“雙層嵌套”：網(wǎng)格化政策執(zhí)行中的雙重邏輯

謝小芹　任世輝　王孝晴

摘 要：網(wǎng)格化政策執(zhí)行的成功往往需要政府和社會(huì)雙方合力協(xié)作。已有研究主要從治理、社會(huì)整合與政策創(chuàng)新擴(kuò)散三個(gè)理論視角切入，而相對(duì)忽視了政社互動(dòng)視角及其生成機(jī)理。基于成都市郫都區(qū)網(wǎng)格化政策執(zhí)行的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化政策執(zhí)行中存在“雙層嵌套”邏輯，即政府規(guī)制邏輯和社會(huì)參與邏輯。宣傳先行、統(tǒng)一指揮、流程再造構(gòu)造出政府規(guī)制邏輯，黨員帶頭、組織協(xié)同、群眾參與形塑出社會(huì)參與邏輯。兩種邏輯并存且相互嵌套，貫穿于“網(wǎng)格員吹哨，部門報(bào)到”機(jī)制中，打通了政策執(zhí)行的“最后一公里”。地方政府在執(zhí)行公共政策時(shí)要充分發(fā)揮政府和社會(huì)的各自優(yōu)勢(shì)及兩者的互補(bǔ)特性，以期提高政策執(zhí)行的適應(yīng)力和靈活性，確保政策目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格管理;政策執(zhí)行;政府規(guī)制;社會(huì)參與

中圖分類號(hào)：C954 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674 - 621X（2022）04 - 0062 - 13

一、問題的提出和文獻(xiàn)綜述

（一）問題的提出

中國(guó)網(wǎng)格化管理新模式源于2004年北京東城區(qū)首創(chuàng)以“維穩(wěn)”為目的“萬米單元網(wǎng)格城市管理”。而后浙江舟山在2007年推行“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”模式，緊接著上海、浙江和四川等地也先后嘗試。北京西城“全響應(yīng)”模式、上海閔行“大聯(lián)動(dòng)”模式和浙江舟山“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”等成為典型模式。2013年召開的黨的十八屆三中全會(huì)上關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了“網(wǎng)格化管理”，該決定提出要“堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”[1]。十九大報(bào)告進(jìn)一步提出要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。由此可見，“‘網(wǎng)格化管理’已然成為當(dāng)前城市管理領(lǐng)域流行的政策標(biāo)簽”[2]。網(wǎng)格化管理被視為解決基層社會(huì)問題的有效工具，能夠打通政策執(zhí)行的“最后一公里”。

當(dāng)前網(wǎng)格化改革的效果呈現(xiàn)出較大區(qū)域差異，一些地方的網(wǎng)格化改革存在“一放就亂，一收就死”的僵局。四川成都市郫都區(qū)網(wǎng)格化改革并未陷入這一僵局，為何會(huì)如此？從公共政策執(zhí)行的角度來看，本案例同時(shí)蘊(yùn)含了政府規(guī)制和社會(huì)參與兩種邏輯，即宣傳先行、巡視檢查、統(tǒng)一指揮等系列政府規(guī)制邏輯，彰顯出較強(qiáng)的行政性;積極動(dòng)員、多方參與、深度吸納等社會(huì)參與邏輯，凸顯出較強(qiáng)的社會(huì)性。本文將在公共政策執(zhí)行過程中通過援引政府規(guī)制來強(qiáng)化行政優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又通過借用社會(huì)參與來發(fā)揮多方力量、規(guī)避行政弊端的政策執(zhí)行方式稱為“雙層嵌套”。具體而言，一方面政策執(zhí)行需要依托于公權(quán)力為基礎(chǔ)的政府來進(jìn)行命令下達(dá)、宣傳造勢(shì)、統(tǒng)一指揮和資源調(diào)配，地方政府始終是執(zhí)行的主導(dǎo)方;另一方面政策執(zhí)行需要社會(huì)組織、企業(yè)、公眾等多方積極參與，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，這些民間組織或個(gè)體成為政策執(zhí)行的有效輔助力量?！半p層嵌套”方式能最大程度上確保公共政策執(zhí)行“橫向到邊、縱向到底”及有效規(guī)避“上有政策，下有對(duì)策”。

基于此，本文所要回答的問題是網(wǎng)格化政策執(zhí)行中的政府規(guī)制邏輯和社會(huì)參與邏輯分別是什么，兩者如何交叉互補(bǔ)，如何通過“網(wǎng)格員吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制打通政策執(zhí)行的“最后一公里”。以郫都區(qū)“大聯(lián)動(dòng)、微治理”網(wǎng)格化改革為對(duì)象，本研究深度闡釋了政府規(guī)制和社會(huì)參與的邏輯以及兩者的互動(dòng)關(guān)系，嘗試刻畫出地方政府政策執(zhí)行的雙軌性和交互性，進(jìn)一步討論政策執(zhí)行靈活變通的可能性。

（二）文獻(xiàn)綜述

目前學(xué)界對(duì)網(wǎng)格化管理有著較豐富的研究成果，已有研究大致可歸納為3種理論視角。

1.治理理論。該理論強(qiáng)調(diào)網(wǎng)格化管理中的政府、社會(huì)、公民等多元力量參與協(xié)同治理。何海兵基于上海的案例實(shí)踐，將網(wǎng)格化管理定位為“我國(guó)城市體制改革過程中的一種技術(shù)治理的思路”[3];盧福營(yíng)認(rèn)為“網(wǎng)格化管理有利于基層組織的重構(gòu)和基層社會(huì)協(xié)同服務(wù)機(jī)制的建立”[4];文軍提出“完善網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵是要以社會(huì)前端管理為重點(diǎn)、整合資源，實(shí)現(xiàn)從單一被動(dòng)向多元聯(lián)動(dòng)的轉(zhuǎn)變”[5];陳榮卓、肖丹丹通過對(duì)北京、山西和山東社區(qū)網(wǎng)格的比較分析后得出“社區(qū)網(wǎng)格化管理應(yīng)該與社區(qū)自治進(jìn)行有機(jī)銜接”[6]。

2.社會(huì)整合理論。該理論認(rèn)為網(wǎng)格化管理是基層社區(qū)打破組織間壁壘，實(shí)現(xiàn)無縫隙對(duì)接的方式。竺乾威認(rèn)為“它（無縫隙政府理論）經(jīng)歷了一個(gè)從著眼于管理走向管理和服務(wù)并重的過程，通過網(wǎng)格進(jìn)行全方位的管理和提供全方位的公共服務(wù)，并以此來提高服務(wù)的質(zhì)量”[7];楊宏山等人研究了北京市朝陽區(qū)的網(wǎng)格管理，指出“如何在網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上，通過系統(tǒng)整合、信息集成、流程再造、績(jī)效評(píng)價(jià)、合作治理和誠(chéng)信管理等手段構(gòu)建一種新型的、無縫隙的社會(huì)管理系統(tǒng)”[8]。

3.政策試點(diǎn)和擴(kuò)散的視角。該理論強(qiáng)調(diào)地方政府創(chuàng)新和擴(kuò)散的過程和動(dòng)力機(jī)制。于溯陽分析了克拉瑪依市的網(wǎng)格政策擴(kuò)散的不同階段及主體行為特點(diǎn)[9];趙強(qiáng)構(gòu)建了“制度壓力及其他地方政府本身特征因素對(duì)地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新擴(kuò)散（城市網(wǎng)格管理）影響的模型”[10];柴寶勇和周君玉基于范米特 - 范霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型，指出了農(nóng)村網(wǎng)格化政策執(zhí)行過程中存在著政策目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)不清、資源供給單一化和行政化傾向等問題[11]。

綜上，已有研究對(duì)網(wǎng)格化管理進(jìn)行了較全面的研究，但仍有進(jìn)一步拓展的空間：一方面對(duì)網(wǎng)格化政策執(zhí)行機(jī)制急需深度挖掘。本文將著重分析網(wǎng)格化政策執(zhí)行的行為邏輯和深層機(jī)理，理清府際關(guān)系、行政控制、資源輸入和社會(huì)力量參與之間的復(fù)雜關(guān)系，納入社會(huì)參與視角，進(jìn)一步凸顯社會(huì)力量對(duì)政策執(zhí)行的影響。另一方面對(duì)網(wǎng)格化政策執(zhí)行進(jìn)行進(jìn)一步的學(xué)理提煉。本文將深度解析自上而下的政府規(guī)制和自下而上的社會(huì)參與的雙重邏輯，提出“雙重嵌套”執(zhí)行方式，揭示出中國(guó)政策執(zhí)行的變遷規(guī)律和靈活執(zhí)行的適度性。

二、理論框架：網(wǎng)格化政策執(zhí)行的雙重邏輯

通過文獻(xiàn)梳理和田野調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)地方政府網(wǎng)格化政策執(zhí)行成功的關(guān)鍵在于政府和社會(huì)的通力合作，郫都區(qū)也不例外。該區(qū)網(wǎng)格化政策執(zhí)行充分發(fā)揮了政府規(guī)制、社會(huì)參與的各自優(yōu)勢(shì)及兩者嵌入、交叉互補(bǔ)的特性。

（一）政府規(guī)制與公共政策執(zhí)行的行政機(jī)制

“規(guī)制”或管制來源于英文的“regulation”，經(jīng)日本學(xué)者翻譯后引介到中國(guó)。美國(guó)法學(xué)家賽爾茲尼克認(rèn)為規(guī)制指“針對(duì)共同體認(rèn)為重要的活動(dòng)，由公共機(jī)構(gòu)施加持續(xù)的、集中的控制”[12]。我國(guó)學(xué)者馬英娟認(rèn)為“規(guī)制以解決市場(chǎng)失靈、維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)槟康?，基于?guī)則對(duì)市場(chǎng)及相應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加以干預(yù)和控制”[13]。將規(guī)制概念引入政府行為領(lǐng)域，形成了政府規(guī)制（或行政規(guī)制）概念，政府規(guī)制指“政府通過實(shí)施法律和規(guī)章制度來約束經(jīng)濟(jì)主體的行為” [14]，日本學(xué)者植草益認(rèn)為“政府規(guī)制不僅包括對(duì)企業(yè)的進(jìn)出口壁壘、價(jià)格規(guī)制等，還包括對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)在安全、健康和環(huán)境等方面標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制”[15]。1997年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）將政府規(guī)制分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制和行政性規(guī)制三種類型，將規(guī)制拓展至行政文件形式和行政程序上[16]。此后，有學(xué)者開始反思政府規(guī)制的利弊，“政府規(guī)制奠基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治的制度環(huán)境之下，其正當(dāng)性來源于修正市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺陷，避免市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行可能給社會(huì)帶來的弊端。合宜的政府規(guī)制有利于矯正市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在問題，防止過度競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)公平交易，提供經(jīng)濟(jì)效率，增進(jìn)公共服務(wù)。如同市場(chǎng)失靈一樣，政府規(guī)制也存在失靈問題。過度的政府規(guī)制容易引發(fā)企業(yè)尋租和政府腐敗，從而抑制組織創(chuàng)新，降低經(jīng)濟(jì)效率”[17]，有學(xué)者更進(jìn)一步指出，“除了市場(chǎng)失靈之外，還存在政府失靈或規(guī)制失靈。因此，應(yīng)理性看待政府規(guī)制的限度和不足，不能走向‘規(guī)制萬能主義’，不能將行政規(guī)制視為解決社會(huì)問題的‘萬靈藥’，有必要從政府規(guī)制走向公共治理，探求通過多中心、多主體、多層次的合作治理，來實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)”[18]。

受以上學(xué)者的啟發(fā)，本文提到的政府規(guī)制指地方政府以其行政權(quán)力作為規(guī)制的運(yùn)作基礎(chǔ)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)活動(dòng)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治協(xié)調(diào)發(fā)展的各種行為和措施。具體到網(wǎng)格化政策執(zhí)行，政府規(guī)制指對(duì)網(wǎng)格化政策執(zhí)行情況進(jìn)行指導(dǎo)、評(píng)價(jià)、監(jiān)督和反饋的全過程管控。

（二）社會(huì)參與與公共政策執(zhí)行的社會(huì)機(jī)制

社會(huì)參與指社會(huì)組織、企業(yè)、居民個(gè)體等多方組織或個(gè)體力量參與到相關(guān)事項(xiàng)和活動(dòng)中，一般運(yùn)用于社區(qū)治理、社會(huì)建設(shè)和政策執(zhí)行等領(lǐng)域?！霸谏鐓^(qū)居民層面，繼續(xù)加強(qiáng)基層民主建設(shè)，促進(jìn)居民委員會(huì)自治功能的有效發(fā)揮，鼓勵(lì)和支持居委會(huì)借助樓組網(wǎng)絡(luò)、群眾團(tuán)隊(duì)和社會(huì)組織的力量動(dòng)員居民參與社區(qū)建設(shè)”[19]。由于社會(huì)力量的加入，社區(qū)治理或政策執(zhí)行就會(huì)較為順暢，“一方面，通過自身團(tuán)隊(duì)建設(shè)，給予參與活動(dòng)的社區(qū)居民舒適感。另一方面，通過找好骨干、建立信任、促進(jìn)融合、鼓勵(lì)陪伴等方式來策略性地激勵(lì)居民參與協(xié)商活動(dòng)”[20]，“社會(huì)組織有效參與社區(qū)治理可以彌補(bǔ)居民委員會(huì)行政化所帶來的社區(qū)治理中社會(huì)性不足的問題”[21]。

本文中社會(huì)參與既包括精英人物的參與，也包括普通社會(huì)成員和相關(guān)組織的參與，具體指地方政府采取宣傳、激勵(lì)、懲罰和示范等不同形式讓社會(huì)民眾（精英和普通大眾）或相關(guān)組織參與到政策執(zhí)行過程中，使其對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生一定影響。社會(huì)參與能夠在基層社會(huì)與基層政權(quán)之間架構(gòu)起一個(gè)相互交流的中間機(jī)制，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的深度合作。

（三）政府規(guī)制與社會(huì)參與：互嵌機(jī)制

政府規(guī)制注重從科層制上下級(jí)關(guān)系的角度出發(fā)，自上而下的對(duì)改革行動(dòng)進(jìn)行控制。然而，單一政府控制視角容易導(dǎo)致上級(jí)權(quán)威過剩，行政壓抑自治，基層社會(huì)活力不足，柔性治理不足，需要得到社會(huì)力量的支持。而社會(huì)參與較多關(guān)注政府對(duì)社會(huì)力量的動(dòng)員，但往往忽視了科層控制的正功能，需要得到前者的認(rèn)可和賦權(quán)。因此，一項(xiàng)政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)既需要政府規(guī)制和社會(huì)參與的雙軌并行，又需要兩者形成有效互動(dòng)。

總之，政府規(guī)制代表的是國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的控制能力，社會(huì)參與代表的則是政府對(duì)社會(huì)的動(dòng)員能力。政府規(guī)制表現(xiàn)在通過較強(qiáng)的激勵(lì)和監(jiān)控手段確保政策在既定方向?qū)嵤?，社?huì)參與表現(xiàn)在對(duì)民眾、老協(xié)會(huì)和婦女組織這些民間力量的吸收，往往采取壩壩會(huì)、說服、教育等方式，同時(shí)，賦予民眾和黨員一定的參與權(quán)，最終通過參與來確?？茖又圃诨鶎由鐣?huì)毛細(xì)血管式的滲透。政府規(guī)制與社會(huì)參與的雙重邏輯及兩者的互動(dòng)關(guān)系可以保障政策的靈活執(zhí)行，推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

三、雙重邏輯：郫都區(qū)網(wǎng)格化政策執(zhí)行中政府和社會(huì)邏輯的分析

2017年9月28日，郫都區(qū)舉行了創(chuàng)新網(wǎng)格化服務(wù)管理工作啟動(dòng)儀式暨專職網(wǎng)格員培訓(xùn)大會(huì)，在全省率先實(shí)現(xiàn)“大聯(lián)動(dòng)、微治理”網(wǎng)格建設(shè)，由區(qū)社會(huì)治安綜合治理管理委員會(huì)負(fù)責(zé)。團(tuán)隊(duì)分別于2018年7至9月和2019年4月對(duì)郫都區(qū)網(wǎng)格化政策執(zhí)行進(jìn)行了深入調(diào)研，認(rèn)為郫都區(qū)網(wǎng)格化改革政策中既實(shí)現(xiàn)了政府強(qiáng)有力的行政控制，又確保了社會(huì)力量的有效參與，最終走出了一條頗具特色的網(wǎng)格之路。

（一）政府規(guī)制與政策執(zhí)行的行政機(jī)制

政府規(guī)制是政府采取系列行政規(guī)定動(dòng)作作用于網(wǎng)格化政策執(zhí)行的一種行政邏輯，具體包括漸進(jìn)式改革、統(tǒng)一指揮、流程再造、隊(duì)伍重塑和方式創(chuàng)新五個(gè)方面。

1.漸進(jìn)式改革。郫都區(qū)網(wǎng)格化改革可分為三個(gè)階段：第一，試點(diǎn)示范階段，2017年2月20日 - 4月30日。郫都區(qū)設(shè)立“大聯(lián)動(dòng)”指揮調(diào)度中心，在區(qū)下轄的新民場(chǎng)鎮(zhèn)、唐元鎮(zhèn)、唐昌鎮(zhèn)等試點(diǎn)鎮(zhèn)（街道）建成“大聯(lián)動(dòng)”指揮調(diào)度分中心及所屬村（社區(qū)）工作站，構(gòu)建出區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、網(wǎng)格三級(jí)平臺(tái)、四級(jí)聯(lián)動(dòng)的基本格局。第二，總結(jié)推廣階段，2017年4月30日 - 7月30日。郫都區(qū)繼續(xù)推進(jìn)全區(qū)各鎮(zhèn)（街道）三級(jí)平臺(tái)、四級(jí)聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)，在平安建設(shè)、城市管理、智慧城市等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)一步完善聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤配套機(jī)制，促進(jìn)“大聯(lián)動(dòng)”體系和工作機(jī)制不斷完善、規(guī)范運(yùn)行。第三，完善提升階段，2017年7月30日 - 9月30日。郫都區(qū)進(jìn)一步完善社會(huì)治安防控、城市管理、矛盾糾紛多元化解及智能決策分析等功能應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)系統(tǒng)的功能拓展。通過有規(guī)劃、分步驟的政府規(guī)制確保了網(wǎng)格化改革的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

2.統(tǒng)一指揮。首先，郫都區(qū)成立以區(qū)委書記為組長(zhǎng)、區(qū)政府區(qū)長(zhǎng)為第一副組長(zhǎng)、分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)的“大聯(lián)動(dòng)”體系建設(shè)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成“黨委政府主導(dǎo)、相關(guān)部門協(xié)調(diào)、各級(jí)整體聯(lián)動(dòng)”的工作格局。其次，建立區(qū)“大聯(lián)動(dòng)”指揮調(diào)度中心、鎮(zhèn)（街道）指揮調(diào)度分中心、村（社區(qū)）綜合管理服務(wù)站與網(wǎng)格形成分級(jí)管理、梯次聯(lián)動(dòng)的四級(jí)管理機(jī)制。再次，建立集平安建設(shè)、事件管理、應(yīng)急管理、地圖應(yīng)用、手機(jī)移動(dòng)應(yīng)用、即時(shí)通信、系統(tǒng)管理等子系統(tǒng)于一體的“大聯(lián)動(dòng)”信息平臺(tái)軟件系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)橫向與各職能部門現(xiàn)有信息平臺(tái)對(duì)接，縱向與鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）網(wǎng)格貫通，形成視頻統(tǒng)一調(diào)度、實(shí)時(shí)研判預(yù)警、數(shù)據(jù)互通共享、事件分流辦理的信息化、扁平化指揮平臺(tái)。最后，建立“指揮調(diào)度大統(tǒng)一、綜治維穩(wěn)大巡防、執(zhí)法管理大協(xié)同”的聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤機(jī)制，構(gòu)建“大聯(lián)動(dòng)”指揮調(diào)度中心與公安指揮中心、數(shù)字化城管中心等多中心互動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)警情與非警情案（事）件分流處置、民生服務(wù)與社會(huì)治理和諧融合。通過統(tǒng)一指揮的強(qiáng)政府規(guī)制確保了改革統(tǒng)一性和完整性。

3.流程再造。改革前，郫都區(qū)網(wǎng)格化管理被分散到15個(gè)不同的職能部門，形成了以條條為主的網(wǎng)格化管理形式，這種方式提升了效率，但也出現(xiàn)了各自為政，交叉縱橫和多頭管理的問題，這亟須以改革來突破困境。郫都區(qū)網(wǎng)格化改革至關(guān)重要的一步便是優(yōu)化全區(qū)網(wǎng)格設(shè)置，實(shí)行“一張網(wǎng)，全覆蓋”，具體做法如下：一是打造一張網(wǎng)，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域全覆蓋。按照“街巷定界、規(guī)模適度、無縫覆蓋、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的網(wǎng)格化服務(wù)要求，城市社區(qū)按每個(gè)網(wǎng)格覆蓋500 - 800戶居民的標(biāo)準(zhǔn)劃分為若干網(wǎng)格，農(nóng)村網(wǎng)格以村或較大的居民聚居點(diǎn)為基礎(chǔ)進(jìn)行劃分，并把現(xiàn)有多部門、多層級(jí)、多網(wǎng)格資源進(jìn)行統(tǒng)一的整合。將原有15個(gè)職能部門的15張網(wǎng)、1 689個(gè)網(wǎng)格和1 460個(gè)網(wǎng)格員優(yōu)化調(diào)整為區(qū)綜治部門牽頭的1張網(wǎng)、589個(gè)網(wǎng)格和 589個(gè)專職網(wǎng)格員（每個(gè)網(wǎng)格配備一名一級(jí)專職網(wǎng)格員），打通層級(jí)管理，重塑上下融通機(jī)制。按照“一格多員、一員多職、多職齊管”的要求，網(wǎng)格員實(shí)行定人、定崗、定責(zé)，在街道、村（社區(qū)）和職能部門指導(dǎo)下，綜合履行服務(wù)管理職責(zé)。這樣，“一張網(wǎng)、全覆蓋”就打破了職能分割，開啟了“一站式”服務(wù)，最終也實(shí)現(xiàn)了流程再造。 二是服務(wù)內(nèi)容更加完善，職責(zé)更為清楚。郫都區(qū)制定了《成都市郫都區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理實(shí)施意見》等系列政策措施，將環(huán)保、公安、安監(jiān)、水源保護(hù)等15項(xiàng)工作職責(zé)整合落實(shí)到每個(gè)網(wǎng)格，形成了“人在網(wǎng)中走，事在格中辦”的工作格局。三是精細(xì)化的部件管理?！熬W(wǎng)格的管理員一般只能發(fā)現(xiàn)問題，而沒有能力解決他所發(fā)現(xiàn)的所有問題，因此他需要后臺(tái)支持”[7]。郫都區(qū)著力聘用專業(yè)后臺(tái)管理人員，實(shí)行部件管理，借助數(shù)字編碼技術(shù)將社區(qū)管理的客體具體化和定量化，以精確掌握管理客體的屬性、狀態(tài)、位置和數(shù)量等信息?！扒芭_(tái)受理、后臺(tái)分工辦理、前臺(tái)督促辦結(jié)”的“一窗式”服務(wù)運(yùn)行模式，切實(shí)做到了“多讓數(shù)據(jù)網(wǎng)上走、少讓群眾路上跑”，提高了公共服務(wù)的信息化和便捷化水平。四是通過區(qū)常委會(huì)審議的方式，賦予改革最大的合法性。網(wǎng)格化改革序幕的拉開是以區(qū)常委會(huì)展開的一次會(huì)議為標(biāo)志，高級(jí)別的會(huì)議賦予了網(wǎng)格化管理以區(qū)域?qū)用娴淖罡叻ǘ?quán)威，同時(shí)紀(jì)檢委對(duì)不作為的行為進(jìn)行問責(zé)。

4.隊(duì)伍重塑。改革前，郫都區(qū)下轄的每個(gè)職能部門皆有網(wǎng)格，共1 460個(gè)網(wǎng)格員，這些網(wǎng)格員大多由村（社）干部兼任，月工資300元。有兩個(gè)問題比較突出：一是考核流于形式，辦事效率低。二是各職能部門要求增加網(wǎng)格員，這直接導(dǎo)致財(cái)政投入倍增，區(qū)投入的經(jīng)費(fèi)在2016年高達(dá)450萬元。專職網(wǎng)格員的設(shè)置大大提升了網(wǎng)格管理的專業(yè)性，同時(shí)也減少了管理開支。具體做法如下：一是招考一級(jí)專職網(wǎng)格員，形成四級(jí)網(wǎng)格梯度。目前區(qū)共有589名專職網(wǎng)格員，840名兼職網(wǎng)格員。在招考方面。區(qū)里按照“一格多員、一員多職、多職齊管”的原則通過購(gòu)買服務(wù)方式由市網(wǎng)格管理中心統(tǒng)一招考錄用專職網(wǎng)格員，以返鄉(xiāng)大學(xué)生為主。專職網(wǎng)格員隊(duì)伍十分年輕，30歲以下的人占比為70%。綜治辦領(lǐng)導(dǎo)劉好介紹，“我們對(duì)專職網(wǎng)格員的要求比較高，都是經(jīng)過層層選拔才走上崗的，去年共300人報(bào)名，招了不到一半，淘汰率很高，他們被分配到14個(gè)街道”。在待遇方面。區(qū)級(jí)財(cái)政每年投入專職網(wǎng)格化服務(wù)管理工作經(jīng)費(fèi)2 847萬元，網(wǎng)格員每月工資為3 719元。在專業(yè)服務(wù)方面。網(wǎng)格員需要帶上8件套（手持終端機(jī)、工作證、工作手冊(cè)、工作日記本、聯(lián)系卡、工作包、工作服和照明設(shè)備）到所在網(wǎng)格開展現(xiàn)場(chǎng)工作，工作任務(wù)較重但時(shí)間自由。在職責(zé)方面。一級(jí)專職網(wǎng)格員是網(wǎng)格化服務(wù)管理工作的具體責(zé)任人，依托“大聯(lián)動(dòng)、微治理”體系和網(wǎng)格化服務(wù)管理信息平臺(tái)綜合開展社情民意搜集、民生服務(wù)管理、應(yīng)急響應(yīng)、矛盾糾紛勸調(diào)、社會(huì)治安防范、流動(dòng)人口和特殊人群服務(wù)管理、突發(fā)事件、違法犯罪、安全隱患報(bào)告（包括凈空“低慢小”飛行器管控）、政策法規(guī)宣傳等，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)人、事、地和物全方位覆蓋。一級(jí)網(wǎng)格員每天需通過“網(wǎng)格e通”APP，將即時(shí)發(fā)現(xiàn)和辦理的事件逐級(jí)上傳到村（社區(qū)）、街道、區(qū)網(wǎng)格監(jiān)管中心分級(jí)辦理和存檔，每月至少向網(wǎng)格化服務(wù)管理信息平臺(tái)上報(bào)60條有效信息，并指導(dǎo)二、三、四級(jí)網(wǎng)格員。在宣傳方面。一個(gè)小區(qū)一般設(shè)有三個(gè)“社會(huì)管理網(wǎng)格化責(zé)任牌”，上面有各網(wǎng)格的范圍、責(zé)任人及其聯(lián)系方式，干部也會(huì)進(jìn)村入戶，進(jìn)行網(wǎng)格化管理的宣傳，盡可能做到家喻戶曉。二是堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)痕跡和現(xiàn)場(chǎng)痕跡管理。全區(qū)對(duì)網(wǎng)格員的管理實(shí)行痕跡化管理，在網(wǎng)絡(luò)痕跡管理方面，一些街道還將工作量化到月、周和日，并根據(jù)各級(jí)網(wǎng)格職責(zé)編制臺(tái)賬，要求責(zé)任人每天工作都留有痕跡等。在痕跡管理方面，網(wǎng)格員皆同時(shí)攜帶3個(gè)二維碼，通過掃描進(jìn)行報(bào)到。若不去現(xiàn)場(chǎng)或網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不及時(shí)更新則要被扣錢。通過痕跡管理，確保網(wǎng)格員工作及時(shí)和到位。三是以培訓(xùn)促管理。全區(qū)對(duì)網(wǎng)格員實(shí)行多次輪番培訓(xùn)，使其盡快適應(yīng)工作環(huán)境。在時(shí)間方面，各街道（鎮(zhèn)）建立網(wǎng)格員培訓(xùn)機(jī)制，每年定期培訓(xùn)不少于2次，不定期培訓(xùn)根據(jù)業(yè)務(wù)需要適時(shí)開展。四是社會(huì)事實(shí)的數(shù)據(jù)化。社會(huì)事實(shí)及其運(yùn)動(dòng)狀態(tài)都通過不同的途徑和機(jī)制轉(zhuǎn)化為可存儲(chǔ)、可分析和可利用的信息，一定程度上增強(qiáng)了國(guó)家基礎(chǔ)信息能力。

5.方式創(chuàng)新?！按舐?lián)動(dòng)中心”和“一張網(wǎng)、全覆蓋”打通了城市管理的“縱向到底、橫向到邊”，但如何確保打通后整個(gè)系統(tǒng)的有效運(yùn)行，郫都區(qū)采取13種策略：第一，一辦策略。由網(wǎng)格中心統(tǒng)一裁定，職能部門分頭負(fù)責(zé)和及時(shí)辦理。第二，組織協(xié)調(diào)策略。建立強(qiáng)有力的大聯(lián)動(dòng)中心，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，保障系統(tǒng)有效地運(yùn)行。第三，逐級(jí)上報(bào)策略。能在網(wǎng)格內(nèi)辦理的事項(xiàng)，及時(shí)辦理，不能及時(shí)辦理的，逐級(jí)上報(bào);需區(qū)級(jí)層面協(xié)調(diào)辦理的事項(xiàng)，由區(qū)“大聯(lián)動(dòng)”中心分流移交相關(guān)單位及時(shí)辦理。第四，線下督導(dǎo)和裁斷策略。針對(duì)有爭(zhēng)議事件，區(qū)網(wǎng)格中心成立領(lǐng)導(dǎo)小組，快速判斷。第五，考評(píng)策略。分為平臺(tái)考核和現(xiàn)場(chǎng)考核，依托信息平臺(tái)，進(jìn)行平臺(tái)考核。依靠二維碼，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考核。建立了鎮(zhèn)（街道）層面“帶”網(wǎng)格、村（社區(qū)）層面“包”網(wǎng)格、基層力量“助”網(wǎng)格、服務(wù)對(duì)象“評(píng)”網(wǎng)格等網(wǎng)格運(yùn)行監(jiān)督考核機(jī)制。第六，倒逼策略。通過考核和獎(jiǎng)懲，形成責(zé)任倒逼，確保網(wǎng)格內(nèi)各項(xiàng)任務(wù)得到逐級(jí)有效分解以及網(wǎng)格化管理自身的權(quán)威性。第七，痕跡管理策略。加強(qiáng)網(wǎng)上監(jiān)察和效能監(jiān)管，建立服務(wù)管理工作全程“痕跡化”管理。第八，“五個(gè)統(tǒng)一”策略。在網(wǎng)格員管理方面實(shí)施聘用、培訓(xùn)、使用、管理、考核“五個(gè)統(tǒng)一”，提升網(wǎng)格員履職能力。第九，獎(jiǎng)懲策略。建立網(wǎng)格員工作獎(jiǎng)勵(lì)基金，評(píng)選月“十佳網(wǎng)格員”“十佳網(wǎng)格長(zhǎng)”、年度 “十佳網(wǎng)格員”“十佳網(wǎng)格長(zhǎng)”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年發(fā)放獎(jiǎng)金33.4萬元，網(wǎng)格員職業(yè)榮譽(yù)感和爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)能動(dòng)性明顯提升。同時(shí)，對(duì)履職不到位的11名網(wǎng)格員扣除月績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)發(fā)現(xiàn)信息上報(bào)不及時(shí)的5名網(wǎng)格員予以辭退。第十，監(jiān)督策略。實(shí)行“三燈一牌”（紅、黃、綠燈和紅牌督辦）辦法，綠燈表示在處理期，黃燈表示提醒，紅燈預(yù)示著事項(xiàng)需要緊急處理，如果超過一定時(shí)限，分管領(lǐng)導(dǎo)要受到問責(zé)。第十一，聯(lián)合策略。需要多個(gè)職能部門聯(lián)合辦理的事項(xiàng)，由主辦職能部門牽頭協(xié)調(diào)各職能部門協(xié)辦。第十二，倒查策略。收集事件需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦理，這使得職能辦案率達(dá)到了95%以上。事情發(fā)生了，如果不報(bào)，或遇到重大事故的情況，網(wǎng)格管理中心職能部門辦案率機(jī)制。第十三，典型事例策略。采取典型案例處理的做法，對(duì)典型案例進(jìn)行深度剖析，使得網(wǎng)格員辦事水平更好，應(yīng)對(duì)能力顯著提高。

郫都區(qū)網(wǎng)格化政策執(zhí)行中政府扮演著主導(dǎo)角色，政府規(guī)制可概括為漸進(jìn)式改革、統(tǒng)一指揮、流程再造、隊(duì)伍重塑和方式創(chuàng)新。政府規(guī)制以行政權(quán)力為后盾，借助科層制的組織構(gòu)建，充分發(fā)揮出政府集中辦大事、資源聚焦和整合等諸多優(yōu)勢(shì)，確保了公共政策執(zhí)行中政府控制的有效性。

（二）社會(huì)參與與公共政策執(zhí)行的社會(huì)機(jī)制

社會(huì)參與通過鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)、說服等方式充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、公眾參與政策執(zhí)行過程，確保政策執(zhí)行中“社會(huì)”的始終在場(chǎng)。網(wǎng)格化政策執(zhí)行中的社會(huì)邏輯能潤(rùn)滑行政邏輯的強(qiáng)制性，使政策執(zhí)行更加有溫度和有效率。

1.“壩壩會(huì)”。壩壩會(huì)是將政策相關(guān)利益群體的利益訴求進(jìn)行收集的一個(gè)平臺(tái)，一定程度上確保政策執(zhí)行符合國(guó)情民意。郫都區(qū)除了在區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)通過常規(guī)的科層制進(jìn)行意見收集外，也采取不同方式收集社區(qū)意見，如召開社區(qū)小組會(huì)議、村民代表會(huì)議、村干部會(huì)議等各種“壩壩會(huì)”征集和收集不同意見。壩壩會(huì)通過調(diào)動(dòng)民眾參與顯示出其利益偏向，確保社區(qū)中強(qiáng)勢(shì)群體、弱勢(shì)群體和邊緣群體等不同群眾利益表達(dá)的通暢，從而構(gòu)成政府合理改革的一股動(dòng)力。社區(qū)干部對(duì)群眾利益進(jìn)行合理引導(dǎo)，對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體的訴求進(jìn)行明辨，最終抑制少部分人的利益轉(zhuǎn)化為公共政策?！皦螇螘?huì)”將基層訴求從無渠道釋放、無規(guī)則表達(dá)和無效果的回應(yīng)轉(zhuǎn)向了有渠道傳遞、有規(guī)則的表達(dá)和有結(jié)果的回應(yīng)，使更多的基層訴求進(jìn)入到政府的決策層，行政吸納的效果十分顯著。

2.市場(chǎng)引領(lǐng)。郫都區(qū)在遇到?jīng)Q策難題時(shí)，慣于從其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)中尋找可行方案、支持策略和競(jìng)技策略。通過借鑒其他地區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐，郫都區(qū)大膽采用一些新的政策工具和實(shí)施機(jī)制，如對(duì)終端設(shè)備信息工具的引入、專業(yè)人員聘用制度改革、閉合循環(huán)系統(tǒng)構(gòu)建等。此外，郫都區(qū)還建立了一套系統(tǒng)的“考察”制度。郫都區(qū)先后組織了多次社區(qū)人員（主要是黨員、干部、積極分子、志愿者）集體到北京、浙江和上海等外出考察，學(xué)習(xí)全國(guó)各地在網(wǎng)格化管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。其中包括一些一輩子沒有走出過四川的群眾，他們借著這個(gè)機(jī)會(huì)感受到了與其他地方的差距。他們積極參與到這場(chǎng)偉大的改革中，成為促成政策落地的一股強(qiáng)大的民間力量。最后，區(qū)里也積極向一些物業(yè)公司、龍頭企業(yè)等市場(chǎng)主體學(xué)習(xí)，以提升改革效率。

3.黨員帶頭。借助黨建工作，黨員被邀請(qǐng)到這場(chǎng)改革中，充當(dāng)了國(guó)家與民眾之間的聯(lián)絡(luò)員。黨員帶頭進(jìn)行信息溝通、傳輸和社情民意的收集，設(shè)立黨員榜樣和先鋒隊(duì)的激勵(lì)機(jī)制確保黨員帶頭引領(lǐng)作用，安排黨員群體多次到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)考察學(xué)習(xí)。黨員作為一個(gè)有效的執(zhí)行者一直在網(wǎng)格化改革中扮演積極角色。此外，郫都區(qū)還積極動(dòng)員老協(xié)會(huì)和婦女組織參與，這些組織雖松散但一致行動(dòng)力較好，成為社會(huì)參與中一股不可忽視的民間力量。在網(wǎng)格化改革中，多個(gè)行動(dòng)者（個(gè)體和組織）的溝通互動(dòng)界面逐漸模糊，政社間的聯(lián)系更加緊密，政策共同體得以形成。

4.群眾參與。郫都區(qū)實(shí)施四級(jí)網(wǎng)格化管理制度，除了一級(jí)網(wǎng)格員是專職網(wǎng)格員外（招聘錄用），二、三、四級(jí)網(wǎng)格員是兼職（由院落長(zhǎng)、樓棟（單元）長(zhǎng)、巡邏隊(duì)員、城管隊(duì)員及廣大群眾組成），二、三、四級(jí)網(wǎng)格員需要協(xié)助一級(jí)專職網(wǎng)格員，參與網(wǎng)格治安防范，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和上傳事項(xiàng)。四級(jí)網(wǎng)格制度的設(shè)置充分保證了群眾的無限參與。為充分調(diào)動(dòng)二、三級(jí)兼職網(wǎng)格員及廣大群眾的參與，郫都區(qū)制定了《郫都區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理工作一般有效信息即時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，該辦法鼓勵(lì)居民、志愿者等通過“郫都網(wǎng)格”微信公眾號(hào)實(shí)時(shí)反映發(fā)現(xiàn)的問題，一經(jīng)核實(shí)，網(wǎng)格員會(huì)得到5元 - 20元不等的現(xiàn)金或微信紅包獎(jiǎng)勵(lì)。一級(jí)網(wǎng)格員每個(gè)月有機(jī)動(dòng)的100元錢，這些錢可以當(dāng)場(chǎng)獎(jiǎng)勵(lì)村（居）民。社區(qū)干部說這是“花小錢，辦大事”。這種看起來不起眼的方式開辟了一條增強(qiáng)國(guó)家基層信息能力建設(shè)的渠道，同樣也激活了基層社會(huì)的活力，鏈接了“國(guó)家建設(shè)”與“基層社會(huì)”之間的關(guān)系，營(yíng)造出共建共治共享的新格局。

政府通過壩壩會(huì)、黨員帶頭、組織參與和群眾參與的方式，開辟出一條最大程度和最大范圍吸納社會(huì)力量的路子，社會(huì)機(jī)制在公共政策執(zhí)行中的作用同樣十分關(guān)鍵。

（三）政府規(guī)制和社會(huì)參與的相互作用：互嵌機(jī)制

政府是網(wǎng)格化政策執(zhí)行的發(fā)起者和主導(dǎo)者，社會(huì)是政策執(zhí)行的輔助力量。兩者的合力協(xié)作有助于政策執(zhí)行的成功。政府開放度、政策性質(zhì)和目標(biāo)群體的參與度等成為影響兩者互動(dòng)進(jìn)而影響執(zhí)行成功的三大要素。

1.政府的開放度。社會(huì)力量成為影響執(zhí)行結(jié)果的一個(gè)關(guān)鍵變量首先在于政府的開放度。隨著服務(wù)型政府的理念倡導(dǎo)和政策落實(shí)，國(guó)家通過聽證會(huì)、公民批評(píng)建議、民意調(diào)查和代議制等各種渠道擴(kuò)大民眾參政議政的范疇和程度，規(guī)避單一的精英主義決策模式對(duì)底層的忽視，注重收集不同階層群眾的需求偏好，并通過制度給予表達(dá)。在網(wǎng)格化執(zhí)行階段，政府開通網(wǎng)絡(luò)投訴渠道、區(qū)長(zhǎng)熱線、書記郵箱等信息收集系統(tǒng)，居民可以第一時(shí)間拍照，通過官方渠道發(fā)送給政府，這樣就打通了中間阻隔。網(wǎng)格化改革打破了以往行政部門條塊分割、各自為政、推諉扯皮、責(zé)權(quán)利不明等弊端，通過網(wǎng)格，打通了條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了資源橫向整合。通過統(tǒng)一設(shè)置網(wǎng)格，網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)了資源整合，提高了辦事效率。網(wǎng)格化管理確保了“前端受理、后臺(tái)分流、部門協(xié)同、全程跟蹤督辦、辦結(jié)回訪問效”的鏈條式管理。區(qū)委一領(lǐng)導(dǎo)說，“通過資源整合，在全省率先實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格員隊(duì)伍專職化，每年可節(jié)約財(cái)政資金近1 500萬元，打破了行政管理?xiàng)l線分割壁壘，綜合滿足政府部門職能下沉需要和社區(qū)居民服務(wù)管理需求，實(shí)現(xiàn)人力、物力、財(cái)力集中集約高效使用，網(wǎng)格基礎(chǔ)信息集成共享，有力提升社區(qū)基層服務(wù)管理精細(xì)化水平”。政府越開放，社會(huì)機(jī)制對(duì)執(zhí)行的影響就越大。

2.政策性質(zhì)。社會(huì)力量影響執(zhí)行的另一個(gè)變量是政策的性質(zhì)。越是涉及面廣、公益性強(qiáng)的項(xiàng)目，社會(huì)力量的影響就越大，尤其是一些民生政策。這類政策關(guān)系到每個(gè)人的利益，其目標(biāo)對(duì)象不具有排他性，管理好了，每個(gè)人皆從中受益。網(wǎng)格化政策如是。網(wǎng)格化政策本質(zhì)上是通過網(wǎng)格技術(shù)將人財(cái)物分區(qū)分隔，精準(zhǔn)服務(wù)。每個(gè)個(gè)體皆成為網(wǎng)格中的一員，其需求可通過網(wǎng)格向上傳遞。群眾用水、用電、垃圾運(yùn)輸?shù)绕x了正常的軌道，網(wǎng)格員皆可進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，并上報(bào)，相關(guān)單位會(huì)第一時(shí)間進(jìn)行處理。郫都區(qū)黨建、突發(fā)事件、民生、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域等諸多事項(xiàng)被納入網(wǎng)格中，并采取“信息采集與編碼 - 問題分類及處理”的管理模式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社區(qū)事務(wù)的具體化和精細(xì)化管理。家住城市花園社區(qū)的劉克說，“以前是啥事都沒管，現(xiàn)在是什么事都有人管了，哪怕是天上掉樹葉這樣的小事，他們也管，還管得很及時(shí)，很到位”。用綜治辦工作人員話來說，此次改革是“逐步到位，方得心應(yīng)手”。因此，政策性質(zhì)本身成為影響政策執(zhí)行的又一重要變量。

3.目標(biāo)群體的支持度。目標(biāo)群體的支持度成為執(zhí)行的一個(gè)最直接變量。一項(xiàng)政策的執(zhí)行成功與否與該政策對(duì)象密切相關(guān)。目標(biāo)群體的支持度高，其參與程度越深，這項(xiàng)政策順利執(zhí)行的可能性就較大，反之，目標(biāo)群體對(duì)該政策持反對(duì)態(tài)度，這項(xiàng)政策執(zhí)行就會(huì)遭遇阻隔。網(wǎng)格化管理政策是民之所向，將民眾細(xì)碎、微小的需求通過網(wǎng)格進(jìn)行統(tǒng)合，而后通過網(wǎng)格中心的匯總和重新分配，進(jìn)行準(zhǔn)確化的處理。民眾的需求得到了滿足，對(duì)政策的支持就會(huì)越來越高。郫都區(qū)網(wǎng)格化管理在基層社會(huì)與政府部門之間建立起暢通的信息溝通機(jī)制，避免了各職能部門間的扯皮推諉從而縮短問題解決的時(shí)間，提高了政府科層系統(tǒng)的行政績(jī)效，推動(dòng)了國(guó)家和社會(huì)友好互動(dòng)關(guān)系的建立。網(wǎng)格化管理負(fù)責(zé)人張其說，“創(chuàng)新開展網(wǎng)格化服務(wù)管理工作2個(gè)月以來，全區(qū)專職網(wǎng)格員工作熱情空前高漲，民生服務(wù)直接延伸至社區(qū)、居民小組，基礎(chǔ)信息采集質(zhì)效明顯提升，僅‘一標(biāo)三實(shí)’基礎(chǔ)信息就更新維護(hù)106萬條，協(xié)助查處和整改了一批安全生產(chǎn)、食品質(zhì)量、社會(huì)治安等領(lǐng)域存在的隱患，妥善解決了一批事關(guān)群眾切身利益的民生事件，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、上報(bào)和妥善處理了一批影響社會(huì)穩(wěn)定的矛盾隱患，網(wǎng)格員手持終端活躍度和網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺(tái)每月受理事件量由全市后三位躍升到第一位，城市治理更趨精細(xì)化、規(guī)范化、常態(tài)化”。

四、“雙重嵌套”：網(wǎng)格化政策執(zhí)行的新方式

通過上述分析，郫都區(qū)網(wǎng)格化政策執(zhí)行存在政府規(guī)制和社會(huì)參與兩條邏輯，兩條邏輯充分發(fā)揮出各自的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)兩者又相互制約和互為補(bǔ)充，本文將此進(jìn)行進(jìn)一步提煉，提出“雙重嵌套”執(zhí)行方式，并對(duì)其深層機(jī)理展開進(jìn)一步分析。

（一）雙軌并存：政府和社會(huì)的各自優(yōu)勢(shì)及優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

經(jīng)過十幾年的政策實(shí)踐，郫都區(qū)網(wǎng)格化政策執(zhí)行走出了一條符合我國(guó)國(guó)情和地方場(chǎng)景的政策執(zhí)行的新方式，本文概括為“雙層嵌套”。具體而言，“雙層嵌套”指公共政策執(zhí)行既關(guān)注政府規(guī)制邏輯和機(jī)制，又關(guān)注社會(huì)參與的邏輯和策略，兩種邏輯互為補(bǔ)充，互相制約，共同作用于政策，促使政策目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。政府規(guī)制能夠最大程度保證政策執(zhí)行中的資源統(tǒng)一調(diào)配、人財(cái)物配備適恰，借用行政權(quán)力為政策執(zhí)行掃除障礙。社會(huì)參與注重對(duì)民間社會(huì)力量的吸納和轉(zhuǎn)化，能夠在基層社會(huì)與基層政權(quán)之間架構(gòu)起一個(gè)相互交流的中間機(jī)制，促進(jìn)政企深度合作。最終，“雙層嵌套”新方式將政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方力量匯聚一堂，實(shí)現(xiàn)了政府強(qiáng)、市場(chǎng)靈和社會(huì)活。

網(wǎng)格化改革政策仍然依托于政府的科層體系，通過上傳下達(dá)的方式進(jìn)行政令發(fā)布，將行政力作為后盾，確保政策的積極落實(shí)。政府規(guī)制注重從上下級(jí)行政關(guān)系的角度出發(fā)，自上而下對(duì)政策實(shí)施進(jìn)行布控和掌握，對(duì)科層鏈條上執(zhí)行者的行為進(jìn)行有效管控和引導(dǎo)，規(guī)避了“上有政策，下有對(duì)策”，確保了地方政府改革方向的正確性。行政機(jī)制高度依賴國(guó)家權(quán)力的支撐，國(guó)家行政權(quán)力通過網(wǎng)格系統(tǒng)進(jìn)行無限制延伸，其成為影響公共政策執(zhí)行成敗的關(guān)鍵變量。在科層制之外，公共政策執(zhí)行還存在另一股重要的社會(huì)力量。網(wǎng)格管理中存在多元行動(dòng)主體，包括以區(qū)街公務(wù)員為主體的行政力量、以社區(qū)工作者為主體的專業(yè)力量、以社區(qū)黨員、一般志愿者和群眾為主體的社區(qū)自治力量。其中后兩者構(gòu)成了政策執(zhí)行的重要輔助力量。社區(qū)社會(huì)工作組織因其專業(yè)性和組織力，可以保證政策改革的理念和價(jià)值觀不偏離，政策執(zhí)行力量的專業(yè)性強(qiáng)。社區(qū)志愿者、黨員等自治力量因其力量的多元性和廣泛的參與性，能夠最大程度激活社區(qū)力量，最深層面激活各股社區(qū)微自治力。不同行動(dòng)者通過統(tǒng)一的網(wǎng)格界面進(jìn)行利益表達(dá)、觀念提倡和行為發(fā)起，依托網(wǎng)格政策的討價(jià)還價(jià)，群眾利益得到協(xié)調(diào)，城市公共精神以發(fā)育。網(wǎng)格管理主動(dòng)吸納社會(huì)力量參與，最大限度滿足不同階層和不同領(lǐng)域的社會(huì)利益訴求，民眾對(duì)國(guó)家的認(rèn)同也逐漸遞增。社會(huì)機(jī)制能夠?yàn)閲?guó)家宏觀政策執(zhí)行添加小微自治力量，在公共政策執(zhí)行中的作用不可忽視。

（二）雙重嵌套：政府和社會(huì)的互嵌和交互影響

網(wǎng)格化政策執(zhí)行的順利與否同時(shí)受到政府和社會(huì)的雙重影響。網(wǎng)格化政策執(zhí)行的雙重邏輯既蘊(yùn)含著中央集權(quán)、地方分權(quán)的體制下，政府仍是政策執(zhí)行的主體，又意味著社會(huì)力量參與政策執(zhí)行的不可忽視。行政規(guī)制體現(xiàn)出壓力型體制的特點(diǎn)及其政策執(zhí)行強(qiáng)制性的一面，社會(huì)參與則體現(xiàn)出社會(huì)力量對(duì)執(zhí)行的影響及執(zhí)行的靈活性。兩者相互作用，形塑出一種“雙層嵌套”新方式。行政規(guī)制是政策執(zhí)行的首要條件和基礎(chǔ)，社會(huì)參與則對(duì)體制內(nèi)的力量作有益補(bǔ)充?？傮w而言，這種“雙層嵌套”的優(yōu)勢(shì)在于兩個(gè)方面，一方面，借助了社會(huì)組織和市場(chǎng)單位的特殊身份、新知識(shí)和新策略，將市場(chǎng)、其他社會(huì)組織和民眾等多方力量激活和合理配置，使其成為公共政策執(zhí)行的一股重要輔助力。另一方面，政府科層體系內(nèi)部得到重塑，上下級(jí)政府的縱向關(guān)系、同級(jí)政府間的橫向關(guān)系被重新定義和明確邊界。此外，“雙層嵌套”暗含著一種關(guān)系主義的視角，即蘊(yùn)含著層級(jí)控制與社會(huì)動(dòng)員相互融通，動(dòng)員邏輯與權(quán)力邏輯相互交匯，中央與地方間權(quán)力共享。單一的行政規(guī)制視角可能帶來執(zhí)行阻?，F(xiàn)象，從而直接影響到政策效果，單一的社會(huì)參與視角也可能因存在政策資源不足而陷入困境。政府規(guī)制與社會(huì)參與及其互動(dòng)既能將層級(jí)延伸到基層社會(huì)中，將基層社會(huì)力量轉(zhuǎn)化為對(duì)科層體制末端的進(jìn)一步延展，讓行政指令實(shí)現(xiàn)縱向?qū)用娴呢瀼氐降?，同時(shí)又能賦予地方社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與中央執(zhí)行者極大的互動(dòng)空間，在極強(qiáng)的行政規(guī)制中有機(jī)嵌入動(dòng)員的力量，形成了上下級(jí)的府際網(wǎng)絡(luò)和基層社會(huì)的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，打通了政策執(zhí)行的“最后一公里”，確保了政策執(zhí)行有效實(shí)施，最終也可以助推“黨政善治、社會(huì)共治、基層自治”新治理格局的形成，也滿足了新時(shí)代社會(huì)發(fā)展和人民群眾對(duì)美好生活的需求。

有學(xué)者認(rèn)為“公共政策的成功關(guān)鍵在于能夠有效影響與改變目標(biāo)群體的態(tài)度和行為，引導(dǎo)公民、企業(yè)與非營(yíng)利組織按照政策目標(biāo)所期望的方式采取行動(dòng)，即激勵(lì)公民做出政策遵從行為”[22]，這直接導(dǎo)出了政策成功的關(guān)鍵在政策也在社會(huì)。從郫都區(qū)網(wǎng)格化政策執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)來看，有兩個(gè)因素必不可少：一是政府的全方位推動(dòng)。在當(dāng)前中國(guó)，政府掌握基層社會(huì)的諸多資源，一項(xiàng)公共政策執(zhí)行活動(dòng)能夠得到政府的支持就等于成功了大半，網(wǎng)格化政策執(zhí)行的可持續(xù)和推廣性，很大程度上取決于權(quán)力的認(rèn)可。二是制度供給要充足。網(wǎng)格化管理政策的延續(xù)和推廣還需要通過進(jìn)一步的制度建設(shè)從而構(gòu)成制度叢并進(jìn)而穩(wěn)固為一種城市社會(huì)管理的新模式，從而規(guī)避“人走政止”的情況。此外，非正式制度也需要協(xié)同發(fā)展，政府可出臺(tái)相關(guān)文件和條例激發(fā)非正式機(jī)制，如可以在社區(qū)一級(jí)可以構(gòu)建社區(qū)微信群，將社區(qū)微信群作為收集社情民意的主要渠道之一。這樣的話，就能通過“網(wǎng)格員吹哨，部門報(bào)到”的機(jī)制打破組織阻隔，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，促使政策執(zhí)行順利完成。然而由于我國(guó)底層群體和邊緣群體參政議政意愿仍不夠強(qiáng)烈、精英壓倒性優(yōu)勢(shì)和利益集團(tuán)的從中作梗，“雙層嵌套”政策執(zhí)行方式的科學(xué)化、民主化程度還有待優(yōu)化。此外，社會(huì)參與的對(duì)象還需要進(jìn)一步理清，將階層視角引入的話，社會(huì)參與的對(duì)象包括積極分子、中間分子和落后分子，政策制定和執(zhí)行者需要仔細(xì)辨別，分類施策。

五、結(jié)論與討論

網(wǎng)格是政府管理基層社會(huì)的單元，網(wǎng)格化管理是近年來我國(guó)自上而下推動(dòng)城市社會(huì)治理變革的方式，目前已被各大城市普遍接受。隨著街居制的建立，網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵和外延逐步在公共服務(wù)、危機(jī)事件處理、社區(qū)治理等領(lǐng)域中得到拓展和深化，甚至呈現(xiàn)了“無網(wǎng)格，不治理”。網(wǎng)格化管理改革的初衷是為了破解國(guó)家科層組織內(nèi)部無法與變動(dòng)的外部社會(huì)相適應(yīng)的矛盾，通過“一鍵通、一號(hào)通、一窗式、一網(wǎng)通”延長(zhǎng)治理鏈條、下沉并整合了治理資源，加強(qiáng)了基層政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織互動(dòng)合作。郫都區(qū)以網(wǎng)格化改革為突破口，構(gòu)建出“大聯(lián)動(dòng)、微治理”體系，既采取了漸進(jìn)式改革、統(tǒng)一指揮、流程再造、隊(duì)伍重組等政策規(guī)制機(jī)制，自上而下地高位推行此次改革。同時(shí)也采取了組織動(dòng)員、黨員執(zhí)行者和群眾參與等社會(huì)參與機(jī)制，最大程度地橫向吸收社會(huì)力量并積極轉(zhuǎn)換成一股有效的政策推動(dòng)力，塑造出“網(wǎng)格員吹哨、部門報(bào)到”的機(jī)制，最終確保資源優(yōu)化組合、治理精細(xì)化、信息暢通和公共精神發(fā)育等多重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)格化管理改革打破了“重政府、輕社會(huì)”的傳統(tǒng)政府管理方式，確保了縱向權(quán)力強(qiáng)化的力度與橫向權(quán)力的擴(kuò)展的雙強(qiáng)，及前者對(duì)后者雙帶。由此可見，公共政策執(zhí)行成功的關(guān)鍵在于政府規(guī)制和社會(huì)參與各自優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮及兩者的良好互嵌。

“雙重嵌套”政策執(zhí)行方式體現(xiàn)出科層制的強(qiáng)控制與體制對(duì)社會(huì)力量吸納兩者之間的“選擇性親和”，社會(huì)力量可以被有機(jī)地融入地方政府改革的政策實(shí)驗(yàn)中，實(shí)現(xiàn)了政府規(guī)制與社會(huì)參與的融通，從而提高公共政策改革的創(chuàng)新性和適應(yīng)能力。政府規(guī)制對(duì)包括科層制上的執(zhí)行者成員的行為實(shí)施了較強(qiáng)的控制，規(guī)避了“上有政策，下有對(duì)策”，確保了地方政府改革方向的正確性。社會(huì)參與通過采取鼓勵(lì)、懲罰和示范改變和約束民眾行為的能力。政府規(guī)制視角注重從科層制上下級(jí)關(guān)系的角度出發(fā)，自上而下地對(duì)政策實(shí)施的控制。但往往單一政府規(guī)制視角導(dǎo)致上級(jí)權(quán)威過剩、對(duì)社會(huì)空間的擠壓和社會(huì)活力不足。社會(huì)參與視角關(guān)注政府對(duì)社會(huì)的動(dòng)員及治理的溫度和柔性，但往往忽視了科層控制的正功能。公共政策執(zhí)行成功的關(guān)鍵在于兩者的深度和有效合作，政府規(guī)制和社會(huì)參與兩條邏輯可以實(shí)現(xiàn)相互補(bǔ)充和良性競(jìng)爭(zhēng)。

當(dāng)然，本文尚存在以下兩點(diǎn)不足：第一，在研究對(duì)象方面，本文關(guān)注的是網(wǎng)格化政策執(zhí)行，討論了其雙重行為特征及互動(dòng)關(guān)系，對(duì)于其他諸如軍事政策、重大危機(jī)事件等，本文的分析邏輯是否適恰，還需要進(jìn)一步研究。第二，“雙層嵌套”是本文針對(duì)政策執(zhí)行提出的一個(gè)描述性概念，然而該概念本身還比較粗糙，其解釋力和推廣還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步考察。

（本文的一些觀點(diǎn)和結(jié)論得到了劉銳、余練等同仁的啟發(fā)，在此表示感謝，當(dāng)然，文責(zé)自負(fù)。）

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[責(zé)任編輯：吳才茂]