協(xié)同視角下我國校園足球政策供給特征及其優(yōu)化研究

部義峰 來魯振

摘 要：為了研究校園足球政策供給的協(xié)同狀況，以2009—2021年國務院及各部委發(fā)布的53項校園足球相關政策為樣本，采用文本分析法，基于“時間-主體-工具”三維分析框架，對政策的演變史、政策制定主體和政策工具使用類型等多個維度進行了計量分析。研究表明，我國校園足球政策連續(xù)性較好，但與時代發(fā)展目標的協(xié)同性不強;政策制定主體聯(lián)動性有所提高，但多元治理主體的全面協(xié)同仍然不足;政策工具類型的使用比較全面，但不同類型組合的協(xié)同性不高，環(huán)境型政策過溢，供給型性政策不足，需求型政策匱乏。為了提高政策的執(zhí)行效果，應該對校園足球政策體系的協(xié)同性進行優(yōu)化，主要路徑包括：加強政策與時代目標的協(xié)同以完成新階段的新使命;深化政策決策主體間的協(xié)同以提高政策執(zhí)行效果;提高政策工具組合的協(xié)同以完善政策工具使用結構。

關鍵詞：校園足球;政策供給;政策協(xié)同;政策工具

中圖分類號：G812.0;G843?? 文獻標識碼：A? 文章編號：1006-2076（2022）02-0044-09

Policy Supply Characteristics and Optimization Path of Campus Football Based on Perspective of Collaboration

BU Yifeng1，LAI Luzhen2

1.Physical Education Institute， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116 ，Jiangsu，China;2.Xuzhou Kindergarten Teachers College，Xuzhou 221004，Jiangsu，China

Abstract：To investigate the policy synergy of campus football， 53 policies of campus football issued by the State Council and various ministries and commissions from 2009 to 2021 were analyzed based on a three-dimensional analysis framework of "policy release-policy makers - policy tools" by textual analysis method. Evolution history of policy， the main body of policymaking and the use of policy tools were measured. The results show that the continuity of campus football policy was well， but the proportion of policy allocation is unreasonable at the time node; the synergy of cooperation among policy makers has been improved， but the collaboration among stakeholder was still insufficient; the tool type was comprehensive， but the proportion among different types was skewed. The environmental policy tools were overflowing， the supply-oriented policy needs to be improved， and the demand-oriented policy was scarce. Therefore， policy system of campus football should be optimized in order to improve effect of policy implementation. To keep up with times， strength the collaboration of different policymaking and balance the proportion of tool types were mainly optimized path.

Key words：campus football; policy supply; policy synergy; policy tools

隨著校園足球發(fā)展的深入，尤其進入“提質增效”的新時代，校園足球政策數(shù)量逐步增多，校園足球政策體系也呈現(xiàn)出復雜性，再加上校園足球活動涉及到教育、體育、財政等多個管理部門以及“師生校家社”“人財物時空”構成的五大主體和五大條件，使得校園足球生態(tài)體系錯綜繁雜，對校園足球進行精準施策的要求也越來越高。因此，在校園足球進入“提質增效”新時代背景下，政策的協(xié)同性將發(fā)揮關鍵作用，將直接影響校園足球政策執(zhí)行效果與發(fā)展質量?；诖?，對2009—2021年國務院以及各部委頒布的校園足球政策進行研究，從政策文本入手，梳理校園足球的政策演變史，分析政策制定主體與政策工具組合的協(xié)同性，以期為新時代校園足球政策體系的優(yōu)化提供依據(jù)。

1 相關理論與研究回顧

基于國家治理體系現(xiàn)代化建設需要和應對治理問題日益復雜化的趨勢，有西方學者在 “整體性政府”實踐基礎上提出了政策協(xié)同理論[1]。其目的在于減少政策及其制定主體之間的重復、交叉和沖突，增強政策之間的連貫性、兼容性、協(xié)同性和一致性，解決政策供給因跨領域跨部門引起的諸多問題[2]。由于政策協(xié)同可以化解政策生態(tài)性失衡問題，提高政策的執(zhí)行效果，所以政策協(xié)同研究逐步成為熱點領域之一。目前，對政策協(xié)同的研究主要有三個視角：一是橫向協(xié)同，主要考察政策及其制定主體的協(xié)同;二是縱向協(xié)同，主要考察政策效果與政策目標的一致性;三是時間維度協(xié)同，主要考察政策的前瞻性以及根據(jù)環(huán)境變化進行政策調整做出的制度安排[3]。從研究范式看，形成了三種較為成熟的分析框架：一是由政策層級、主體和工具構成的多維分析框架;二是由政策制定時間、主體、工具、目標等構成的多維分析框架;三是通過政策量化標準手冊對政策力度進行的分析框架[4]。通過不同的研究視角和不同的分析框架可以實現(xiàn)對政策的多維評估，以實現(xiàn)對政策體系的持續(xù)性優(yōu)化。183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

自20世紀80年代，西方學者開始重視政策工具的研究，希望通過政策工具的改變來提高政策執(zhí)行效率，政策工具研究也逐步成為一門新學科并應用到多個領域[5-6]。由于研究視角的多樣化，政策工具也出現(xiàn)了諸多分類，例如，按照實現(xiàn)目標劃分為命令型、勸導型、能力建設型和制度變遷型的四分類法;按照領域范疇劃分為管制型、財政激勵型和信息轉移型的三分類法;按照政府介入程度劃分為強制性、自愿型和混合型的三分類法等[7-8]。其中按照政府介入程度的分類居多，在體育研究領域常見Rothwell 和Zegvold的分類方法[9-10]，將政策工具分為需求型、供給型和環(huán)境型三類，其特點在于弱化了政府在政策執(zhí)行過程的強制性，突出了需求和供給的協(xié)調性和匹配性，其理論蘊意恰好契合了國家供給側結構性改革的時代背景，因此本研究在對政策的分類上也采用了該分類法。

隨著國家校園足球事業(yè)持續(xù)發(fā)展過程中政策體系的日趨繁雜，校園足球政策成為研究熱點之一，主要涵蓋以下主要方面：一是校園足球政策解讀，該類研究主要聚焦政策的內容詮釋、價值體現(xiàn)、本質內涵以及推進思路 [11-13];二是校園足球政策執(zhí)行研究，該類研究主要基于相關模型對校園足球的政策執(zhí)行進行分析，并提出相應策略[14-15];三是校園足球政策工具研究，該類研究主要分析校園足球政策工具使用情況，評估政策工具使用合理性[16-18]。這些研究為分析我國校園足球政策提供了良好經(jīng)驗借鑒。但是，從研究內容看，多集中于政策內涵、價值判斷、執(zhí)行效果和工具選擇方面，還沒有關于政策體系的整體性研究，缺乏對政策協(xié)同的關注。基于此，本研究基于協(xié)同視角，通過“時間-主體-工具”三維分析框架對校園足球政策體系進行研究，以全面了解校園足球政策的協(xié)同性。

2 研究設計

2.1 數(shù)據(jù)來源

樣本選取2009—2021年國務院以及各部委發(fā)布的校園足球政策。為了考察政策史的完整性，一些過期或失效的政策也納入分析范圍。樣本搜集主要通過國務院、教育部、相關部委的官方網(wǎng)站以及萬方科技、北大法寶等數(shù)據(jù)庫或搜索工具。共檢索到校園足球相關政策92項，在政策編碼時，只針對包含實質性政策工具的樣本，不包括只提及“校園足球”關鍵詞字樣的，經(jīng)篩選后的樣本數(shù)量為53項，根據(jù)政策頒布的先后順序對其進行編號，如表1所示。

2.2 研究框架

采用的研究方法為內容分析法，在對我國校園足球政策體系進行研究時，從政策發(fā)布時間、政策制定主體、政策工具三個維度構建分析框架（如圖1所示），分別考察時間維度、“時間-主體”“時間-工具”“主體-工具”以及“時間-主體-工具”的協(xié)同性。時間維度（X維度）主要呈現(xiàn)2009—2021年校園足球政策發(fā)文數(shù)量、政策工具類型數(shù)量、政策制定主體數(shù)量的年度分布。主體維度（Z維度）主要呈現(xiàn)單一部門和聯(lián)合部門政策發(fā)布情況。工具維度（Y維度）主要包含供給型、需求型和環(huán)境型三種政策類型。供給型政策主要包括資金、場地設施、人才培訓、技術和信息等方面的支持，為校園足球發(fā)展提供條件保障;需求型政策主要包括體育采購、貿(mào)易管制、服務外包以及海外交流等，通過引入社會力量參與拉動校園足球發(fā)展;環(huán)境型政策主要包括各類法規(guī)管制、目標規(guī)劃、策略性措施以及稅收優(yōu)惠等，通過各種規(guī)制搭建校園足球發(fā)展框架。

2.3 文本編碼方法

首先制作包含政策主體、工具類型以及基本信息的文本編碼表，然后對每個政策文本按照“政策編號-章-節(jié)-條目-語句”的格式進行編碼。在編碼過程中，多層含義進一步細分為多個編碼，直到不能分解，完成后最終獲得編碼1 156個，并將其制成表格（見表2）。

3 校園足球政策供給的維度分析

3.1 “時間”維度分析

校園足球的管理體制經(jīng)歷了以體育部門為主，教育部門為輔（2009—2014年）和以教育部門為主，六部委共治（2014年至今）兩個階段。通過統(tǒng)計可知（見圖2），截至2021年底，國務院及各部委共出臺政策92項，形成了保障校園足球發(fā)展的政策體系，同時也構筑了校園足球發(fā)展的“四梁八柱”，為推動校園足球持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎。

統(tǒng)計結果顯示，在體育部門主管校園足球期間，政策發(fā)文較少，5年時間僅頒布了5項政策。2014年教育部正式牽頭負責全國青少年校園足球工作后，校園足球政策的發(fā)文量逐年遞增。特別是2015年《國務院辦公廳關于中國足球改革發(fā)展總體方案》《教育部等6部門關于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》兩個指導性文件的出臺，深化足球改革成為國家戰(zhàn)略，校園足球也成為國家戰(zhàn)略的重要組成部分，更多的配套政策相繼出臺，尤其在2017年和2018年，政策發(fā)文量呈井噴式增長，超過了20項。從整個發(fā)展歷程來看，國家對校園足球的價值與功能的認識更加全面，由培養(yǎng)后備人才單一目標轉向了育人育才并重的多元價值目標，其管理范式也由單一管理轉向多元治理。由于校園足球發(fā)展的系統(tǒng)性較以往更強，生態(tài)鏈也更加豐富，管理主體制定了多項政策予以規(guī)制，所以校園足球政策發(fā)文日益增多，政策體系逐步完善。

3.2 “時間-主體”二維分析

按照時間序列對單一部門和聯(lián)合部門的政策發(fā)布數(shù)量進行統(tǒng)計，制作了不同政策制定主體發(fā)文的政策頻數(shù)統(tǒng)計圖（見圖3）。結果顯示，在2009—2013年之間頒布的4項校園足球政策中，有3項是通過部門聯(lián)合發(fā)布，全部來自于國家體育總局和教育部。在2014年以后，領導小組由以前的二元權力結構轉變?yōu)橐越逃繛橹?，六部委協(xié)同共治的多元治理結構。在政策發(fā)文數(shù)量增加的同時，聯(lián)合部門發(fā)文的數(shù)量也有所增加，2015—2016年聯(lián)合發(fā)文比例達到30。在2017—2018年期間，政策發(fā)文總量猛增，但是部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量減少，所占比例均低于20，在2019年后聯(lián)合發(fā)文比例稍有增加?？傮w來看，校園足球政策制定主體中單一部門占比高，達到78，聯(lián)合部門占比少，僅為22。

進一步統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，校園足球政策制定主體共涉及14個部門，主導部門主要是全國青少年校園足球領導小組，包括教育部、國家體育總局、財政部、中國足球協(xié)會等七個部門。其中教育部主導發(fā)文數(shù)量最多，單獨發(fā)文達到了59項，聯(lián)合其他部門發(fā)文21項，主導或參與校園足球政策制定達87。另外，國家體育總局單獨發(fā)文2項，聯(lián)合發(fā)文13項，占總數(shù)的16。在其他部門中，除中國足球協(xié)會單獨發(fā)文3項外，其余均為聯(lián)合發(fā)文。從發(fā)文特征看，當前校園足球形成了以教育部主導，國家體育總局與中國足球協(xié)會密切參與，其他部門輔助的多元主體治理框架。183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

3.3 “時間-工具”二維分析

對編碼后的政策內容進行政策工具分類，統(tǒng)計并繪制了政策工具使用比例圖（見圖4）。結果顯示，三種政策工具使用比例差異巨大，環(huán)境型政策工具占主導地位，達到61;供給型政策工具次之，占33;需求型政策工具最少，僅占6，說明當前校園足球發(fā)展動力主要依賴于政府的行政推動力，對市場、第三部門等社會力量的動員還存在巨大空間。從具體工具的應用上可以看出，在環(huán)境型政策工具方面，策略性措施、法規(guī)管制和目標規(guī)劃分別占45、28、23，稅收金融僅僅占到3。由此可知，策略性措施、法規(guī)管制和目標規(guī)劃協(xié)同度較好，共同構建了校園足球的運行框架。但是，稅收金融占有極少的比例也反映了政府在校園足球治理中仍將自己視為“無限政府”，還沒有形成市場與第三方積極參與的環(huán)境。在供給型政策工具方面，人才培養(yǎng)力度最大，占42，其余占比較低，介于11～17之間。人才培養(yǎng)與場地設施較高的占有比例體現(xiàn)了政府對校園足球發(fā)展中師資與場地不充分的重視，但同時較低的科技支持也體現(xiàn)了對足球項目本身的專業(yè)支持不足。在需求型政策工具方面，各條目雖然都有涉及，但相對于其他兩種工具，絕對數(shù)量過少，海外交流雖然占比最多但也僅有31條，服務外包只有8條，說明校園足球治理過程中多主體、多領域、多環(huán)節(jié)的合作還未形成。

將分類后的政策工具與時間維度相結合，按照時間序列制作了政策工具數(shù)量趨勢圖（見圖5）。結果發(fā)現(xiàn)，在2009—2014年之間，由于校園足球剛剛起步，需要通過環(huán)境型政策工具為校園足球活動的開展創(chuàng)設適宜的環(huán)境，并借助供給型政策工具加以推動，所以環(huán)境型政策工具使用最多，供給型政策工具居中，需求型政策工具最少。在2015年之后，隨著足球改革上升為國家戰(zhàn)略，校園足球改革成為事關教育與體育兩端的重要工程，教育部代替國家體育總局成為主導部門，并且形成了六部委協(xié)同共治的格局。為了構筑新的校園足球發(fā)展體系，政策工具的使用大幅增多。從整體看，當前環(huán)境型政策仍然是最重要組成部分，為搭建新校園足球運行體系發(fā)揮了關鍵作用;供給型政策工具雖然少于環(huán)境型政策工具，但是顯著高于2015年之前由國家體育總局主導的校園足球，在教育部的主導下，加強了師資、場地、資金與科技等方面的投入，為校園足球發(fā)展提供了條件保障。從校園足球發(fā)展時間軸看，新校園足球時代雖然在環(huán)境型和供給型政策上有了強化，但是需求型政策仍然薄弱，僅僅依靠政府直接的供給還不能滿足當前校園足球發(fā)展的巨大需求，更不利于培育校園足球發(fā)展的內生動力。

3.4 “主體-工具”二維分析

將分類后的政策工具與政策制定主體相結合進行計量分析后發(fā)現(xiàn)，單一部門發(fā)文比例顯著高于聯(lián)合部門發(fā)文。為了更加深入了解不同政策工具與制定主體間關系，制作了“主體-工具”的二維圖（見圖6）。結果顯示，供給型政策工具中的場地設施、資金投入，環(huán)境型政策工具中的稅收金融，需求型政策工具中的體育采購、服務外包與海外交流等聯(lián)合部門發(fā)文比例超過50，這些方面涉及多個部門多個領域，對于解決橫向層面的政策阻梗，提高政策執(zhí)行力發(fā)揮了重要作用。由此可見，校園足球在形成以教育部主導的六部委共治格局后，政策發(fā)文更加靈活，多部門聯(lián)合發(fā)文顯著提高了跨部門合作效果，將更加有利于健全校園足球發(fā)展的支撐體系。

環(huán)境型與供給型政策兩類工具是當前推動校園足球發(fā)展的外部動力源，前者偏向于制度設計，后者傾向于條件保障;從計量結果看，環(huán)境型與供給型兩類政策工具聯(lián)合發(fā)文的比例僅為36和45，其中，在環(huán)境型政策工具中的策略性措施、法規(guī)管制、目標規(guī)劃和供給型政策工具中的人才培養(yǎng)等方面，聯(lián)合發(fā)文的比例分別為39、32、35、36，呈現(xiàn)出單一部門主導政策制定的特征，導致在某些政策條目執(zhí)行上出現(xiàn)梗阻或者失真現(xiàn)象。例如，在教育部2020年度全國校園足球特色學校復核調研中發(fā)現(xiàn)，足球教師參加體育系統(tǒng)的比賽時，取得的成績、名次等業(yè)績不被地方人力資源管理部門認可;社會第三方機構參與校園足球活動的方式不明確等問題。由此可見，在當前條塊分割管理模式下，如果部門單獨發(fā)文，對于部分領域會出現(xiàn)政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)象，影響政策的實施效果。

3.5 “時間-主體-工具”三維分析

綜合校園足球政策發(fā)文時間、政策制定主體、政策工具三個維度的整體情況，制作了基于時間序列的政策制定主體和工具關系表（見表3）與關系圖（見圖7）。

結果顯示，無論是在“舊校園足球體制”時代（2014年前，簡稱“舊體制”），還是“新校園足球體制”時代（簡稱“新體制”），在政策工具的使用上均以環(huán)境型政策為主，政策條目達到了702條，政府通過環(huán)境型政策工具構建了校園足球發(fā)展的“四梁八柱”，對校園足球發(fā)展方向的把握發(fā)揮了重要作用。供給型政策總條目為382條，在“新體制”時代，使用量顯著高于“舊體制”時代，為校園足球發(fā)展提供了條件保障。需求型政策可以拉動校園足球發(fā)展，在政策工具使用比例中最少，僅有72條，雖然進入“新體制”時代后，從以前的10條增加到當前的62條，但總量上依然與其他兩類差異巨大。從政策工具的使用結構看，呈現(xiàn)出金字塔形狀，環(huán)境型政策使用最多，構成校園足球發(fā)展的塔基;供給型政策居中，為校園足球發(fā)展提供保障;需求型政策最少，反映了當前校園足球的建設仍以行政推動為主，培育新動力的政策工具使用還不充分。

校園足球進入“新體制”時代后，形成了教育部主導多部門共治的格局，解決了以往校園足球管理錯位問題，形成了“高位推動+層級治理+多屬性治理”的多部門治理模式，所以聯(lián)合部門發(fā)文數(shù)量較“舊體制”時代增多。隨著校園足球頂層設計的完成，教育部可以根據(jù)發(fā)展需要與政策性質選擇單一發(fā)文或聯(lián)合發(fā)文，提高了政策使用的靈活性和機動性。自2014年進入校園足球“新體制”時代后，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量的顯著增多說明治理主體之間聯(lián)動能力較以往提高，通過部門合作使用不同政策工具來完成政策目標的路徑更加清晰，提升了政策的執(zhí)行效率。

4 校園足球政策的供給特征與問題183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

4.1 政策工具使用連續(xù)性較好，與時代發(fā)展的協(xié)同性需加強

校園足球活動自開啟以來，在政策的制定和政策工具的使用上保持了良好的連續(xù)性。自2009年國家體育總局和教育部聯(lián)合頒布《關于開展青少年校園足球活動的通知》，對校園足球的普及、師資培訓以及競賽體系的建設等進行了重點規(guī)劃，為校園足球的發(fā)展奠定了基礎。2013年教育部、國家體育總局聯(lián)合出臺了《關于加強全國青少年校園足球工作的意見》，針對校園足球活動出現(xiàn)的問題，提出“加大投入力度、加強場地建設和利用、加強師資建設、完善定點學校招生考試政策”等20條意見，并制定相關細則保證落實，解決了青少年足球發(fā)展中的部分薄弱環(huán)節(jié)。2015年，教育部等6部門聯(lián)合發(fā)布《關于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》，系統(tǒng)規(guī)劃了校園足球發(fā)展戰(zhàn)略。為了進一步完善頂層設計，在2015—2017年間，《全國青少年校園足球教學訓練競賽體系建設方案》《中國青少年足球訓練體系“165行動計劃”》《中國足球中長期發(fā)展規(guī)劃（2016—2050年）》《全國足球場地設施建設規(guī)劃（2016—2020年）》以及《青少年校園足球扶持專項資金管理暫行辦法》等文件相繼出臺，打牢了校園足球發(fā)展的制度基礎，政策的系統(tǒng)性保證了校園足球健康發(fā)展。

從時間序列來看，在校園足球發(fā)展的初期，政策工具以環(huán)境型為主，構筑了校園足球發(fā)展的“四梁八柱”。但是，審視當前校園足球政策體系發(fā)現(xiàn)，政策工具類型仍以環(huán)境型為主，而環(huán)境型政策主要體現(xiàn)政府在發(fā)展校園足球上的行政推動，屬于外部動力，只是對行政推動進行了強化，難以激發(fā)校園足球的內生動力，一旦行政推動減弱必將影響校園足球的可持續(xù)發(fā)展。同時，新時代校園足球高質量發(fā)展對供給型政策提出了更高要求，新動力機制的培育也更需要豐富的需求型政策。由此可見，校園足球政策工具使用要體現(xiàn)出與時代目標的協(xié)同性，要根據(jù)新階段的新目標、新任務和環(huán)境變化對政策進行靈活調整，以確保在可預見未來具有持續(xù)效力。

4.2 政策工具使用主體的協(xié)作機制形成，多元主體的全面協(xié)同性待深入

環(huán)境型政策多為制度設計，計量結果顯示，在策略性措施、法規(guī)管制、目標規(guī)劃等方面單一部門的發(fā)文比例均超過60。隨著校園足球進入提質增效階段，再加上校園足球固有的“教育”“體育”雙重屬性，單一部門難以解決校園足球發(fā)展的系統(tǒng)性問題，于是，政府開始注重多部門協(xié)作，例如《關于加快青少年校園足球的實施意見》標志著教育部主導的六部委共治格局形式，《中國足球青訓體系建設“165”行動計劃》《全國青少年校園足球競賽體系建設方案（試行）》的實施標志著教育部門與體育部門的全面合作，這為青少年校園足球發(fā)展一體化設計提供了可能。盡管如此，但是從整體看，目前聯(lián)合決策的比例仍然不高，僅占發(fā)文總量的22。在教育部主管校園足球后，雖然相關政策的頒布主要解決教育領域問題，各項事務仍由教育部門管理，但是由于校園足球多屬性特征，單一部門政策在執(zhí)行中仍具有較大局限性，不同部門之間有時存在隱形沖突，甚至出現(xiàn)“利益博弈”，導致合作困境與“孤島現(xiàn)象”。例如教育與體育兩個系統(tǒng)賽事沖突問題、學生運動員與運動員學生的參賽身份問題以及教練員比賽成績的業(yè)績認定問題等。因此，盡管校園足球的主導部門是教育部，但校園足球是一項系統(tǒng)工程，條塊管理模式會降低其治理效能，如果政策目標需要跨部門、跨領域合作時，還應充分發(fā)揮國家“高位推動+層級治理+多屬性治理”多部門治理模式的優(yōu)勢，推進全面協(xié)同，進而助推教育中的體育與體育中的教育從“兩層皮的教體結合”轉向“一體化的教體融合”。

4.3 政策工具使用全面，工具類型組合的協(xié)同性需改善

政府對政策工具類型的使用比較全面，涵蓋了所有類型。從數(shù)量上看，環(huán)境型政策的使用顯著高于供給型政策和需求型政策。在環(huán)境型政策方面，策略性措施、法規(guī)管制和目標規(guī)劃均占了較高的比例，稅收優(yōu)惠雖有涉及，但比例較低。策略性措施雖然有利于營造校園足球良好的發(fā)展環(huán)境，但畢竟屬于短期行為，無法推動校園足球的可持續(xù)發(fā)展。法規(guī)管制和目標規(guī)劃可以加強引導和規(guī)范，提升校園足球開展的力度，但過度使用會產(chǎn)生負作用，容易使政府對其產(chǎn)生依賴[19]。稅收金融的優(yōu)惠政策可以吸引和激勵社會力量的參與，為校園足球的發(fā)展提供扶持資金，是校園足球可持續(xù)發(fā)展的動力杠桿[16]，其數(shù)量的匱乏在一定程度上影響了市場和社會多方力量的參與，也體現(xiàn)了環(huán)境型政策使用的內部不平衡性。

供給型政策工具是推動校園足球發(fā)展的動力，在政策工具使用上，人才培養(yǎng)的力度最大，其余幾方面略顯弱勢，各政策工具間的內部協(xié)同度略優(yōu)于環(huán)境型政策，但是總體數(shù)量偏少。信息服務是校園足球發(fā)展的“催化劑”，對于校園足球的文化培育、推廣普及以及學習國外先進理念等都具有重要作用;科技支持是校園足球活動的“促進劑”，在足球教學、訓練、足球產(chǎn)業(yè)的開發(fā)以及建立信息化平臺等方面都能發(fā)揮較好的作用，但是在供給型政策中僅僅占到11，說明主管部門重視校園足球運行的條件保障，多關注宏觀，缺少對足球運動微觀本體的關照。政府應進一步優(yōu)化供給型政策工具使用的內部結構，在師資培養(yǎng)、升學通道、科技服務與支持等方面提供更多支持，強化校園足球發(fā)展的基礎保障。

需求型政策是培育校園足球外部發(fā)展動力的工具，其數(shù)量嚴重匱乏。其中，海外交流有助于學習國外先進專業(yè)知識和管理經(jīng)驗，并且可為中國足球的發(fā)展創(chuàng)造有利的國際環(huán)境。體育采購和服務外包可以刺激校園足球的發(fā)展，引導市場力量和社會力量參與校園足球建設，并通過有效的競爭機制優(yōu)化資源配置。這兩種政策具有導向作用，是發(fā)展體育事業(yè)最直接、最有效的方式和手段[20]，但在現(xiàn)階段校園足球政策體系中，關于體育采購和服務外包的政策比較匱乏，多數(shù)情況下，校園足球的發(fā)展還要依賴政府的大操大辦，與社會、市場等力量的互動與融合還不足，服務購買相關政策的不健全不但導致社會力量、社會組織、優(yōu)秀退役運動員等力量參與不進來[21]，而且還弱化了政策對其他利益相關者的動員作用。183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

上述分析表明，國家層面主要強調校園足球所要達到的目標、發(fā)展中需要采取的措施、手段以及師資培養(yǎng)和資金投入，弱化了體育采購和服務外包等市場行為能直接拉動校園足球發(fā)展的需求型政策，造成三種政策工具組合的協(xié)同程度較低。各級政府部門過度依賴通過政策的強制性措施推動校園足球發(fā)展，由于在執(zhí)行過程中存在一定“政策阻梗”與“政策失真”現(xiàn)象，政策執(zhí)行效果衰減，同時也無法調動社會和市場力量的參與，校園足球發(fā)展的動力源單一，不利于政府、市場與社會多元動力系統(tǒng)的培育與形成。

5 校園足球政策供給的優(yōu)化路徑

政策的制定應與時代目標相契合，在特定時代背景下，政府應根據(jù)階段目標與任務合理使用不同政策工具組合，提高多部門之間的協(xié)同性，力保政策制定的科學性和執(zhí)行的有效性，因此，我國校園足球政策體系的優(yōu)化可以從“時間-主體-工具”三個維度進行（見圖8）。

5.1 加強政策與時代目標的協(xié)同性，應對新時代校園足球發(fā)展的新挑戰(zhàn)

任何政策的發(fā)布都具有時代性，要考慮主體認知、社會發(fā)展以及經(jīng)濟水平等多個因素。從校園足球發(fā)展史看，不同的歷史階段有不同的任務與目標，例如自2015年教育部主責校園足球以后，環(huán)境型政策工具的使用占據(jù)了主導，通過法規(guī)管制、策略性措施等搭建了校園足球的發(fā)展框架;2018年以后，校園足球的發(fā)展目標由增量轉向提質，這就要求在完善校園足球運行框架的基礎上提高供給型政策的靶向性，補足短板。同時，經(jīng)過幾年發(fā)展，校園足球發(fā)展的基本框架已搭建完成，如果還是僅僅依靠政府行政力量的外部驅動難以推動校園足球持續(xù)發(fā)展，政府應該根據(jù)發(fā)展態(tài)勢適時培育校園足球發(fā)展的多元動力機制，通過增加需求型政策，積極吸收社會力量參與，提高校園足球發(fā)展的活力，實現(xiàn)校園足球發(fā)展由單一動力機制向多元動力機制發(fā)展的轉變?；谏鲜龇治稣J為，今后校園足球政策的制定應該重點考慮以下三點：第一，增加需求型政策，多吸引市場和社會力量的參與，培育更多利益共同體，逐步形成校園足球發(fā)展的內驅動力，形成政府、社會與市場多動力源的多驅動格局;第二，提高供給型政策的靶向性，按照輕重緩急有步驟地解決主要矛盾和突出矛盾，例如對足球專業(yè)人才實施精準培訓，對全國校園足球特色學校進行質量認證，提高發(fā)展質量等;第三，優(yōu)化環(huán)境性政策，明確新時代校園足球新使命，推進精細化策略措施，通過法規(guī)管制加強對第三方機構介入校園足球的治理，完善校園足球激勵與榮譽制度，充分調動“師生家校社”的積極性，構建校園足球的生態(tài)系統(tǒng)。

5.2 深化校園足球決策主體的協(xié)同性，提高政策執(zhí)行力

“高位推動+層級治理+多屬性治理”的多部門治理模式是我國特色社會主義的體現(xiàn)[22]，其優(yōu)勢在于避免政策梗阻，避免各部門之間在合作過程中出現(xiàn)機會主義行為，減少集體行動障礙，減少部門間的利益博弈，降低部門狹隘利益的消極影響，防止政策內容陷入“碎片化”。因此在校園足球進入新時代后，更應該加強政策制定主體之間的協(xié)同，充分發(fā)揮多部門聯(lián)動的政策合力，增加政策溢出效應，減少邊際效應。堅決避免出現(xiàn)由于職能部門的職責所賦予的權力而形成“利益壁壘”[23]。另外，聯(lián)合發(fā)文還可以整合各部門所掌握的信息和資源，提高決策的科學性以及執(zhí)行的有效性，減少政策執(zhí)行阻力。當然，并不是所有政策都必須聯(lián)合發(fā)文，參與部門過多會使部門之間溝通周期過長，增加合作難度。這需要政府從政策層面解決各級領導小組的機構設置及人員問題，制定明確的責任清單和任務清單，減少各部門由于職責不清而出現(xiàn)跨部門協(xié)同的困境。

校園足球發(fā)展還處于初級階段，在特殊階段堅持行政推動不動搖有其必要性，但同時政策決策也體現(xiàn)了過強的政府主導性，通過政策決策與實施體現(xiàn)政府的意志，對于校園足球發(fā)展初期迅速搭建發(fā)展框架發(fā)揮了關鍵作用。然而，政府更多關注目標階段的達成度，對于政策本身是否與校園足球價值以及需求相匹配還缺少關注。在政策制定與決策過程中，校園足球體系中的多個利益相關者缺失，降低了政策的執(zhí)行效果，因此應該逐步建立“6+1”部門，地方政府、全國校園足球特色學校以及家長等多個利益相關者共同參與的“大協(xié)同”政策決策模式，一方面體現(xiàn)對利益相關者民意表達的尊重，另一方面提高利益相關者的認同感，繼而形成價值認同、優(yōu)勢互補、利益共享和責任共擔的共生合作體。

5.3 改善政策工具組合的協(xié)同性，提高政策目標達成度

校園足球進入新時代后需要完成兩個重要任務，一是提質增效，二是培育校園足球發(fā)展內生動力。對此，可以從三個方面優(yōu)化校園足球政策工具的使用結構。具體為：一是精準使用環(huán)境性政策，加強法規(guī)管制，完善校園足球發(fā)展框架，提高生態(tài)性;二是持續(xù)擴充供給型政策，繼續(xù)保持對人才培養(yǎng)的重視程度和力度，加大資金和場地的投入，加強對信息服務和科技支持的扶持力度，強化條件保障，提高校園足球發(fā)展的推動力;三是逐步增加需求型政策，繼續(xù)加強國際交流，多利用體育采購和服務外包等政策吸引更多的社會和市場力量參與，擴大足球市場，激活社會和市場等多主體參與的積極性，培育校園足球發(fā)展的拉動力，形成校園足球外部推力與內部驅動雙重動力機制。通過上述路徑調整政策工具的使用結構，可以改善政策工具類型組合的均衡性與協(xié)同性，進一步優(yōu)化校園足球政策體系，繼而提高政策目標的達成度。

6 結論與建議

校園足球政策工具的使用在時間軸上具有較好的連續(xù)性，但在不同時間節(jié)點上政策類型比例不合理，未充分體現(xiàn)政策前瞻性;政策制定主體之間的聯(lián)動性逐步提高，但多方主體的全面協(xié)同性仍需深入;政策工具的使用始終以環(huán)境型為主、供給型為輔、需求型為補充，不同政策工具使用的比例結構失衡且固化?；谏鲜鰡栴}，提出我國校園足球政策的優(yōu)化路徑如下：（1）根據(jù)新時代的新目標、新任務和環(huán)境變化靈活調整政策，進行合理制度安排，保持政策效力在未來的持續(xù)性。（2）構建多元化利益相關者參與的“大協(xié)同”政策決策模式，培育共生合作體。（3）改善政策工具使用的結構比例，形成校園足球外部推力和內部驅動的雙重動力機制。183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

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收稿日期：2022-01-18

基金項目：國家社會科學基金一般項目（編號：20BTY013）。

作者簡介：部義峰（1981- ），男，山東鄒平人，博士，教授，研究方向競技體育與學校體育。

作者單位：1.江蘇師范大學體育學院，江蘇 徐州 221116;2.徐州幼兒師范高等?？茖W校，江蘇 徐州 221004183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3