(jié)構(gòu)的存在，導(dǎo)致在數(shù)據(jù)建設(shè)和管理上因為缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，存在各部門重復(fù)開發(fā)、重復(fù)建設(shè)等一系列資源浪費現(xiàn)象，信息孤島問題嚴(yán)重，這對跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享產(chǎn)生了重大影響，而如今尚未有適當(dāng)?shù)霓k法來解決這一難題。值得注意的是，文獻分析表明，學(xué)術(shù)界普遍認為要實現(xiàn)跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享，就有必要對條塊結(jié)構(gòu)進行改進甚至是重構(gòu)。實際上，早在十幾多年前，查先進[46]就提出要實現(xiàn)跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享，迫切需要的是改變傳統(tǒng)的政府結(jié)構(gòu)，并打破現(xiàn)有的機構(gòu)間權(quán)力結(jié)構(gòu)。然而，這一改變永遠不會自行開始和實現(xiàn)，舊的結(jié)構(gòu)和強大的團體將采取各種權(quán)力和影響力來抵制這種改變。

受傳統(tǒng)條塊分割體制的影響，跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享存在一些組織障礙。第一體現(xiàn)在業(yè)務(wù)與職能的差異，不同政府部門擁有不同的職能范圍、業(yè)務(wù)程序、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等，提供不同的數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，其跨部門數(shù)據(jù)共享的規(guī)劃和策略也各不相同，這些都阻礙了跨部門數(shù)據(jù)共享[47]。第二體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)與隸屬關(guān)系的差異，受各部門“對上負責(zé)”態(tài)度的影響，當(dāng)部門在與其他部門進行數(shù)據(jù)共享過程中需要層層審批時，他們的共享興趣將大大減少[11]，既有的行政管理結(jié)構(gòu)在促進縱向數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的同時，也對橫向數(shù)據(jù)共享形成了阻礙。第三體現(xiàn)在價值觀與文化的差異，政府結(jié)構(gòu)可以通過政治命令來改變，但價值觀和文化差異是最難解決的障礙[48]，因此，跨部門數(shù)據(jù)共享可能涉及參與組織之間的復(fù)雜交互[49]。不同組織因為不同的職能和業(yè)務(wù)范疇，其價值觀和文化必然有所不同，對數(shù)據(jù)共享也擁有不同的態(tài)度，部門間的溝通與協(xié)調(diào)往往需要時間和成本[47]。第四體現(xiàn)在目標(biāo)沖突與動機差異，政府各部門往往僅從自身的權(quán)力和利益出發(fā)來思考問題、籌劃行動，獨立運作成為部門間的行為慣習(xí)[50]，使得多個部門在不同的利益驅(qū)動下很難將目標(biāo)放在一個共同點上[51]。

由此可見，條塊分割的管理體制對政府?dāng)?shù)據(jù)的高效共享具有較大阻礙，不可避免地導(dǎo)致橫向政府部門之間邊界的建立和強化，跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享中的領(lǐng)地障礙由此產(chǎn)生。

3.1.2 數(shù)據(jù)的心理所有權(quán)

心理所有權(quán)是個體感受到對象物就是“他(們)自己的”一種心理狀態(tài)[52]。主要有三個基本特征：一是對對象物的占有感；二是反映了個體與對象物之間的一種依附感；三是包括了認知成分和情感成分。從心理所有權(quán)角度看待數(shù)據(jù)共享障礙，復(fù)雜的數(shù)據(jù)獲取通常需要耗費時間和精力，這種投入產(chǎn)生了一種對數(shù)據(jù)的所有權(quán)意識，由此觸發(fā)數(shù)據(jù)隱藏行為[53-55]。當(dāng)個體機構(gòu)不斷地控制這些數(shù)據(jù)，并投入大量的時間和精力收集、管理和利用，政府機構(gòu)就會對這些數(shù)據(jù)產(chǎn)生所有權(quán)感[34，56]。

數(shù)據(jù)被視為一種保護機構(gòu)領(lǐng)地、權(quán)力、利益和地位的關(guān)鍵資源[45]。個體機構(gòu)可以通過擁有和控制數(shù)據(jù)提升自己的權(quán)力和地位關(guān)系，因此，大多數(shù)政府工作人員會對數(shù)據(jù)產(chǎn)生非常強烈的心理所有權(quán)，因為數(shù)據(jù)對他們在機構(gòu)中的存在是如此重要。主要體現(xiàn)在兩個方面，第一，掌握更多數(shù)據(jù)。每個部門都會收集、存儲、使用和保護自己的數(shù)據(jù)資源[22]。對數(shù)據(jù)的掌握程度，決定了本部門在整個社會和政府部門體系中的作用和地位。由此，各個部門為了維護本部門的利益，增加其在整個部門體系內(nèi)的地位和增大自身的博弈能力，都會將數(shù)據(jù)牢牢掌握在自己手中[57]。第二，拒絕共享數(shù)據(jù)。有些政府部門領(lǐng)導(dǎo)在推進跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享時瞻前顧后，一方面，他們認為擁有數(shù)據(jù)資源即擁有權(quán)力，將自己部門的數(shù)據(jù)共享給其他組織，于對方有利而對己無益，反而導(dǎo)致資源、權(quán)力和影響力喪失[58]，無疑會影響自身的工作政績；另一方面，跨部門數(shù)據(jù)共享的推進勢必會使本部門的政務(wù)數(shù)據(jù)更加公開，促進政府職能部門行政工作的透明化，共享數(shù)據(jù)將參與的部門暴露在公眾監(jiān)督之下，縮小了以權(quán)謀私、暗箱操作的空間，而且數(shù)據(jù)的共享可能會使自身受到更多公開審查，或引起績效評估[59]，此時數(shù)據(jù)的共享就會變得十分敏感，從而降低政府部門的共享意愿。因此，這些行政領(lǐng)導(dǎo)便會千方百計地阻撓政府?dāng)?shù)據(jù)的共享。而且，政府?dāng)?shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)歸屬、共享規(guī)則和相關(guān)的管理原則等還有待明確，因此存在政府?dāng)?shù)據(jù)“部門私有化”現(xiàn)象[28]，認為“我的地盤我做主”，壟斷和獨占政府?dāng)?shù)據(jù)資源。

此外，政府?dāng)?shù)據(jù)共享還需要強有力和持續(xù)性的財政支持[60-61]。然而，實際情況是，包括跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享在內(nèi)的所有必要費用都應(yīng)該由個體機構(gòu)和地方政府支付[62]，而非中央政府。在這種情況下，所有的數(shù)據(jù)工作都是由個體機構(gòu)獨立出資完成的。眾所周知，政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享的規(guī)劃與建設(shè)是一項投資大、耗時長的系統(tǒng)工程，不僅需要投入大量的人力、物力與財力進行前期的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且為了維持共享系統(tǒng)的可持續(xù)運行還要在后期投入和追加大量的人力、物力與財力進行優(yōu)化、更新和維護。在這種情況下，各部門的政府?dāng)?shù)據(jù)自然而然的就被認為是自己專有的，而不愿意與別人分享。

3.2 跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享中的領(lǐng)地標(biāo)記行為

根據(jù)現(xiàn)有研究，領(lǐng)地行為主要包括領(lǐng)地標(biāo)記行為和領(lǐng)地防衛(wèi)行為兩類，其中，領(lǐng)地標(biāo)記行為是指組織成員表現(xiàn)出宣示其對某個對象具有依附感的行為，包括身份導(dǎo)向標(biāo)記行為和控制導(dǎo)向標(biāo)記行為。身份導(dǎo)向標(biāo)記行為的目的在于展現(xiàn)個人的身份或者區(qū)分自己與他人?？刂茖?dǎo)向標(biāo)記行為的目的在于澄清領(lǐng)地的所有權(quán)和邊界，從而阻止他人進入、使用以及破壞[33]?；谖墨I分析，筆者發(fā)現(xiàn)在跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享中不同部門之間存在一些領(lǐng)地標(biāo)記行為，這些行為表明了對數(shù)據(jù)所有權(quán)的掌控、對現(xiàn)有邊界的不斷強化，以及對來自外部的數(shù)據(jù)訪問和領(lǐng)地侵犯的阻擋。產(chǎn)生這些領(lǐng)地行為的重要原因就是跨部門之間的兼容性問題，因為不同的政府部門之間有著不同的價值觀、文化，甚至是相互競爭的利益[47，63]。

數(shù)據(jù)被認為是權(quán)力的源泉[64]，因此個體部門往往關(guān)心保護其獨特的數(shù)據(jù)，如果數(shù)據(jù)對于其在部門競爭中獲得議價能力或政治優(yōu)勢是有用的，那么就會產(chǎn)生數(shù)據(jù)隱藏行為[65-67]。表現(xiàn)在領(lǐng)地標(biāo)記行為時，數(shù)據(jù)彰顯個體部門的身份，以此傳達該數(shù)據(jù)已被某個部門聲明以便其他部門不會將該數(shù)據(jù)視為可用。文獻分析可以發(fā)現(xiàn)，組織邊界迫使個體部門變得越來越以內(nèi)部為導(dǎo)向并只關(guān)注部門內(nèi)部的相關(guān)事宜，主要表現(xiàn)為兩個方面，一方面，數(shù)據(jù)對于維護身份和確保部門間權(quán)力至關(guān)重要[68]，控制數(shù)據(jù)會帶來權(quán)力和外部利益[69]，而且，政府領(lǐng)導(dǎo)和工作人員會感知到數(shù)據(jù)共享對政治利益的保留存在風(fēng)險[58]；另一方面，對于獲得部門間優(yōu)勢和財政收入也意義重大[62]。典型的表現(xiàn)包括與其他部門交換利益、通過提供數(shù)據(jù)訪問而收取費用、尋求進一步的金融投資[60]和與外部私營企業(yè)形成合作[70]等?；诖耍@而易見，共享數(shù)據(jù)會導(dǎo)致權(quán)力、財力和競爭優(yōu)勢的喪失。

通過文獻分析，領(lǐng)地標(biāo)記行為還體現(xiàn)在以下方面，如一些基層職能部門直接向省級數(shù)據(jù)管理平臺上交和歸集數(shù)據(jù)，而市級主管部門在系統(tǒng)中若需獲取轄區(qū)內(nèi)各縣區(qū)的數(shù)據(jù)則沒有權(quán)限，數(shù)據(jù)“上的去，下不來”問題突出；各職能部門因為不了解數(shù)據(jù)共享的權(quán)限、范圍和邊界，為了保障數(shù)據(jù)安全而不敢共享數(shù)據(jù)，導(dǎo)致一些有共享意愿的部門也面臨“自己部門的數(shù)據(jù)出不去，想要的數(shù)據(jù)進不來”的困境；在部門間發(fā)生數(shù)據(jù)批量共享時，有時需要通過領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)或熟人關(guān)系來實現(xiàn)，此時部門領(lǐng)導(dǎo)間關(guān)系的好壞也會影響部門間數(shù)據(jù)共享的效果。

組織間能否順利實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享很大程度上依賴于所涉及組織之間的信任建設(shè)[71]，一方面，高度的信任可以促進數(shù)據(jù)共享項目的全面參與[72]以及高水平、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)分享[73]；另一方面，組織信任能夠有效緩解因自主性喪失和部門數(shù)據(jù)被濫用所帶來的風(fēng)險和壓力[74]。然而文獻分析顯示，因為領(lǐng)地標(biāo)記行為的存在，機構(gòu)間存在嚴(yán)重缺乏信任的情況[75]。因此，即使一個部門決定共享其數(shù)據(jù)，也無法保證其他部門肯定會無條件地回報和共享相應(yīng)的數(shù)據(jù)[76]。個體部門對其他部門收集、存儲、維護和共享的數(shù)據(jù)缺乏信任，究其原因，可能是認為數(shù)據(jù)缺乏可用性或?qū)?shù)據(jù)質(zhì)量和相關(guān)性的信心和信任不足[77]；可能是擔(dān)心數(shù)據(jù)不是在內(nèi)部生成的[78-79]；也可能是有些具有保密性質(zhì)的數(shù)據(jù)一旦被共享，數(shù)據(jù)安全就無法由一個部門所控制，由此帶來數(shù)據(jù)安全的隱患[80]。

3.3 跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享中的領(lǐng)地防衛(wèi)行為

領(lǐng)地防衛(wèi)行為主要在于避免或應(yīng)對他人對自身領(lǐng)地的侵犯，包括預(yù)期性防衛(wèi)和反應(yīng)性防衛(wèi)。預(yù)期性防衛(wèi)是在領(lǐng)地受到侵犯之前就建立一些不容滲透的、富有彈性的邊，而反應(yīng)性防衛(wèi)是指在領(lǐng)地受到侵犯之后抵御侵犯與修復(fù)領(lǐng)地[33]。心理所有權(quán)強的政府工作人員，為了滿足自己的效能和效果需求，更容易為了保持對數(shù)據(jù)的控制，不讓他人控制擁有數(shù)據(jù)而做出領(lǐng)地防衛(wèi)行為。文獻分析明確了在跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享中以捍衛(wèi)個體機構(gòu)領(lǐng)地為目的的領(lǐng)地防衛(wèi)行為。

文獻分析發(fā)現(xiàn)，跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享很可能會提高政府工作人員的工作不安全感，當(dāng)政府工作人員工作任務(wù)復(fù)雜且對部門數(shù)據(jù)有強烈的心理所有權(quán)時，會出現(xiàn)數(shù)據(jù)隱藏行為[81]，出現(xiàn)此行為的動機是防止其他部門掌握數(shù)據(jù)的所有權(quán)。跨部門數(shù)據(jù)共享中的預(yù)期性防衛(wèi)行為主要表現(xiàn)在設(shè)置防止訪問機構(gòu)數(shù)據(jù)文件的賬號密碼[82]；政府工作人員大都沒有充分意識到跨部門數(shù)據(jù)共享的潛在好處[83]；政府工作人員可能認為共享數(shù)據(jù)存在一些預(yù)期的風(fēng)險，比如，數(shù)據(jù)被誤讀或誤用、可能導(dǎo)致敏感數(shù)據(jù)的暴露、喪失權(quán)威的政治風(fēng)險；個體部門積極宣布某一數(shù)據(jù)的所有權(quán)或向其他機構(gòu)隱瞞所擁有的某一數(shù)據(jù)等，例如，個體部門可能會選擇披露不完整的數(shù)據(jù)，因為擔(dān)心其他部門可能會誤用這些數(shù)據(jù)[84]?？绮块T數(shù)據(jù)共享中的反應(yīng)性防衛(wèi)行為主要表現(xiàn)為在沒有明確的法律政策實施的情況下，雖然數(shù)據(jù)可以在一定程度上共享，但是個體部門很容易以某些借口終止共享[85]；開發(fā)共享系統(tǒng)或?qū)嵤?shù)據(jù)共享時的技術(shù)復(fù)雜性使得部門降低參與數(shù)據(jù)共享的意愿[86]；當(dāng)他們多年經(jīng)驗積攢下來的對數(shù)據(jù)的控制受到侵害或是被轉(zhuǎn)移，政府工作人員可能會經(jīng)歷個人損失、沮喪和壓力[87-88]。

同時文獻分析表明，跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享不可否認地給政府部門帶來了結(jié)構(gòu)性變化[89]，工作不安全感增強[90]。這可能意味著組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、工作流程再造、員工工作規(guī)范和職位調(diào)整，甚至是工資和獎金的變化[76]。例如，許多政府工作人員最擔(dān)心通過自己堅持不懈的多年努力逐漸獲得的個人地位、權(quán)力和影響力在共享數(shù)據(jù)后會變得過時或被削弱。

研究發(fā)現(xiàn)，政府工作人員可能并不認為跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享會對個人帶來利益。因為跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享不僅可能增加日常工作量，而且會帶來新的、更困難、更復(fù)雜和更具挑戰(zhàn)性的任務(wù)[91-92]，比如重組、更新和重新開發(fā)信息系統(tǒng)、與外部開發(fā)團隊進行合作、負責(zé)日常數(shù)據(jù)的分析和管理[79]。基于上述情況，可能會引發(fā)政府工作人員集體抵制參與跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享的行為。

此外，領(lǐng)地防衛(wèi)行為還會表現(xiàn)為在開發(fā)跨部門數(shù)據(jù)系統(tǒng)時出現(xiàn)的猶豫和故意拖延的情況。文獻分析表明，許多研究人員認為設(shè)計和實現(xiàn)此類系統(tǒng)在技術(shù)上具有挑戰(zhàn)性[93-95]。而考慮到當(dāng)今的技術(shù)進步，這可能并不完全正確。因而，技術(shù)上的困難可能被用來作為推遲采取實際行動推動跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享的借口。

4 研究總結(jié)與展望

跨部門數(shù)據(jù)共享是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展的要求，也是建設(shè)高效的服務(wù)型政府的支撐。實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享可以有效提高政府?dāng)?shù)據(jù)的利用率，發(fā)揮數(shù)據(jù)的最大價值，減少各部門的重復(fù)性工作，逐步實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同。本文的目的是以我國跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享為例，在領(lǐng)地行為理論的視角下將研究跨部門數(shù)據(jù)共享障礙的相關(guān)文獻做一個系統(tǒng)的綜述，探索性地研究組織領(lǐng)地性如何阻礙跨組織數(shù)據(jù)共享，歸納并總結(jié)出條塊的政府結(jié)構(gòu)和數(shù)據(jù)心理所有權(quán)促使政府部門表現(xiàn)出領(lǐng)地標(biāo)記和領(lǐng)地防衛(wèi)的集體行為，這極大地阻礙了跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)的共享進程。

總體而言，雖然學(xué)界已經(jīng)從理論基礎(chǔ)和實踐現(xiàn)狀等層面對數(shù)據(jù)共享進行了大量研究，但多是從政府角度研究如何優(yōu)化數(shù)據(jù)共享流程和平臺建設(shè)，重點探討數(shù)據(jù)共享現(xiàn)狀、共享困境、共享路徑、共享機制和理論模型等問題[96]，缺乏對政府?dāng)?shù)據(jù)共享中組織本身的探討，缺乏對行政環(huán)境與政府組織行為之間的研究，因此，從理論上對跨組織數(shù)據(jù)共享中的組織間行為的解釋仍有待深入探究。

隨著數(shù)據(jù)時代的到來，經(jīng)濟發(fā)展和社會治理對數(shù)據(jù)的依賴越發(fā)強烈。2019年黨的十九屆四中全會明確提出要“加強數(shù)據(jù)有序共享”。但是，據(jù)中央黨校(國家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心2019年發(fā)布的《省級政府和重點城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報告》顯示，“數(shù)據(jù)共享難制約改革深化的問題日益突出……條條部門數(shù)據(jù)上收、塊塊部門數(shù)據(jù)共享進展緩慢，數(shù)據(jù)部門化、重復(fù)采集等問題日益嚴(yán)重”。深入認識跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享規(guī)律，已經(jīng)成為解決數(shù)據(jù)共享瓶頸的關(guān)鍵問題。然而由于領(lǐng)地意識的存在，跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享可能非常困難，因為個體政府機構(gòu)在領(lǐng)地標(biāo)記和防衛(wèi)方面十分謹(jǐn)慎。此外，研究表明我國政府需要意識到領(lǐng)地的存在及其對跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享的影響。然而，根據(jù)文獻回顧，當(dāng)前我國政府可能尚未充分認識到領(lǐng)地存在以及當(dāng)前的條塊政府結(jié)構(gòu)不利于推廣和支持跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享的困境。

領(lǐng)地行為理論為研究跨組織數(shù)據(jù)共享提供了一個全新視角，本文以我國跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享為例做了初步的探索性研究。由于前人相關(guān)研究較為缺乏，本文僅通過文獻綜述不太可能形成一個系統(tǒng)的理論構(gòu)建。因此，為推動后續(xù)研究發(fā)展，有必要以中國情境為背景，深入實地以收集第一手資料，實證檢驗各領(lǐng)地行為間的綜合影響，深化對跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享中組織領(lǐng)地現(xiàn)象的認識與了解。而且，組織間的數(shù)據(jù)領(lǐng)地意識和行為，一方面決定其必然會存在競爭和沖突，另一方面也決定其在共同利益驅(qū)動下會尋求合作共贏。此外，縱觀文獻分析，僅用領(lǐng)地行為理論來研究和探討我國跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享問題是不夠的，領(lǐng)地行為理論主要關(guān)注的是領(lǐng)地的標(biāo)記和防衛(wèi)，因此，它不足以研究不同政府機構(gòu)之間的互動、協(xié)作和競爭關(guān)系。繼而，未來的研究應(yīng)考慮結(jié)合其他理論，如社會網(wǎng)絡(luò)理論、社會競技場理論。