馬欣悅? 陳春霞

摘 要 基于政策工具—目標(biāo)分析框架，采用內(nèi)容分析法，從政策工具、政策目標(biāo)以及政策工具與政策目標(biāo)關(guān)系三個(gè)維度，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中職業(yè)教育相關(guān)政策進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策主要存在著政策工具運(yùn)用不均衡、政策目標(biāo)偏向性、政策工具與目標(biāo)之間錯(cuò)位等問題。據(jù)此，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策優(yōu)化路徑，主要包括強(qiáng)化需求型政策配置，激發(fā)人才培養(yǎng)市場(chǎng)需求動(dòng)力;完善現(xiàn)有供給型政策工具，構(gòu)筑人才培養(yǎng)堅(jiān)實(shí)推動(dòng)力;深化環(huán)境型政策工具，創(chuàng)建人才培養(yǎng)適宜土壤等。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;政策工具;職業(yè)教育政策;優(yōu)化路徑

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2022）06-0026-07

自黨的十八大以來，脫貧攻堅(jiān)一直作為治國(guó)理政的主要目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興在其中起到關(guān)鍵的促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展的作用。我國(guó)在2020年如期消滅絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困的情況下，鄉(xiāng)村振興也進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。作為一種特別強(qiáng)調(diào)內(nèi)生發(fā)展思路的戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興有助于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)資源配置，降低精準(zhǔn)脫貧的制度費(fèi)用[1]。

鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化是最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分[2]。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐主體，“鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人”[3]，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化從根本上說在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的現(xiàn)代化;實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的現(xiàn)代化關(guān)鍵在于改造傳統(tǒng)農(nóng)民，使傳統(tǒng)農(nóng)民能夠進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)[4]。對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)民的改造需要對(duì)其進(jìn)行人力資本的開發(fā)與再開發(fā)。雖然人力資本可以通過多種途徑開發(fā)，但最根本的還是職業(yè)教育路徑。從2018年開始，中共中央、國(guó)務(wù)院及國(guó)家相關(guān)職能部門，密集頒布了一系列推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的政策文件，通過對(duì)這些政策文件的分析可以發(fā)現(xiàn)，職業(yè)教育是關(guān)鍵詞之一，是影響鄉(xiāng)村振興的重要因素。

政策文本是分析和把握政策效果的有效切入點(diǎn)，對(duì)于研究政策實(shí)施過程、批判性政策分析有著重要的意義和價(jià)值[5]。為了更好地發(fā)揮職業(yè)教育在鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)中的作用，有必要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中對(duì)職業(yè)教育的政策要求進(jìn)行分析，以了解當(dāng)前職業(yè)教育政策及其作用發(fā)揮的現(xiàn)狀，揭示當(dāng)前政策存在的問題，并對(duì)未來的政策方向及政策取向作出展望。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中職業(yè)教育相關(guān)政策分析的研究設(shè)計(jì)

研究設(shè)計(jì)是對(duì)研究問題的深刻分析，研究方法科學(xué)與否，分析框架合理與否，都直接影響著研究過程是否能順利推進(jìn)，更直接影響著研究結(jié)果的產(chǎn)生，以及研究結(jié)論的信度與效度。

（一）研究方法

要對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策現(xiàn)狀進(jìn)行分析，勢(shì)必要對(duì)政策文本進(jìn)行分析。政策文本屬于明確表達(dá)的顯性內(nèi)容， 具有多重維度且蘊(yùn)含豐富的信息[6]，因此，本研究采用內(nèi)容分析法對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策文本進(jìn)行分析?！皟?nèi)容分析法的實(shí)質(zhì)是對(duì)文獻(xiàn)內(nèi)容所含信息量及其變化的分析，其研究目的是根據(jù)數(shù)據(jù)對(duì)內(nèi)容進(jìn)行可再現(xiàn)的、有效的推斷”[7]。概括來說，內(nèi)容分析法是一種能夠?qū)︵l(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策進(jìn)行系統(tǒng)性和客觀性描述的科學(xué)研究方法，可以通過對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行剖析獲得結(jié)論[8]。內(nèi)容分析法主要分為三類：一是解讀式內(nèi)容分析法，二是實(shí)驗(yàn)式內(nèi)容分析法，三是計(jì)算機(jī)輔助內(nèi)容分析法。本研究綜合實(shí)驗(yàn)式內(nèi)容分析法與計(jì)算機(jī)輔助內(nèi)容分析法，通過Nvivo11.0軟件對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，根據(jù)編碼分類，計(jì)算每類內(nèi)容元素出現(xiàn)的頻率，概括描述明顯的內(nèi)容特征。

（二）資料來源

在確定基本的研究方法后，需要對(duì)可供分析的數(shù)據(jù)進(jìn)行選擇。鄉(xiāng)村振興一詞正式出現(xiàn)是在2017年黨的十九大報(bào)告中，最早的相關(guān)政策文件是2018年的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，許多相關(guān)文件也時(shí)有提及，但是此類文件中往往缺乏明確的關(guān)于鄉(xiāng)村振興的實(shí)施政策。因此，本文選取的是自2018年起與鄉(xiāng)村振興直接相關(guān)的政策文件，共6份，見表1。

（三）分析框架

政策工具是為達(dá)到具體政策目標(biāo)而采取的方法、手段和措施[9]。目前較為主流的政策工具分類理論主要有三種：一是根據(jù)施策客體的需求，將政策工具分為命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具四類;二是根據(jù)政府對(duì)政策工具的干預(yù)程度，將政策工具分為強(qiáng)制性工具、混合性工具和自愿性工具三類;三是根據(jù)政策工具對(duì)主客體影響的差異性，將其分為供給型、需求型和環(huán)境型三類[10]。不同的政策工具分類理論根據(jù)研究需求的不同，具有不同的適應(yīng)性。本研究探究的是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中職業(yè)教育相關(guān)政策要求情況，最終目的是進(jìn)一步提升職業(yè)教育在鄉(xiāng)村振興中促進(jìn)人力資本開發(fā)的能力，而其中的關(guān)鍵問題在于職業(yè)教育供給與鄉(xiāng)村振興人力資本需求之間的關(guān)系;同時(shí)，根據(jù)教育政策與農(nóng)村政策工具研究的應(yīng)用頻率與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中職業(yè)教育政策的實(shí)施特點(diǎn)，本研究采用羅斯韋爾等人的政策工具分類理論，將供給型、環(huán)境型和需求型作為政策工具分析的一級(jí)維度。

供給型政策工具主要以提供動(dòng)力為主，是指政府在資金、基礎(chǔ)設(shè)施等方面加大投入，促進(jìn)職業(yè)教育對(duì)鄉(xiāng)村振興人才的培養(yǎng);需求型政策工具主要以對(duì)市場(chǎng)的培育和刺激為主，是指政府通過服務(wù)外包、市場(chǎng)引導(dǎo)等方式，刺激對(duì)職業(yè)教育的需求，增加職業(yè)教育吸引力，最終促進(jìn)鄉(xiāng)村振興人才的培養(yǎng)。環(huán)境型政策工具主要為職業(yè)教育人才培養(yǎng)提供合適的環(huán)境，是指政府通過體系建設(shè)、制度保障等措施，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的外部環(huán)境，以間接促進(jìn)職業(yè)教育對(duì)鄉(xiāng)村振興人才的培養(yǎng)。

在一級(jí)維度的基礎(chǔ)上，通過對(duì)政策文本的分析，形成了11個(gè)二級(jí)維度，包括資金投入、硬件設(shè)施、軟件保障、創(chuàng)新教培形式、服務(wù)外包、鼓勵(lì)引導(dǎo)、需求引領(lǐng)、目標(biāo)規(guī)劃、體系建設(shè)、制度保障和金融支撐。

從已有研究來看，僅從單一角度，即從政策工具視角進(jìn)行政策分析，顯然無法反映政策工具的選擇全貌[11]。因此，在對(duì)政策工具進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，還需要對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行分析。通過對(duì)現(xiàn)有政策文件中職業(yè)教育政策目標(biāo)的歸納、分析和總結(jié)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興的需要，可以看到，職業(yè)教育政策目標(biāo)總的來說就是為鄉(xiāng)村振興培養(yǎng)人才。具體來看，一是通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及增加鄉(xiāng)村教育容納水平，實(shí)現(xiàn)增加鄉(xiāng)村振興人才供給數(shù)量提高的目標(biāo);二是通過職業(yè)教育與培訓(xùn)，提升鄉(xiāng)村振興人才供給質(zhì)量;三是通過有針對(duì)性的補(bǔ)償性教育與專業(yè)培訓(xùn)，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的人才結(jié)構(gòu)。概括來說，鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的職業(yè)教育政策目標(biāo)主要有三個(gè)：一是增加鄉(xiāng)村振興人才存量;二是提升鄉(xiāng)村振興人才質(zhì)量;三是優(yōu)化鄉(xiāng)村振興人才結(jié)構(gòu)。另外，通過對(duì)當(dāng)前政策的分析可以發(fā)現(xiàn)，人才培養(yǎng)的量與質(zhì)是相互依存、相互交錯(cuò)的關(guān)系，因此，在這里將鄉(xiāng)村振興的職業(yè)教育政策目標(biāo)概括為增加、提升鄉(xiāng)村振興人才量和質(zhì)以及優(yōu)化鄉(xiāng)村振興人才結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。

基于以上對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策工具和目標(biāo)的分析，形成了研究框架，見圖1。

二、關(guān)于鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的職業(yè)教育政策現(xiàn)狀分析

對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中職業(yè)教育相關(guān)政策要求現(xiàn)狀的研究，是分析當(dāng)前政策存在問題及對(duì)后續(xù)政策展望和設(shè)計(jì)的基本前提。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策要求本身就是一系列政策工具的組合，政策工具的選擇和組合結(jié)構(gòu)是否合理、運(yùn)用的系統(tǒng)化程度，都對(duì)政策的執(zhí)行和效果實(shí)現(xiàn)有著極大的影響[12]。同時(shí)，從現(xiàn)有研究來看，目前關(guān)于鄉(xiāng)村振興的職業(yè)教育研究多是以鄉(xiāng)村振興為背景，關(guān)注職業(yè)教育如何服務(wù)鄉(xiāng)村振興，直接對(duì)鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的職業(yè)教育政策進(jìn)行研究的較少。因此，本研究從政策工具的視角出發(fā)，基于政策工具—目標(biāo)的分析框架，采用內(nèi)容分析的方法，使用Nvivo11.0對(duì)相關(guān)政策文本進(jìn)行編碼和分析，以對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策要求現(xiàn)狀進(jìn)行研究。在確定研究方法與分析框架的基礎(chǔ)上，通過Nvivo11.0對(duì)6份鄉(xiāng)村振興文本中的職業(yè)教育政策工具進(jìn)行編碼，共獲得編碼71條，以下分別從政策工具、政策目標(biāo)和政策工具—目標(biāo)三個(gè)方面對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策要求現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

（一）政策工具維度分析

首先以政策工具為分析單位，分別統(tǒng)計(jì)各維度數(shù)量與百分比，見表2。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策要求中，供給型、需求型和環(huán)境型三種政策工具均得到了應(yīng)用，但是不同類型的政策工具應(yīng)用比例不同，其中應(yīng)用比例最大的是環(huán)境型政策工具，占政策工具總數(shù)的59.15%;其次是供給型政策工具，占總數(shù)的28.17%;需求型政策工具使用頻率最低，約占總數(shù)的12.68%。

具體來看，首先，在供給型政策工具的應(yīng)用中，軟件保障、硬件設(shè)施政策所占比例大致相當(dāng)，分別為35%、30%;但是與資金投入相關(guān)的政策工具相對(duì)較少，僅占供給型政策工具總數(shù)的10%。其次，在需求型政策工具方面，使用鼓勵(lì)引導(dǎo)政策工具最多，約占需求型政策總數(shù)的66.67%;需求引領(lǐng)和服務(wù)外包政策較少，僅占總數(shù)的22.22%與11.11%。最后，在環(huán)境型政策工具的應(yīng)用上，政府重視目標(biāo)規(guī)劃政策的制定，其總數(shù)約占環(huán)境型政策工具總數(shù)的57.14%;而金融支撐政策則相對(duì)較少，僅有2.38%的環(huán)境型政策工具為鄉(xiāng)村振興的職業(yè)教育人才培養(yǎng)構(gòu)建合適的金融環(huán)境。

從上述結(jié)果中可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前促進(jìn)鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的職業(yè)教育政策工具以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策為輔。在環(huán)境型政策工具中又以目標(biāo)規(guī)劃政策為主，需求型政策工具供給較少，且在需求型政策工具中以鼓勵(lì)引導(dǎo)政策為主，服務(wù)外包等政策較少。綜合來看，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村振興政策工具的使用較不均衡，環(huán)境型政策工具占比過大，需求型政策工具供給不足，次級(jí)政策工具的結(jié)構(gòu)仍然有待優(yōu)化。

（二）政策目標(biāo)維度分析

在對(duì)政策工具進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，還需要對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行分析。根據(jù)鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的目標(biāo)及相關(guān)政策文本的內(nèi)容，可以將鄉(xiāng)村振興的人才培養(yǎng)目標(biāo)分為提升鄉(xiāng)村振興人才數(shù)量和質(zhì)量，以及優(yōu)化鄉(xiāng)村振興人才結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。見表3、表4。

由表3可以看到，現(xiàn)有職業(yè)教育政策為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)目標(biāo)的達(dá)成提供了支持。在鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的兩個(gè)主要目標(biāo)中，相較于優(yōu)化鄉(xiāng)村振興人才結(jié)構(gòu)而言，目前的政策對(duì)提升鄉(xiāng)村振興人才數(shù)量和質(zhì)量的支持更多，占政策總數(shù)的60.56%。這說明當(dāng)前階段，鄉(xiāng)村振興人才的培養(yǎng)仍然以提升數(shù)量和質(zhì)量為主，對(duì)人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)注相對(duì)較少。

由表4可知，在具體政策工具使用上，資金投入、服務(wù)外包、體系建設(shè)及金融支撐四個(gè)政策工具維度上未對(duì)優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)做出應(yīng)有的支持，相關(guān)政策全部助力在鄉(xiāng)村振興人才數(shù)量和質(zhì)量的提升上;硬件設(shè)施保障、創(chuàng)新教培形式和制度保障政策主要用來支持提升人才數(shù)量、質(zhì)量，軟件保障和目標(biāo)規(guī)劃政策主要應(yīng)用于優(yōu)化人才結(jié)構(gòu);此外，鼓勵(lì)引導(dǎo)和需求引領(lǐng)兩個(gè)維度的政策對(duì)目標(biāo)的支持程度是一致的。

綜合來看，當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的職業(yè)教育政策對(duì)提升人才培養(yǎng)數(shù)量、質(zhì)量的支持更多，更傾向?qū)崿F(xiàn)提升人才培養(yǎng)數(shù)量質(zhì)量的目標(biāo)，在資金支持、拉動(dòng)需求以及環(huán)境保障等方面全力促進(jìn)該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);對(duì)優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)的支持則主要體現(xiàn)在需求型政策工具中，具體表現(xiàn)在對(duì)相關(guān)主體的鼓勵(lì)和引導(dǎo)上。

（三）政策工具—目標(biāo)維度綜合分析

在分別對(duì)政策工具和政策目標(biāo)分析以后，還需要綜合政策與目標(biāo)兩個(gè)角度，進(jìn)行二維交叉分析，探尋兩者的關(guān)系特征。見表5。

由表5可以發(fā)現(xiàn)，提升人才數(shù)量、質(zhì)量的目標(biāo)在供給型、需求型和環(huán)境型政策工具中分別占65%、55.56%和59.52%;同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，使用的供給型、需求型和環(huán)境型政策工具分別占比27.08%、11.63%和58.14%。因此，可以認(rèn)為環(huán)境型政策工具與提升人才數(shù)量質(zhì)量的關(guān)系更為緊密。優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)目標(biāo)在供給型、需求型和環(huán)境型政策工具中的占比分別為35%、44.44%和40.48%。在該目標(biāo)中，供給型政策占工具比25%，需求型政策工具占比14.29%，環(huán)境型政策工具占比60.71%，同樣是環(huán)境型政策工具與目標(biāo)關(guān)系更為緊密;同時(shí)也可以看到，供給型政策工具和環(huán)境型政策工具主要應(yīng)用于提升人才數(shù)量質(zhì)量，需求型政策工具在兩個(gè)目標(biāo)的應(yīng)用上大體相當(dāng)，但是由于環(huán)境型政策工具整體占比較高，因此，兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要還是受到環(huán)境型政策工具的影響。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策困境

近年來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策對(duì)鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)起到了積極的促進(jìn)作用，但是現(xiàn)有政策依然存在諸多不足。

（一）政策工具運(yùn)用不均衡

政策工具運(yùn)用不均衡主要表現(xiàn)為：一是供給型政策工具應(yīng)用相對(duì)穩(wěn)定，但是政策工具使用不夠多元化。從上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看到，供給型政策工具在三種政策工具類型中的比例約占整個(gè)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策要求的1/3。這說明，當(dāng)前供給型政策工具在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中職業(yè)教育政策體系中的運(yùn)用相對(duì)穩(wěn)定且合理;但是，從次級(jí)政策工具來看，軟件保障與硬件設(shè)施政策的占比均超過1/3，而資金投入政策相對(duì)于其他政策而言，占比僅有10%，說明次級(jí)政策工具之間存在配置不協(xié)調(diào)的問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育軟硬件保障政策主要包括學(xué)校、培訓(xùn)基地建設(shè)、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)、課程、師資隊(duì)伍建設(shè)以及提供相應(yīng)的培訓(xùn)等。政府為職業(yè)教育促進(jìn)鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)提供了相應(yīng)的基礎(chǔ)條件，但是資金投入的不足可能會(huì)帶來“木桶效應(yīng)”，反而降低了基礎(chǔ)條件的使用效率和價(jià)值，影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二是需求型政策工具利用率過低，且政策工具內(nèi)部運(yùn)用失調(diào)。需求型政策工具在三類政策工具中占比最低，僅為12.68%，明顯低于供給型與環(huán)境型政策工具。鄉(xiāng)村振興人才的培養(yǎng)如果僅由政府主導(dǎo)支撐是不足以維系與滿足人才培養(yǎng)需求的，通過需求型政策工具可以促進(jìn)外部力量參與職業(yè)教育，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興人才的培養(yǎng);培育和刺激市場(chǎng)，拉動(dòng)鄉(xiāng)村振興對(duì)職業(yè)教育人才培養(yǎng)的需求，進(jìn)而提升職業(yè)教育吸引力，更好地促進(jìn)職業(yè)教育培養(yǎng)鄉(xiāng)村振興所需人才;但是目前需求型政策工具占比較低，在政策工具的應(yīng)用上處于弱勢(shì)地位，因而容易制約政策工具對(duì)人才培養(yǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的拉動(dòng)作用，抑制其他社會(huì)力量參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)，最終影響鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的效率與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

與此同時(shí)，需求型政策工具內(nèi)部也存在不平衡的情況：主要是鼓勵(lì)引導(dǎo)性政策占需求型政策工具總數(shù)的2/3，而服務(wù)外包政策的比例僅為11.11%。鼓勵(lì)、引導(dǎo)性政策是以導(dǎo)向性和鼓勵(lì)性的政策為主，政策內(nèi)容往往更多落腳在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的大方向上，對(duì)于鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)這樣仍處于探索階段的政策目標(biāo)而言是必要的，可以為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)探索前進(jìn)的方向并進(jìn)行深化。然而，正因?yàn)檎吣繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然處于探索階段，因此，也需要更多更加具體的政策。此外，在人才培養(yǎng)中，服務(wù)外包可以說是相當(dāng)重要的支持政策之一，尤其對(duì)于一些政府無法涵蓋的教育培訓(xùn)活動(dòng)來說更是如此。目前可能由于鼓勵(lì)引導(dǎo)性政策占比較大，壓縮了其他需求型政策的空間，需要做出調(diào)整。

三是環(huán)境型政策工具過溢，目標(biāo)性政策過多。環(huán)境型政策在所有政策工具中占比接近60%，遠(yuǎn)超其他兩類政策工具。環(huán)境型政策工具旨在為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)塑造良好的外部環(huán)境;但是，過量的使用環(huán)境型政策工具反而會(huì)帶來抑制作用。在該類政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃政策的占比最高，超過一半的環(huán)境政策屬于目標(biāo)規(guī)劃政策。目標(biāo)規(guī)劃政策工具的大比例使用符合人民對(duì)國(guó)家政策在整體布局上的期待，能夠從宏觀層面發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，同時(shí)明確政策目標(biāo)，但是在微觀層面實(shí)踐時(shí)可能會(huì)存在一定難度，操作落實(shí)較為困難[13];且目標(biāo)規(guī)劃政策的表述通常較為宏觀，這也為后續(xù)進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)政策帶來困難。在環(huán)境型政策工具中，金融支撐政策的占比最低，僅有2.38%。人才培養(yǎng)主要由上而下實(shí)施，涉及資金方面的投入更多是由國(guó)家主導(dǎo)的，相對(duì)的像金融支撐這樣的環(huán)境型政策工具占比就會(huì)較低。但是，鄉(xiāng)村振興人才的培養(yǎng)需要外部市場(chǎng)、職業(yè)院校、企業(yè)和社會(huì)等多方面力量的參與，金融支撐政策恰恰是激發(fā)這些主體參與人才培養(yǎng)的重要政策工具之一，需要得到相應(yīng)的重視[14]。

（二）政策目標(biāo)偏向明顯

在政策目標(biāo)上可以看到，當(dāng)前施策是以提升人才數(shù)量和質(zhì)量為主，超過2/3的政策工具為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)服務(wù)，但對(duì)優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)這一目標(biāo)關(guān)注不足，尤其在資金投入、服務(wù)外包以及制度建設(shè)三個(gè)政策工具上，缺少對(duì)優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)的重視;但是在目標(biāo)規(guī)劃政策工具上，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)的目標(biāo)占比相對(duì)較高，說明政府希望通過總體布局、統(tǒng)籌規(guī)劃來引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興人才結(jié)構(gòu)的調(diào)整，相關(guān)部門已經(jīng)意識(shí)到優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)的重要性，但是在具體的更易落實(shí)的政策上體現(xiàn)較少。究其原因，一是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)仍處于探索階段，相較人才結(jié)構(gòu)而言，當(dāng)務(wù)之急是先解決人才來源不足與現(xiàn)有人才質(zhì)量不高的問題，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)在當(dāng)前階段更適合作為一種規(guī)劃，更適宜放在鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的下一個(gè)階段;二是目前鄉(xiāng)村振興所需的應(yīng)然的人才結(jié)構(gòu)仍然處于探索階段，在鄉(xiāng)村振興中需要什么樣的人才，什么樣的人才結(jié)構(gòu)對(duì)于鄉(xiāng)村振興而言才是最優(yōu)解，都是有待實(shí)踐探尋的目標(biāo)。因此，當(dāng)下對(duì)優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)的探索更多地停留在目標(biāo)規(guī)劃的層面。

（三）政策工具與目標(biāo)存在錯(cuò)位

從政策工具與政策目標(biāo)之間的關(guān)系來看，無論是提升人才數(shù)量、質(zhì)量，還是優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，均更多地運(yùn)用了環(huán)境型政策工具，尤其是在優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)方面，環(huán)境型政策工具約占三類政策工具總數(shù)的60.71%;其次是供給型政策工具和需求型政策工具。鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)目標(biāo)中的政策工具結(jié)構(gòu)類似，都是以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具次之，需求型政策工具最末。鄉(xiāng)村振興是一種強(qiáng)調(diào)內(nèi)生發(fā)展的戰(zhàn)略，其人才培養(yǎng)也同樣遵循這一原則。人才培養(yǎng)的內(nèi)生發(fā)展不僅包括由上至下的農(nóng)民人力資源能力建設(shè)，增強(qiáng)其內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，也包括借助已有資源通過創(chuàng)造領(lǐng)域內(nèi)市場(chǎng)需求，促進(jìn)人才培養(yǎng)市場(chǎng)的內(nèi)生發(fā)展?？梢钥吹剑壳霸趯?shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)目標(biāo)的政策上，仍然是以環(huán)境型政策工具為主，環(huán)境型政策工具為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)指明了方向，提供了合適的外部土壤，為政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)，但是卻很難形成核心的內(nèi)部動(dòng)力;供給型政策工具對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)具有直接的推動(dòng)作用，但是僅有推力而無拉力則難以形成可持續(xù)性的發(fā)展，因此，需要強(qiáng)化需求型政策工具的作用。

另外，三類政策工具的比例構(gòu)成也需要進(jìn)行調(diào)整。環(huán)境型政策工具對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)起著間接的影響作用。在政策目標(biāo)提出初期，環(huán)境型政策工具可以引導(dǎo)政策方向，提供適宜的政策土壤;但是當(dāng)目標(biāo)提出后，則需要適當(dāng)弱化環(huán)境型政策工具的運(yùn)用，加強(qiáng)供給型政策工具與需求型政策工具的比例，通過一推一拉兩股力量，促進(jìn)政策目標(biāo)最大程度的實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興的人才培養(yǎng)目標(biāo)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)相伴而生，在前期一系列大環(huán)境的創(chuàng)設(shè)下，鄉(xiāng)村振興的人才培養(yǎng)急需落地。但是，從目前的政策工具結(jié)構(gòu)來看，仍然是以環(huán)境型政策工具為主，究其原因，一方面由于目前缺乏相應(yīng)的職業(yè)教育促進(jìn)鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的體系和制度，導(dǎo)致政府、市場(chǎng)、法律制度與職業(yè)學(xué)校各自的職責(zé)不明，關(guān)系錯(cuò)位，因而，只能通過宏觀的環(huán)境型政策工具進(jìn)行引導(dǎo)，難以施行更能落地的政策;另一方面，本研究中的政策文本均由國(guó)家層面頒布，考慮到各地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況，國(guó)家政策作為總的指導(dǎo)方針，側(cè)重于構(gòu)建外部環(huán)境及宏觀目標(biāo)引導(dǎo)，為地方政策的制定提供方向性的指導(dǎo)，但同時(shí)也需要直接的、拉動(dòng)性的政策為地方政策制定提供支撐。

此外，目前在環(huán)境型政策工具與需求型政策工具中，兩個(gè)政策目標(biāo)所占比例較為接近，但是在供給型政策工具中，提升鄉(xiāng)村振興人才數(shù)量、質(zhì)量的政策所占比例明顯高于優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)政策的比例。人才數(shù)量、質(zhì)量的提升是鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)，而人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化則是關(guān)鍵。目前來看，一方面，在數(shù)量上政策工具更傾向提升人才數(shù)量和質(zhì)量;另一方面，人才數(shù)量、質(zhì)量的提高可以塑造合理的外部環(huán)境與市場(chǎng)需求拉動(dòng)。但是，與之相比，人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化僅通過市場(chǎng)需求與環(huán)境支持難以實(shí)現(xiàn)。人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要足夠的供給，尤其是教育體系、資金等多方面的支持，才能形成合理的人才結(jié)構(gòu)。但是，目前對(duì)于人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化的供給型政策工具存在明顯不足，政策工具的結(jié)構(gòu)與政策目標(biāo)之間的錯(cuò)位阻礙了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的職業(yè)教育政策優(yōu)化

（一）強(qiáng)化需求型政策配置，激發(fā)人才培養(yǎng)市場(chǎng)需求動(dòng)力

目前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職業(yè)教育政策要求以環(huán)境型政策工具為主，輔以供給型政策工具，而需求型政策工具占比較低，力度偏小。從現(xiàn)階段來看，鄉(xiāng)村振興的人才培養(yǎng)是以政府為主導(dǎo)的，但是，政府主導(dǎo)不等于政府包干，尤其是很大一部分鄉(xiāng)村振興人才的培養(yǎng)需要借力職業(yè)教育才能完成。因此，在政策制定的過程中，不僅需要政府參與，也需要學(xué)校、企業(yè)、社會(huì)組織等多方面的力量協(xié)同。正因?yàn)槿绱?，政策的制定不僅需要從環(huán)境側(cè)發(fā)力，構(gòu)建良好的促進(jìn)人才培養(yǎng)的環(huán)境;同時(shí)也需要從需求側(cè)發(fā)力，加大需求型政策工具的創(chuàng)新與配置，尤其是在創(chuàng)建內(nèi)生市場(chǎng)方面的作用，通過內(nèi)需拉動(dòng)，提升人才培養(yǎng)的數(shù)量質(zhì)量，并驅(qū)動(dòng)人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

同時(shí)，也要關(guān)注各類政策工具間的協(xié)同合作，內(nèi)外結(jié)合，充分發(fā)揮政策的拉動(dòng)作用與外部環(huán)境的支撐作用。具體來看，目前需求型政策工具以鼓勵(lì)引導(dǎo)為主，缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)需拉動(dòng)政策，即缺少能夠指導(dǎo)實(shí)踐落地的、拉動(dòng)鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)需求的政策。在未來的政策制定中，可以考慮從刺激市場(chǎng)需求入手，通過服務(wù)外包、校企共育、財(cái)政補(bǔ)貼等方式，吸引多種社會(huì)力量參與職業(yè)教育，擴(kuò)大職業(yè)教育與培訓(xùn)規(guī)模，提升職業(yè)教育與培訓(xùn)質(zhì)量，提供多樣化的職業(yè)教育與培訓(xùn)，以培養(yǎng)多層次、多類型的鄉(xiāng)村振興人才;同時(shí)與環(huán)境型政策工具協(xié)同，通過構(gòu)建相應(yīng)的職業(yè)教育與培訓(xùn)體系，作為鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮各方力量在人才培養(yǎng)中的作用。

（二）完善現(xiàn)有供給型政策工具，形成人才培養(yǎng)堅(jiān)實(shí)推動(dòng)力

首先，目前促進(jìn)鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)的職業(yè)教育供給型政策工具雖然運(yùn)用相對(duì)穩(wěn)定，但是多元化程度不足，還需充分發(fā)揮供給型政策工具的推動(dòng)作用以及與環(huán)境型政策工具的協(xié)同作用。具體來說，目前供給型政策工具主要以軟硬件設(shè)施等保障層面的政策為主，直接的資金投入政策并不多。然而，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然離不開資金投入政策的支持，因此，在供給型政策工具的設(shè)計(jì)中，可以加大涉農(nóng)資金投入力度，如可通過設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)或項(xiàng)目制經(jīng)費(fèi)，增強(qiáng)職業(yè)教育服務(wù)鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)性[15]。除了加大涉農(nóng)資金投入，從現(xiàn)有次級(jí)政策工具來看，還需要加強(qiáng)教育資源的投入，即加強(qiáng)職業(yè)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)，包括完善高中階段學(xué)校職業(yè)教育建設(shè)，提升高職院校教育質(zhì)量;同時(shí)，為了進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)村振興人才結(jié)構(gòu)，還需要關(guān)注與鄉(xiāng)村振興相關(guān)的本科職業(yè)院校建設(shè)以及新農(nóng)科專業(yè)建設(shè)等。此外，還需要加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育師資隊(duì)伍的建設(shè)，通過政策引導(dǎo)，增加教育與培訓(xùn)專兼職教師數(shù)量，優(yōu)化師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，拓展教師專業(yè)發(fā)展路徑等。為了保障以上政策的制定與實(shí)施，還需要通過協(xié)同供給型政策工具與環(huán)境型政策工具，構(gòu)建以職教中心為主體的縣域農(nóng)村職業(yè)教育體系，并在該體系的基礎(chǔ)上形成相應(yīng)制度，以促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）深化環(huán)境型政策工具，創(chuàng)建人才培養(yǎng)適宜土壤

環(huán)境型政策工具為鄉(xiāng)村振興人才的培養(yǎng)提供了良好的法規(guī)與制度保障。但是從目前的政策文本來看，環(huán)境政策工具的過多使用導(dǎo)致其他兩類政策工具使用的弱化，尤其是需求型政策工具的占比明顯偏低。因此，為優(yōu)化政策工具的整體結(jié)構(gòu)，一方面需要適度降低環(huán)境型政策工具的比例，優(yōu)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu);另一方面需要深化當(dāng)前的環(huán)境型政策工具，提升環(huán)境型政策工具的靈活性，為鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)提供適宜土壤。具體來說，首先，可以適當(dāng)減少環(huán)境型政策工具中目標(biāo)規(guī)劃類政策的使用，適度增加金融、稅收等財(cái)政方面的政策支持，為鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)提供堅(jiān)實(shí)的金融環(huán)境基礎(chǔ)。其次，從現(xiàn)有政策來看，鄉(xiāng)村振興人才的培養(yǎng)，尤其是通過職業(yè)教育路徑的培養(yǎng)，尚未形成相應(yīng)的人才培養(yǎng)支持體系。因此，在未來的環(huán)境型政策工具的制定過程中，要著重加強(qiáng)人才培養(yǎng)支持體系建設(shè)，在建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系過程中，關(guān)注縣域職業(yè)教育體系建設(shè)，適度高移人才培養(yǎng)重心，關(guān)注不同層次鄉(xiāng)村振興人才培養(yǎng)體系的建設(shè)，減少目標(biāo)規(guī)劃類政策。最后，還應(yīng)充分考慮環(huán)境型政策的靈活性。受區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及職業(yè)教育發(fā)展不平衡性和區(qū)域特色性差異的影響，在政策制定過程中，要充分考慮政策的靈活性與適用性，在確保政策實(shí)施環(huán)境構(gòu)建的同時(shí)，保證地方政府政策制定的可行性。

參 考 文 獻(xiàn)

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