新時代國家開放大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的生態(tài)優(yōu)化

□王連喜 藍(lán)文婷

近年來，隨著國家“探索開放大學(xué)建設(shè)模式”試點的成功和開放大學(xué)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型發(fā)展的不斷深入，研究開放大學(xué)治理結(jié)構(gòu)已逐漸凸顯為新時代高等教育理論與政策、法律與制度研究中的一個關(guān)鍵問題。與普通高校相比，國家開放大學(xué)（The Open University of China，OUC）具有體系辦學(xué)的顯著特點和鮮明優(yōu)勢，是一個體量龐大、覆蓋全國城鄉(xiāng)的辦學(xué)生態(tài)系統(tǒng)。因此，OUC 的治理結(jié)構(gòu)要比一般普通高校復(fù)雜得多，涉及面也比普通高校更廣，研究OUC 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有重大的理論價值和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義。本文主要從“生態(tài)善治”的理念視角，揭示和界定開放大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵，系統(tǒng)挖掘分析國外開放大學(xué)的治理模式和經(jīng)驗，對OUC 的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略思考和生態(tài)優(yōu)化，以期對OUC 的綜合改革和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型發(fā)展有所裨益。

一、新時代國家開放大學(xué)治理的特色發(fā)展戰(zhàn)略定位

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度中一個理論與實踐深度融合的核心問題。理論研究揭示，大學(xué)治理是利益相關(guān)者參與學(xué)校重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過程，主要包括治理結(jié)構(gòu)和治理過程[1]。治理結(jié)構(gòu)是協(xié)調(diào)內(nèi)外利益相關(guān)者，降低代理成本，提高辦學(xué)效益的一系列基本制度安排[2]。從大學(xué)治理的關(guān)系結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行機制來看，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)一般分為外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)主要涵蓋“政府、市場、大學(xué)”之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，通過行使大學(xué)自主權(quán)以外的法律或制度層面的權(quán)力而形成的良性互動機制。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則是指圍繞大學(xué)自主權(quán)而展開的通過大學(xué)內(nèi)部管理體制、執(zhí)行系統(tǒng)、民主參與等方式進(jìn)行權(quán)力配置的運行機制[3]。從形式上看，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是一種對大學(xué)進(jìn)行頂層設(shè)計和實際管控的生態(tài)體系，其實質(zhì)是大學(xué)決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力的制度安排。大學(xué)通過對內(nèi)外部關(guān)系的生態(tài)治理，使各利益相關(guān)者在責(zé)權(quán)利等諸方面相互制衡，互惠共生，從而實現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部高效運行和外部合作共贏的辯證統(tǒng)一。

OUC 是在我國推動全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的新時代背景下誕生的新型高等學(xué)校，其治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)內(nèi)涵不僅涉及學(xué)校內(nèi)部的治理，而且還涉及與政府、社會和辦學(xué)體系之間的生態(tài)關(guān)系。我們把OUC治理結(jié)構(gòu)定義為：科學(xué)有效協(xié)調(diào)OUC 內(nèi)部（包括教學(xué)機構(gòu)、學(xué)術(shù)機構(gòu)和行政機構(gòu)等）以及外部（包括政府、社會與開放大學(xué)辦學(xué)體系等）各利益相關(guān)者，形成深度價值理念認(rèn)同、正式與非正式開放協(xié)作關(guān)系的制度安排?？茖W(xué)、合理地生態(tài)優(yōu)化OUC 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與功能，促使各利益相關(guān)者在責(zé)權(quán)利諸維度上相互制衡、互惠共生，從而實現(xiàn)中國特色開放大學(xué)生態(tài)圈的高質(zhì)量發(fā)展。

有關(guān)開放大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的理論研究與政策調(diào)研在近十年間逐步深化，漸次達(dá)成初步共識，即：合理制定協(xié)同推進(jìn)、互為表里、互為補益的開放大學(xué)改革發(fā)展生態(tài)圈。其中，一方面，理論研究對國家的開放教育政策研制起到一定的學(xué)術(shù)創(chuàng)新和理論支撐作用，譬如楊志堅主編的“世界開放大學(xué)案例研究叢書”和楊孝堂主編的“面向2035 開放教育研究叢書”對英國、美國、法國、印度、韓國、日本等國的開放大學(xué)治理進(jìn)行了詳細(xì)的梳理分析，比較系統(tǒng)地研究了各國開放大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)模式和基本特征及其對我國開放大學(xué)治理的啟示，為國家出臺相關(guān)開放大學(xué)治理政策提供創(chuàng)新理論依據(jù)。另一方面，國家層面和地方層面的開放大學(xué)辦學(xué)意見、綜合改革方案等諸多政策的制定與頒布，反過來有力地推動著開放教育理論創(chuàng)新，深化和豐富了開放教育理論內(nèi)涵。相關(guān)政策文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，黨和政府高度重視開放大學(xué)的改革發(fā)展，相繼出臺了指導(dǎo)開放大學(xué)治理的關(guān)鍵性政策文件，譬如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》《關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》（教職成〔2016〕2 號）《中國教育現(xiàn)代化2035》以及《國家開放大學(xué)綜合改革方案》（教職成〔2020〕6 號，以下簡稱“國開綜改方案”）先后明確提出完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度和治理結(jié)構(gòu)、制定和完善學(xué)校章程、落實和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化等要求[4-7]。理論與政策互證研究發(fā)現(xiàn)，以上四個國家政策文件不僅吸收了近年來的開放教育理論成果，反過來又為新時代OUC 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的生態(tài)優(yōu)化指明了方向，提供了政策上的根本遵循。因此，新時代OUC 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的生態(tài)優(yōu)化問題，便凸顯為焦點性理論創(chuàng)新領(lǐng)域和實踐改革探索的戰(zhàn)略課題。史論比較發(fā)現(xiàn)，基于中央廣播電視大學(xué)而組建的OUC 及其辦學(xué)體系，不僅是中國當(dāng)代高等教育改革的一個里程碑，而且深層拉動繼續(xù)教育領(lǐng)域改革，觸動新時代終身教育改革的痛點。在理論上可以明確給出這樣的界定：OUC 是教育部直屬的，以促進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)為使命、以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐、以“互聯(lián)網(wǎng)+”為特征、面向全國及全世界實施開放教育的新型高等學(xué)校。它的成立和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)生態(tài)優(yōu)化，深層調(diào)整和優(yōu)化著我國高等教育、繼續(xù)教育、職業(yè)教育、在線教育以及終身教育的變革理路。有鑒于此，OUC 治理結(jié)構(gòu)必須自覺借鑒吸收國外開放大學(xué)的成功治理經(jīng)驗，順應(yīng)新時代中國特色社會主義教育管理體制改革的戰(zhàn)略定位，在與大社會生態(tài)圈的開放互動、相互滋養(yǎng)中，深層重構(gòu)、系統(tǒng)優(yōu)化中國特色開放大學(xué)治理結(jié)構(gòu)生態(tài)圈，在治理倫理目標(biāo)上實現(xiàn)從“生態(tài)善治”到“生態(tài)至善”。

二、國外知名開放大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)模式解析

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前世界上有120 多所獨立設(shè)置的開放大學(xué)，分布在世界上各個不同國家和地區(qū)，為當(dāng)?shù)孛癖娞峁┻h(yuǎn)程教育學(xué)歷課程和非學(xué)歷課程的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。國外開放大學(xué)主要包括國家開放大學(xué)、地方開放大學(xué)和開放大學(xué)聯(lián)盟三種類型，各國根據(jù)國內(nèi)相關(guān)教育法律法規(guī)規(guī)制開放大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理運行機制。然而，鑒于各國開放大學(xué)運行的內(nèi)外部環(huán)境差異較大，加之受到所在國家的政治經(jīng)濟(jì)制度和高等教育管理體制的影響，國外開放大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)存有差異，進(jìn)而形成了各具特色的治理模式。本文僅選取在世界上有代表性和重大影響力的英國開放大學(xué)、美國鳳凰城大學(xué)、法國遠(yuǎn)程教育中心、日本開放大學(xué)和印度英迪拉·甘地國立開放大學(xué)，剖析和闡釋國外知名開放大學(xué)的內(nèi)部治理現(xiàn)狀、特點和規(guī)律，以期對中國OUC 建構(gòu)科學(xué)高效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有所裨益。

（一）英國開放大學(xué)

英國開放大學(xué)（Open University，OU）根據(jù)皇家特許狀成立于1969 年4 月23 日，其總部建在白金漢郡米爾頓·凱恩斯新城，是英國規(guī)模最大的大學(xué)，其治理結(jié)構(gòu)采取的是一種典型的遠(yuǎn)程教育管理運行機制，具有分層管理和共同治理的特征。建校初期樞密院頒發(fā)特許狀時任命的學(xué)校首任官員主要包括：名譽校長、名譽代校長、執(zhí)行校長、司庫和秘書長，由上述官員負(fù)責(zé)依照章程架構(gòu)大學(xué)的權(quán)力體制和組織結(jié)構(gòu)（Privy Council，1969）[8]。OU 的校務(wù)委員會和學(xué)術(shù)評議會是學(xué)校的最高權(quán)力機構(gòu)，學(xué)校采取學(xué)術(shù)行政兩權(quán)分離、分層管理的共同治理結(jié)構(gòu)模式，各個機構(gòu)之間擁有不同的權(quán)力范圍，職責(zé)互不重疊，在行使權(quán)力時各個機構(gòu)相互制約、相互監(jiān)督和相互聯(lián)系。

校務(wù)委員會負(fù)責(zé)大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略與決策，是開放大學(xué)重要的監(jiān)管機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)保管和使用學(xué)校印章、學(xué)校財務(wù)收支和資產(chǎn)管理、以及與學(xué)術(shù)評議會權(quán)力不沖突前提下全面統(tǒng)籌管理大學(xué)事務(wù)并行使大學(xué)章程賦予的其他所有權(quán)力和責(zé)任。校務(wù)委員會成員共25 人，包括當(dāng)然成員、校內(nèi)代表和校外人員。校務(wù)委員會主席由名譽校長擔(dān)任，在其余校外成員中任命1 人為副主席，在主席缺席時主持校務(wù)會議（OUUK，2008a）[8]。在學(xué)校內(nèi)部管理中，學(xué)術(shù)評議會與校務(wù)委員會并行，在二者權(quán)力不沖突前提下學(xué)術(shù)評議會負(fù)責(zé)大學(xué)的全部學(xué)術(shù)事務(wù)，例如教學(xué)和研究，規(guī)范學(xué)生的教育制度和監(jiān)管學(xué)校的紀(jì)律制定等。學(xué)術(shù)評議會成員來自于校內(nèi)，目前有105 名成員，由當(dāng)然成員、選定成員、外聘輔導(dǎo)教師、學(xué)生代表和相關(guān)教學(xué)人員代表等組成，執(zhí)行校長任評議會主席，學(xué)校秘書長擔(dān)任評議會秘書長（0UUK，2008c）[8]。在校務(wù)委員會和學(xué)術(shù)評議會之下，OU 還根據(jù)不同需要組建了60 多個常設(shè)委員會和分委員會，這些龐大的委員會體系保障了OU 的民主治理和科學(xué)決策。

（二）美國鳳凰城大學(xué)

鳳凰城大學(xué)（University of Phoenix，UPX）由約翰·斯珀林博士和他所擁有的阿波羅集團(tuán)出資建立于1976 年，大學(xué)總部位于美國亞利桑那州鳳凰城市，是北美地區(qū)最大的私立學(xué)校，專門從事成人教育。目前，UPX 在美國及其他地區(qū)建立了近200 個校區(qū)和學(xué)習(xí)中心，擁有34.53 萬名學(xué)生。

在內(nèi)部治理上，作為營利性大學(xué)，UPX 治理更接近于企業(yè)治理模式，采取科層式治理模式，實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。UPX 的理事會是學(xué)校的最高權(quán)力機構(gòu)，理事會成員由大學(xué)校長、阿波羅集團(tuán)的首席執(zhí)行官、政府機構(gòu)成員、現(xiàn)任公司總裁、民間組織成員和教授等11 人組成，其中外部成員6 人，阿波羅內(nèi)部成員5 人[9]，由阿波羅集團(tuán)公司任命。理事會主席由外部成員擔(dān)任，每年至少召開4 次會議。校長由理事會任命，是學(xué)校的最高行政長官，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行理事會的決策，制定學(xué)校的具體政策，擁有學(xué)校大部分日常事務(wù)的管理權(quán)力。此外，理事會還選舉出總裁或首席執(zhí)行官，由他們組建管理團(tuán)隊負(fù)責(zé)大學(xué)各個方面的經(jīng)營。

UPX 的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由行政和學(xué)術(shù)兩種平等的權(quán)力結(jié)構(gòu)構(gòu)成，采取學(xué)術(shù)行政兩權(quán)分開，互相滲透，各司其職的治理模式。學(xué)術(shù)權(quán)力主要由教授、校園主任、系主任、院長掌握；行政權(quán)力主要由負(fù)責(zé)商務(wù)和學(xué)校運營的管理人員掌握。UPX 支持在堅持學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和改善管理方式、提高管理效率之間的爭論與相互制衡，考慮到學(xué)校長期發(fā)展，往往不是從短期的經(jīng)濟(jì)效益來考慮學(xué)術(shù)問題。但總體來說，由于采取科層式治理模式，UPX 治理模式的民主化程度較低，但治理的效率相對較高。

（三）法國國家遠(yuǎn)程教育中心

法國國家遠(yuǎn)程教育中心（Centre National d’Enseignment à Distance，CNED）成立于1939 年，隸屬法國國民教育部和高教與科研部，是專門從事遠(yuǎn)程教育的公立教育機構(gòu)，其總部位于法國維埃納省的省會普瓦捷市[10]。目前，CNED 在法國境內(nèi)設(shè)有8個分中心，依據(jù)專業(yè)劃分開展不同的培訓(xùn)工作。

在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上CNED 采取集中型治理模式，實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的總長負(fù)責(zé)制。CNED 內(nèi)設(shè)理事會，理事會是中心的最高權(quán)力機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)審議中心的重大活動安排，負(fù)責(zé)財務(wù)預(yù)算和報告的審定，理事會一般每年舉行兩次重要會議，研究CNED 的重大問題。理事會成員由18 名成員組成，其中，6 名為法國國家代表，6 名為業(yè)務(wù)主管部門的代表，6 名為CNED 內(nèi)部產(chǎn)生的代表。理事會的組成充分體現(xiàn)了國家對它的宏觀管理、調(diào)控和約束。CNED 的總長由教育部直接任命，在理事會指導(dǎo)下負(fù)責(zé)決定CNED 發(fā)展的相關(guān)政策，引導(dǎo)機構(gòu)變化，保證教育和培訓(xùn)活動的正常運行，協(xié)調(diào)行政和財務(wù)運轉(zhuǎn)，同時，具有統(tǒng)領(lǐng)機構(gòu)變化的職能和權(quán)力[9]。

（四）日本開放大學(xué)

日本開放大學(xué)（The Open University of Japan，OUJ）成立于1981 年，由日本文部科學(xué)省及內(nèi)務(wù)和通信產(chǎn)業(yè)省資助建立，2004 年OUJ 法人化改革后，OUJ 成為獨立自主經(jīng)營的法人實體。

在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上，OUJ 的治理注重民主議事和集中管理理念，由原先的教授治校變?yōu)樾ｉL治校。OUJ 設(shè)有理事會，理事會由主席、董事和審計員組成，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理學(xué)校行政工作，審議學(xué)校財政預(yù)算，制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和規(guī)章制度，商討學(xué)部設(shè)置、教學(xué)科研和對外合作交流等學(xué)校重大辦學(xué)事務(wù)[11]。OUJ 除理事會外還設(shè)立咨詢委員會研究大學(xué)的決策和規(guī)劃發(fā)展，委員會成員一般由普通大學(xué)校長、教授和媒體、基金會、企業(yè)行業(yè)人士構(gòu)成。校長由學(xué)部委員選舉產(chǎn)生，接受主席和理事會領(lǐng)導(dǎo)，是OUJ行政最高負(fù)責(zé)人，主要負(fù)責(zé)辦公事務(wù)部、財務(wù)、學(xué)術(shù)、廣播、媒體產(chǎn)品等行政工作[12]。教授會由各學(xué)部的教授組成，負(fù)責(zé)學(xué)校的學(xué)術(shù)工作。日本開放大學(xué)在國立大學(xué)法人化改革前，采取學(xué)術(shù)系統(tǒng)與行政系統(tǒng)分離模式，大學(xué)學(xué)部的教授權(quán)力較大。改革后，日本開放大學(xué)的行政權(quán)力不斷加強，尤其是作為法人代表的校長的權(quán)力大大加強，屬于學(xué)術(shù)系統(tǒng)的學(xué)部教授會的權(quán)力日趨削弱。

（五）印度英迪拉·甘地國立開放大學(xué)

印度是個歷史悠久的文明古國，在開放大學(xué)領(lǐng)域印度除了有英迪拉·甘地國立開放大學(xué)（Indira Gandhi National Open University，IGNOU）之外，還有13 所邦立開放大學(xué)，本文僅介紹和分析IGNOU的治理結(jié)構(gòu)。

IGNOU 由印度議會通過立法成立于1985 年11 月，學(xué)校位于德里市，是印度遠(yuǎn)程教育領(lǐng)域中最有權(quán)威性和代表性的院校機構(gòu)。根據(jù)2021 年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，IGNOU 下設(shè)59 個地區(qū)中心，5 個地區(qū)分中心和1621 個學(xué)習(xí)中心，注冊學(xué)生已達(dá)400 多萬人。與其他印度中央大學(xué)一樣，印度現(xiàn)任總統(tǒng)為IGNOU的督學(xué)，校長由中央政府高級官員或全國著名學(xué)者擔(dān)任，副校長是IGNOU日常管理的最高決策者。根據(jù)《英迪拉·甘地國立開放大學(xué)法案》的相關(guān)規(guī)定，IGNOU 的內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要包括管理委員會、學(xué)術(shù)委員會、計劃委員會、認(rèn)證委員會、研究生院、財務(wù)委員會以及法令公布的其他權(quán)威機構(gòu)，校長、副校長、處長、行政和財務(wù)官員是學(xué)校的主要管理人員。管理委員會是主要執(zhí)行機構(gòu)，由校長、副校長以及學(xué)院、行政管理、教學(xué)管理、技術(shù)部門的主要負(fù)責(zé)人及校外代表等14 人組成，負(fù)責(zé)審議和執(zhí)行學(xué)校的重大決策。校長是IGNOU 的主要執(zhí)行者。學(xué)術(shù)委員會為大學(xué)的主要學(xué)術(shù)機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)控制、維護(hù)和綜合管理大學(xué)內(nèi)的學(xué)習(xí)、教育、評估和考試等標(biāo)準(zhǔn)。1991 年，為保證開放和遠(yuǎn)程教育質(zhì)量，英迪拉·甘地國立開放大學(xué)還建立了專門的遠(yuǎn)程教育委員會。

從上述幾個典型國外開放大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)模式可以看出，雖然其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)各不相同，但一般通過專門立法、大學(xué)章程等形式來明確規(guī)制開放大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，而且內(nèi)部治理機構(gòu)設(shè)立科學(xué)高效，大多設(shè)立了專門的行政權(quán)力機構(gòu)和學(xué)術(shù)權(quán)力機構(gòu)。我們升維鳥瞰透視國外知名開放大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，可以概括提煉出四個主要共性特點和規(guī)律：一是學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的治理保持相對的生態(tài)平衡，“兩條腿”的粗細(xì)、內(nèi)力相對一致。二是治理體系和治理模式體現(xiàn)出現(xiàn)代化，強調(diào)治理的專業(yè)性和高效性的生態(tài)平衡。三是高度的價值認(rèn)同，即在辦學(xué)方向、核心價值理念、人才培養(yǎng)目標(biāo)和改革發(fā)展戰(zhàn)略重點等關(guān)鍵方面，具有高度的價值認(rèn)同，把摩擦降到最低。四是治理的主體多元，政府、市場、社會、教師、學(xué)生等都通過一定的機制和制度安排，在核心價值理念的凝聚下以高度的主人翁責(zé)任感積極參與到大學(xué)的共治共建共享的生態(tài)治理之中。此外，由于各國的管理體制、文化傳統(tǒng)和思想意識等的不同，各國治理體制機制的內(nèi)容差異較大，對大學(xué)利益相關(guān)者的利益體現(xiàn)也有很大不同。

三、國家開放大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的生態(tài)優(yōu)化

在歷史與現(xiàn)實的交匯處，OUC 的現(xiàn)有內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本構(gòu)建完成。在基本面上，秉承了中央廣播電視大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，即“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級辦學(xué)、分級管理、分工合作”的體系辦學(xué)模式。這種內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢在于容易擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，可以吸納更多利益相關(guān)者前來一起合作辦學(xué)。也正因此，它為國家和社會培養(yǎng)了1700 多萬個應(yīng)用型人才，為推進(jìn)我國高等教育大眾化進(jìn)程做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但是，這種傳統(tǒng)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也存在著先天性缺陷，缺乏高度的價值理念認(rèn)同，面臨辦學(xué)體系支撐力弱化的危機，尚未進(jìn)入自覺遵循開放教育規(guī)律辦學(xué)的境界，特別是在領(lǐng)導(dǎo)體制、治理標(biāo)準(zhǔn)和治理模式等方面，尚亟待深化改革和完善。為持續(xù)推進(jìn)開放教育高質(zhì)量發(fā)展，新時代OUC 應(yīng)大力加強構(gòu)建高質(zhì)量開放教育生態(tài)圈的理論研究，同時深入貫徹落實《中國教育現(xiàn)代化2035》《關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》和“國開綜改方案”等國家教育政策文件精神，科學(xué)有效落地，精準(zhǔn)施策。

從理論升維和實踐形態(tài)創(chuàng)新的融合視角看，新時代OUC 要主動服務(wù)科教興國、人才強國和鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略，推進(jìn)開放教育與職業(yè)教育融合發(fā)展，其治理結(jié)構(gòu)理應(yīng)在“生態(tài)善治”理念指導(dǎo)下進(jìn)行全方位優(yōu)化。其中，應(yīng)著重在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上發(fā)力，一方面，要自覺繼承發(fā)揚體系辦學(xué)優(yōu)良傳統(tǒng)，同時，要深入宣傳和體認(rèn)“敬學(xué)廣惠，有教無類”校訓(xùn)，切實貫徹新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展，加強開放大學(xué)命運共同體建設(shè)力度。另一方面，則要自覺研究和遵循遠(yuǎn)程開放教育辦學(xué)規(guī)律，尊重辦學(xué)組織體系運行的新特點，切實加強“一網(wǎng)一路一平臺”的建設(shè)進(jìn)程和水平，進(jìn)而完成好綜合改革方案中“四個平臺”的建設(shè)重任。在內(nèi)部治理理論架構(gòu)和生態(tài)優(yōu)化措施上，建議新時代OUC 切實調(diào)整和改革其內(nèi)部行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力的職責(zé)權(quán)限，達(dá)成行政、學(xué)術(shù)和民主權(quán)力的相互制衡、相互并重、圓融共生，構(gòu)筑以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”為主體框架的權(quán)力生態(tài)結(jié)構(gòu)。OUC 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的生態(tài)優(yōu)化的具體改革與生態(tài)優(yōu)化實踐措施著力點建議如下：

（一）領(lǐng)導(dǎo)體制恪守正道，深層提升黨政領(lǐng)導(dǎo)力

OUC 是中央政府舉辦的公益性新型高等學(xué)校，由總部、分部、學(xué)院和學(xué)習(xí)中心等組成，直屬中華人民共和國教育部領(lǐng)導(dǎo)和管理。鑒于OUC 的體系辦學(xué)屬性，OUC 的管理體制、運行機制和決策機制既不同于公立高等院校，也不同于民辦高等院校。根據(jù)國開綜改方案規(guī)定，在《開放大學(xué)條例》和《國家開放大學(xué)章程》 中應(yīng)明確OUC 在領(lǐng)導(dǎo)體制上實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，在立法和制度層面保證校長依法行使職權(quán)，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運行的工作機制。為貫徹落實國開綜改方案要求，OUC 結(jié)合體系辦學(xué)特點，可借鑒OU 和IGNOU 的做法設(shè)立議事咨詢機構(gòu)，比如設(shè)立由政府、教育主管部門、行業(yè)企業(yè)和辦學(xué)體系等代表組成的OUC 理事會，負(fù)責(zé)學(xué)校整體發(fā)展戰(zhàn)略的制定及重大事務(wù)的決策，加快制定規(guī)制開放大學(xué)的法律法規(guī)，盡早在立法層面明確OUC 在治理結(jié)構(gòu)上實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。

（二）治理模式守正創(chuàng)新，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力簇茂共生

建國后，我國高等教育管理體制主要學(xué)習(xí)“蘇聯(lián)模式”，大學(xué)的管理以行政權(quán)力為主，對學(xué)術(shù)權(quán)力重視不夠。大學(xué)內(nèi)部管理基本采用上令下行的行政管理方式，學(xué)術(shù)權(quán)力的作用未得到充分有效發(fā)揮[13]。1998 年《高等教育法》頒布實施，在法律層面明確了高校辦學(xué)自主權(quán)和高校黨委、校長和學(xué)術(shù)委員會的職能，為大學(xué)依法自主辦學(xué)、自我約束以及協(xié)調(diào)好行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系奠定了立法基礎(chǔ)，破除了我國大學(xué)辦學(xué)無法可依、單靠政策指導(dǎo)工作的窘迫局面[14]。

OUC 的前身——中央廣播電視大學(xué)是面向全國開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的教育部直屬高校，負(fù)責(zé)對廣播電視大學(xué)系統(tǒng)教學(xué)和教學(xué)管理進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)服務(wù)和評估監(jiān)督。由于《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》頒布在《高等教育法》之前，近34 年來一直沒有根據(jù)國家出臺相關(guān)教育法律而進(jìn)行修訂，在中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上組建的OUC 內(nèi)部管理體制和運行機制仍沿襲原先的規(guī)定，學(xué)校管理“機關(guān)化”色彩較為濃厚，行政權(quán)力偏強，學(xué)術(shù)權(quán)力偏弱，二者的力量對比懸殊較大，同時存在學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力界限模糊問題，影響學(xué)校的整體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型發(fā)展。

實際上，在開放大學(xué)內(nèi)部，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是不可分割的有機部分，二者應(yīng)相輔相成，不可厚此薄彼，一同為學(xué)校整體教育教學(xué)目標(biāo)服務(wù)。為創(chuàng)建世界開放大學(xué)體系中富有中國特色的一流開放大學(xué)，提升OUC 學(xué)術(shù)水平和整體實力，建議借鑒國外開放大學(xué)的內(nèi)部治理經(jīng)驗，《國家開放大學(xué)章程》明確規(guī)定成立校務(wù)委員會和學(xué)術(shù)委員會，實行行政學(xué)術(shù)兩權(quán)分立，采取行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力并重互衡的治理模式。學(xué)術(shù)委員會是OUC 的最高學(xué)術(shù)權(quán)力機構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)校全部的教研和學(xué)術(shù)事務(wù)，對學(xué)校教學(xué)和科研質(zhì)量負(fù)責(zé)，涉及學(xué)科專業(yè)建設(shè)、課程內(nèi)容編制、教學(xué)過程實施監(jiān)督、學(xué)習(xí)質(zhì)量評價指導(dǎo)等；對學(xué)?？蒲兴截?fù)責(zé)，負(fù)責(zé)科研規(guī)劃、科研管理制度審定等。校務(wù)委員會是OUC 的重要議事決策機構(gòu)，負(fù)責(zé)大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略與決策，負(fù)責(zé)整個辦學(xué)系統(tǒng)的建設(shè)與管理，負(fù)責(zé)學(xué)校財務(wù)收支和資產(chǎn)的經(jīng)營管理等，全面行使OUC 章程賦予的其他職權(quán)。在權(quán)責(zé)明確的前提下，OUC 應(yīng)當(dāng)對這兩個委員會同等看待，實現(xiàn)行政和學(xué)術(shù)并重互衡的治理模式，而不應(yīng)傾斜、偏廢或擠代。

（三）管理制度科學(xué)高效，實行“民主治校+教授治學(xué)”之制

“國開綜改方案”明確指出，改革國家開放大學(xué)辦學(xué)管理制度，參照新型高校依法依規(guī)自主辦學(xué)，基于實際需要，遵守精簡、效能原則，確定各部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和人員配備[7]。建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度需要完善高校治理結(jié)構(gòu)，注重資源的整合，黨委、行政、紀(jì)檢、監(jiān)察、工會等部門相互協(xié)同工作，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政共管、部門負(fù)責(zé)、教師參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，推行民主管理[15]。為貫徹落實國開綜改方案精神，實現(xiàn)創(chuàng)建一流開放大學(xué)的發(fā)展目標(biāo)，建議OUC 應(yīng)進(jìn)一步理順校長治校、教授治學(xué)、民主管理的關(guān)系，充分保障校長、教授在學(xué)校管理、科學(xué)研究等方面的職權(quán)，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上實行“民主治校、教授治學(xué)”的管理體制。校長在治理好學(xué)校的同時，也參與治學(xué)；教授在搞好教學(xué)科研的同時也要治校，參加學(xué)校的重大決策研究。學(xué)校的行政事務(wù)和學(xué)術(shù)事務(wù)倡導(dǎo)民主管理，不光提倡“校長治校”“教授治學(xué)”，而是把兩者結(jié)合起來，并在兩者之間建立一種有效的生態(tài)制衡機制，從而提高學(xué)校管理水平和辦學(xué)質(zhì)量。

（四）治理標(biāo)準(zhǔn)合理精準(zhǔn)，踐行“統(tǒng)一治理+分工負(fù)責(zé)”深度融合

標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)治理的重要方法，是行簡政之道、革煩苛之弊、施公平之策的重要工具，在開放教育高質(zhì)量發(fā)展過程中，開放大學(xué)治理標(biāo)準(zhǔn)化日益成為重要的抓手?！皣_綜改方案”明確規(guī)定，在教育部領(lǐng)導(dǎo)下，學(xué)校統(tǒng)籌全國開放教育體系建設(shè)，指導(dǎo)和服務(wù)全國開放教育辦學(xué)業(yè)務(wù)，探索國家開放大學(xué)“集團(tuán)化”辦學(xué)模式，優(yōu)化體制機制，完善治理結(jié)構(gòu)，推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化[7]。為履行OUC 的統(tǒng)籌管理、指導(dǎo)和服務(wù)職責(zé)，提高辦學(xué)治理能力，建議在治理標(biāo)準(zhǔn)上踐行“統(tǒng)一治理、分工負(fù)責(zé)”的治理標(biāo)準(zhǔn)體系，在教學(xué)、科研、學(xué)習(xí)支持與社會服務(wù)等方面有統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在基礎(chǔ)設(shè)施、信息化、數(shù)字化學(xué)習(xí)資源和教師隊伍等方面有統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，整個開放大學(xué)辦學(xué)體系通過科學(xué)設(shè)立治理標(biāo)準(zhǔn)，明確各自職責(zé)，保障OUC 穩(wěn)步推進(jìn)教育教學(xué)業(yè)務(wù)，為服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)教育體系提供重要支撐和戰(zhàn)略保障。

綜上所述，大學(xué)治理是一項復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，涉及到大學(xué)管理、決策和運行等方方面面，OUC治理尤為復(fù)雜。新時代我們應(yīng)把握國外開放大學(xué)治理特點和經(jīng)驗，結(jié)合OUC 綜合改革和高質(zhì)量發(fā)展實際需要，在生態(tài)善治理念下科學(xué)合理互衡地設(shè)置OUC 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保障OUC 建設(shè)穩(wěn)步持續(xù)推進(jìn)而充滿生機活力，進(jìn)而實現(xiàn)把OUC 建設(shè)成為世界一流開放大學(xué)，成為我國終身教育的重要平臺、在線教育的主要平臺和靈活教育的平臺、對外開放的平臺，服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)，有力支撐技能型社會建設(shè)[16]。此外，還應(yīng)積極適應(yīng)我國終身學(xué)習(xí)、全民學(xué)習(xí)的新發(fā)展需要，立足OUC 綜合改革和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)狀，在戰(zhàn)略上盡快加強《開放大學(xué)條例》和《國家開放大學(xué)章程》的研制出臺工作，創(chuàng)新治理體制機制，建立生態(tài)善治的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，即實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，采取行政學(xué)術(shù)兩權(quán)分立，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力并重互衡的治理模式，倡導(dǎo)“民主治校、教授治學(xué)”的管理體制，踐行“統(tǒng)一治理、分工負(fù)責(zé)”的治理標(biāo)準(zhǔn)體系，盡早實現(xiàn)建成一所讓人民滿意的世界一流開放大學(xué)。