實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的程式建構(gòu)

李 元 華

(東南大學(xué) 法學(xué)院，南京 211189)

一、問(wèn)題的提出

2021年12月，《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解工作的意見(jiàn)》中提出要從源頭上化解行政爭(zhēng)議，促進(jìn)行政爭(zhēng)議的訴源治理。然而我國(guó)行政訴訟程序起步較晚，脫胎于民事訴訟程序以及諸多單行法，直至20世紀(jì)90年代我國(guó)才有了真正意義上的《行政訴訟法》，加之以往重政策和行政、輕司法和程序的制度建構(gòu)理念使得司法權(quán)地位孱弱，行政訴訟日益陷入立案難、審理難、執(zhí)行難的尷尬境地，從而使行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決也難以實(shí)現(xiàn)有效破局。理論界對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注較為分散，如有觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)前行政爭(zhēng)議的解決路徑具有明顯的和解偏好，需要在體系解釋中重新解構(gòu)；有學(xué)者認(rèn)為檢察參與機(jī)制是當(dāng)前化解行政爭(zhēng)議的主要出路，行政審判績(jī)效考評(píng)體系和調(diào)解制度的梯度適用等可以用于解決行政爭(zhēng)議的規(guī)范構(gòu)造；另有觀點(diǎn)認(rèn)為化解行政爭(zhēng)議要發(fā)揮行政復(fù)議的主渠道作用，必須建立動(dòng)態(tài)流程的行政復(fù)議機(jī)制，等等。在此綜合梳理相應(yīng)文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有理論觀點(diǎn)及建言策劃大都傾向于具體化的規(guī)范構(gòu)造，偏重于問(wèn)題的直面紓困，但卻缺乏系統(tǒng)而又成熟的方法論作為支撐，因此下文將嘗試以審判中心主義作為方法論對(duì)化解行政爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)具體論述。

(一)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)障礙——審判權(quán)偏位

行政訴訟在我國(guó)真正落地不過(guò)幾十年，無(wú)論是案件數(shù)量還是體系成效都無(wú)法與民事或刑事訴訟相比擬，但行政訴訟案件數(shù)量少并不代表行政糾紛少。事實(shí)上大量的行政爭(zhēng)議并未能進(jìn)入到司法程序中，進(jìn)而行政訴訟的案件數(shù)量自然相對(duì)較少，而此等局面的出現(xiàn)皆可歸結(jié)于審判權(quán)在行政訴訟中的偏位狀態(tài)，其具體表現(xiàn)在三個(gè)方面： 第一，行政訴訟制度定位不清晰。行政訴訟法脫胎于民事訴訟，某些場(chǎng)合下也與民事以及刑事訴訟并稱(chēng)為三大訴訟體系，但進(jìn)行法的細(xì)致分類(lèi)和研究時(shí)，行政訴訟法卻與憲法和行政法歸為一類(lèi)，如此分類(lèi)的首要原因便是行政權(quán)的異常行使?fàn)顟B(tài)。因?yàn)閺?qiáng)勢(shì)的行政權(quán)使得行政訴訟法無(wú)法真正歸入到訴訟法的行列中，潛臺(tái)詞便是行政權(quán)不同于公訴權(quán)以及普通訴權(quán)，因?yàn)樗c審判權(quán)的事實(shí)關(guān)系表明其并不符合訴訟原理，故而嚴(yán)格意義上仍未達(dá)到訴訟法的標(biāo)準(zhǔn)。第二，審判權(quán)的功能設(shè)定不明確。受制于歷史原因，審判權(quán)在三大訴訟體系中的權(quán)威地位只有在民事訴訟中得到了充分體現(xiàn)。審判權(quán)一旦面對(duì)國(guó)家公權(quán)力時(shí)便會(huì)陷入尷尬局面，甚至在某些時(shí)刻會(huì)成為其他權(quán)利的附庸，因?yàn)閷徟袡?quán)的角色定位尷尬，所以導(dǎo)致的直接后果就是行政權(quán)和司法權(quán)的激烈沖突。第三，行政訴訟中審判權(quán)的公信力較低。傳統(tǒng)社會(huì)倡導(dǎo)無(wú)訴的價(jià)值追求，在儒家倫理的長(zhǎng)期影響下，國(guó)民基本養(yǎng)成了厭訴的思維認(rèn)知，但時(shí)至今日，伴隨著法治思想宣傳的不斷深入，將個(gè)人訴求訴諸于法院已經(jīng)成為一種人人可接受的觀念，在民事訴訟中大量案件涌入法院甚至出現(xiàn)了訴訟爆炸的現(xiàn)象。然而在行政訴訟中卻恰恰相反，我國(guó)行政訴訟案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于其他訴訟類(lèi)型，數(shù)量少的原因與行政高權(quán)有著緊密關(guān)聯(lián)，民眾對(duì)于行政訴訟的參與度低并非是因?yàn)閰捲V，而是因?yàn)樾姓V訟中的審判權(quán)處于偏位狀態(tài)從而無(wú)法得到當(dāng)事人足夠的信任。

審判權(quán)偏位是當(dāng)前化解行政爭(zhēng)議所面臨的主要阻力，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議需要借助以審判為中心的改革將審判權(quán)“扶正”，方能有效實(shí)現(xiàn)制度的遠(yuǎn)期目標(biāo)。因此面對(duì)大量的行政爭(zhēng)議，我國(guó)的行政訴訟制度應(yīng)時(shí)刻保持旺盛的生命力，要充分借助審判中心主義將偏位的審判權(quán)重新拉回到正軌，并使其成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，進(jìn)而達(dá)到程序畢、爭(zhēng)議息的善治效果。

(二)以審判為中心不應(yīng)只是刑事訴訟畛域的“專(zhuān)利”

2015年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，隨后一系列政策及規(guī)范性文件的發(fā)布將以審判為中心的訴訟制度改革推向高潮。但綜合分析官方層面所發(fā)布的規(guī)范文件卻鮮有要求將此次改革施行到民事或行政訴訟畛域的痕跡，理論界關(guān)于以審判為中心制度改革的跨界探討也屈指可數(shù)，仿佛唯有刑事訴訟才需要進(jìn)行以審判為中心的改革已經(jīng)成為定論。

實(shí)言之，一是制度發(fā)展至今且不管改革成效如何，如此規(guī)模宏大的訴訟制度改革只局限于一種訴訟類(lèi)型，在偌大的法學(xué)體系中只徘徊于刑事訴訟領(lǐng)域，即便單純基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，其性?xún)r(jià)比也是比較低的，因此以審判為中心的訴訟制度改革并不應(yīng)只是刑事訴訟的專(zhuān)利，其內(nèi)涵和外延畛域均應(yīng)大幅擴(kuò)張。二是民事、行政訴訟程序在面臨公權(quán)與私權(quán)、形式正義和實(shí)質(zhì)正義的矛盾時(shí)與刑事訴訟所面臨的問(wèn)題高度相似，屬于“同病相憐”。民事訴訟當(dāng)事人在事實(shí)層面上面臨著司法公權(quán)力的絕對(duì)壓制，而行政訴訟的原告則要面對(duì)司法公權(quán)力和行政公權(quán)力的雙重壓力，至少在當(dāng)前的行政訴訟中，原告當(dāng)事人很難做到在審判權(quán)的縱向規(guī)制下自由而有效地實(shí)現(xiàn)與行政權(quán)的平等對(duì)抗，高申訴率、高上訪率、高信訪率便是有力的證明。三是以審判為中心的改革并未結(jié)束，且黨的十八屆四中全會(huì)提出的訴訟制度改革并未完全將其局限在刑事領(lǐng)域，雖然其改革目標(biāo)的闡述主要以刑事訴訟的術(shù)語(yǔ)表達(dá)，但這并不意味只有刑事訴訟制度需要進(jìn)行改革。退一步講，即便官方層面的訴訟制度改革空間有限，但審判中心主義下的行政訴訟程序探討仍極具必要性，因?yàn)樾姓V訟的運(yùn)行現(xiàn)狀比之于現(xiàn)在的刑事訴訟程序更需要一場(chǎng)以審判為中心的改革來(lái)溯本清源，厘清復(fù)雜交織的權(quán)力關(guān)系。故立足于司法現(xiàn)狀，總結(jié)行政訴訟制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究行政訴訟與審判為中心的深層關(guān)聯(lián)，探究審判為中心視域下實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的治理程式實(shí)屬緊迫而又必要。

二、行政爭(zhēng)議化解之審判中心主義的介入與適配

(一)以審判為中心的改革仍未完待續(xù)

以“審判為中心”為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)中進(jìn)行文獻(xiàn)檢索后發(fā)現(xiàn)，最新的核心期刊文獻(xiàn)已不多見(jiàn)，期刊年發(fā)文數(shù)量由2016年的420余篇過(guò)渡至今僅剩百余篇，從側(cè)面亦可看出這場(chǎng)曾經(jīng)呼聲極高的改革已經(jīng)不再是理論熱點(diǎn)，其實(shí)踐價(jià)值也在逐步衰退，但這并不能證明以審判為中心的改革即已完成了制度目標(biāo)而功成身退，具體論證可從改革的深度和廣度兩個(gè)角度進(jìn)行總結(jié)：

1.立足于改革的深度。以審判為中心的改革即便只局限在刑事訴訟領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)判，其也并未完全達(dá)成改革目標(biāo)，因?yàn)楦母锏膶?shí)質(zhì)性舉措并不具體。以審判為中心的改革內(nèi)涵應(yīng)有兩個(gè)角度：一是要對(duì)刑事訴訟的訴前制度進(jìn)行改造，使庭前程序也體現(xiàn)出司法化的特點(diǎn)。二是要做到庭審實(shí)質(zhì)化。有學(xué)者認(rèn)為，訴訟程序中的證明標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題是審判為中心改革的一項(xiàng)重點(diǎn)問(wèn)題，但法院能否在行政訴訟中真正實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化才是重中之重。不難看出，改革的內(nèi)涵雖以刑事訴訟為核心，但學(xué)界對(duì)改革的復(fù)雜度和長(zhǎng)期性都有著清醒的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者更是認(rèn)為“十八屆四中全會(huì)決定提出的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度已經(jīng)從試點(diǎn)、立法進(jìn)而全面走向司法實(shí)踐，而以審判為中心的訴訟制度的改革甚至在理論上的討論也沒(méi)有完成”。

2.立足于改革的廣度。以審判為中心的改革在刑事訴訟領(lǐng)域雖未達(dá)成改革目標(biāo)，但改革執(zhí)行者至少不斷地在推動(dòng)和嘗試，然而在民事訴訟以及行政訴訟領(lǐng)域根本就沒(méi)有與之相關(guān)的實(shí)踐探索。因?yàn)樵┘馘e(cuò)案是社會(huì)不穩(wěn)定因素的重要誘因，所以為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定要推行以審判為中心的刑事訴訟制度改革，那么在行政訴訟領(lǐng)域的理由同樣也非常充分。高申訴率、高上訪率、高信訪率也是需要重點(diǎn)關(guān)注的社會(huì)不穩(wěn)定因素，況且行政訴訟同刑事訴訟一樣也廣泛存在著審判權(quán)偏位的現(xiàn)象，所以審判為中心的改革實(shí)際上處于自我保留的狀態(tài)，無(wú)論是改革的深度還是廣度，其距離預(yù)期目標(biāo)仍有一段距離，以審判為中心的改革仍處于未完待續(xù)的狀態(tài)。

(二)審判中心主義的方法論意涵

若能將審判中心主義貫穿到行政訴訟中并使其徹底觸及行政權(quán)的施展邊界，則審判中心主義在某種意義上即具備了方法論層面上的意涵，如此行政訴訟的諸多問(wèn)題都可以從源頭上作出合理的解釋設(shè)計(jì)，其具體表現(xiàn)為：第一，審判中心主義具備作為方法論的實(shí)踐基礎(chǔ)。以審判為中心發(fā)源并扎根于刑事訴訟領(lǐng)域，刑事訴訟中的被告人面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家機(jī)關(guān)作為公訴人，其自身屬于明顯弱勢(shì)的一方，但伴隨著刑法及刑事訴訟理論的不斷成熟，疑罪從無(wú)、公正審判的原則早已深入人心，盡管刑事訴訟仍無(wú)法完全避免出現(xiàn)冤假錯(cuò)案，但有利于被告人、無(wú)罪推定等訴訟原則已成為人們共識(shí)并內(nèi)化到制度規(guī)定中。同樣，若將審判為中心的理念貫穿到行政訴訟中，行政權(quán)也一定會(huì)像公訴權(quán)一樣被法律所限縮，行政機(jī)關(guān)的天然優(yōu)勢(shì)地位至少在形式上會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，況且與刑事訴訟中強(qiáng)大的公訴權(quán)相比，行政權(quán)的威力相差甚遠(yuǎn)，因?yàn)槌霈F(xiàn)冤假錯(cuò)案時(shí)，以公訴權(quán)為核心推力所導(dǎo)致的直接后果甚至包括對(duì)犯罪嫌疑人生命權(quán)的剝奪，這一點(diǎn)行政權(quán)是無(wú)法做到的。第二，審判中心主義的方法論意涵可以有效化解司法權(quán)裁決行政權(quán)的尷尬局面。行政訴訟的被告是行使國(guó)家公權(quán)的行政機(jī)關(guān)，所以法官在面對(duì)被告時(shí)難免有所顧慮，裁決者既有可能將兄弟單位的執(zhí)法行為判定為違法，亦有可能對(duì)上級(jí)政府機(jī)關(guān)的行為作出正誤評(píng)價(jià)，這一點(diǎn)在司法省級(jí)統(tǒng)管體制改革前體現(xiàn)得尤為明顯，故如果能理順其中關(guān)系，使審判中心主義最終體現(xiàn)到國(guó)家立法中，司法機(jī)關(guān)便可以依法司職，減少來(lái)自于其他非司法性權(quán)力的干擾。

(三)行政爭(zhēng)議解決與審判中心主義的耦合適配

1. 虛擬阻力解構(gòu)。一方面，表面上看，公共行政完全是國(guó)家現(xiàn)象，基于行政權(quán)的特殊性，審判中心主義似乎無(wú)法涉足行政爭(zhēng)議的解決。但事實(shí)上，一是行政權(quán)來(lái)自于人民代表大會(huì)制度的授權(quán)，但不可否認(rèn)的是司法權(quán)同樣也來(lái)自于人大制度的授權(quán)，審判機(jī)關(guān)居中審理行政案件的訴訟程序是國(guó)家層面的制度架構(gòu)，它們的差別僅在于主要職能不同，但在權(quán)源上卻并無(wú)二致。二是并非所有的行政機(jī)關(guān)都能夠依法履職，站在行政權(quán)天然正義的邏輯起點(diǎn)上思考問(wèn)題并不合理。行政爭(zhēng)議何以會(huì)發(fā)生？就是因?yàn)槠渲幸环疆?dāng)事人或雙方當(dāng)事人違反了法定程式，行政機(jī)關(guān)始終要牢記自己也是當(dāng)事人之一，況且行政訴訟的啟動(dòng)程序只能由行政相對(duì)人提起也充分說(shuō)明行政訴訟是以維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益為邏輯起點(diǎn)的。三是行政訴訟的立法目的沒(méi)有任何字樣提及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是訴訟的目的，并且法律對(duì)于審判職能的表述為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，故綜上分析行政機(jī)關(guān)的特殊地位至少在形式上并不特殊。

另一方面，制度關(guān)聯(lián)性障礙亦不能構(gòu)成實(shí)質(zhì)性阻力。行政權(quán)在我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的角色一直居于強(qiáng)勢(shì)地位，這是歷史及社會(huì)治理結(jié)構(gòu)等多種因素綜合作用的結(jié)果，所以即便將以審判為中心的改革內(nèi)化入行政訴訟制度中也不能對(duì)整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行更改，尤其是制度間較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性使得單方面在行政訴訟中提升司法權(quán)的地位不具有現(xiàn)實(shí)意義，此即制度關(guān)聯(lián)性障礙。對(duì)于制度關(guān)聯(lián)性障礙的分析，只需將三個(gè)重要的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行區(qū)分便可以清楚地得出結(jié)論：一是要區(qū)分清楚國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和國(guó)家制度之間的區(qū)別。權(quán)力分布是一種狀態(tài)，而制度才是正式層面上的國(guó)家公器。權(quán)力的分配可以不呈現(xiàn)自身的規(guī)律，可以不用事先預(yù)設(shè)分配規(guī)則而事后根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)整，但國(guó)家制度必須事先預(yù)設(shè)好各種可能情形方可公布施行，權(quán)力分配是制度建構(gòu)的結(jié)果。二是要區(qū)分清楚應(yīng)然和實(shí)然狀態(tài)的區(qū)別?，F(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)是實(shí)然狀態(tài)，這是由之前多種因素綜合作用的結(jié)果，建構(gòu)以審判為中心的訴訟制度是應(yīng)然狀態(tài)，二者之間是理想與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系，但現(xiàn)實(shí)狀態(tài)并非是一成不變的，朝著應(yīng)然方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變不具備可能性的判斷未免具有較強(qiáng)的主觀性。三是要區(qū)分清楚行政權(quán)的張力和畛域。伴隨著社會(huì)矛盾的激增，行政權(quán)的畛域可以向外擴(kuò)展，因?yàn)檫@本身也屬于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)所需，但是橫向擴(kuò)展不代表著行政權(quán)可以縱向拉伸，進(jìn)而在行政訴訟中向上擠壓司法權(quán)，向下侵占私訴權(quán)，如此訴訟機(jī)制便無(wú)法維持穩(wěn)定的三角形結(jié)構(gòu)，對(duì)于行政糾紛的解決而言也并無(wú)助益。

2. 契合度解析。審判中心主義與行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的融合具備可行性，其契合度解析可從三個(gè)維度出發(fā)進(jìn)行判斷：一是從行政訴訟的效能看，因?yàn)閷徟袡?quán)過(guò)度偏位，行政訴訟未能有效發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議的功能，亟須將審判權(quán)拉回正軌并將其放之于核心的位置上，才能回歸訴訟的本質(zhì)。二是從審判為中心的改革效能看，以審判為中心的改革只局限于刑事訴訟，但在刑事訴訟領(lǐng)域的成效卻不明顯，無(wú)論從改革的深度還是廣度上評(píng)價(jià)，此次改革都未能完全達(dá)成理想中的改革目標(biāo)。因此，亟須增加深度，并且要橫向擴(kuò)展其廣度，作為一項(xiàng)訴訟制度領(lǐng)域的改革，三大訴訟法體系中最為邊緣的行政訴訟絕對(duì)是最佳選擇。三是從國(guó)家權(quán)力分布格局看，行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期占據(jù)著實(shí)質(zhì)主導(dǎo)地位，在目前的制度框架下司法權(quán)的施展空間相對(duì)有限，以法為名、以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為據(jù)，司法權(quán)在行政訴訟中也應(yīng)當(dāng)占據(jù)自身該有的一席之地。尤其監(jiān)察體制改革后，原本大司法權(quán)框架下的“兩反”職能已經(jīng)自立門(mén)戶(hù)成為監(jiān)察權(quán)，司法權(quán)面臨著權(quán)力失衡的風(fēng)險(xiǎn)，需要在國(guó)家治理體系中尋找到自身該有的地位。因此從制度現(xiàn)狀、改革成效以及國(guó)家權(quán)力分布三個(gè)維度出發(fā)都可以窺見(jiàn)以審判為中心與行政訴訟二者之間較為完備的契合度。

三、實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議關(guān)鍵性盲點(diǎn)的解構(gòu)與澄清

(一)行政訴訟立法目的解構(gòu)與澄清

此處認(rèn)為對(duì)以審判為中心視域下的訴訟目的應(yīng)作狹義解釋?zhuān)唇鉀Q行政爭(zhēng)議是行政訴訟的核心目的，其余的立法目的均為工具性目的。將解決行政爭(zhēng)議提升到核心位置，既是回歸訴訟原理的表現(xiàn)，也是審判中心主義在行政訴訟中內(nèi)涵深化的基本要求，具體的論證理由如下：

一者，官方層面的立法目的設(shè)計(jì)司法化傾向明顯。由1989年《行政訴訟法》所規(guī)定的多重訴訟目的到2014年增加解決行政爭(zhēng)議，由正確審案到公正審案，由維護(hù)和監(jiān)督執(zhí)法到單純的監(jiān)督執(zhí)法，立法目的如此變化其背后反映的是價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變。由追求客觀真實(shí)到追求形式真實(shí)是第一個(gè)轉(zhuǎn)變，由追求穩(wěn)定的社會(huì)秩序到追求訴訟法意義上的定分止?fàn)幨堑诙€(gè)轉(zhuǎn)變，由規(guī)定審判服務(wù)于執(zhí)法到規(guī)定審判監(jiān)督執(zhí)法是第三個(gè)轉(zhuǎn)變，三種轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)含義其實(shí)就是審判中心主義在行政訴訟法的貫徹，并且這是一種無(wú)形的觀念滲入。二者，制度目的設(shè)定應(yīng)基于規(guī)范本身，不宜作擴(kuò)張解釋。盡管規(guī)則創(chuàng)設(shè)者都希望達(dá)成法律條文的功能最大化，但不同制度間的自然差異是不可避免的，對(duì)目的進(jìn)行擴(kuò)張解釋則不可避免地會(huì)使不同制度目的失去區(qū)分度，而同質(zhì)化的制度目的基本屬于形同虛設(shè)?；诖丝傻贸鰞牲c(diǎn)結(jié)論：第一，行政訴訟目的應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格立足于法律本身進(jìn)行討論，擴(kuò)張解釋并不可取。行政訴訟不是萬(wàn)能的，不能包羅萬(wàn)象地將所有社會(huì)目標(biāo)涵蓋在內(nèi)，所以行政訴訟的核心目的非常明確，就是要在審判權(quán)的主持下實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛，這是訴訟制度的本源也是根本性要求。第二，一元目的更符合審判中心主義的本質(zhì)要求。當(dāng)下我國(guó)的行政訴訟制度并不成熟，基于制度能力設(shè)置一元目的是相對(duì)恰當(dāng)?shù)?，其余目的都是手段或者是一種價(jià)值追求。設(shè)定多元目的無(wú)法體現(xiàn)出行政訴訟的專(zhuān)有功能，以審判為中心的改革始終要回歸到訴訟制度中，而以審判為中心的本質(zhì)含義就是要將審判功能放置于核心位置上。審判的首要功能是對(duì)當(dāng)事人的爭(zhēng)議進(jìn)行裁決，至于希望達(dá)成維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益或是保護(hù)社會(huì)正義等都屬于第二層的工具性目標(biāo)，并且通常情況下制度運(yùn)行結(jié)果距離工具性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍存有一段距離。

(二)調(diào)解制度與行政訴訟的關(guān)聯(lián)解構(gòu)

一是調(diào)解進(jìn)入到行政訴訟中是否必要可行。法律雖然規(guī)定了行政訴訟可以實(shí)行調(diào)解的例外情形，但《行政訴訟法》第60條的規(guī)定非常明確，即法院審理行政案件原則上不適用調(diào)解，理論界亦有觀點(diǎn)認(rèn)為將調(diào)解適用于行政訴訟中會(huì)受到公權(quán)不得處分原則的限制。行政訴訟程序?qū)嵸|(zhì)上是公權(quán)與私權(quán)相互交織的混合型訴訟程式，并非只是單純的公權(quán)訴訟。如果認(rèn)為行政行為的合法性只能由法院判定，行政機(jī)關(guān)因不具有處分權(quán)而無(wú)法適用于調(diào)解，按此邏輯，一則會(huì)構(gòu)成對(duì)原告正常訴權(quán)的剝奪，二則構(gòu)成對(duì)行政權(quán)的限制，三則忽略了行政訴訟的價(jià)值。行政訴訟的價(jià)值要通過(guò)解決行政爭(zhēng)議來(lái)體現(xiàn)。行政爭(zhēng)議的解決并非只能靠判決和原告撤訴的方式才能達(dá)到，調(diào)解制度在行政訴訟中保持一定的限度同樣也可以成為解決行政糾紛的有效工具，因此只要能實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，在法律框架內(nèi)的自愿調(diào)解也應(yīng)當(dāng)是被允許的，調(diào)解在行政訴訟制度中并不存在實(shí)際的操作障礙。

二是如何界定調(diào)解在行政訴訟中的功能定位。調(diào)解在行政訴訟中的功能定位不應(yīng)單純基于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的利益來(lái)界定，應(yīng)當(dāng)采取綜合視角在法律效果、社會(huì)效果和制度效果中尋求衡平。調(diào)解制度的首要功能便是力求實(shí)現(xiàn)法律效果，法律效果要求以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益作為價(jià)值追求。以人為本是司法程序設(shè)定的本質(zhì)要求，所以法律效果實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵點(diǎn)應(yīng)該是維護(hù)處于明顯弱勢(shì)地位的原告的合法權(quán)益。調(diào)解制度所應(yīng)追求的次要效果是社會(huì)效果，社會(huì)不穩(wěn)定要素是影響社會(huì)效果實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，但法律效果的非實(shí)現(xiàn)狀態(tài)是產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的前提，所以調(diào)解制度所要達(dá)成的解決行政糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)效果在結(jié)構(gòu)層次上明顯要低于法律效果。制度效果是調(diào)解制度所應(yīng)追求的處于最后層次的目標(biāo)，因?yàn)樗炔皇欠沙绦蛟O(shè)定的目的，也不是行政訴訟的立法目的，所以制度效果理應(yīng)居于末位。綜上可知，調(diào)解制度在行政訴訟中的功能定位應(yīng)當(dāng)是法律效果、社會(huì)效果和制度效果的統(tǒng)一體，但法律效果為首要目標(biāo)，即維護(hù)原告的合法權(quán)益是調(diào)解制度在行政訴訟中的核心功能定位。

三是如何確定調(diào)解在行政訴訟中的空間適用標(biāo)準(zhǔn)。一方面，要遵循類(lèi)型化標(biāo)準(zhǔn)?；谛姓V訟的公權(quán)特性，行政訴訟調(diào)解不同于民事調(diào)解。因?yàn)槊袷略V訟的原、被告皆為私權(quán)訴訟主體，在進(jìn)行利益衡量時(shí)較少會(huì)因?yàn)榉ü俚木又姓{(diào)解而對(duì)結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。而在行政訴訟中，無(wú)論是司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)面對(duì)調(diào)解的態(tài)度都有自身的固有立場(chǎng)，司法機(jī)關(guān)很難保持真正的中立，行政機(jī)關(guān)也不會(huì)因?yàn)樯硖幩痉ǔ绦蛑芯头诺妥藨B(tài)。所以不論空間范圍如何調(diào)整，只有在雙方都自愿采取調(diào)解結(jié)案時(shí)方可進(jìn)入到調(diào)解程序，而合意的前提便是此類(lèi)案件由雙方自行處理在程序上是可行的，所以訴訟類(lèi)型、案件類(lèi)型以及訴求類(lèi)型都是必須考慮的要素。另一方面，要遵循適度謙抑標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)解制度因?yàn)槠浞菑?qiáng)制性特點(diǎn)容易受到人為因素的干擾，例如部分民事案件為提高案件結(jié)案率而強(qiáng)迫原告接受調(diào)解，以多元糾紛解決機(jī)制為外衣侵犯當(dāng)事人的處分權(quán)等。因此行政訴訟既要警惕行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的干擾，同時(shí)也要警惕司法權(quán)對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)的侵犯。行政訴訟中的調(diào)解制度要始終保持謙抑，以避免出現(xiàn)為強(qiáng)行達(dá)成調(diào)解而侵犯當(dāng)事人訴權(quán)的情形。

(三)關(guān)鍵程序性事項(xiàng)的解構(gòu)與澄清

1.審判中心視角下的舉證責(zé)任。舉證責(zé)任倒置是行政訴訟的一大特點(diǎn)，三大訴訟類(lèi)型中只有行政訴訟法對(duì)舉證責(zé)任倒置有著明確規(guī)定，而如果要將審判中心主義融入行政訴訟中可發(fā)現(xiàn)其改進(jìn)空間依然很大。回歸到訴訟程序中，無(wú)論民事訴訟還是刑事訴訟，在舉證責(zé)任分配上當(dāng)事人雙方都基本處于相對(duì)平等的地位，所以行政訴訟要想實(shí)現(xiàn)司法化必然也要在程序法框架下創(chuàng)設(shè)屬于自身的訴訟規(guī)則。以審判為中心的本質(zhì)要求不僅體現(xiàn)在要限縮行政權(quán)施展空間，同時(shí)也包括對(duì)于被告訴訟權(quán)利的特殊保護(hù)。權(quán)力和權(quán)利應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)平衡的，當(dāng)權(quán)力被限縮時(shí)，其權(quán)利就應(yīng)該得到適度擴(kuò)張，故在此認(rèn)為審判中心主義下的行政訴訟不需要嚴(yán)格意義上的舉證責(zé)任倒置，為了彌補(bǔ)原告事實(shí)上的弱勢(shì)地位，可由法官在取證方式上予以特殊照顧，但在舉證責(zé)任分配上應(yīng)當(dāng)貫徹基本的訴訟原理。

2.審判中心視角下的行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。2014年《行政訴訟法》、2018年《行政訴訟法》解釋以及2020年《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問(wèn)題的規(guī)定》都對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，但實(shí)際成效卻并不明顯。行政負(fù)責(zé)人因?yàn)楦鞣N事由拒絕出庭的情況不在少數(shù)，究其根源在于司法權(quán)對(duì)于行政負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的情形缺乏有效的規(guī)制措施。然而若以審判中心主義的視角去分析行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，結(jié)果可能與通常的認(rèn)知相左。以審判為中心要求在審判機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下雙方當(dāng)事人圍繞所涉爭(zhēng)議進(jìn)行公平論述，要基于平等的訴訟地位進(jìn)行程序運(yùn)轉(zhuǎn)，行政機(jī)關(guān)不享有程序之外的特權(quán)，同樣原告也不具有特殊化的權(quán)利。所以雙方各自都可以委托訴訟代理人出庭才是審判程序的常規(guī)要求，否則原告委托訴訟代理人出庭，而要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須本人出庭，本身也是一種權(quán)利的不對(duì)等狀態(tài)。故而基于審判中心主義視角，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人并非一定要在出庭應(yīng)訴上表現(xiàn)出積極的姿態(tài)，而應(yīng)當(dāng)將工作重點(diǎn)集中到執(zhí)行司法判決和尊重司法權(quán)之上。

四、審判中心主義視域下實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的治理程式

審判為中心視域下行政爭(zhēng)議的治理程式應(yīng)立足于訴訟階段論進(jìn)行具體的制度規(guī)劃，在行政訴訟中可以用審理前、庭審中和裁決后為標(biāo)準(zhǔn)將行政爭(zhēng)議的處理過(guò)程劃分為三個(gè)階段，即庭前階段、庭審階段以及審判監(jiān)督階段(簡(jiǎn)稱(chēng)為訴前、訴中和訴后三階段)，然后分別立足于三階段進(jìn)行具體的制度謀劃。

(一)訴前程序治理程式

如果行政訴訟領(lǐng)域缺乏司法公信力，當(dāng)事人自然會(huì)把行政權(quán)與司法權(quán)混合在一起而放棄行使權(quán)。同時(shí)協(xié)商和解的過(guò)度使用致使場(chǎng)外欲訴者因看到大量案件的最終處理結(jié)果是撤訴，出于對(duì)權(quán)力和訴訟成本的考慮會(huì)止步于訴訟程序之外轉(zhuǎn)而進(jìn)行信訪或申訴，但申訴和信訪程序因?yàn)椴痪哂兴痉C(jī)關(guān)嚴(yán)格的程序引導(dǎo)，繼而行政爭(zhēng)議解決的時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)，最終只能使問(wèn)題更加復(fù)雜化。以審判為中心并不意味著要使審判結(jié)案成為數(shù)量上的冠軍，完善司法準(zhǔn)入規(guī)則是訴前程序治理程式的第一步，除了法律明確規(guī)定的如政治性行為、內(nèi)部行政行為以及終局決定行為等，行政訴訟的整體受案范圍應(yīng)當(dāng)適度擴(kuò)大，畢竟在三大訴訟體系中行政訴訟的案件數(shù)量處于明顯的末位。當(dāng)然此處的受案范圍并非完全是通常意義上的概念，其不僅包括整個(gè)行政訴訟程序的受案范圍，同時(shí)還可細(xì)化為進(jìn)入到審判程序的案件范圍。一方面，訴前階段要努力將行政爭(zhēng)議引入到司法程序中，通過(guò)宣傳教育加強(qiáng)引導(dǎo)，改變當(dāng)事人不敢訴、不信訴、不能訴的局面，引導(dǎo)當(dāng)事人將自身訴求訴諸途徑從非訴解決機(jī)制轉(zhuǎn)移到司法程序中也是審判中心主義的要義之一；另一方面，即使行政訴訟領(lǐng)域沒(méi)有關(guān)于訴訟爆炸的憂慮，將案件終結(jié)于庭審之前單從效率上看也是值得鼓勵(lì)的做法，所以關(guān)于受案范圍的限定應(yīng)當(dāng)保證外松內(nèi)緊，既保證原告訴求能夠不受干擾地進(jìn)入到行政訴訟程序中，同時(shí)也要在節(jié)省訴訟成本和接納當(dāng)事人訴求之間尋找到平衡點(diǎn)。

(二)訴中程序治理程式

1. 實(shí)質(zhì)化庭審規(guī)則的具體形塑。庭審實(shí)質(zhì)化是行政爭(zhēng)議解決機(jī)制訴訟化改造的首要目標(biāo)。第一，要摒棄特殊化的固有觀念。《行政訴訟法》第8條明確規(guī)定當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等，但現(xiàn)實(shí)中在理論上設(shè)計(jì)出非平等訴訟模式的實(shí)例不在少數(shù)，要么偏重于強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的公權(quán)屬性進(jìn)而建構(gòu)出不同于民事訴訟的特殊程序設(shè)計(jì)，要么偏重于強(qiáng)調(diào)原告實(shí)際上的弱勢(shì)地位而限制行政機(jī)關(guān)。所以，欲進(jìn)行訴訟化改造，必須要摒棄一切特殊化的固有觀念，從形式上真正將當(dāng)事人列入平等的訴訟地位，減少區(qū)別對(duì)待，以審判者的客觀傾向去彌補(bǔ)當(dāng)事人事實(shí)上的不平等地位。第二，完善法庭調(diào)查與法庭辯論的程序環(huán)節(jié)。過(guò)分依賴(lài)法院的主導(dǎo)作用是糾問(wèn)式訴訟程序的固有缺陷，然而當(dāng)一方當(dāng)事人較為強(qiáng)勢(shì)時(shí)，法院的主導(dǎo)作用便無(wú)法完全發(fā)揮，從而審判成效也會(huì)大打折扣，為此在庭審中應(yīng)賦予法官更強(qiáng)的控場(chǎng)權(quán)。具體到行政訴訟中，因?yàn)樵嬖谂e證、質(zhì)證等多個(gè)程序環(huán)節(jié)處于事實(shí)上的弱勢(shì)地位，審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法庭調(diào)查時(shí)將程序設(shè)置向著有利原告的方向適度傾斜，助力原告在法庭調(diào)查時(shí)擁有更大的話語(yǔ)權(quán)。在法庭辯論環(huán)節(jié)要在法官主持下真正實(shí)現(xiàn)自由辯論和平等對(duì)抗，可嘗試借鑒民事訴訟的辯論模式改造形式化的辯論程序。第三，改革量化考核指標(biāo)，提升法官行政業(yè)務(wù)審判能力。庭審實(shí)質(zhì)化不僅體現(xiàn)在對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束上，同樣對(duì)于審判隊(duì)伍而言也是一種挑戰(zhàn)，為此需要高超的訴訟能力和審判藝術(shù)與之相匹配。

2. 線性調(diào)解模式的體系建構(gòu)。審判中心主義視角下對(duì)于行政訴訟調(diào)解制度的體系建構(gòu)應(yīng)當(dāng)分別從長(zhǎng)度和寬度兩個(gè)方面入手，沿著線性調(diào)解機(jī)制進(jìn)行具體形塑。

一方面，關(guān)于調(diào)解制度的 “長(zhǎng)度”。調(diào)解的長(zhǎng)度所指的是調(diào)解的案件適用范圍。伴隨著我國(guó)司法進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府公信力的提升勢(shì)必會(huì)直接映射到行政訴訟的案件數(shù)量上，未來(lái)行政訴訟也會(huì)與民事訴訟一樣面臨案多人少的困境，所以調(diào)解制度作為解決爭(zhēng)議的有力工具可以在案件分流上發(fā)揮重要作用。現(xiàn)行規(guī)定將調(diào)解的長(zhǎng)度局限在行政賠償、補(bǔ)償以及標(biāo)準(zhǔn)模糊不定的自由裁量權(quán)案件上，明顯不能適應(yīng)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，況且審判中心主義下的行政訴訟并不存在阻礙調(diào)解制度擴(kuò)張的固有因素，訴訟化改造后的審判程序決不允許公權(quán)機(jī)關(guān)將公權(quán)力延伸至法庭之中，所以應(yīng)當(dāng)適度放開(kāi)調(diào)解制度的案件范圍限制。另一方面，關(guān)于調(diào)解制度的“寬度”。將調(diào)解制度的案件范圍放開(kāi)并不意味著要鼓勵(lì)使用調(diào)解方式結(jié)案，可選擇使用調(diào)解和傾向使用調(diào)解是有區(qū)別的。給予法院充分的主導(dǎo)權(quán)并非是鼓勵(lì)法院使用調(diào)解制度結(jié)案，畢竟以民事訴訟的經(jīng)驗(yàn)看，調(diào)解制度的完全放開(kāi)很大程度上會(huì)導(dǎo)致調(diào)解濫用的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而可能出現(xiàn)司法權(quán)和行政權(quán)共同努力促成原告撤訴，在實(shí)質(zhì)上剝奪原告處分權(quán)的情形。故行政訴訟的調(diào)解制度需要擴(kuò)展其長(zhǎng)度但同時(shí)要限縮其寬度，最終結(jié)構(gòu)偏向于橫向拓展而縱向限縮的線性體系。具體實(shí)施可通過(guò)對(duì)法官的考核量化指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，以事后監(jiān)督的方式限制法官肆意使用調(diào)解，對(duì)法院為了完成業(yè)務(wù)指標(biāo)而在實(shí)質(zhì)上強(qiáng)迫當(dāng)事人選擇調(diào)解結(jié)案進(jìn)行懲戒與考核，等等。

3. 行政訴訟審查模式的訴訟化改造。當(dāng)前我國(guó)行政訴訟審查模式主要以合法性審查為主，審查范圍定位于全面審查。合法性審查的含義不僅包括涉及原告訴訟請(qǐng)求的行政行為審查，而且還包括其他行政行為的合法性以及規(guī)章以下規(guī)范性文件的審查，在此模式下原告向法院提起訴訟只是發(fā)動(dòng)程序的第一步，一旦案件進(jìn)入到庭審程序中，法官將對(duì)整個(gè)行政行為的全過(guò)程進(jìn)行合法性審查。但從審判中心主義的視角看，將原告的訴訟請(qǐng)求列為一種發(fā)動(dòng)程序的信號(hào)，隨之經(jīng)全面審查后可能得出與原告訴求毫無(wú)關(guān)聯(lián)的裁決結(jié)果，無(wú)論對(duì)于原告還是作為被告的行政機(jī)關(guān)而言都并非公平。司法權(quán)的行使空間是有限度的，任何未進(jìn)入到訴訟程序中的行為都不應(yīng)受到司法權(quán)的評(píng)價(jià)，只有原告訴求所涉及的行政行為才可以進(jìn)入到司法權(quán)的管轄范圍中。當(dāng)然現(xiàn)行審查模式的設(shè)計(jì)初衷不難理解，主要是為了壓制行政權(quán)以保護(hù)處于公權(quán)包圍之下的原告，但如果對(duì)行政訴訟進(jìn)行徹底的訴訟化改造，此種全面審查的模式也應(yīng)當(dāng)隨之改進(jìn)。具體可按照基本的訴訟程序進(jìn)行改造，本著不告不理的基本原則進(jìn)行，法院只就涉及原告的行政行為進(jìn)行審查，最終圍繞原告的訴訟請(qǐng)求作出合理評(píng)價(jià)，這并非是對(duì)行政機(jī)關(guān)的偏護(hù)，而是對(duì)原告訴權(quán)以及訴訟程序應(yīng)有的尊重。故以審判為中心要求在訴訟程序中審判權(quán)居于核心地位，但并不意味要突破司法謙抑原則進(jìn)而無(wú)限擴(kuò)張司法權(quán)的外延，畢竟受制于司法能力，在眾多社會(huì)領(lǐng)域中司法權(quán)的可施展空間要比行政權(quán)小得多。

(三)訴后程序治理程式

1. 裁決執(zhí)行層面。當(dāng)前我國(guó)司法機(jī)關(guān)對(duì)不履行司法裁決的制裁手段非常有限，盡管刑法規(guī)定了拒不執(zhí)行判決裁定罪，但現(xiàn)實(shí)中可實(shí)際操作的可能性很低。在多數(shù)時(shí)刻對(duì)處于敗訴地位的行政機(jī)關(guān)要通過(guò)非強(qiáng)制性措施來(lái)執(zhí)行裁決，其中司法建議是督促履行裁決最為主要的形式，現(xiàn)實(shí)中很難看到有實(shí)質(zhì)上對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的案例。受制于現(xiàn)行體系結(jié)構(gòu)，因司法機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)有力的執(zhí)行手段，也就造成了行政訴訟在三大訴訟體系中的尷尬地位，所以將行政訴訟進(jìn)行以審判為中心的訴訟化改造，必須要架構(gòu)起強(qiáng)有力的執(zhí)行體系。事實(shí)上，當(dāng)前制度運(yùn)行實(shí)踐并不缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)范構(gòu)造，其癥結(jié)在于預(yù)設(shè)的規(guī)范程式得不到實(shí)質(zhì)性執(zhí)行，然而此局面并非只靠司法機(jī)關(guān)自身便可以徹底改變，更深層次的原因是國(guó)家權(quán)力的分布格局所致。但并不能就此排除仍有大量具有可執(zhí)行性的措施具備付諸實(shí)施的可能性，譬如可以借助異地審理、提級(jí)審判的訴訟模式減少當(dāng)?shù)氐娜饲楦蓴_，加大對(duì)行政機(jī)關(guān)不配合執(zhí)行司法判決的處罰力度，建立行政機(jī)關(guān)老賴(lài)社會(huì)曝光程序，搭建與監(jiān)察委員會(huì)的協(xié)同辦案體系，等等，最終通過(guò)約束性改革措施力求將行政權(quán)納入以審判為中心構(gòu)建的司法體系中。

2. 檢察監(jiān)督層面。檢察職能的特殊性體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)寬泛的職權(quán)設(shè)置中，行政檢察的含義不僅包括對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，同時(shí)也包括對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督。行政檢察成效弱的原因多數(shù)可從上文所提的裁決執(zhí)行層面中找到，其根源依然是權(quán)力分布格局所致，所以紓困路徑的選擇應(yīng)更多地轉(zhuǎn)向于技術(shù)層面。在技術(shù)層面，最為關(guān)鍵的癥結(jié)即檢察機(jī)關(guān)缺乏有效的監(jiān)督工具，其中以調(diào)查核實(shí)權(quán)最具代表性?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》并未賦予檢察機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制性的調(diào)查核實(shí)權(quán)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法像審判機(jī)關(guān)一樣對(duì)行政行為開(kāi)展有效調(diào)查。缺乏權(quán)力基礎(chǔ)自然無(wú)法進(jìn)行有效的行政監(jiān)督，況且這一缺陷并非只是在行政領(lǐng)域，它已然成為全領(lǐng)域內(nèi)影響檢察監(jiān)督職權(quán)行使的主要障礙，所以賦予檢察機(jī)關(guān)以強(qiáng)有力的調(diào)查核實(shí)權(quán)非常必要。具體可嘗試從調(diào)查核實(shí)權(quán)的啟動(dòng)程序、適用范圍以及可適用對(duì)象入手建構(gòu)嚴(yán)密的調(diào)查體系，同時(shí)要細(xì)化相應(yīng)制裁規(guī)則，規(guī)范調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使方式。此外，以審判為中心在訴后程序中主要依靠檢察監(jiān)督進(jìn)行貫徹，通過(guò)對(duì)審判行為的有效監(jiān)督規(guī)范案件的審理過(guò)程，把未來(lái)占據(jù)主導(dǎo)地位的審判權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子中，對(duì)于審判中心主義主導(dǎo)下的行政爭(zhēng)議解決而言也是一項(xiàng)未雨綢繆的必要舉措。