基于PMC指數(shù)模型的中醫(yī)藥事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展政策分析

王宇佳　張婉　吳銳　韓良?！±類傴Q　馮毅翀　胡奇志

中圖分類號 R951 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號 1001-0408（2022）07-0777-06

DOI 10.6039/j.issn.1001-0408.2022.07.02

摘 要 目的 為中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展政策的優(yōu)化提供參考。方法 使用ROSTCM文本挖掘工具初步篩選文獻(xiàn)，構(gòu)建PMC指數(shù)模型，對結(jié)果進(jìn)行PMC指數(shù)和可視化PMC曲面分析。結(jié)果與結(jié)論 共納入33項中醫(yī)藥事業(yè)相關(guān)政策，設(shè)置了一級變量10項、二級變量46項。33項政策的PMC指數(shù)平均值為6.15，其中2項為優(yōu)秀級政策，其余的為良好級政策。一級變量中，政策公開、政策評價、政策領(lǐng)域的指標(biāo)得分相對較高，而發(fā)布時間、政策級別、政策類型得分較低。對凹陷指數(shù)及二級變量的分析可以看出，國家級政策做出宏觀規(guī)劃，在政策目標(biāo)及內(nèi)容方面不夠具體，得分較低，而地方性政策通常規(guī)劃得比較具體詳細(xì)?？傮w來看，中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展相關(guān)政策在政策體系建設(shè)、政府投入、人才建設(shè)、籌資配套政策、市場準(zhǔn)入規(guī)則、責(zé)任主體、法律保障等方面仍有較大提升空間。

關(guān)鍵詞 中醫(yī)藥事業(yè);高質(zhì)量發(fā)展; PMC指數(shù)模型

ABSTRACT? ?OBJECTIVE To provide reference for the optimization of development policy of traditional Chinese medicine. METHODS ROSTCM text mining analysis software was adopted to screen the literature preliminarily， the PMC policy index model was built， and the results by PMC index and visual PMC surface were analyzed. RESULTS & CONCLUSIONS A total of 33 policies related to traditional Chinese medicine were included， and 10 primary variables and 46 secondary variables were set. The average PMC index of 33 policies was 6.15， of which 2 were excellent policies and the rest were good policies. Among the primary variables， the scores of policy openness， policy evaluation and policy field were relatively high， while the scores of release time， policy level and policy type were low. The analysis of sink index and secondary variables showed that the macro planning of national policies was not specific enough in terms of policy objectives and contents， with low score， while the local policies were usually planned in detail. Generally speaking， there is still much room for improvement in the policies related to the development of traditional Chinese medicine in terms of policy system construction， government investment， talent construction， financing supporting policies， market access rules， responsible subjects and legal guarantee.

KEYWORDS? ?traditional Chinese medicine; high-quality development; PMC index model

《中醫(yī)藥法》中提到，“中醫(yī)藥是包括漢族和少數(shù)民族醫(yī)藥在內(nèi)的我國各民族醫(yī)藥的統(tǒng)稱……中醫(yī)藥事業(yè)是我國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的重要組成部分”。當(dāng)前中醫(yī)藥事業(yè)尚無明確界定，根據(jù)《中醫(yī)藥法》及中醫(yī)藥相關(guān)概念，筆者將中醫(yī)藥事業(yè)定義為：包括少數(shù)民族醫(yī)藥在內(nèi)，與發(fā)展相關(guān)的各方面事業(yè)的總稱。中醫(yī)藥事業(yè)有不同于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點，通常認(rèn)為其具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，需要從事業(yè)發(fā)展主體、政府投入、資源配置、服務(wù)能力、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等方面進(jìn)行分析評價?！吨嗅t(yī)藥法》于2016年頒布后，各級政府先后出臺了相關(guān)的配套法規(guī)或措施。當(dāng)前文獻(xiàn)多見中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策分析研究，而促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展政策分析的研究文獻(xiàn)鮮見。本研究使用ROSTCM文本挖掘分析軟件作為中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展相關(guān)政策文本內(nèi)容的分析工具，應(yīng)用PMC指數(shù)（policy modeling consistency index，有些文獻(xiàn)中譯為“政策建模一致性指數(shù)”）模型對各級政府促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展相關(guān)政策進(jìn)行量化分析[1-2]，為中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展政策的優(yōu)化提供參考。

1 基于PMC指數(shù)的政策評價研究現(xiàn)狀

國內(nèi)最早應(yīng)用PMC指數(shù)模型開展研究的是張永安團(tuán)隊[3]，他們通過文本挖掘?qū)^(qū)域科技創(chuàng)新政策進(jìn)行量化評價。隨后，多項研究應(yīng)用該模型開展了多個領(lǐng)域的研究，包括創(chuàng)新政策、發(fā)展政策以及公共管理的量化評價等。當(dāng)前PMC指數(shù)模型在政策分析中的應(yīng)用正在快速增長。從研究趨勢來看，醫(yī)藥領(lǐng)域應(yīng)用該模型呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢，包括慢病管理等醫(yī)藥衛(wèi)生政策都已納入該研究模型的范圍[4]。

根據(jù)Omnia Mobilis學(xué)者的假設(shè)[5]，PMC指數(shù)主要用來“評估任何政策模型的一致性水平、確定任何政策模型的優(yōu)勢和劣勢”，研究內(nèi)容的關(guān)鍵在于以“一項學(xué)術(shù)或?qū)嵶C研究工作”的“政策建?！绷炕剡M(jìn)行政策評價[6]，最后通過多維度分析政策的內(nèi)部異質(zhì)性和優(yōu)劣水平，以PMC曲面圖直觀展示政策各項維度的優(yōu)勢和缺陷[7]。PMC模型研究一般包含4個步驟：（1）變量選取及參數(shù)識別;（2）構(gòu)建多投入產(chǎn)出表;（3）計算PMC指數(shù);（4）構(gòu)建PMC曲面圖。

2 樣本選取

為保證查全率，本研究檢索以下數(shù)據(jù)庫或網(wǎng)站：（1）在中國知網(wǎng)檢索中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展相關(guān)政策文獻(xiàn)，從文獻(xiàn)中收集政策;（2）通過政府官方網(wǎng)站、政府信息公開、政策專題等檢索相關(guān)政策文件;（3）通過“北大法寶”等專業(yè)數(shù)據(jù)庫檢索相關(guān)政策文本;（4）利用百度等搜索引擎進(jìn)行最后的查缺補漏。本研究納入的政策文本類型主要是法律法規(guī)、綱要、規(guī)劃、方案、意見、公告等文件，其他文件（諸如講話、會議）均不計入。最后按照一致性要求，最終確定了33項中醫(yī)藥事業(yè)政策作為政策研究樣本，其中有10項國家級政策、23項地方性政策，具體見表1。

3 PMC指數(shù)模型的構(gòu)建

3.1 變量選取及參數(shù)識別

利用 ROSTCM文本挖掘分析軟件對表1中的33項政策文本進(jìn)行初步處理，通過提取高頻詞，建立中醫(yī)藥事業(yè)政策的社會網(wǎng)絡(luò)知識圖譜[8]（圖1）。根據(jù)社會網(wǎng)絡(luò)知識圖譜及高頻關(guān)鍵詞分布狀況、相關(guān)政策研究成果、Ruiz Estrada[9]的變量設(shè)置方法以及政策分析文獻(xiàn)中對指標(biāo)的設(shè)定[10-12]，來構(gòu)建中醫(yī)藥事業(yè)政策評價指標(biāo)體系。

設(shè)置一級變量10項（X1～X10）、二級變量46項。具體來說，一級變量包括X1政策性質(zhì)（包含4項二級變量）、X2發(fā)布時間（包含3項二級變量）、X3激勵方式（包含4項二級變量）、X4政策評價（包含5項二級變量）、X5政策級別（包含3項二級變量）、X6政策領(lǐng)域（包含3項二級變量）、X7政策目標(biāo)（包含7項二級變量）、X8政策類型（包含3項二級變量）、X9政策內(nèi)容（包含14項二級變量）、X10政策公開，詳細(xì)內(nèi)容見表2。

3.2 構(gòu)建多投入產(chǎn)出表

在PMC指數(shù)模型構(gòu)建過程中，多投入產(chǎn)出表為衡量10個主要變量的分析框架，每個主變量由N個子變量組成（詳細(xì)內(nèi)容可參照表3）。由于二級變量具有相同的重要性，因此不對二級變量進(jìn)行排序。為了保持所有子變量權(quán)重相同，則使用[0，1]的二進(jìn)制賦分法。

3.3 計算PMC指數(shù)

根據(jù)Ruiz Estrada等[5]所提出的測量方法，本研究PMC指數(shù)模型的計算包括4個步驟：第一步是將10個一級變量和46個二級變量放入多投入產(chǎn)出表;第二步是在政策文本挖掘基礎(chǔ)上，按照公式（1）、公式（2）對二級變量進(jìn)行賦值;第三步是根據(jù)公式（3）計算出一級變量的值;第四步是將各一級變量指標(biāo)代入公式（4），計算PMC指數(shù)，并根據(jù)表4的評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政策目標(biāo)等級劃分。此外，本研究還將PMC指數(shù)代入公式（5），計算PMC凹陷指數(shù)（PMC凹陷指數(shù)值越大說明政策缺陷越明顯，反之則說明政策越完善）。

本研究共設(shè)10個一級變量，所以中醫(yī)藥事業(yè)政策的PMC指數(shù)得分范圍在1～10分內(nèi)。結(jié)合Ruiz Estrada[6]的研究，根據(jù)PMC指數(shù)得分情況，將PMC指數(shù)得分劃分為4個等級：得分為9～10分的評為完美、7～8.99分的評為優(yōu)秀、5～6.99分的評為良好，3～4.99分的評為合格，0～2.99分的評為不良。

3.4 構(gòu)建PMC曲面

PMC曲面圖通過可視化方式呈現(xiàn)出政策的優(yōu)點與不足。本研究共設(shè)有10個一級變量，其中X10無二級變量且各項政策該項得分均為1，考慮到矩陣對稱性，遂剔除X10，形成公式（6）的三階矩陣[2]，從而繪制各項政策的PMC曲面圖。

4 PMC指數(shù)模型分析結(jié)果

4.1 中醫(yī)藥事業(yè)政策PMC（凹陷）指數(shù)分析

依據(jù)文本挖掘方法和PMC指數(shù)模型的操作步驟，將表1中的33項中醫(yī)藥事業(yè)政策填入多投入產(chǎn)出表，并代入公式（3）、公式（4）、公式（5）中，分別計算33項中醫(yī)藥事業(yè)政策的PMC指數(shù)及凹陷指數(shù)（表4）。由此可以看出33項中醫(yī)藥事業(yè)政策按等級標(biāo)準(zhǔn)劃分后包含2個政策等級：優(yōu)秀級政策有2項，分別為P15、P28，其中政策P28的PMC指數(shù)為7.09，凹陷指數(shù)為2.91，排名第1位;良好級政策有31項，其中政策P8的PMC指數(shù)為5.34，凹陷指數(shù)為4.66，得分最低。政策P8為國家頒布的民族醫(yī)藥發(fā)展政策，發(fā)布時間為1984年，由于頒布時間較早，條例內(nèi)容較為落后，尤其是在政策目標(biāo)及政策內(nèi)容2項的得分偏低。

從一級變量PMC指數(shù)均值分析可得出，除X10（政策公開）外，X4（政策評價）、X6（政策領(lǐng)域）2項政策指標(biāo)得分相對較高，說明所納入政策的制定滿足目標(biāo)明確、符合實情、權(quán)責(zé)清晰、方案科學(xué)、依據(jù)充分等要求，且都基本涉及中醫(yī)藥人才建設(shè)、中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展和文化發(fā)展等領(lǐng)域。

X2（發(fā)布時間）、X5（政策級別）、X8（政策類型）PMC指數(shù)平均得分最低，主要因為這3項指標(biāo)類型均為單一選項指標(biāo)。從政策發(fā)布時間來看，大多數(shù)指標(biāo)的發(fā)布時間均在1～3年內(nèi)，只有P3（2009年）、P7（1983年）、P8（1984年）、P9（2007年）的發(fā)布時間超過5年。從政策級別來看，現(xiàn)行政策多為國家及省級政策，只有P31、P32、P33這3項為省級以下的地方政策。

通過對凹陷指數(shù)及二級變量體系進(jìn)行分析，可以看出國家級政策做出宏觀規(guī)劃，在政策目標(biāo)及內(nèi)容方面不夠具體，所以得分較低;而地方性政策通常規(guī)劃比較具體、詳細(xì)。同時可以看出，盡管相關(guān)政策重視程度高，相關(guān)配套措施也趨于完善，但仍然有不少需要優(yōu)化提高的方面，主要表現(xiàn)為政策體系建設(shè)不完善、發(fā)展責(zé)任主體不明確、專項資金和長期資金缺乏長期規(guī)劃、政策環(huán)境配套不足等。

4.2 政策PMC曲面圖分析

4.2.1 均值分析 通過對33項中醫(yī)藥事業(yè)政策的一級變量PMC指數(shù)取平均值，根據(jù)公式（5）構(gòu)建33項政策的PMC曲面圖（圖2），能從宏觀角度看出政策的總體水平。

結(jié)合表4可知，33項中醫(yī)藥事業(yè)政策的PMC指數(shù)平均值為6.15，政策評級為良好，說明我國對中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展越來越重視，相關(guān)配套措施也越加完善。整體來看，政策性質(zhì)（X1）的PMC指數(shù)均值為0.67，其注重政策建議、監(jiān)管及引導(dǎo)，而政策預(yù)測方面較少提到;發(fā)布時間（X2）的PMC指數(shù)均值為0.33，多數(shù)政策發(fā)布時間在5年內(nèi)，只有P7、P8發(fā)布時間超過30年;政策領(lǐng)域（X6）的PMC指數(shù)均值為0.87，大部分政策在中醫(yī)藥人才建設(shè)、事業(yè)及文化發(fā)展領(lǐng)域都提出了政策建議和發(fā)展規(guī)劃;政策目標(biāo)（X7）和政策內(nèi)容（X9）的PMC指數(shù)均值為0.67和0.43，由于P1～P10為國家級政策，內(nèi)容多為宏觀導(dǎo)向，故分?jǐn)?shù)偏低。

4.2.2 單項政策分析 由于數(shù)據(jù)量較大，本文只選取得分處于中間順序的政策P6、P4和評分最高的政策P28以及評分最低的政策P8繪制PMC曲面圖（圖3～圖6）。按PMC指數(shù)測算的結(jié)果，P15和P28這2項的PMC指數(shù)介于7～8.99之間，政策評級為優(yōu)秀;其余31項的PMC指數(shù)均在5～6.99之間，政策評級為良好;無完美、合格及不良政策。研究顯示，本研究納入的33項政策總體質(zhì)量為優(yōu)良，具備一定的科學(xué)性與合理性，能夠為各地方中醫(yī)藥事業(yè)政策提供方向指導(dǎo)。與此同時，評級為完美的政策數(shù)量為0，說明樣本政策在內(nèi)容設(shè)計上仍有進(jìn)一步改進(jìn)的必要和空間。

5 討論

本文通過對中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展相關(guān)政策的PMC指數(shù)模型分析，構(gòu)建可視化的PMC曲面圖，以發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策的缺陷維度，為優(yōu)化和完善中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展相關(guān)政策提供一定的參考?；诹炕芯康慕Y(jié)論，本文還應(yīng)用政策工具來展開討論。一般認(rèn)為，促進(jìn)發(fā)展的政策工具包括政策目標(biāo)、發(fā)展主體、政策激勵等方面[13-14]，具體又可以分為供給性政策工具和環(huán)境性政策工具，包括政策體系建設(shè)、政府投入、人才建設(shè)、籌資配套政策、市場準(zhǔn)入規(guī)則、責(zé)任主體、法律保障等。基于公共管理的政策工具分析理論，結(jié)合前文的研究結(jié)論，本文嘗試對相關(guān)政策進(jìn)行如下討論。

（1）通過二級變量得分可以看出地方配套政策中存在需細(xì)化和完善的問題，主要是：①33項政策文本僅2項政策文本提到中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展責(zé)任主體的內(nèi)容;②中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展籌資問題方面，多數(shù)政策措施不清晰明確，未具體規(guī)劃專項資金和長期資金;③政策措施中人才建設(shè)保障及中醫(yī)藥文化建設(shè)存在一定的不足。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前政策基礎(chǔ)上，應(yīng)加強責(zé)任主體建設(shè)，以推動中醫(yī)藥事業(yè)政策落實見效。同時，中醫(yī)藥事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展一定離不開資金投入和人才建設(shè)。在資金投入方面，應(yīng)當(dāng)加強專項資金及長期資金投入，制訂資金的使用計劃，加強資金使用監(jiān)督;在人才建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)做到院校、師承、家傳并重，細(xì)化相關(guān)人才考核制度，并借助各種激勵措施，加大才引進(jìn)力度。

（2）從供給型政策工具來看，多數(shù)政策條例都存在體系建設(shè)不完善等問題，包括政府投入不足、醫(yī)保政策不完善、人才建設(shè)工作等。P30項存在較大的不足，其X3（激勵方式）、X6（政策領(lǐng)域）2項指標(biāo)得分較低，政策措施對政府資金投入及醫(yī)保報銷對中醫(yī)藥/民族醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展長期籌資的影響考慮尚不充分。

（3）從環(huán)境型政策工具來看，多數(shù)政策條例都針對中醫(yī)藥市場準(zhǔn)入制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并且都對中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展提供了一定的法律保障，僅P2《國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于加快中醫(yī)藥特色發(fā)展若干政策措施的通知》、P28《上海市中醫(yī)藥條例》提到辦醫(yī)主體等相關(guān)內(nèi)容。

綜上，中醫(yī)藥事業(yè)政策分析不同于中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策分析，沒有成熟可靠的分析維度可以借鑒。有學(xué)者認(rèn)為中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展政策設(shè)計和政策工具都應(yīng)該建立在國家對中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃上[15-16]。本研究采用的PMC指數(shù)模型是公共管理政策分析的常用方法，通過對中醫(yī)藥事業(yè)政策進(jìn)行分析并得出中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展政策的優(yōu)劣勢。在高質(zhì)量推進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的背景下，如何構(gòu)建符合中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展特點的政策分析評價維度，尚需更多、更深入的研究和探討。

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（收稿日期：2021-12-23 修回日期：2022-02-28）

（編輯：劉明偉）